田遠

外國財經(jīng)動態(tài)

日本政府債務余額居高不下的原因分析
——基于財政治理視角

田遠

日本財務省近期發(fā)布估算數(shù)據(jù)顯示，加上借款和為填補暫時性資金缺口而發(fā)行的政府短期債券在內(nèi)，日本國家債務總額已經(jīng)超過1000萬億日元。同時，國債發(fā)行余額在2026財年（2027年3月底）預計將達1029.31萬億日元（約合人民幣62萬億元），這一數(shù)據(jù)是在日本央行貨幣寬松政策造成的持續(xù)低利率，使國家支付利息的負擔大幅度減輕的前提下計算得出的。即便如此，國債發(fā)行余額也將在未來10年增加近200萬億日元，財政危機狀況進一步加劇。本文梳理日本國債情況，以及日本國債的發(fā)行、償還機制等管理制度，同時與將債務規(guī)模抑制在較低水平的美國、歐洲國家的相關機制進行比較，基于財政治理視角進行分析和研究，以期對我國國債的運作提供參考。

日本財政國債60年規(guī)則

一、日本國債的情況

自泡沫經(jīng)濟破碎以來，日本的政府債務狀況始終未見真正好轉(zhuǎn)。（圖1）觀察近年來的日本財政運行狀況可以看出，1998年之后，伴隨著稅收收入的下降，新發(fā)國債規(guī)模也從1997年的19萬億日元劇增至34萬億日元，并在之后長期保持在30萬億日元規(guī)模。政府支出在2008年世界金融危機結(jié)束后的2009年升至100萬億日元規(guī)模以來，一直徘徊在高位。特別是在世界金融危機之后，又遇2011年的東日本大地震，在2008-2012年的4年中，每年新發(fā)國債規(guī)模膨脹至40-50萬億日元的規(guī)模，持平甚至高于一般性政府預算總額。雖然增值稅上調(diào)前的消費受到短期刺激，稅收收入在2013年之后恢復到50萬億日元水平，新發(fā)國債規(guī)模在2015年也抑制在35萬億日元以下，但在2016年再度增加至37萬億日元。其中，包含地方債、社?；鹪趦?nèi)的政府債務余額對名義GDP的比例已經(jīng)達到了250%。而反觀世界其他國家，除了遇到信用危機的希臘外，基本都處在150%以下的水平。即使是信用危機瀕臨破產(chǎn)的希臘，政府債務余額對名義GDP的比例也只有183%。日本作為財政形勢較嚴峻的國家，其政府對財政的“危機意識”卻一直并不強烈。國債流通市場中的長期利率雖然有少許上升，但并不明顯。在國債市場中，反映財政狀況的價格發(fā)現(xiàn)機制孱弱。

針對并不樂觀的現(xiàn)狀，日本央行在2012年與新上臺的安倍政權(quán)同步提出“擺脫通縮”的目標后，于2013年4月開始實行量化寬松（QE）政策。QE政策產(chǎn)生了一定效果①田遠：《“安倍經(jīng)濟學”的“第三支箭”——看日本財政改革的困難和政治斗爭中的妥協(xié)》，《經(jīng)濟研究參考》，2014年第67期。之后，仍然將每年購入國債的規(guī)模保持在50-60萬億日元（2014年10月后擴大至80萬億日元），遠超政府每年新發(fā)國債的規(guī)模②日本2013年新發(fā)國債規(guī)模為42.9萬億日元，在之后有縮減趨勢，在2016年的第二次補正預算之后為37.2萬億日元。。

圖1 日本財政、經(jīng)濟的長期推移簡圖

圖2 日本國債持有量余額

如圖2、3所示，在并不容樂觀的背景下，特別是2012年來，日本央行大幅提高國債持有規(guī)模③2016年10月7日，日本央行所持的國債余額突破400萬億日元，相當于日本國GDP（500萬億日元）的8成。詳見《朝日新聞》2016年10月11日。之后，日本政府、智庫和學者對財政可持續(xù)性的態(tài)度愈發(fā)悲觀，出現(xiàn)了很多諸如“未來國債市場長期利率出現(xiàn)上升的應對研究”、“伴隨經(jīng)常性收支赤字的常態(tài)化，巨額國債在國內(nèi)消化的方式逐漸失效的應對”等研究。

