郗璐璐

摘 要：我國(guó)《反壟斷法》第46條和47條對(duì)經(jīng)營(yíng)者違法實(shí)施壟斷協(xié)議與濫用市場(chǎng)支配地位行為的行政法律責(zé)任做出了概括性規(guī)定，即處以上一年度銷售額1%以上10%以下的行政罰款。發(fā)改委于2016年起草的《罰款指南》征求意見(jiàn)稿對(duì)罰款裁量標(biāo)準(zhǔn)的確定提出了一些具體的考量因素。為進(jìn)一步完善行政罰款裁量標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)在反壟斷行政執(zhí)法的具體實(shí)踐中，可適當(dāng)借鑒日本課征金制度對(duì)規(guī)模不同、所處行業(yè)不同的經(jīng)營(yíng)者區(qū)別對(duì)待，以及歐盟罰金制度中對(duì)違法壟斷行為所影響的地域范圍大小不同的企業(yè)區(qū)別對(duì)待的做法，增加行政罰款的合理性與可操作性，兼顧不同企業(yè)的實(shí)際承受能力。

關(guān)鍵詞：行政罰款；裁量標(biāo)準(zhǔn)；企業(yè)規(guī)模；地域范圍；實(shí)際承受能力

中圖分類號(hào)：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-9255（2017）02-0042-05

一、我國(guó)反壟斷行政罰款概況

自2008年我國(guó)《反壟斷法》正式實(shí)施以來(lái)，相關(guān)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)已查處多起違法壟斷案件，《反壟斷法》正逐漸在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中發(fā)揮其“經(jīng)濟(jì)憲法”的作用。但同時(shí)必須正視的是，相較于歐美等反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)豐富的國(guó)家，我國(guó)《反壟斷法》的立法尚不成熟，較多地保留了原則性規(guī)定，在行政執(zhí)法過(guò)程中難以直接適用。筆者搜集了自2008年8月1日至2016年12月31日國(guó)家工商總局與發(fā)改委及部分省級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)官網(wǎng)公布的行政罰款決定書(shū)①，并對(duì)其中所提及的考量因素進(jìn)行整理與提煉。

（一）2008—2016年國(guó)家工商總局競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法狀況

截至2016年12月31日，工商行政管理機(jī)關(guān)共查處157件壟斷案件②，當(dāng)事人為非行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)營(yíng)者的案件有144件，占91.7%。③從公布的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法公告來(lái)看，個(gè)案中反壟斷行政罰款數(shù)額由壟斷行為的嚴(yán)重程度決定，即違法行為性質(zhì)越惡劣、持續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)，對(duì)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)損害程度越大，相應(yīng)的行政罰款數(shù)額就會(huì)越大。④

對(duì)177名行政處罰當(dāng)事人適用“酌情處罰”的案件為33件，占比為18.6%⑤；適用“按上一年度銷售額的1%”標(biāo)準(zhǔn)處罰的案件，共計(jì)33件，占比

為18.6% ；排名第三的為按“上一年度銷售額的2%”標(biāo)準(zhǔn)處罰，共計(jì)17件，占比為9.6%；“按上一年銷售額的4%”標(biāo)準(zhǔn)處罰的案件為10件，占比為5.7%；被處以“上一年銷售額7%的以及8%”的分別有3名當(dāng)事人，占比各為1.7%。

工商行政機(jī)關(guān)適用酌情處罰的情形可分為4類，當(dāng)事人為行業(yè)協(xié)會(huì)的案件12件；僅達(dá)成而未實(shí)施壟斷協(xié)議的案件18件；當(dāng)事人不配合反壟斷調(diào)查的案件1件；未說(shuō)明酌情處罰原因的案件2件，分別為“河南省安陽(yáng)縣舊機(jī)動(dòng)車經(jīng)營(yíng)者從事壟斷協(xié)議案”以及“重慶巫溪縣東翰采石場(chǎng)等四家采石場(chǎng)壟斷協(xié)議案”。對(duì)于最后一種情形，當(dāng)事人為經(jīng)營(yíng)者且實(shí)施了壟斷行為，但工商部門(mén)并未按照《反壟斷法》第46條的規(guī)定，處以“上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下”的罰款。

