[摘要]基于城市社區(qū)治理現(xiàn)代化在外部關(guān)系上對國家治理現(xiàn)代化的重要性和城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的復(fù)雜性的再認(rèn)識，只有審慎厘清其本源性問題才能確立正確的發(fā)展方向。社區(qū)治理實(shí)踐現(xiàn)代化的本源性問題乃是社區(qū)治理主體間關(guān)系如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。當(dāng)下社區(qū)治理實(shí)踐中治理主體間關(guān)系呈現(xiàn)的是以公共權(quán)力為運(yùn)行軸心的“葵花式”關(guān)系格局，只有突破這種約束條件，才能實(shí)現(xiàn)以功能鏈接為軸心的“扎根式”的社區(qū)治理主體間關(guān)系運(yùn)行格局，社區(qū)治理實(shí)踐將會呈現(xiàn)出新的樣態(tài)：社區(qū)治理主體的權(quán)力關(guān)系和責(zé)任關(guān)系明晰，社區(qū)公共財(cái)政供給和分配制度以社區(qū)居民需求為核心，不同社區(qū)事務(wù)的多元化處理機(jī)制確立。這就為進(jìn)一步達(dá)成“現(xiàn)代化”共識提供了基礎(chǔ)，也為國家治理現(xiàn)代化提供了必要的基層支撐。

[關(guān)鍵詞]城市社區(qū)治理現(xiàn)代化；國家治理現(xiàn)代化；關(guān)系論；“葵花式”關(guān)系格局；“扎根式”關(guān)系格局

[作者簡介]趙孟營，北京師范大學(xué)社會學(xué)院教授

一、城市社區(qū)治理現(xiàn)代化：基于外部關(guān)系的重要性與復(fù)雜性

城市社區(qū)治理①現(xiàn)代化之所以重要，一方面是因?yàn)樗P(guān)涉到城市居民日常生活的便利化與舒適化這樣普遍性的個體敘事和局部敘事，另一方面是因?yàn)樗P(guān)涉到國家治理現(xiàn)代化這樣獨(dú)特性的宏大敘事。關(guān)于前者，學(xué)術(shù)界關(guān)注和討論比較充分；而關(guān)于后者，學(xué)術(shù)界的討論和關(guān)注則不夠充分。我們在討論國家治理現(xiàn)代化時，只有理解了這種現(xiàn)代化對于生活實(shí)踐的重要性，才能為這種現(xiàn)代化尋找到支撐基礎(chǔ)，避免出現(xiàn)宏大敘事與日常生活的脫節(jié)；而當(dāng)我們在討論社區(qū)治理現(xiàn)代化時，則只有理解它對于國家治理現(xiàn)代化的重要性，才能為其確立正確的發(fā)展方向。城市社區(qū)治理現(xiàn)代化對于國家治理現(xiàn)代化的重要性主要表現(xiàn)在以下三個方面。

第一，作為目標(biāo)意義上的城市社區(qū)治理現(xiàn)代化是與國家治理現(xiàn)代化一體相聯(lián)的。城市社區(qū)治理是國家治理架構(gòu)中重要的有機(jī)組成部分，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化既是國家治理現(xiàn)代化的必要條件，也是國家治理現(xiàn)代化的充分條件。這一基本判斷來源于中國當(dāng)下正在發(fā)生著的深刻歷史變化：作為共同體意義上的國家，中國的社會特質(zhì)正在發(fā)生革命性變革，正在從一個“鄉(xiāng)村國家”邁向一個“城市國家”。在“城市國家”中，城市必然是國家行政的最主要載體，國家治理的最主要內(nèi)容就是城市治理。而在當(dāng)下中國行政架構(gòu)中，城市社區(qū)早已成為事實(shí)上的城市基層行政單元，因此當(dāng)國家治理重心轉(zhuǎn)向城市治理時，城市社區(qū)治理就必然成為國家治理的起點(diǎn)和終點(diǎn)：城市社區(qū)治理既是國家治理的底層基礎(chǔ)，也是國家治理的末端呈現(xiàn)。宏大敘事意義上的國家治理現(xiàn)代化，對中國而言其指向必然是如何科學(xué)合理有效地治理一個人類歷史上從未有過的巨型現(xiàn)代“城市國家”。這個巨型現(xiàn)代“城市國家”的基層行政基石正是今日已普遍存在的一個又一個具有行政單元意義的城市社區(qū)，因此城市社區(qū)治理現(xiàn)代化對國家治理現(xiàn)代化而言，既具備了必要條件的特性又具備了充分條件的特性：沒有城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化，就不可能實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化；當(dāng)中國城市社區(qū)中的大多數(shù)轉(zhuǎn)向到現(xiàn)代社區(qū)治理軌道上時，就意味著中國的國家治理轉(zhuǎn)向到現(xiàn)代國家治理的軌道上了。