當前日本的財政已經(jīng)非常依賴日本央行不斷買入國債來維持。造成當前日本財政困境的原因非常復雜，財政制度和政府支出結(jié)構(gòu)性調(diào)整的遲緩是重要原因。中國的改革已經(jīng)進入深水區(qū)，日本對于有效編制包括發(fā)債規(guī)模、債務償還清算等內(nèi)容在內(nèi)的年度預算的摸索，和其當下越來越陷入財政不可持續(xù)困境的教訓，對我國當下的財政改革具有參考和警示意義。

圖3 日本短期國債持有量余額

二、從財政治理視角看政府債務余額持續(xù)增長

（一）日本的財政運行和政府債務余額的情況

根據(jù)圖4可以看出，第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)敗導致日本政府財政崩盤，重組后的日本財政體系從1947年至1964年的東京奧運會為止，一直以預算收支平衡的方式運行，也未發(fā)行國債。至1965年度，為了填補1972億日元的政府收入缺口，發(fā)行了國債（事實上相當于赤字國債）。從1966年起，為了滿足高速成長期中城市基礎設施建設的需要，政府開始發(fā)行建設國債①根據(jù)日本《財政法》第四條發(fā)行，也稱四條國債，1965年初年度的發(fā)行額為6656億日元。，并持續(xù)至今。

特例債券②財政法中未做明確規(guī)定，基于每年度特殊條例法案的發(fā)行，故稱為特例債券。從1975年度開始發(fā)行，期間受泡沫經(jīng)濟的虛高影響，在財政收支狀況較好的1990至1994年度間并未發(fā)行，但從1995年度起則再度發(fā)行，并在之后不斷增加。尤其是1990年代后期開始，借換債③在日本財政法對借換債一詞的定義中，包含國債、地方債和企業(yè)債，指為籌措償還既有的全部或部分債務余額而新發(fā)行的債。本文中僅指國債的借換債部分。根據(jù)日本特別賬戶相關法律（日文表記為：《特別會計に関する法律》），為籌措用于償還普通國債的部分財源，由國債整理基金特別賬戶發(fā)行國債的借換債（借換國債），相關收入作為該特別賬戶歲入的組成部分。具體參見后文圖9。規(guī)模明顯增加，2005年度單年度的發(fā)行額已經(jīng)突破100萬億日元大關，2012年度以后，基本上每年度的發(fā)行額都維持在110萬億日元左右的規(guī)模。

圖4 日本國債發(fā)行額

此外，從圖4很明顯可以看出，在1980年代末的泡沫經(jīng)濟崩潰后，隨著不良債權(quán)問題不斷惡化，銀行危機導致的惡性循環(huán)開啟了“失去的20年”，加速了減稅等經(jīng)濟低迷期應對政策的推出。這個時期，也適逢日本央行金融緩和政策加碼的時期，日本央行從1990年代末開始實施“零利率”政策以來，雖有過中斷，2001～2006年又進一步實施了量化寬松政策。這一時期內(nèi)，日本長時間處于短期市場利率幾近為零且長期利率波動于0～1%的狀態(tài)（圖5）。在此期間，政府用于支付國債利息的支出有所下降（圖6），但同時特例債和借換債的發(fā)行規(guī)模從90年代后期開始大幅擴大，導致2000年后國債發(fā)行規(guī)模（特別是大規(guī)模的特例債、借換債）持續(xù)擴大。

圖5 日本的經(jīng)濟形勢與日本央行金融政策及長短期利率變化

（二）從財政治理視角看借換債發(fā)行額度持續(xù)增長的含義

如前文所述，發(fā)行公債作為日本每年度財政收入來源的重要支撐，不僅建設國債與赤字國債的發(fā)行額持續(xù)增加，借換債也以遠超二者的規(guī)模持續(xù)增發(fā)。

圖6 日本財務省《假定推算》中未來國債利息費用

表1 政府債務余額與總結(jié)算所需平衡資金規(guī)模占名義GDP比例的國際對比單位：%

表1列舉包括歐洲重債務國在內(nèi)的部分國家2016年公共部門融資規(guī)模與GDP的比。“到期負債”表示當前財年需要借新還舊的規(guī)模。“財政收支赤字規(guī)?！北硎緸檠a充新年度財政收入所需要凈增發(fā)的國債規(guī)模。

從此角度而言，日本“到期負債”和“財政收支赤字規(guī)模”所需資金的總規(guī)模超過名義GDP的四成，甚至遠超諸如希臘、意大利、西班牙等深陷債務危機的國家。這也意味著現(xiàn)階段日本的財政運行如果受到國際金融形勢變化（動蕩）的沖擊，日本政府難以再像從前一樣通過大幅提高國債發(fā)行規(guī)模籌措資金，當前財政運行中的短板將隨著時間劣勢愈加明顯。日本政府雖然努力控制、縮減財政支出規(guī)模，但收效甚微。由于老齡化問題加劇、基礎設施建設維護費用高昂等原因，政府支出不斷增長，現(xiàn)在更是面臨依靠每年度新發(fā)財政資源債券（2016年度約為37萬億日元）仍然難以為繼的尷尬局面。