（二）2008—2016年發(fā)改委競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法狀況

發(fā)改委做出處罰決定的170件非行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)營(yíng)者壟斷案件中，酌情罰款的為10件，占比為5.9%；按上一年度相關(guān)銷售額比例罰款的案件為161件，175件案件中共有105件案件的罰款比例在3%以下，占比為60%；采取頂格處罰的方式處以上一年度銷售額10%的有2件，為“東莞江海貿(mào)易有限公司達(dá)成并實(shí)施海砂價(jià)格壟斷協(xié)議案”和“深圳東海世紀(jì)信息咨詢有限公司達(dá)成并實(shí)施海砂價(jià)格協(xié)議案”。⑥

82份處罰決定書(shū)中寫(xiě)明當(dāng)事人積極配合，共占比為43.7%；51份提及當(dāng)事人主動(dòng)停止違法行為，占比為26.8%；36份考慮到當(dāng)事人是否在壟斷協(xié)議中起主導(dǎo)作用，占18.9%，19份處罰決定書(shū)提及違法行為持續(xù)時(shí)間較短占比為10%。

（三）反壟斷行政罰款考量因素總結(jié)

從上述情況看，影響對(duì)違法壟斷行為行政罰款比例大小的考量因素主要有“是否積極配合調(diào)查”、“是否主動(dòng)停止違法行為”、“是否積極整改”，以及“違法行為持續(xù)時(shí)間”、“違法所得收入”、“違法行為性質(zhì)的嚴(yán)重程度”。

我國(guó)《反壟斷法》雖對(duì)倍率設(shè)計(jì)式行政罰款做了規(guī)定⑦，但相較于反壟斷行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)豐富的歐盟國(guó)家來(lái)講，我國(guó)對(duì)違法壟斷行為處以行政罰款的規(guī)定可操作性不足。對(duì)此，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)委托國(guó)家發(fā)改委起草了《關(guān)于認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者壟斷行為違法所得和確定罰款的指南》（征求意見(jiàn)稿），并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)（以下簡(jiǎn)稱“《罰款指南》”）。《罰款指南》在行政罰款計(jì)算步驟的確定上借鑒了歐盟、美國(guó)等地的規(guī)定：先確定罰款的基本數(shù)額；然后考慮違法行為性質(zhì)和持續(xù)時(shí)間確定基礎(chǔ)罰款比例；最后根據(jù)從重或從輕減輕因素對(duì)基礎(chǔ)罰款比例進(jìn)行調(diào)整，確定最終罰款比例，據(jù)此計(jì)算出罰款數(shù)額。

從基礎(chǔ)罰款比例的確定，到調(diào)整為最終的罰款比例，對(duì)各裁量因素的考慮與平衡就顯得至關(guān)重要。反壟斷行政罰款的功能，一方面是對(duì)已實(shí)施壟斷行為的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行懲罰，另一方面是將罰款作為一種威懾手段，以預(yù)防和減少違法行為。[1]因而應(yīng)將違法壟斷者的哪些行為納入考量范圍，尤其是確定基礎(chǔ)罰款比例時(shí)的考量范圍將直接影響《反壟斷法》的實(shí)施效果。

二、違法壟斷行為行政罰款

考量因素的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）日本的課征金制度

在日本，課征金就是反壟斷法上的行政罰款。[2]日本《關(guān)于禁止私人壟斷和維護(hù)公平交易法》（以下簡(jiǎn)稱“《禁止壟斷法》”）⑧立法之初并沒(méi)有確定行政罰款制度，起初日本反壟斷違法行為的法律責(zé)任只存在命令采取排除措施、監(jiān)禁、刑事罰金和無(wú)過(guò)失損害賠償?shù)男问健3]之后的三十年間日本經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，但其反壟斷法的實(shí)施幾乎處于停滯狀態(tài)，直到1977年日本在修法過(guò)程中以卡特爾為對(duì)象首次導(dǎo)入具有行政罰款性質(zhì)的課征金制度，以提升《禁止壟斷法》的可實(shí)施性。