第二，作為過程意義上的社區(qū)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的方法論基礎(chǔ)。中國城市化和城市發(fā)展的獨(dú)特進(jìn)程，使得城市社區(qū)的發(fā)展軌跡與國家整體發(fā)展軌跡存在著邏輯一致性，在國家整體上從“鄉(xiāng)村國家”向“城市國家”轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，城市社區(qū)既是政治意義上（公共權(quán)力運(yùn)行）的國家最小單元的縮微版本，也是社會意義上（社會關(guān)系總和）的國家最小單元的縮微版本。國家治理中必須解決的方法論難題只有通過城市社區(qū)治理進(jìn)程才能逐一破解。這些方法論難題包括：在國家治理中如何處理頂層設(shè)計(jì)和底層發(fā)展的關(guān)系，在國家治理中如何處理理論創(chuàng)新和實(shí)踐突破的關(guān)系，在國家治理中如何處理政治敘事和日常生活的關(guān)系。這些難題在學(xué)理上固然不難獲得解釋，不過在實(shí)踐中則需長期探索，而問題在于：在國家治理的宏大層面上又不能容許我們有太多的試錯機(jī)會，因?yàn)槊恳淮五e誤都會帶來巨大的政治成本、經(jīng)濟(jì)成本、社會成本和文化成本，1949年以來的國家治理歷史已經(jīng)充分證明了這一點(diǎn)。當(dāng)我們要面臨的是中國歷史上從未出現(xiàn)過的巨型“城市國家”時，國家治理所能擁有的試錯機(jī)會就更微乎其微了，稍有不慎，就有可能導(dǎo)致災(zāi)難性后果。因此，如何在城市社區(qū)治理過程中，通過不斷試錯來獲得足夠的方法論成果，對于國家治理現(xiàn)代化就具有了基礎(chǔ)價值。而事實(shí)上，在社區(qū)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，前述的方法論難題同樣存在，社區(qū)治理現(xiàn)代化的前進(jìn)過程必然就是方法論難題不斷解決的過程。

第三，作為生活經(jīng)驗(yàn)意義上的社區(qū)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的認(rèn)識論基礎(chǔ)。人們的具體生活必須依托于具體的地理空間和社會空間（包括虛擬社會空間，如“微信朋友圈”）之中的。所謂社區(qū)，就是個人生活實(shí)踐所依附的最基本的地理空間和社會空間；而所謂國家，就是一個有主權(quán)邊界約束的地理空間集合體和社會空間集合體。因此，國家之內(nèi)社區(qū)層面的生活實(shí)踐與國家層面的生活實(shí)踐必然具有同構(gòu)特性。社區(qū)生活所形成的經(jīng)驗(yàn)必然成為國家生活實(shí)踐認(rèn)識的指導(dǎo)性成分：在“鄉(xiāng)村國家”時期，中國共產(chǎn)黨正是把鄉(xiāng)村生活經(jīng)驗(yàn)形成的認(rèn)識確立為革命的理論依據(jù)之后，才最終成長為國家的執(zhí)政黨；顯然，在“城市國家”時期，只有把城市社區(qū)的生活經(jīng)驗(yàn)提煉為國家生活實(shí)踐的認(rèn)識，才能提升國家治理的有效性。因此，當(dāng)下城市社區(qū)中生活著的人們關(guān)于城市社區(qū)的生活經(jīng)驗(yàn)就變得極其重要：它能夠?yàn)楝F(xiàn)代國家治理提供指導(dǎo)原則。正是在這種意義上，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的直接經(jīng)驗(yàn)，就能夠升華到國家治理現(xiàn)代化的指導(dǎo)原則或理論依據(jù)的高度。

基于上述城市社區(qū)治理現(xiàn)代化對國家治理現(xiàn)代化的重要性的再認(rèn)識，在社區(qū)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐中，需要合理定位社區(qū)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)、審慎探索社區(qū)治理現(xiàn)代化的有效方法、系統(tǒng)升華社區(qū)治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健Ｒ瓿蛇@些任務(wù)，需要對城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的復(fù)雜性有更深刻的再認(rèn)識。

從國家治理現(xiàn)代化視角而言，社區(qū)治理現(xiàn)代化的復(fù)雜性首先表現(xiàn)在“現(xiàn)代化”的實(shí)踐共識短期內(nèi)難以達(dá)成。根本原因就是，當(dāng)下中國城市化的水平存在地區(qū)差異，中國城市發(fā)育水平因城而異，有的大型城市在同一個城市內(nèi)部不同城市區(qū)位的發(fā)育水平也存在差異。在這些現(xiàn)實(shí)差異之下，社區(qū)治理的實(shí)踐樣態(tài)也就紛繁復(fù)雜。不同地區(qū)的城市之間的城市社區(qū)治理的起點(diǎn)有質(zhì)的差異性，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的城市之間甚至存在著時代性差異；而同一發(fā)展程度地區(qū)的不同城市之間因歷史文化差異或城市各種結(jié)構(gòu)成分差異會形成城市之間社區(qū)治理的基本水平面差異；在一些大型城市內(nèi)部因城市發(fā)展規(guī)劃和城市產(chǎn)業(yè)政策形成不同區(qū)位差異會造成社區(qū)治理“同城不同治”的現(xiàn)象。就城市社區(qū)治理本身而言，“治理共識”是能夠達(dá)成的，我們已經(jīng)形成了一些全國范圍內(nèi)的“最大公約數(shù)”，如多元主體、培育社區(qū)社會組織、“三社聯(lián)動”等。但是，就社區(qū)治理現(xiàn)代化而言，目前還遠(yuǎn)沒有達(dá)成共識。endprint

從國家治理現(xiàn)代化視角而言，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的復(fù)雜性還表現(xiàn)在城市社區(qū)治理實(shí)踐與國家治理實(shí)踐關(guān)系的雙重特性：一方面雙方的確具有相互促進(jìn)、相互支撐的積極關(guān)系，另一方面雙方又的確具有相互掣肘、相互制約的消極關(guān)系。政府部門一方面表態(tài)積極支持社區(qū)減負(fù)，另一方面又無法停止向社區(qū)施壓（布置各種任務(wù)）；一方面不斷加大對社區(qū)的資源分配力度，另一方面也不斷增添社區(qū)的工作任務(wù)。而對社區(qū)而言，一方面依賴于政府部門的權(quán)力資源和財(cái)政資源并從這些資源中受益，另一方面又疲于完成上級指令而無法盡心盡力開展實(shí)際有效的社區(qū)治理工作。城市社區(qū)治理現(xiàn)代化必須依靠上級政府的權(quán)力和資金獲得合法性和動力，但恰恰是這種權(quán)力和資金造成了社區(qū)治理的有限性；國家治理現(xiàn)代化必須依托社區(qū)治理現(xiàn)代化提供合法性支持，但恰恰是這種合法性支持拖住了國家治理現(xiàn)代化的前進(jìn)步伐。這種糾結(jié)狀態(tài)已經(jīng)存在多年且還將持續(xù)一段時期。