而在實際的市場交易中，新發(fā)國債與借換債并無區(qū)別，兩者均作為日本國債進行交易。因此，借換債（同約109萬億日元）若未順利地被市場消化，會對政府的資金籌措產(chǎn)生巨大的負面影響。在維系財政運行的第一目標下，如果發(fā)生需要籌措超過當前政府所持資產(chǎn)規(guī)模的資金的危機，很容易導致巨額削減年度政府支出的應對措施，從而造成社保與地方財政經(jīng)費被迫大幅縮減，產(chǎn)生社會動蕩，最終威脅政權(quán)穩(wěn)定①例如，在歐洲債務危機中，即使受到歐盟各國及IMF的多次援助，但2012年度中兩次破產(chǎn)的希臘政府僅憑自己的力量，難以繼續(xù)維持正常財政運行而不得不進行緊縮政策時，首先選擇的便是大幅提高支付退休金的最低年齡線，與大幅削減退休金支付規(guī)模。。

從國債發(fā)行余額的年限構(gòu)成可以看出，日本通過發(fā)行國債來維系財政運行的特征非常明顯。我們以OECD各國橫向比較的國債統(tǒng)計（2012年最新版）為基礎，對各國國債余額的年限構(gòu)成進行橫向比較（圖7）?？梢钥闯?，日本十年期以上的長期國債比例（32.2%）同美國（26.7%）一樣占比較低。而與歐洲主要國家相比，意大利為46.7%，希臘為54.7%，德國為58.6%，葡萄牙甚至達到73.4%。使用各國的年度國債總發(fā)行規(guī)模來考察時，這一特征則更加明顯（圖8）。值得一提的是，在2012年第二次安倍內(nèi)閣登臺之后，日本發(fā)行中長期國債的比重雖然略微有所上升（為2015年度當初預算基本的35.9%），但幾乎都是依靠日本央行的“量化質(zhì)化寬松”（QQE）政策的支撐，所以這只能說是日本央行背負巨大潛在風險強行消化的結(jié)果。

圖7 世界主要國家的國債年限占比構(gòu)成

對比歐洲的情況來看，盡管長期利率高于短期國債利率，但是歐洲國家仍普遍傾向于采用以長期國債為中心的債務結(jié)構(gòu)，以保證對未來可能出現(xiàn)的資金籌措環(huán)境變化等不確定性因素的應對能力。這表明，除希臘以外的歐洲國家在財政運行中，更注重資金籌措的穩(wěn)定性，而不是更少的利息費用。這種國債的構(gòu)建取向，也是2011～2012年部分出現(xiàn)財政危機的國家能夠成功獲得歐元區(qū)國家和IMF的援助，度過財政危機的重要原因。

圖8 世界主要國家國債籌措規(guī)模中年限占比構(gòu)成

相比之下，由于國債余額持續(xù)增長，為盡可能地緩解支付利息費用帶來的壓力，日本政府逐漸開始傾向于低利率短期限的發(fā)行（籌措）方式。所以近年來，在日本國債市場中，中短期債占比呈現(xiàn)出攀升趨勢。但是，日本的借換債發(fā)行環(huán)節(jié)相比于其他國家較為簡單，在第三部分中會針對日本現(xiàn)行的國債發(fā)行、償還機制進行分析與說明。

三、日本國債的發(fā)行、償還運行機制

（一）日本減債制度的概要

在日本當前采用的減債制度中，國債的償還環(huán)節(jié)與一般賬戶區(qū)分開，與借換債發(fā)行環(huán)節(jié)一同集中于國債整理基金特別賬戶中進行管理（圖9）。

日本國債的償還方式有三種，分別為定率轉(zhuǎn)入、盈余轉(zhuǎn)入和預算轉(zhuǎn)入。無論哪一種方式都基于中央政府的賬戶管理規(guī)則，將債務償還的資金先一并轉(zhuǎn)入國債整理基金特別賬戶，再根據(jù)每次的償還規(guī)模從中支付。