1.行業(yè)類型、企業(yè)規(guī)模的大小

日本《禁止壟斷法》中的課征金制度不存在自由裁量權(quán)，其計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)均由法律明確規(guī)定。在計(jì)算課征金的具體征收比例時(shí)，《禁止壟斷法》將“行業(yè)”、“企業(yè)規(guī)模”作為考量因素，對(duì)中小型企業(yè)加以適當(dāng)保護(hù)。2005年再次修法后，一般行業(yè)大型企業(yè)課征金的繳納比例為公司等事業(yè)者從實(shí)施壟斷行為至停止該行為期間內(nèi)商品或服務(wù)銷售額的10%，中小型企業(yè)（從業(yè)人員300人以下且資本金額為1億日元以下的企業(yè)，但服務(wù)業(yè)從業(yè)人員為50人以下且資本金額為1000萬(wàn)以下）的繳納比例為4%；批發(fā)行業(yè)的相應(yīng)比例為3%和1.2%（批發(fā)行業(yè)的中小企業(yè)是指從業(yè)人員300人以下且資本金額3000萬(wàn)日元以下的企業(yè)）；零售行業(yè)的相應(yīng)比例為2%和1%（零售行業(yè)的中小企業(yè)是指從業(yè)人員為50人以下且資本金額3000萬(wàn)日元以下的企業(yè)）。

日本繳納課征金的起征點(diǎn)為100萬(wàn)日元，2005年修法過(guò)程中還增加了加罰與減輕制度，對(duì)再次實(shí)施違法行為的事業(yè)者，多征收50%的課征金；提前退出交易的事業(yè)者（不正當(dāng)限制交易存續(xù)期間不超過(guò)2年，且從調(diào)查開(kāi)始一個(gè)月內(nèi)退出該違法行為的事業(yè)者），對(duì)其減征20%的課征金。

2.行業(yè)、企業(yè)規(guī)模作為考量因素的學(xué)理探討

公平無(wú)疑是各國(guó)反壟斷法所共同追求的價(jià)值，正如謝爾曼議員在解釋謝爾曼法的立法成因時(shí)曾慷慨激昂地說(shuō)道：“我們不會(huì)屈服于一個(gè)專制君主，也不會(huì)屈服于一個(gè)能夠在貿(mào)易中固定價(jià)格，排除競(jìng)爭(zhēng)的獨(dú)裁統(tǒng)治者?！盵4]日本課征金理念的優(yōu)越之處在于其所體現(xiàn)的內(nèi)在公平——對(duì)行業(yè)不同、規(guī)模不同的事業(yè)者適用不同的比例，使競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力不相對(duì)等的事業(yè)者接受與各自實(shí)力一致的課征金處罰，保證了起點(diǎn)公平。反壟斷行政罰款雖強(qiáng)調(diào)其處罰的威懾效果，即處罰不僅是對(duì)違法企業(yè)的制裁，也是為了促使其他經(jīng)營(yíng)者依法經(jīng)營(yíng)，杜絕潛在壟斷行為。[5]基于此，日本設(shè)置課征金制度通過(guò)剝奪違法事業(yè)者因違法行為而獲取的收入，使違法事業(yè)者承擔(dān)與其所獲取的私人收入相等或者更高的違法行為以樹(shù)立其《禁止壟斷法》的威懾力。但即使如此，課征金制度在保證法律威懾力的同時(shí)，仍然兼顧事業(yè)者的公平競(jìng)爭(zhēng)。注重競(jìng)爭(zhēng)事業(yè)者的利益平衡，對(duì)處于相對(duì)弱勢(shì)的中小企業(yè)者給予傾斜保護(hù)，考慮不同行業(yè)的利潤(rùn)水平進(jìn)行處罰。

反觀我國(guó)《罰款指南》以及反壟斷行政罰款制度的具體實(shí)施過(guò)程，始終未將行業(yè)及企業(yè)規(guī)模作為行政機(jī)關(guān)確定具體罰款數(shù)額的考量因素而均采取一刀切的模式。對(duì)此，曾有經(jīng)營(yíng)者提出過(guò)異議——國(guó)家工商總局公布的〔2016〕13號(hào)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法公告披露，宿遷市銀控自來(lái)水有限公司濫用城市供水服務(wù)的市場(chǎng)壟斷地位，沒(méi)有正當(dāng)理由在住宅小區(qū)的給水安裝等工程中指定交易相對(duì)人，擾亂了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，構(gòu)成濫用市場(chǎng)支配地位限定經(jīng)營(yíng)的壟斷行為。江蘇省工商局對(duì)其處以上一年度銷售額3%的罰款計(jì)1835071.66元。對(duì)此，當(dāng)事人抗辯稱“供水行業(yè)屬于低收入，高投入行業(yè)，且前期投入巨大?！苯ㄗh江蘇省工商局適當(dāng)考慮當(dāng)事人所處的行業(yè)狀況，以減少行政罰款金額。