二、 本源性問題：社區(qū)治理主體間關(guān)系

從實(shí)體論視角出發(fā)，社區(qū)治理包括治理主體、治理對象、治理活動、治理權(quán)力、治理資源、治理事務(wù)等諸種要素，因此社區(qū)治理現(xiàn)代化就主要包括治理主體現(xiàn)代化和治理活動現(xiàn)代化，而其中治理主體現(xiàn)代化是本體性問題，關(guān)于這一點(diǎn)筆者曾經(jīng)在討論社會治理時作過初步分析。{2} 但是，實(shí)體論視角不足以完整理解社區(qū)治理實(shí)踐，當(dāng)然也不足以完整理解社會治理現(xiàn)代化的實(shí)踐：社區(qū)治理實(shí)踐中任何治理主體都不可能獲得獨(dú)立封閉自在的成長機(jī)會，所有治理主體始終只能在治理實(shí)踐活動中獲得反思性成長，治理實(shí)踐的現(xiàn)代化在本質(zhì)上是治理諸要素之間關(guān)系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程。因此，雖然在實(shí)體論意義上現(xiàn)代治理主體的生成是社區(qū)治理現(xiàn)代化的本體性問題，但是在治理實(shí)踐中只有將治理主體置于關(guān)系中才能獲得合理解釋：治理主體面臨的關(guān)系是治理主體現(xiàn)代化的約束條件，這種約束既包括前置意義上的約束（治理要素關(guān)系在治理主體現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)之前已然存在），也包括當(dāng)下意義上的約束（治理要素關(guān)系不斷干擾著主體現(xiàn)代化的進(jìn)程）。

顯然，社區(qū)治理實(shí)踐只有在關(guān)系論的意義上才能獲得完整準(zhǔn)確理解，而社區(qū)治理現(xiàn)代化當(dāng)然只有在關(guān)系論意義上才能追尋到具備實(shí)踐價值的本源性問題。

從關(guān)系論視角出發(fā)，社區(qū)治理實(shí)踐是以下諸種行動關(guān)系總和：治理主體間行動關(guān)系、治理主體和治理客體間的行動關(guān)系以及可能存在的治理客體（指作為行動主體的那些治理對象，如弱勢居民）間的行動關(guān)系。而權(quán)力、資源、事項(xiàng)等實(shí)體要素則是這些行動關(guān)系得以推進(jìn)的媒介。因此，社區(qū)治理現(xiàn)代化就轉(zhuǎn)換成了上述行動關(guān)系的現(xiàn)代化了。從社區(qū)治理的實(shí)踐看，在社區(qū)治理的各種行動關(guān)系中，治理主體間的行動關(guān)系才是本源性的關(guān)系。這種本源性體現(xiàn)在以下兩個層面。

第一個層面，在社區(qū)治理實(shí)踐中，治理主體間行動關(guān)系的現(xiàn)代化是治理主體現(xiàn)代化的先置條件。一般意義上的社會治理中，現(xiàn)代主體關(guān)系和現(xiàn)代主體是共生互育的辯證關(guān)系：作為先行者那些現(xiàn)代化治理主體是能夠營造出現(xiàn)代治理主體間關(guān)系的，而現(xiàn)代主體關(guān)系能夠發(fā)育現(xiàn)代化的治理主體關(guān)系也是能夠?qū)鹘y(tǒng)的管理主體型塑為現(xiàn)代治理主體的。但就中國城市社區(qū)治理的當(dāng)下實(shí)踐而言，情形就不同了：城市社區(qū)是一個準(zhǔn)行政層級，社區(qū)的公共權(quán)力和公共資源依附于上級政府，社區(qū)治理現(xiàn)代化只能在獲得上級政府的授權(quán)、默許、支持的條件下才有推進(jìn)的可能。這種實(shí)踐特質(zhì)就意味著，社區(qū)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐起點(diǎn)和邏輯起點(diǎn)只能是現(xiàn)代化行動關(guān)系“植入”社區(qū)治理實(shí)踐，而不是現(xiàn)代化治理主體“引入”社區(qū)治理實(shí)踐。在社區(qū)治理現(xiàn)代化實(shí)踐中，這種“植入”是可以由上級政府通過政策和行政手段初步實(shí)現(xiàn)的，一些城市的社區(qū)治理發(fā)展經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明了這點(diǎn)。社區(qū)治理實(shí)踐也表明：恰恰是那些主體行動關(guān)系發(fā)生著轉(zhuǎn)型的社區(qū)，引進(jìn)新的現(xiàn)代型治理主體才能夠成功；而那些社區(qū)治理主體行動關(guān)系未開始轉(zhuǎn)型的社區(qū)，即使引入了現(xiàn)代型主體（如引入社會服務(wù)機(jī)構(gòu)），這些主體也會變成準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)或行政機(jī)構(gòu)的依附機(jī)構(gòu)，它們難以以治理主體（更不用說“現(xiàn)代化”了）特質(zhì)存活在社區(qū)生活實(shí)踐中。