1.定率轉(zhuǎn)入

定率轉(zhuǎn)入是基于之前（特別是90年代）日本政府為推進基礎設施和公共事業(yè)建設而發(fā)行的建設國債而設計的?？紤]到基礎設施和公共事業(yè)設施平均使用年限約在60年左右，因此將建設國債的償還方式設置為與共享設施的后代平均分攤。此種設計中，對到償還年限的國債，并不是直接償還全額本金，而是以圖10中的方式，例如十年長期國債的話就以十年，二十年超長期國債的話就以二十年，逐步減少本金的金額，并轉(zhuǎn)為發(fā)行替續(xù)國債，最終歷時六十年以現(xiàn)金償還全額本金①在日本也將此種方式稱為“60年規(guī)則”。。

圖9 日本減債制度的框架

圖10 日本通過借換債進行公債償還的結(jié)構(gòu)（60年規(guī)則）

在日本《特別會計法》①《特別會計に関する法律》，2016年11月28日修訂版。第四十二條中，以六十年償還規(guī)則為前提，規(guī)定了從一般賬戶系統(tǒng)轉(zhuǎn)入國債整理基金特別會計系統(tǒng)的總額為首年度的國債余額（賬面基礎）的1.6%。實際上日本中央政府每年度的預算也按此編制，用從一般賬戶系統(tǒng)轉(zhuǎn)入的資金來償還國債余額本金。

由于戰(zhàn)后一段時期內(nèi)通過發(fā)行特例國債來紓解財政負擔，至1984年度為止，對已發(fā)行的國債并未采取六十年償還規(guī)則，而選擇在到期時全額現(xiàn)金返還。但是，如前文圖4所示，1985年度以后發(fā)行的國債，包括特例國債在內(nèi)，也開始應用六十年償還規(guī)則，導致1985年之后的特例國債及借換債發(fā)行規(guī)模急劇增加。特例國債的本質(zhì)終歸是填補年度政府收入的不足，而建設國債的規(guī)模也早已難與現(xiàn)實中修建或維護中的基礎、公共設施相匹配。隨著泡沫經(jīng)濟時期大量修建的基礎設施使用年限增長、老齡化加劇等問題，從當前日本財政運行狀況而言，對到期的國債實施全額現(xiàn)金償還明顯存在巨大的困難。而日本政府與學界一直并未對國債償還支付方式與期限調(diào)整展開過深入研究，偶有財經(jīng)智庫的提案也未引起過政府重視①中島將?。骸钉胜汲嘧謬鴤螣o制限発行が可能になったか》，《証券経済研究》2013年3月號，日本政權(quán)經(jīng)濟研究所。，在這樣的環(huán)境中，六十年償還規(guī)則的適用對象最終全面普及至特例國債，更直接導致了當前日本國債余額與日俱增②至2016年末為止，日本政府所發(fā)行的普通國債中，也有少數(shù)例外并未全部根據(jù)六十年償還規(guī)則進行管理。1990年海灣戰(zhàn)爭時，日本為美國提供資金支持時所發(fā)行灣岸特例國債，雖約定至1994年的四年內(nèi)償還，事實上同年度內(nèi)就現(xiàn)金償還了全額。雖不可說與當時日本社會反戰(zhàn)情緒高漲，在野黨和自民黨竹下登&海部俊樹的二重政權(quán)爭奪戰(zhàn)無關，但當時日本國內(nèi)自民黨政權(quán)危機等內(nèi)容不在本文討論范圍內(nèi)。。

此外，在泡沫經(jīng)濟崩潰后，日本政府為扶持企業(yè)，穩(wěn)定就業(yè)，大規(guī)模實施了減稅政策，為填補因所得稅、企業(yè)稅銳減帶來的財政缺口，從1994年度起至1996年度發(fā)行了償還期限為二十年的減稅特例國債。在1998年度至2017年度之間，從這份減稅特例國債的發(fā)行總額中，扣除已廢除的汽車消費稅及法人特別稅的額度，加上法律規(guī)定的定率轉(zhuǎn)入，在這20年中，僅此一項就需要在每年度將約相當于該項國債總額3.3%規(guī)模的資金從一般賬戶系統(tǒng)轉(zhuǎn)入國債整理基金特別賬戶系統(tǒng)中。還有例如在2012-2013年發(fā)行的“年金特例國債”（包括借換債在內(nèi)，在2033年完成償還）、2011年大地震后發(fā)行的“復興債”（包括借換債在內(nèi)，在2037年完成償還）等名目眾多的長期債務，這也是安倍政權(quán)始終難以讓日本財政運行好轉(zhuǎn)的主要壓力之一。

2.盈余轉(zhuǎn)入

根據(jù)日本《財政法》第六條第一項的規(guī)定，一般賬戶決算時若產(chǎn)生盈余，在產(chǎn)生盈余該年度后的兩個年度內(nèi)必須向國債整理基金特別賬戶轉(zhuǎn)入不少于該盈余一半的金額。