（二）歐盟的罰金制度

我國(guó)對(duì)違法壟斷行為的處罰與歐盟最為相似，都以行政責(zé)任為主，對(duì)于行政罰款數(shù)額的裁量步驟也與歐盟相接近，所以若探討我國(guó)壟斷違法行為行政罰款的考量因素可追本溯源至歐盟委員會(huì)關(guān)于壟斷違法行為的罰金制度以窺探一二。

1.地域影響范圍的大小

歐盟的罰金制度主要體現(xiàn)在1998年罰金指南中（該指南于2006年進(jìn)行了局部修改與完善）。根據(jù)該指南，歐盟委員會(huì)對(duì)違法壟斷行為確定罰款數(shù)額時(shí)最為關(guān)鍵的是確定基本嚴(yán)重?cái)?shù)（a base gravity figure）⑨，該數(shù)字代表違法行為的嚴(yán)重性。1998年罰金指南隨后進(jìn)一步規(guī)定了確定行為嚴(yán)重?cái)?shù)的考量因素。該指南綜合違法行為的性質(zhì)、對(duì)市場(chǎng)所產(chǎn)生的實(shí)際影響以及相關(guān)地域市場(chǎng)的規(guī)模三因素，明確地將違法行為區(qū)分為輕微違法行為（minor infringements）、嚴(yán)重違法行為（serious infringements）及特別嚴(yán)重的違法行為（very serious infringements）。輕微違法行為，被界定為只具有有限市場(chǎng)影響的貿(mào)易限制，特別是只對(duì)歐共體的有限區(qū)域產(chǎn)生影響的縱向限制，該等級(jí)違法行為的罰款數(shù)額為1000至100萬(wàn)歐元；嚴(yán)重違法行為，包括在共同體市場(chǎng)上有廣泛影響的更嚴(yán)重的橫向或縱向限制，或?yàn)E用市場(chǎng)支配地位，指南確定的對(duì)其罰款數(shù)額為100萬(wàn)至2000萬(wàn)歐元；非常嚴(yán)重的違法行為，包括橫向限制如價(jià)格卡特爾與市場(chǎng)分割，或者其他使單一市場(chǎng)的正常功能產(chǎn)生危險(xiǎn)的行為，該等違法行為的罰款額度將達(dá)到2000萬(wàn)元以上。[6]在此框架內(nèi)，歐盟委員會(huì)對(duì)非法壟斷行為罰款的計(jì)算公式為：罰款價(jià)值=銷售價(jià)值×比例數(shù)×年數(shù)+銷售價(jià)值×（15%-25%），比例數(shù)的上限一般為30%。具體案件的罰款比例由歐盟委員會(huì)在上述框架內(nèi)自由裁量。

由上文可知，1998年罰金指南及第1/2003號(hào)條例中均將違法壟斷行為所影響的地域范圍大小作為重要的考量指標(biāo)。該指南適用后，將違法壟斷行為的影響區(qū)域作為重要考量因素的一個(gè)典型例子是歐盟法院對(duì)大眾汽車的判決——大眾汽車公司與其意大利銷售商簽訂的協(xié)議規(guī)定，銷售商如果在合同規(guī)定的地域（意大利）銷售商品，可以獲得最高額為銷售額15%的特殊報(bào)酬；如果在合同地域之外銷售則完全不能得到此報(bào)酬，即便是其他成員國(guó)的消費(fèi)者到意大利境內(nèi)購(gòu)買(mǎi)大眾汽車。這樣，意大利的銷售商自然沒(méi)有興趣向德國(guó)人和奧地利人銷售產(chǎn)品。由于大眾汽車公司的該行為涉及多國(guó)，影響范圍廣，歐盟委員會(huì)在1998年對(duì)該公司作出了罰款1.2億歐元的裁決。該案中，其行為基本嚴(yán)重?cái)?shù)被認(rèn)定為5000萬(wàn)歐元。而大眾汽車公司并非卡特爾組織，將其行為認(rèn)定為“特別嚴(yán)重的違法行為”，其考量因素之一便是大眾汽車公司的行為對(duì)整個(gè)歐盟成員國(guó)的汽車市場(chǎng)均產(chǎn)生反競(jìng)爭(zhēng)的效果，由于其影響區(qū)域極為廣泛，歐盟委員會(huì)在處以行政罰款時(shí)將其行為基本嚴(yán)重?cái)?shù)認(rèn)定為5000萬(wàn)歐元。同樣受“違法壟斷行為影響范圍廣泛”這一因素的影響而被認(rèn)定為“非常嚴(yán)重的違法行為”的是Microsoft壟斷案。歐盟委員會(huì)認(rèn)定Microsoft的行為使整個(gè)歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)受到影響，對(duì)微軟累計(jì)罰款4.9億元。