第二個層面，在社區(qū)治理實(shí)踐中，治理主體間行動關(guān)系的現(xiàn)代化是其他關(guān)系現(xiàn)代化的前置條件。首先，治理主體間關(guān)系現(xiàn)代化是治理主體與治理客體關(guān)系現(xiàn)代化的前置條件。這一判斷基于兩個存在遞進(jìn)關(guān)系的事實(shí)。第一個事實(shí)是，社區(qū)中的人和事是否轉(zhuǎn)化成為治理客體，取決于治理主體的選擇，治理主體的選擇依據(jù)來自于治理主體關(guān)系狀況：當(dāng)治理主體認(rèn)為能夠依靠主體間關(guān)系解決問題時，該主體會傾向于把問題納入治理活動，那些有問題的人和事就轉(zhuǎn)化為治理客體；當(dāng)治理主體認(rèn)為依靠現(xiàn)有治理主體間關(guān)系無法解決問題時，該治理主體傾向于不將問題納入治理活動，或者視而不見，或者推卸責(zé)任，那些有問題的人和事就不能轉(zhuǎn)化為治理客體。第二個事實(shí)是，治理主體和客體的關(guān)系狀態(tài)取決于治理主體間的關(guān)系狀態(tài)：當(dāng)社區(qū)治理主體間關(guān)系是積極合作的關(guān)系狀態(tài)時（且不論及是否“現(xiàn)代”），治理主體和治理客體的關(guān)系會更積極一些，即治理主體會相對積極解決問題；當(dāng)社區(qū)治理主體間關(guān)系處在消極甚至緊張狀態(tài)時，治理主體和治理客體的關(guān)系也會是更為消極甚至緊張狀態(tài)，即治理主體傾向于以消極等待、消極應(yīng)付的方式對待治理問題。其次，治理主體間關(guān)系的現(xiàn)代化是治理客體（此處僅特指作為治理對象的居民）間關(guān)系現(xiàn)代化的前置條件。這一判斷也是基于兩個存在遞進(jìn)關(guān)系的事實(shí)。第一個事實(shí)是，治理客體之間是否建立關(guān)系取決于治理主體間關(guān)系：當(dāng)主體間關(guān)系支持著治理主體的治理活動時，治理主體才會傾向于推進(jìn)治理客體之間建立關(guān)系；當(dāng)主體間關(guān)系不支持治理主體的治理活動時，治理主體則沒有機(jī)會推進(jìn)治理客體之間建立關(guān)系。第二個事實(shí)是，治理客體之間關(guān)系的狀態(tài)取決于治理主體間的關(guān)系：治理主體間關(guān)系處于支持合作的狀態(tài)時，治理客體間關(guān)系會平和、積極；而治理主體間關(guān)系處于緊張乃至對抗的狀態(tài)時，治理客體間關(guān)系會消極甚至緊張。

社區(qū)治理主體間關(guān)系的重要性也在學(xué)者們以往的理論研究和經(jīng)驗(yàn)中得到充分關(guān)注。在理論研究方面，雖然關(guān)于社區(qū)治理主體間關(guān)系的專門研究較為少見，但是學(xué)者們圍繞社區(qū)治理體制或社區(qū)治理體系深入討論有異曲同工之處。鄭杭生提出，體制問題是制約社會管理和社區(qū)治理最為根本性的問題，綜觀各地近年來的創(chuàng)新實(shí)踐，一個明顯的趨勢就是從行政力量的一元化管理或單一部門的碎片化治理轉(zhuǎn)向多元主體的合作治理與復(fù)合治理。{3} 劉嫻靜認(rèn)為，中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的理性取向應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面：城市社區(qū)治理主體體系由單一化（政府）轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣ㄕ鐓^(qū)單位非政府組織私人組織社區(qū)居民法人社團(tuán)），治理過程由行政命令行政控制轉(zhuǎn)為民主協(xié)商合作共治，治理組織體系由垂直科層制轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)，治理關(guān)系由依附依賴與庇護(hù)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樾湃位ブc互動關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)外多元權(quán)力主體的和諧治理。④ 宋煜認(rèn)為，新型的社區(qū)治理體系需要在街道和村居建立以執(zhí)政黨基層組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織和社會組織為核心的“四位一體”管理體制，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨基層組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)組織支持和參與、自治組織和社會組織貫徹執(zhí)行的格局。⑤ 在經(jīng)驗(yàn)研究方面，關(guān)于主體間關(guān)系的討論也非常充分。鄭杭生基于北京社區(qū)的調(diào)查，認(rèn)為當(dāng)前我國的社區(qū)治理模式普遍面臨著“居民委員會困境和共同體困境”，提出以 “復(fù)合治理”（即多元主體結(jié)構(gòu)）來謀求各個治理主體之間的合作互補(bǔ)關(guān)系，以“小政府、大社區(qū)，小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”作為復(fù)合治理的目標(biāo)取向。⑥ 李曉壯通過對北京中關(guān)村街道東升園社區(qū)進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該社區(qū)居民委員會行政化趨勢嚴(yán)重、公權(quán)力私用、社區(qū)共用部位產(chǎn)權(quán)被侵蝕、物業(yè)服務(wù)企業(yè)性質(zhì)定位不明確、業(yè)主委員會建設(shè)困難、社會組織發(fā)展相對滯后、住宅專項(xiàng)維修資金利用難等等問題，認(rèn)為應(yīng)從“正確處理政府市場社會三大社區(qū)治理主體利益關(guān)系”的角度出發(fā)，按照三分離（ 決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離、社會職能與經(jīng)濟(jì)職能分離、政府職能與自治職能分離） 的思路，通過培育基層社會組織和社會企業(yè)來改進(jìn)政府與社會關(guān)系。⑦endprint

既然社區(qū)治理主體間關(guān)系如此重要，那么當(dāng)前社區(qū)治理主體間關(guān)系究竟有什么特性？治理主體間關(guān)系現(xiàn)代化究竟從何處著手？