3.預算轉(zhuǎn)入

在日本《特別會計法》第四十二條第五項中，除上述兩種轉(zhuǎn)入方式之外還規(guī)定，為確保按年度和法定規(guī)模償還國債，在不對當前財年的國債償還造成阻礙的前提下，在預算編制時寫出相關金額，并在預算通過后將之轉(zhuǎn)入國債整理基金特別賬戶中以為備用。

（二）日本國債償還的實際情況

在前文中所提到的減債制度下，雖然財政壓力逐年增長，但日本每年仍嚴格按照規(guī)定償還著國債。與國債余額累增相對應，占預算規(guī)模的比例（對年支出總額比以及對租稅與印花稅收入額比兩個口徑看）也逐步上升，2016年年度中所需按期償還的國債本金規(guī)模為13.7萬億日元。但是值得注意的是，這13.7萬億日元僅占國債新發(fā)行規(guī)模（34.4萬億日元）③從歷年數(shù)據(jù)來看，每年的日本國債新發(fā)行規(guī)?；镜扔谀甓裙珎鹗杖肟傤~。的不到四成，這也是安倍政權(quán)的財政政策運行至2016年仍難言成功的體現(xiàn)：除去必須償還的國債本金之外，為籌措財源，國債新發(fā)規(guī)模已增至20萬億日元。換言之，國債余額扣除償還本金后，凈增超過20萬億日元①關于利息支付費用，即使國債余額規(guī)模巨大，在日本央行的大幅度金融緩和政策（QQE）影響下，2013-2015年的國債利息費用最終控制在了8萬億日元的規(guī)模，換言之，日本央行的QQE政策直接導致了在預算編制過程中約束的寬松化和法律約束性、嚴肅性的雙降。。對于到期國債無力償還的部分，也將繼續(xù)陷入借換債的惡性循環(huán)。

雖然日本對國債債務本金償還有三種方式，但是結(jié)合表2可以很明顯看出，定率轉(zhuǎn)入始終是國債債務本金償還的主體，在2016年度已達11-12萬億日元的規(guī)模。與之相比，結(jié)算中盈余轉(zhuǎn)入部分為7000億至9000億日元，預算轉(zhuǎn)入僅為1萬多億日元，不超過定率轉(zhuǎn)入規(guī)模的一成。

1990年之后一般賬戶的決算情況與作為償還財源的盈余轉(zhuǎn)入情況如表2所示，在1990年代至2000年代初期，很多財年中經(jīng)常出現(xiàn)一般賬戶即使產(chǎn)生盈余也不作為國債償還財源，而用來填補年度財政運行中一般財源不足的情況（表2中部分）。

盡管在2000年之后，按照《財政法》的規(guī)定將決算盈余半數(shù)或以上充抵國債償還財源的財年也并不少（表2中部分），像2004、2005財年一樣，將決算盈余全額轉(zhuǎn)入國債償還財源賬戶的情況也存在（表2中部分）。但是，1990年至2014年間，將決算盈余轉(zhuǎn)入國債償還財源的總規(guī)模約為8.6萬億日元，轉(zhuǎn)入一般財源充抵政府支出的總規(guī)模約為21.2萬億日元，遠遠不及國債余額規(guī)模的累進增加速度，換言之，單靠決算盈余來充抵國債余額是遠遠不夠的。

表2 日本一般賬戶決算剩余資金和根據(jù)《財政法》第6條的盈余使用情況

續(xù)表

圖11 基礎財政收支平衡（Primary balance）與政府財政收支、新發(fā)國債規(guī)模的關系

如圖11所示，從每個財年年度的財政收支平衡視角來看，當前日本財政需要通過持續(xù)大規(guī)模新發(fā)國債與借換債來維持。以每年度的財政收支以及基礎財政收支的觀點來看，可以歸納為圖11中的最左邊的圖表。隨著財政運行的惡性循環(huán)，國債累加、老齡化導致政府支出規(guī)模不斷過大，僅通過稅收收入連政策性支出也難以保障，而用于償還到期國債的資金只能通過新發(fā)國債來籌措。而要達成圖中左二的“基礎財政收支平衡”的目標①在第二次安倍政權(quán)登臺之后，提出了使日本在2020年之前達成基礎財政收支均衡的目標。，即使稅收收入和一般性政府支出規(guī)模持平，國債本金和國債利息②2016年度，除國債本金和利息之外，相關的統(tǒng)計、會計、審計、資料整理等環(huán)節(jié)發(fā)生的事務性費用為274億日元。償還費用的財源也需要通過新發(fā)國債籌措。在此基礎上，稅收收入規(guī)模必須進一步覆蓋至年度所需償還的國債利息總額之后，才能達到財政收支均衡的狀態(tài)。最右邊的部分則是通過稅收收入覆蓋政策性支出、國債利息、國債償還費用全部項目的狀態(tài)，即政府財政盈余規(guī)模較大的狀態(tài)。