2.地域影響范圍作為考量因素的學(xué)理探討

經(jīng)濟(jì)法的特性在于其經(jīng)濟(jì)性，社會(huì)整體的效率應(yīng)該得到特別強(qiáng)調(diào)。[7]反壟斷法是經(jīng)濟(jì)法的一個(gè)分支，在價(jià)值定位上脫離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的特性。也曾有學(xué)者表示：追求效率價(jià)值是反壟斷法的基本價(jià)值。[8]違法壟斷行為影響范圍的大小必然與社會(huì)整體效率的高低息息相關(guān)，其影響范圍越大，違法壟斷行為對(duì)社會(huì)效率的損害便越為嚴(yán)重。行政罰款隸屬于反壟斷法的救濟(jì)體系，其首要作用便是通過(guò)罰款的方式震懾經(jīng)營(yíng)者，以維護(hù)公平自由的競(jìng)爭(zhēng)秩序，進(jìn)而提升社會(huì)整體效率。因此，違法壟斷行為的影響范圍作為反壟斷行政罰款的考量因素可以說(shuō)是反壟斷法本身價(jià)值追求所在。

另一方面，違法壟斷行為影響地域范圍的大小也會(huì)反映出對(duì)消費(fèi)者效率影響的不同程度。違法壟斷行為會(huì)影響消費(fèi)者重新選擇供應(yīng)者的成本，無(wú)論導(dǎo)致消費(fèi)者放棄購(gòu)買(mǎi)或者重新選擇替代品，都會(huì)增加消費(fèi)者的交易成本，購(gòu)買(mǎi)之前的觀察商品是需要消費(fèi)者付出代價(jià)的一種行為，一旦最終交易落空，消費(fèi)者之前付出的代價(jià)都會(huì)轉(zhuǎn)化成“沉淀成本”，導(dǎo)致消費(fèi)的低效甚至無(wú)效。所以，違法壟斷行為對(duì)消費(fèi)者影響的范圍越大，對(duì)消費(fèi)效率的負(fù)面影響也隨之加大。

我國(guó)《罰款指南》在確定行政罰款比例時(shí)，尚未將由此類縱向非價(jià)格壟斷協(xié)議所影響的地域范圍的廣泛與否作為考量因素。從歐盟罰款指南的規(guī)定來(lái)看，影響地域范圍的大小是確定行為嚴(yán)重程度的參考因素，歐盟罰款指南相較于我國(guó)詳細(xì)之處在于其對(duì)每一考量因素的認(rèn)定給出了一定的參考指標(biāo)。

三、完善我國(guó)違法壟斷行為

行政罰款裁量標(biāo)準(zhǔn)的思考

我國(guó)《反壟斷法》第四十九條對(duì)違法壟斷行為的行政罰款做出了概括性規(guī)定，《罰款指南》對(duì)該條作出了進(jìn)一步的細(xì)化。但在我國(guó)反壟斷執(zhí)法技術(shù)尚不成熟之時(shí)，可以借鑒國(guó)外的有益做法，對(duì)反壟斷行政罰款的裁量標(biāo)準(zhǔn)作修補(bǔ)和完善。