三、社區(qū)治理現(xiàn)代化的關(guān)系約束：公共行政權(quán)力軸心的“葵花式”格局

在城市社區(qū)治理實(shí)踐中，社區(qū)治理主體多元化已經(jīng)初步呈現(xiàn)，其中最主要的是以下四類主體：第一類是社區(qū)之上的各級政府，其中直接與社區(qū)對接的“街道工委”和對社區(qū)治理的介入最直接、最頻繁、最重要的“街道辦事處”；第二類是具備準(zhǔn)政府職能的社區(qū)管理組織和機(jī)構(gòu)，在一些大型城市中這類組織和機(jī)構(gòu)形成了“三駕馬車”（為簡便討論，以下將以“三駕馬車”為城市社區(qū)典型組織和機(jī)構(gòu)，事實(shí)上許多中小城市還沒有形成完整的“三駕馬車”），即社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會、社區(qū)居民服務(wù)站；第三類是不隸屬于社區(qū)的非政府組織，包括公益組織、慈善組織、社會服務(wù)組織；第四類是社區(qū)居民為全部成員的社區(qū)內(nèi)組織，包括業(yè)主委員會、社區(qū)社會組織。除了上述四類主體外，一些社區(qū)居民個人也積極參與社區(qū)治理，成長為社區(qū)治理主體，還有一些企事業(yè)單位也積極支持和參與社區(qū)治理活動，事實(shí)上也是社區(qū)治理的治理主體。

從表象來看，社區(qū)治理主體間關(guān)系既復(fù)雜又豐富，但從實(shí)質(zhì)看，隸屬街道工委和街道辦事處所直接領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)準(zhǔn)政府組織“三駕馬車”（即社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會、社區(qū)居民服務(wù)站）是社區(qū)內(nèi)部的本源性社區(qū)治理主體：社區(qū)外部的治理主體必須依托“三駕馬車”才能進(jìn)入社區(qū)開展治理活動實(shí)踐，社區(qū)內(nèi)部的治理主體必須服從“三駕馬車”的行政管理才能獲得治理實(shí)踐的合法性。社區(qū)治理主體間關(guān)系，正是以“三駕馬車”為中心，形成三個基本的治理主體關(guān)系圈：政府（以街道工委和街道辦事處為最主要部門）與“三駕馬車”的關(guān)系圈，“三駕馬車”彼此之間的關(guān)系圈，“三駕馬車”和社區(qū)內(nèi)或在社區(qū)內(nèi)活動的所有非政府性質(zhì)的治理主體的關(guān)系圈。其他類型的主體間關(guān)系或者隸屬于基本關(guān)系圈，或者衍生于基本關(guān)系圈。這種治理主體關(guān)系格局的運(yùn)行軸心是行政權(quán)力：政府依靠公共行政權(quán)力（主要是人事管轄權(quán)力、公共資源分配權(quán)力、公共事務(wù)決策權(quán)力）全面約束“三駕馬車”，“三駕馬車”之間以政府授權(quán)公共行政權(quán)力相互分工和相互制約，“三駕馬車”依靠政府授權(quán)所獲得的社區(qū)公共行政權(quán)力全面約束非政府性質(zhì)的治理主體。

這種以公共行政權(quán)力為軸心的治理主體間關(guān)系，在過往的社區(qū)治理實(shí)踐中發(fā)揮了許多積極作用：快速傳導(dǎo)政府政策、有效開展社會動員、迅速推進(jìn)政府決策等等。但是，隨著城市發(fā)展、隨著城市居民素質(zhì)的提高、隨著城市社區(qū)內(nèi)部利益和需求的快速多元化，這種關(guān)系已經(jīng)不適應(yīng)城市社區(qū)治理的新情況、新問題、新需要了，它已經(jīng)阻礙了城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

以公共行政權(quán)力為軸心的社區(qū)治理主體關(guān)系格局，在社區(qū)治理實(shí)踐中帶來的后果是：社區(qū)事務(wù)的面向、社區(qū)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、社區(qū)人員的安排、社區(qū)資源的調(diào)度等社區(qū)治理實(shí)踐涉及的各種重要事項(xiàng)都只能通過自上而下的公共行政權(quán)力主導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)，而社區(qū)內(nèi)部自下而上的力量得不到充分尊重和使用、“三駕馬車”之外社區(qū)治理主體的功能無法充分實(shí)現(xiàn)。從治理主體間關(guān)系的運(yùn)行機(jī)制視角來看，這樣的關(guān)系格局最終會演化為“葵花式”運(yùn)行模式：一方面從政府和“三駕馬車”的關(guān)系圈看，“三駕馬車”以及社區(qū)管理者個人仿佛朵朵“葵花”，而政府部門就像“太陽”，朵朵葵花向太陽，基層的“葵花”們不斷圍繞著行政權(quán)力的指揮棒旋轉(zhuǎn)；另一方面從“三駕馬車”和社區(qū)內(nèi)其他治理主體關(guān)系看，“三駕馬車”就是社區(qū)內(nèi)部治理實(shí)踐中的“小太陽”，而其他治理主體則是一朵朵“小葵花”。