四、日本政府債務余額居高不下的原因

綜上所述，在日本泡沫經(jīng)濟崩潰之前，國民對未來普遍持有較為樂觀的預期，國債規(guī)模整體而言也處在可承受范圍之內(nèi)，同時，日本國民對政府支出與稅收增長之間的替代關系也并無明顯的意識，在此環(huán)境下，隨著融資約束放松，國債規(guī)模的擴大對私人消費增長起到了推動作用，對稅收收入和經(jīng)濟發(fā)展起到了較大的拉動作用。但在泡沫經(jīng)濟崩潰之后，隨著日本國民對未來悲觀情緒的不斷放大，加之隨著日本政府大量增發(fā)國債，導致國債負擔率在2014年突破到233%，日本國民開始逐步認識到國債增發(fā)與稅收增長的替代關系，政府支出對于私人消費的刺激作用也不再明顯，出現(xiàn)財政政策效果孱弱、相關政策空轉(zhuǎn)的尷尬局面。

近年來，日本的國債余額增長勢頭明顯，財政壓力日益明顯。2012年-2014年中，在第二次安倍政權(quán)與日本央行推行QE政策以來，日本經(jīng)濟始終未見好轉(zhuǎn)，但由于貨幣增發(fā)和減稅政策對實體經(jīng)濟的扶持，日本2015年度的政府預算顯示，隨著企業(yè)業(yè)績總額規(guī)模增加，稅收出現(xiàn)增長，中央政府對地方的財政支援也開始減少③田遠：《對“安倍經(jīng)濟學”的再思考》，《財政科學》2016年第8期。。新發(fā)國債規(guī)模從2014年度的41.3萬億日元減少至37萬億日元。同時努力推行結(jié)構(gòu)性改革，在合并同類項的同時削減政府支出規(guī)模④主要體現(xiàn)在對人口過疏地區(qū)公共設施維護的停滯、對部分地區(qū)公共基礎設施維護的停滯，以及對幼兒園教育、學齡前兒童教育補貼的不同程度減少，雖然確實縮減了政府支出規(guī)模，但也帶來了多條隧道失修塌方、鄉(xiāng)村公共交通更加不便、適齡幼兒家長對政府抗議的負面政治結(jié)果。，將2015年度的財政支出總額控制在97萬億日元以下，對國債的依存度也從2014年度的43%降低至38%左右。但是，在日本政府當前推行減債制度這一大背景下，如果不下定決心從預算大規(guī)模轉(zhuǎn)入國債整理基金特別賬戶，是仍難以應對政府債務余額的持續(xù)大幅增加傾向的。換而言之，如果能更有效率、更精準地縮減政府支出規(guī)模，提高政府支出效率，持續(xù)性地騰出相較于目前而言較大規(guī)模的決算盈余，按照相關法律進行盈余轉(zhuǎn)入，是見效最快、效果最好的解決辦法。但是，在日本經(jīng)濟復蘇壓力不減，老齡化問題加劇，安倍政權(quán)為確保持續(xù)執(zhí)政而在大選前繼續(xù)堅決推行全面減稅等諸多因素的復合作用下，繼續(xù)縮減政府支出規(guī)模明顯非常艱難，而在政府支出規(guī)模持續(xù)擴大，稅收收入由于政治目的不斷縮減，即使出現(xiàn)盈余并轉(zhuǎn)入國債償還環(huán)節(jié)，也難以對持續(xù)增長的國債余額起到根本性的緩解作用。

五、日本國債運行情況對我國的啟示

日本國債運行情況和機制的相關問題，不僅引起了世界范圍的廣泛關注與研究反思，對我國也有很大的參考價值和啟示作用。

（一）加強對國債情況的預警意識、危機意識和防范意識，努力實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展增長

長期國債占比過高，償還年限過長，很容易對財政運行整體的嚴肅性和約束性產(chǎn)生負面效果，日本長期以來由于經(jīng)濟運行和相關金融政策的影響，一直維持著長期化的低利率政策，導致了政府與學術(shù)界對財政運行中約束性的闕如和對危機感的淡漠，這也是日本國債余額在國際上仍處于最差水平的間接原因之一。