（一）考慮違法壟斷行為的地域影響范圍

如前文所述，歐盟委員會(huì)在具體壟斷案件中所考慮的是微軟公司的行為是否影響整個(gè)歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)，進(jìn)而確定其行為的基本嚴(yán)重?cái)?shù)。因此，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可借鑒歐盟委員會(huì)的具體做法，判斷違法壟斷行為是否具有全國(guó)影響或某區(qū)域的全面影響，根據(jù)不同壟斷情形，分別確定罰款的額度。受違法壟斷行為影響，一定地域范圍內(nèi)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)勢(shì)必會(huì)受到破壞，而我國(guó)的《反壟斷法》第一條即明確制定該法的目的之一即在于“預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)”。從社會(huì)整體福利的角度來(lái)看，違法壟斷行為對(duì)地域范圍影響的大小不同，該行為對(duì)社會(huì)公共利益和消費(fèi)者利益的影響程度也大不相同。一般來(lái)講，違法壟斷行為所影響的地域范圍越大，其對(duì)社會(huì)整體福利的破壞作用便越強(qiáng)大。

（二）考慮企業(yè)的實(shí)際承受能力

我國(guó)《反壟斷法》沒(méi)有要求行政機(jī)關(guān)在確定行政罰款額時(shí)要考慮被處罰企業(yè)的實(shí)際負(fù)擔(dān)能以及特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景。在現(xiàn)實(shí)生活中，由于反壟斷行政罰款往往涉及的數(shù)額巨大，一旦執(zhí)行有可能造成企業(yè)破產(chǎn)倒閉。如果涉案企業(yè)為某特定地區(qū)內(nèi)特定行業(yè)的全體經(jīng)營(yíng)者或部分經(jīng)營(yíng)者，一旦執(zhí)行罰款，有可能造成該特定地區(qū)內(nèi)相關(guān)行業(yè)的整體性生存危機(jī)，特別是某些經(jīng)濟(jì)本就欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，可能嚴(yán)重影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。顯然，我國(guó)《反壟斷法》沒(méi)有考慮到此種極端情況，使得反壟斷行政機(jī)關(guān)在處罰時(shí)進(jìn)退兩難：如果罰，特定地區(qū)內(nèi)的特定行業(yè)會(huì)整體失去生存能力，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)會(huì)遭受重創(chuàng)，員工會(huì)失業(yè)，地方政府常會(huì)抵觸；如果少罰或輕罰，則超出行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)之外，于法無(wú)據(jù)。相較之下，日本在征收課征金時(shí)會(huì)考慮被處罰企業(yè)的實(shí)際負(fù)擔(dān)能力較為合理。因而在逐步完善反壟斷行政罰款制度的過(guò)程中，可借鑒日本課征金制度的做法，將企業(yè)的實(shí)際承受能力作為考量因素之一，將行政罰款的威懾效果及實(shí)際執(zhí)行能力相結(jié)合，進(jìn)一步增強(qiáng)《反壟斷法》的可實(shí)施性。

（三）考慮經(jīng)營(yíng)者所處行業(yè)的不同

對(duì)違法壟斷行為進(jìn)行行政罰款時(shí)，考慮經(jīng)營(yíng)者所處行業(yè)的不同，主要是因?yàn)椴煌袠I(yè)的經(jīng)營(yíng)者其利潤(rùn)率往往存在很大區(qū)別，某些屬于高投入、低產(chǎn)出的行業(yè)，在實(shí)施壟斷行為期間，其年度銷售額可能較大，但凈利潤(rùn)卻是寥寥無(wú)幾。而對(duì)于高利潤(rùn)率的行業(yè)，在年度銷售額一樣的情況下，其實(shí)際承受能力明顯高于低利潤(rùn)率的行業(yè)。因而，在目前我國(guó)以經(jīng)營(yíng)者上一年度銷售額為計(jì)算基準(zhǔn)的情況下，行政機(jī)關(guān)在對(duì)壟斷行為的罰款比例進(jìn)行裁量時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)營(yíng)者所處行業(yè)的不同，以平衡利潤(rùn)率水平不同所造成的實(shí)際承受能力的不同。在此基礎(chǔ)上參考不同行業(yè)在違法壟斷行為狀態(tài)下不當(dāng)?shù)美乃?，最終確定罰款比例。

四、結(jié) 語(yǔ)

