李晗 何利輝

重大政策跟蹤審計的實踐及完善建議

李晗 何利輝

2014年下半年以來，黨中央、國務院圍繞穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險出臺了一系列重大政策措施和宏觀調(diào)控部署。審計署組織全國審計機關，持續(xù)對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險政策措施貫徹落實情況開展跟蹤審計。本文從重大項目完成情況、重大政策落實情況、簡政放權推進情況、重點資源保障情況等角度，對審計發(fā)現(xiàn)的問題進行匯總分析。對比以往傳統(tǒng)審計，此次政策跟蹤審計具有服務國家治理更直接、采用“1+N”審計方式、實施全過程跟蹤審計、貫徹績效審計理念等特點。基于此次政策跟蹤審計的案例分析，提出聯(lián)合審計、制訂政策跟蹤審計制度法規(guī)、構建政策措施貫徹落實績效評價體系、進一步完善政策跟蹤審計、構建政策跟蹤審計大數(shù)據(jù)審計工作模式等建議。

跟蹤審計政策執(zhí)行宏觀調(diào)控國家治理實踐

一、引言

政府的國家治理行為及其公共職能通過公共政策來實現(xiàn)。公共政策是關于所為和所不為的所有內(nèi)容（托馬斯，2004）。劉家義（2012）提出作為政府權力活動的重要監(jiān)督主體和國家治理系統(tǒng)中的重要組成部分，國家審計應以公共政策執(zhí)行情況監(jiān)督為重要形式和發(fā)展趨勢。必須發(fā)揮預防、揭露和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，促進國家重大方針、政策和戰(zhàn)略的貫徹實施，揭示重大的體制性障礙、制度性缺陷等問題，深化改革，完善制度。通過開展政策跟蹤審計，保障重大政策政令暢通“落地生根”，糾正執(zhí)行偏差提高施政效果，采集信息為決策提供參考依據(jù)，開展公共政策績效評價提高政府行政績效，監(jiān)督權力運行推動社會民主。

學者和專家從不同角度對政策跟蹤審計進行了研究。從理論研究視角，陳塵肇（2011）就推動政策跟蹤審計提出緊扣政策監(jiān)督著力點，構建審計信息化管理平臺，上下聯(lián)動、點面分析優(yōu)化審計組織方式，加強審計成果運用，推動制度體制完善五項建議。從案例研究視角，盧相君等（2011）對節(jié)能減排績效審計采用風險導向審計模式進行研究，為節(jié)能減排績效審計提供了新的研究思路。譚志武（2012）對汶川地震災后恢復重建跟蹤審計進行研究。寇永紅、呂博（2014）對財政扶貧資金績效審計進行分析并提出改進建議。蔣超博、朱立輝（2014）以城鎮(zhèn)保障性安居工程資金績效審計為例，提出完善法律法規(guī)、建立指標評價系統(tǒng)、完善公告制度等完善保障房資金績效審計的建議。陳平澤、方寶璋（2015）以審計署開展的三個支農(nóng)政策項目資金審計為案例，提出審計如何破解政策落實結構性困境。付忠偉等（2015）對遼寧省審計廳2015年東北振興政策舉措落實情況跟蹤審計進行案例研究，提出創(chuàng)新重大政策跟蹤審計的思路。黑龍江省審計學會課題組（2015）以穩(wěn)增長政策措施落實情況跟蹤審計實踐為基礎，提出強化政策梳理準備工作，探索風險和質(zhì)量管控的重點環(huán)節(jié)及方式，創(chuàng)新審計方式，合理區(qū)分審計責任與政策措施落實管理責任，搭建審計信息管理平臺和探索大數(shù)據(jù)審計工作模式等建議。淄博市審計局課題組（2016）對山東省審計廳安排的“農(nóng)村飲水安全政策跟蹤審計”進行案例研究，從形式、事實、價值三維視角對該項政策的貫徹部署、執(zhí)行落實、資金績效、政策目標和社會價值的實現(xiàn)方面進行評價。從國際經(jīng)驗視角，李璐（2013）以美國ARRA法案資金為例，在借鑒美國財政資金的協(xié)同審計監(jiān)督經(jīng)驗的基礎上，提出強化我國財政資金政策跟蹤審計的建議。徐震（2012）對美國審計署公共政策審計評估進行研究，為我國開展公共政策審計提出借鑒。李越冬、崔振龍等（2015）對48個國家最高審計機關在保障財政政策可持續(xù)性領域的治理作用進行系統(tǒng)研究，對我國最高審計機關開展政策跟蹤審計提供啟示和借鑒。