自1981年我國恢復國債發(fā)行以來，發(fā)行規(guī)模和余額均呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢。至2014年，國債發(fā)行規(guī)模已經(jīng)增加到17876億元，國債余額也增長至95655億元規(guī)模。財政赤字也在2015年突破了2萬億規(guī)模，隨著減稅降費和地方專項債、地方政府置換債范圍和規(guī)模的擴大，赤字規(guī)模也會繼續(xù)增加。

從國債規(guī)模來看，雖然我國當前的國債負擔率遠遠小于國際標準的45%，但近年來、特別是2012年以后國債余額增長率均高于同年度GDP增長率，提高對控制國債規(guī)模的認識，以及未雨綢繆對控制國債規(guī)模進行政策研究十分重要。

因此，在逐步提高對國債規(guī)模和國債負擔率相關統(tǒng)計和透明性重視程度的同時，還需進一步加強和完善對國債余額管理的制度，控制政府支出規(guī)模，逐步削減財政赤字，減少債務存量累積，以期實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化財政運行環(huán)境。同時，由于國債規(guī)模和國債可持續(xù)性與政府債務風險息息相關，因此在不同的經(jīng)濟時期，需要隨時對國債的發(fā)行與償還進行相關政策引導與調(diào)整。特別是在應對經(jīng)濟增速放緩、結(jié)構(gòu)性改革見效較慢的時期，更要對擴張性財政政策保持謹慎的態(tài)度，杜絕在未來時期出現(xiàn)債務風險，威脅國家經(jīng)濟穩(wěn)定和社會安定的可能性。

（二）明確規(guī)定國債償還年限，嚴格執(zhí)行償還制度

與德國等長期國債占比相對較低，國債償還制度更加嚴格，且沒有減債基金等相關制度、財政運行狀況良好的發(fā)達國家相比，日本對幾乎所有的國債都采取冗長的“60年規(guī)則”，縱然有其實施的歷史背景，但是“一刀切”地將該規(guī)則應用于所有公債項目的合理性有待驗證。何況，對于基礎設施建設和公共事業(yè)建設而言，成本并不只局限于建設初期，未來后代們在分擔債務壓力的同時，還需承擔在使用時產(chǎn)生的維護修繕成本。但是值得一提的是，在90年代之后的日本地方債中，也偶有為修建不同基礎設施和公共設施調(diào)整國債償還年限，設定返還期限為20-30年，并且在年限內(nèi)全額償還的案例。

過高的國債余額顯然是不適合可持續(xù)發(fā)展的，不僅對國家治理掣肘阻礙，更會使國家財政在對國際經(jīng)濟、金融形勢變化時的抗風險能力極度脆弱，因此，加大對不同時期的國債政策調(diào)整方式的研究力度，不局限于當年度預算編制要求和政治目標的國債償還政策研究，對緩解國債余額規(guī)模、提升國債本利償還的實效性都有著重要意義。

就我國而言，可以參照日本的定率轉(zhuǎn)入制度并加以研究完善，例如縮短赤字國債的償還年限、基礎設施和公共設施建設“因地制宜”地詳細設置不同的相關標準與償還年限框架制度、進一步完善相關評議審核監(jiān)督監(jiān)管機制等，以提高國債資金使用效率，緩解債務依存度過高帶來的相關風險，逐步減少行政費用開支，縮減政府支出規(guī)模，根本性地解決減、免稅問題，建立健康穩(wěn)定的財政運行環(huán)境，完成還富于民，向內(nèi)需和民間消費共同驅(qū)動的轉(zhuǎn)型。

（三）改變投資拉動型經(jīng)濟增長模式，扶持發(fā)展實體經(jīng)濟，著力深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

在上個世紀90年代之后，日本政府由于不重視社會財富流向和國民消費觀念、價值導向的引導，最終資本泡沫化、產(chǎn)業(yè)空心化等一系列問題集中爆發(fā)，導致經(jīng)濟一蹶不振，復蘇動力不足，唯有依靠舉債度日。改革開放以來，在制造業(yè)等實體經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，出口、投資和消費成為拉動中國經(jīng)濟快速增長三駕馬車。其中，政府主導的投資更是占據(jù)非常重要的地位。近年來，隨著房價透支，“土地煉金術(shù)”的效果愈見稀薄，銀行信貸和發(fā)債成為各地融資的主要手段。參考日本在泡沫經(jīng)濟前后時期將擴張性財政政策長期化的錯誤經(jīng)驗，我國當前以投資帶動經(jīng)濟和地方發(fā)展的模式存有債務隱患，更需要注意和重視將經(jīng)濟增長的源動力交給市場，交給民間資本和社會資本的相關制度框架研究。