為了保障法律的有效實(shí)施，法律責(zé)任必不可少，壟斷的法律責(zé)任是反壟斷法賴以實(shí)施的基礎(chǔ)。在行政執(zhí)法模式的反壟斷法中，行政罰款是較為重要的責(zé)任形式。其在反壟斷法律體系中發(fā)揮著懲罰和預(yù)防威懾的雙重作用。目前我國(guó)反壟斷行政罰款裁量標(biāo)準(zhǔn)較為籠統(tǒng)缺乏操作性，對(duì)此，可在《罰款指南》的基礎(chǔ)上借鑒歐盟行政罰款以及日本課征金制度中的一些考量因素，考慮經(jīng)營(yíng)者的地域影響范圍、企業(yè)規(guī)模以及所處行業(yè)的利潤(rùn)水平，達(dá)到反壟斷行政罰款威懾與考慮經(jīng)營(yíng)者實(shí)際承受能力的平衡。

注釋：

① 根據(jù)《反壟斷法》第48條的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者違法實(shí)施集中行為的，商務(wù)部對(duì)其處以50萬(wàn)元以下的罰款，并不適用倍率設(shè)計(jì)式的罰款模式，因而本文在統(tǒng)計(jì)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法狀況時(shí)未對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的罰款狀況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

② 國(guó)家工商總局公布的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法公告是將同一時(shí)間查處的一系列案件作為同一份競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法公告，本文則是將一份處罰決定書(shū)作為一件案件計(jì)算，所以統(tǒng)計(jì)口徑存在差異。

③ 2016年的數(shù)據(jù)系筆者由國(guó)家工商總局公布的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法公告整理得出。

④ 見(jiàn)《反壟斷法》第49條。

⑤ 157件工商行政機(jī)關(guān)反壟斷執(zhí)法案件中由于有四份處罰決定書(shū)未分案，包括河南省安陽(yáng)市舊機(jī)動(dòng)車經(jīng)營(yíng)者從事壟斷協(xié)議案（11名當(dāng)事人）、浙江省江山市混凝土經(jīng)營(yíng)者從事壟斷協(xié)議案（3名當(dāng)事人）、內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰中心城區(qū)煙花爆竹批發(fā)企業(yè)實(shí)施壟斷協(xié)議案（6名當(dāng)事人）、重慶巫溪縣東翰采石場(chǎng)壟斷協(xié)議案（4名當(dāng)事人），故本次統(tǒng)計(jì)中工商行政機(jī)關(guān)反壟斷執(zhí)法的當(dāng)事人實(shí)際為177人。

⑥ 以上數(shù)據(jù)系筆者由國(guó)家發(fā)改委公布的行政處罰決定書(shū)整理得出。

⑦ 《反壟斷法》第46條：經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定，達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議的，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款；尚未實(shí)施所達(dá)成的壟斷協(xié)議的，可以處五十萬(wàn)元以下的罰款。 經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情減輕或者免除對(duì)該經(jīng)營(yíng)者的處罰。第47條：經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定，濫用市場(chǎng)支配地位的，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款。

⑧ 《關(guān)于禁止私人壟斷和維護(hù)公平交易法》即日本的反壟斷法。

⑨文中所有著重號(hào)均為筆者用以強(qiáng)調(diào)而加。

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（責(zé)任編輯 俞木傳）

Abstract： Article 46 and 47 in the Anti-Monopoly Law of the Peoples Republic of China stipulate the legal liabilities of business operators for their illegal performance of monopoly agreement and abuse of their dominant market status. They will be imposed on a fine of 1% up to 10% of the sales revenue in the previous year. And in the "Guide on the Determination of the Illegal Income of Business Operators and the Determination of Fines （Exposure Draft）” drawn up by Chinas National Development and Reform Commission in 2016， some specific consideration factors are advanced in determining the discretion standard for fines related to anti-monopoly punishment. To further improve the standard， China can refer to Japans surcharge system， which has different treatment on business operators in different industries with different business scales and EUs penalty system for anti-competitive conduct which also has different treatment on different enterprises， based on the scope of the areas their anti-competitive conduct affects. These practices can enhance the reasonability and operability of administrative fines since the actual affordability of different enterprises is taken into consideration.

Key Words： administrative fine； discretion standard； scale of enterprise； scope of areas； actual affordability