這種“葵花式”關(guān)系格局會拖滯社區(qū)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，因?yàn)樗斐闪艘幌盗胸?fù)面效應(yīng)，而首當(dāng)其沖受到影響的卻本應(yīng)是“葵花式”格局受益者的“三駕馬車”本身。首先，社區(qū)“三駕馬車”的運(yùn)作趨向行政化，社區(qū)自治組織的職能被異化。行政化突出表現(xiàn)在自治章程、工作制度及人事決定行政化；經(jīng)費(fèi)收支行政化；運(yùn)行方式、考核機(jī)制行政化。以工作制度為例，“機(jī)關(guān)化”已經(jīng)成為常態(tài)：“三駕馬車”中的社區(qū)管理者在工作時長、工作方式等方面和政府機(jī)關(guān)保持一致，同樣實(shí)行“八小時辦公室坐班制”。職能異化突出表現(xiàn)在承擔(dān)的基層公共事務(wù)日趨繁雜化。隨著政府主張工作重心下移，“工作向社區(qū)延伸”成為趨勢，一些政府部門在社區(qū)掛牌子、派任務(wù)。但在工作過程中，常常出現(xiàn)“工作交給社區(qū)承擔(dān)”“下派任務(wù)多、提供支持少”的局面，一些本應(yīng)是政府職能部門承擔(dān)的工作轉(zhuǎn)移成為社區(qū)的“分內(nèi)事”，如計(jì)劃生育、綜合治理、城管衛(wèi)生、人口普查工作等。在這種沉重的行政性事務(wù)負(fù)擔(dān)下，政府與社區(qū)之間原本指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系被扭曲為領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)行的關(guān)系，“三駕馬車”異化為政府具體事務(wù)的具體辦事部門、成為政府行政力量的延伸。其次，“三駕馬車”在社區(qū)管理活動中部分效能“失靈”。 社區(qū)是居民生活共同體，作為社區(qū)基層組織，“三駕馬車”本應(yīng)對居民訴求最先了解、最快解決，但是在現(xiàn)階段的社區(qū)治理實(shí)踐中，“三駕馬車”更多是處于被動與服從的地位，而街道在進(jìn)行社區(qū)治理時對社區(qū)公共事務(wù)實(shí)行帶有壟斷性的管理，“三駕馬車”的管理權(quán)限名實(shí)不符。囿于在經(jīng)濟(jì)上和行政運(yùn)行上對政府的依賴，“三駕馬車”難以獨(dú)立有效地解決社區(qū)內(nèi)的實(shí)際問題、難以有效回應(yīng)居民訴求。這種“失靈”具體表現(xiàn)為兩種情況：一種情況是，區(qū)街政府需要“三駕馬車”協(xié)助處理社區(qū)事務(wù)工作時，只派任務(wù)不交權(quán)利，并未給“三駕馬車”提供協(xié)助所需要的權(quán)利和經(jīng)費(fèi)；另一種情況是，區(qū)街政府部門做不好也做不了的社會服務(wù)型職能在向社區(qū)轉(zhuǎn)移時，往往是“權(quán)利在上，責(zé)任在下”“看見問題的管不了，管得了的看不見”，“三駕馬車”在協(xié)助工作或承接社會性服務(wù)職能時，存在“無職、無權(quán)、無錢”的現(xiàn)象。再次，社區(qū)公共事務(wù)機(jī)構(gòu)形式化和空心化。隨著政府工作重心下移，街道辦事處工作向社區(qū)延伸，很多政府部門在社區(qū)都“掛牌子”。但眾多“牌子”背后并沒有配套的專職人員和專門活動場所，于是“一套人馬，多個牌子”成了普遍現(xiàn)象?！叭{馬車”本就人少事多，工作人員對于上級安排的任務(wù)已經(jīng)是疲于應(yīng)付，當(dāng)然沒有精力來推進(jìn)這些機(jī)構(gòu)的發(fā)展，再加上資金有限無法支撐各個掛牌機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，最終只能空有其名。endprint

顯然，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化，只有從突破“葵花式”關(guān)系格局開始，才有可能獲得最終成功。

四、關(guān)系現(xiàn)代化的路向：功能鏈接為軸心的“扎根式”格局

“葵花式”關(guān)系格局的有效性源自于強(qiáng)大的公共行政權(quán)力，負(fù)面效應(yīng)也源自于強(qiáng)大的公共行政權(quán)力。因此，破局的邏輯應(yīng)當(dāng)是在保留足夠公共行政權(quán)力以確保運(yùn)行有效性前提下，將公共行政權(quán)力剝離社區(qū)治理主體關(guān)系的運(yùn)行軸心。

筆者認(rèn)為，剝離的基本思路是，在保留政府對社區(qū)必要的公共行政權(quán)力前提下，在社區(qū)內(nèi)部以“功能鏈接”為軸心推進(jìn)社區(qū)治理主體間關(guān)系的去行政化。所謂“功能鏈接”，就是按照社區(qū)治理的本義，將社區(qū)治理主體間關(guān)系明確為平等主體間關(guān)系，關(guān)系的運(yùn)行以相互的功能合作、功能互補(bǔ)、功能依賴為動力。當(dāng)功能鏈接為軸心的關(guān)系格局替代了行政權(quán)力為中心的關(guān)系格局，則社區(qū)治理主體間關(guān)系的現(xiàn)代化就有了合理的基礎(chǔ)：因?yàn)榇藭r在社區(qū)治理中傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)已經(jīng)被淡化了。

可以預(yù)見，以功能鏈接為軸心的主體間關(guān)系格局，相對于“葵花式”格局而言，治理主體必然將治理活動重心和中心聚焦于社區(qū)內(nèi)部事務(wù)，聚焦于真正解決社區(qū)發(fā)展面臨的問題，聚焦于解決社區(qū)居民的具體困難，因此這種關(guān)系格局可以稱之為“扎根式”關(guān)系格局：治理主體之間相互扎根，治理主體扎根于治理客體。

至此，社區(qū)治理現(xiàn)代化面臨的難題真正顯現(xiàn)，即如何建構(gòu)一個以功能鏈接為軸心的社區(qū)治理主體間關(guān)系？解決這個難題的最關(guān)鍵是如何實(shí)現(xiàn)“扎根”，即如何讓社區(qū)治理主體被迫或自覺地轉(zhuǎn)向社區(qū)公共事務(wù)治理、轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐓^(qū)居民服務(wù)。從社區(qū)治理實(shí)踐來看，其中最本源的則是如何讓“三駕馬車”實(shí)現(xiàn)“扎根”。