另一方面，從2008年全球金融危機后，隨著材料、人力和融資成本的不斷上升及出口增長的放緩，中國的實體企業(yè)壓力日趨明顯。雖然政府在宏觀政策上不斷調(diào)整，但由于社會消費方式導向調(diào)整的并不積極，社會財富開始逐步出現(xiàn)從生產(chǎn)領域向資本領域的流動趨勢，謀求短期利益的“快進快出”觀念加劇。

隨著進一步深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在為不同經(jīng)濟主體營造平等市場規(guī)則和更多競爭機會，創(chuàng)造更好的投融資環(huán)境和市場環(huán)境，以及繼續(xù)推進稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整，平衡企業(yè)賦稅壓力，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的同時，也需要對實體經(jīng)濟更加有效、精準的扶持，避免國內(nèi)產(chǎn)業(yè)空心化，逐步拉動國內(nèi)有效投資，向擴展更寬廣、更健康的征稅空間方向努力，從而擴大稅收收入，緩解債務風險，達到前文中所提到的，政府收入規(guī)模覆蓋政策性支出、國債利息、國債償還費用全部項目的理想財政盈余狀態(tài)。

［1］中島將隆.なぜ赤字國債の無制限発行が可能になったか.証券経済研究，日本證券經(jīng)紀研究所，2013年3月.

［2］中林美恵子〈財政改革の國民意識の役割〉《RIETI Discussion Paper Series 04-J-010》經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)研究所，2004年3月.

［3］日本財務省《日本の財政関係資料》2016年10月.

［4］日本財務省理財局《債務管理リポート2016國の債務管理と公的債務の現(xiàn)狀》2016年.

［5］米澤潤一〈國債発行50年の総決算─プライマリーバランス分析決定版─〉《PRI Discussion Paper Series》No.16A-13，日本財務省財務綜合政策研究所總務研究部，2016年10月.

［6］吉田博光〈國債管理政策の根幹を問い直す～60年償還ルールを中心として～〉《経済のプリズム》No74，日本參議院事務局企劃調(diào)查室，2009年12月.

［7］BIS.2016.“ⅤTowards a financial stability-oriented fiscal policy”，86th Annual Report 2015/16，June 26，2016.

［8］European Central Bank.2016.“Government debt reduction strategies in the euro area”，Economic Bulletin，Issue 3/2016，May 5，2016.

［9］European Commission.2015.“Report on Public Finances in EMU 2015”，institutional paper 014，December 2015.

［10］IMF，The World Bank.2002.“Guidelines for Public Debt Management：Accompanying Document”，Prepared by the Staffs of the International Monetary Fund and the World Bank，Approved by V.Sundararajan and Kenneth G.Lay，November 21，2002.

［11］Andrea Schaechter et al.2012.“Fiscal Rules in Response to the Crisis-Toward the“Next-Gen-eration”Rules.A New Dataset”，IMF Working Paper，WP/12/187，IMF，July，2012.

［12］IMF.2014.“Revised Guidelines for Public Debt Management”，IMF Policy Paper，April 1，2014.

［13］IMF.2016.Analyzing and Managing Fiscal Risks-Best Practices，Informal Session to Brief，June 2016.

作者單位：中國財政科學研究院

（責任編輯：邢荷生）

Reasons for the Sustained High Level of Japanese Government Debt——Analysis from the Perspective of Fiscal Governance

Tian Yuan

The estimated data which the Japanese Ministry of Financehas published recently showed that gross central government debt of Japan has exceeded 1000 trillion Yen,including centralgovernment borrowing andshort-term government bill issuedfortemporary fiscal gap.Furthermore,at the end of the fiscal year 2026,the central government debt will reach 1029.31 trillion Yen(62 trillion RMB).These Data were calculated based on the premise of continued lowinterest rates which resulted from implementation of QE by the Bank of Japan and the great decrease of interest burden.Meanwhile,the data also reflect the future increase of central government debt by about 200 trillion Yen and a potential fiscal risk.Based on the perspective of fiscal governance,this paper sorts out the status quo of Japanese government debt and debt management system such as issuing and redeeming,in comparison to countries with relatively lower debt scale,and provides references for the management of China's central government debt.

Japanese Finance;Central Government Debt;60-year Rule

F811.4

A

2096-1391（2017）05-0146-15