目前“三駕馬車”的“人”“財(cái)”“事”都基本掌控在街道一級政府，這個局面不改變，則“扎根”無從談起。因此，解決難題的對策就是：逐漸將“社區(qū)干部推選權(quán)”“社區(qū)財(cái)政管理權(quán)”“社區(qū)事務(wù)決定權(quán)”下移到社區(qū)內(nèi)部，即同時推進(jìn)社區(qū)的“人”“財(cái)”“事”三個維度的扎根化。因?yàn)橹挥羞@樣才能逐漸實(shí)現(xiàn)“三駕馬車”的 “人”“財(cái)”“事”的流轉(zhuǎn)和運(yùn)用深深植根于社區(qū)居民的真實(shí)需求。 “人”的扎根化，是指作為治理主體的社區(qū)干部和社區(qū)內(nèi)部機(jī)構(gòu)體系應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“扎根化”：社區(qū)干部的能力與社區(qū)發(fā)展相符合、社區(qū)內(nèi)組織體系協(xié)調(diào)平衡、社區(qū)公共服務(wù)親民化。“財(cái)”的扎根化，是指社區(qū)公共財(cái)政管理實(shí)現(xiàn)“扎根化”，包括社區(qū)公共財(cái)政投入多元化、部分社區(qū)公共財(cái)政自籌化、社區(qū)公共財(cái)政支出自定化、社區(qū)公共財(cái)政的賬簿管理公開化?！笆隆钡脑侵干鐓^(qū)公共事務(wù)的決策實(shí)現(xiàn)“扎根化”，通過社區(qū)公共事務(wù)決策的民主化、科學(xué)化、規(guī)范化，確保社區(qū)居民能夠及時有效地參與公共事務(wù)決策。概括起來，以上可以簡稱為“人從民出”“財(cái)歸民理”“事由民定”，這里的“民”是特指社區(qū)內(nèi)部居民共同體。

第一，“人”的扎根化，即如何實(shí)現(xiàn)“人從民出”。主要著力點(diǎn)就是破除行政化標(biāo)準(zhǔn)，重視培養(yǎng)社區(qū)干部與居民之間互動的能力，要從社區(qū)居民熟悉、了解、信任的人員中遴選。扎根型社區(qū)干部應(yīng)該具備這些能力：熟悉社區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵問題、了解居民的實(shí)際需求、高效引入并整合社區(qū)的各類資源、充分調(diào)動各個治理主體的積極性。扎根型社區(qū)干部的遴選是“人”的扎根化的第一步，要確保扎根型干部能長期扎根，還需要扎根型制度保障，其中最重要的是社區(qū)居民委員會自治權(quán)力的保障制度。自治權(quán)力包括人事自治權(quán)、財(cái)務(wù)自治權(quán)、事務(wù)管理權(quán)和拒絕攤派權(quán)。在人事權(quán)方面，應(yīng)該積極倡導(dǎo)居民委員會直選居民委員會主任、居民委員會主任聘請其他社區(qū)干部的制度；在財(cái)務(wù)權(quán)方面，應(yīng)建立社區(qū)一級財(cái)務(wù)，給居民委員會開設(shè)獨(dú)立銀行賬號，政府劃撥的用于居民委員會的辦公經(jīng)費(fèi)和社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金等應(yīng)由居民委員會自主掌握并使用，減少其他權(quán)力主體干涉，居民委員會應(yīng)定期對居民公開賬務(wù)收支狀況，接受居民監(jiān)督；在事務(wù)管理權(quán)方面，社區(qū)居民委員會負(fù)責(zé)執(zhí)行居民會議的決議，對本社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行日常管理，做好社區(qū)服務(wù)、社區(qū)保障、社區(qū)治安、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)計(jì)劃生育和社區(qū)文化教育等工作；在拒絕攤派權(quán)方面，居民委員會固然有協(xié)助政府及其派出機(jī)關(guān)工作的責(zé)任，但是應(yīng)界定協(xié)助事務(wù)和自治事務(wù)之間的邊界，對其他單位或者部門的不合理攤派，社區(qū)居民委員會可以拒絕。除了自治權(quán)力以外，居民委員會的協(xié)管權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力也應(yīng)有制度化保障。關(guān)于協(xié)管權(quán)方面，居民委員會主要是對公安、環(huán)保、衛(wèi)生、建設(shè)等行政部門在社區(qū)的工作行使協(xié)管權(quán)，按照“誰辦事，誰用錢；誰負(fù)責(zé)，誰有權(quán)；權(quán)跟責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，由相關(guān)部門補(bǔ)貼給社區(qū)一定的協(xié)管工作經(jīng)費(fèi)。關(guān)于監(jiān)督權(quán)方面，應(yīng)當(dāng)保證居民委員會對社區(qū)外部力量的監(jiān)督權(quán)力，包括對政府有關(guān)部門、街道辦事處及其人員的工作情況進(jìn)行監(jiān)督，提出意見；對供水、供電、供氣等公用事業(yè)單位的服務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督，提出批評和意見；對物業(yè)公司的服務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督，組織產(chǎn)權(quán)人和使用人對物業(yè)公司進(jìn)行評議，對不稱職的提出解雇意見；對社區(qū)內(nèi)居住的政府官員的社區(qū)表現(xiàn)、道德行為進(jìn)行監(jiān)督，并向其工作部門提出意見。

第二，“財(cái)”的扎根化，即如何實(shí)現(xiàn)“財(cái)由民理”。目前公共財(cái)政是社區(qū)財(cái)政的最主要來源，公共財(cái)政撥付體系以街道辦事處為主導(dǎo)，因此社區(qū)財(cái)政資金的使用申報(bào)、用途確定、監(jiān)督和管理都以街道辦事處為中心，行政壟斷性很強(qiáng)。社區(qū)居民對社區(qū)公共財(cái)政往往缺乏知情權(quán)和決策權(quán)，在社區(qū)公共財(cái)政事務(wù)中沒有發(fā)揮治理主體應(yīng)有的作用。要實(shí)現(xiàn)“財(cái)由民理”，就需要將目前由行政權(quán)力主導(dǎo)的社區(qū)公共財(cái)政管理模式轉(zhuǎn)為自下而上的社區(qū)公共財(cái)政管理模式。這種模式轉(zhuǎn)換包括三個方面的內(nèi)容：財(cái)政供給從“政府輸血”轉(zhuǎn)向“多源造血”；公共支出由社區(qū)居民共同決定；財(cái)政賬戶管理公開化和規(guī)范化。

第三，“事”的扎根化，即如何實(shí)現(xiàn)“事由民定”。當(dāng)前城市社區(qū)基層事務(wù)主要還是由“三駕馬車”承擔(dān)，這一方面造成社區(qū)干部工作負(fù)擔(dān)過重，另一方面又進(jìn)一步強(qiáng)化了“三駕馬車”的行政化傾向。在社區(qū)治理實(shí)踐中，社區(qū)居民對社區(qū)公共事務(wù)的參與和決策權(quán)利沒有得到充分行使。為實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民委員會高效運(yùn)轉(zhuǎn)，未來對社區(qū)公共事務(wù)需要進(jìn)行分類處理。綜合考慮社區(qū)公共事務(wù)的屬性以及公共事務(wù)責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)將社區(qū)公共事務(wù)分為三大類：社區(qū)行政事務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)。針對不同類型的公共事務(wù)，建立分類的社區(qū)居民議事機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自主處理社區(qū)公共事務(wù)。社區(qū)行政事務(wù)亦稱社區(qū)行政工作，是指以社區(qū)為單元由特定的執(zhí)法主體和法定的行政主管部門提供的管理型公共產(chǎn)品的組合。社區(qū)行政事務(wù)的責(zé)任主體只能是社區(qū)內(nèi)部的官方組織，因此這一類事務(wù)應(yīng)由社區(qū)服務(wù)站或中心來承接。社區(qū)公共服務(wù)包括兩部分：一部分是在社區(qū)層級之上的各級各類公共服務(wù)部門組成的公共服務(wù)體系為基層社區(qū)和社區(qū)居民個人提供的公共服務(wù)；另一部分是社區(qū)內(nèi)部各個公共服務(wù)主體為本社區(qū)居民提供的公共服務(wù)。對于社區(qū)治理實(shí)踐而言，需要重點(diǎn)關(guān)注的是后一部分的公共服務(wù)，它具體包括社區(qū)行政服務(wù)、社區(qū)便民服務(wù)和社區(qū)公益服務(wù)。社區(qū)行政服務(wù)的責(zé)任主體應(yīng)該是社區(qū)居民委員會，社區(qū)便民服務(wù)的責(zé)任主體應(yīng)該是社區(qū)內(nèi)的服務(wù)型組織，如各類公營組織、社會中介組織和物業(yè)公司等；社區(qū)公益服務(wù)的責(zé)任主體則應(yīng)是各類公益型組織（包括社會團(tuán)體、協(xié)會、志愿組織等）。社區(qū)公共事務(wù)分離出社區(qū)行政事務(wù)和社區(qū)公共服務(wù)事務(wù)后，剩下的事務(wù)屬于社區(qū)自治事務(wù)。社區(qū)自治事務(wù)的責(zé)任主體應(yīng)是社區(qū)居民。社區(qū)居民既可以通過建立各種居民組織的方式處理社區(qū)自治事務(wù)，也可以通過各種居民協(xié)商方式處理社區(qū)自治事務(wù)（如社區(qū)鄰里互助事務(wù)）。北京市在社區(qū)協(xié)商民主方面已有許多成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒推廣。

總之，通過上述努力，社區(qū)治理實(shí)踐將會呈現(xiàn)出新的樣態(tài)：社區(qū)治理主體的權(quán)力關(guān)系和責(zé)任關(guān)系明晰，社區(qū)公共財(cái)政供給和分配制度以社區(qū)居民需求為核心，不同社區(qū)事務(wù)的多元化處理機(jī)制確立。這就為我們進(jìn)一步達(dá)成“現(xiàn)代化”共識提供了基礎(chǔ)，也為國家治理現(xiàn)代化提供了必要的基層支撐。

注釋：

①本文“社區(qū)”是指城市基層準(zhǔn)行政單位的“社區(qū)”， 其實(shí)質(zhì)就是社區(qū)居民委員會領(lǐng)導(dǎo)之下的城市居民生活共同體；社區(qū)治理是指以社區(qū)居民委員會的轄區(qū)為基本范圍，以社區(qū)居民生活和公共事務(wù)為對象，以治理機(jī)制為依托的基層公共領(lǐng)域相關(guān)活動。

②趙孟營.社會治理現(xiàn)代化：從政治敘述轉(zhuǎn)向生活實(shí)踐[J].西北師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2016（4）.

③鄭杭生、黃家亮.當(dāng)前我國社會管理和社區(qū)治理的新趨勢[J].甘肅社會科學(xué)，2012（6）.

④劉嫻靜.城市社區(qū)多元權(quán)力主體的和諧治理——以治理理論為分析范式[J].學(xué)理論，2013（100）.

⑤宋煜.社區(qū)治理視角下的智慧社區(qū)的理論與實(shí)踐研究[J].電子政務(wù)，2015（6）.

⑥鄭杭生、黃家亮.論我國社區(qū)治理的雙重困境與創(chuàng)新之維——基于北京市社區(qū)管理體制改革實(shí)踐的分析[J].東岳論叢，2012（1）.

⑦李曉壯.城市社區(qū)治理體制改革創(chuàng)新研究——基于北京市中關(guān)村街道東升園社區(qū)的調(diào)查[J].城市發(fā)展研究，2015（1）.

責(zé)任編輯：陳艷華

（本文發(fā)表于《中國特色社會主義研究》雜志2017年第2期）endprint