為促進國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟健康發(fā)展，國務院在2014年10月發(fā)布《關于加強審計工作的意見》要求，“對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險等政策措施落實情況進行審計，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋”。為保障審計機關依法獨立行使審計監(jiān)督權，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，中共中央辦公廳、國務院辦公廳2015年12月發(fā)布《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等相關配套文件要求，“貫徹執(zhí)行國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署情況，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋”。為貫徹落實十八屆四中全會精神和國務院要求，審計署自2014年8月起組織全國審計機關，持續(xù)開展穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險政策跟蹤審計。

二、跟蹤審計的“抓手”

近年來，政策跟蹤審計已有經(jīng)驗可循，較為典型的有兩次實踐案例，一是為應對2008年國際金融危機影響，美國政府發(fā)布《經(jīng)濟復蘇與再投資法案》（American Recovery and Reinvestment Act），制訂總額近8000億美元的一攬子經(jīng)濟刺激計劃，美國審計署對此開展政策跟蹤審計并公告。二是為應對2008年國際金融危機影響，我國政府安排約4萬億投資部署擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟增長，我國審計署對此開展政策跟蹤審計并公告。

在我國社會和經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)下，新的問題和矛盾不斷出現(xiàn)。比如，經(jīng)濟下行壓力的問題，經(jīng)濟增長動力轉換的問題，政府職能轉變的問題，經(jīng)濟結構調(diào)整的問題，民生需求供給不足的問題，金融債務等風險積聚的問題，資源環(huán)境約束趨緊的問題等等。2014年下半年以來，黨中央、國務院圍繞穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險出臺了一系列重大政策措施和宏觀調(diào)控部署。如推進保障性安居工程、重大交通設施、水利工程等重大工程建設，通過國家投資拉動經(jīng)濟增長。出臺財稅、金融、民生、環(huán)保及區(qū)域開發(fā)等重大政策措施，如“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”、“一帶一路”等國家發(fā)展及區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略。取消和下放部分行政審批事項，推進商事制度改革，推進通關便利化改革，清理并取消部分收費項目和資格許可認定，簡政放權，轉變政府職能，釋放市場活力。統(tǒng)籌資金使用，盤活存量資金，貫徹中央八項規(guī)定精神和國務院“約法三章”要求，厲行節(jié)約。

審計署自2014年8月起，組織全國審計機關持續(xù)開展政策跟蹤審計。截至2016年2月，共發(fā)布2015年5月、6月、7月、8月、9月、10月、11月及12月共8份政策跟蹤審計結果公告。政策跟蹤審計揭示重大政策措施貫徹落實過程中存在的問題，剖析制度障礙和體制瓶頸，充分發(fā)揮了審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險政策跟蹤審計框架圖如圖1所示。以下我們將從重大項目完成情況、重大政策落實情況、簡政放權推進情況、重點資源保障情況四個“抓手”出發(fā)，對審計發(fā)現(xiàn)問題進行匯總分析。

圖1 穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險政策跟蹤審計框架圖

（一）重大項目完成情況

現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟下行壓力較大。在此背景下，政府出臺政策措施，推進重大工程建設，通過國家投資拉動經(jīng)濟增長，使國家積極財政政策充分及時發(fā)揮效應。審計署對保障性安居工程，鐵路、公路、機場、港口、橋梁等交通設施建設，水利工程，農(nóng)村飲水安全工程，污水處理項目，石油、石化、電網(wǎng)、電信工程項目等重大工程建設情況進行政策措施貫徹落實跟蹤審計，主要關注重大工程項目的審批立項是否及時，工程實施進度如何，是否按期竣工，竣工運營績效等方面。審計發(fā)現(xiàn)部分重大工程項目存在未按時開工、項目進展緩慢、虛報開工量或完工量、項目停工閑置等典型問題。審計發(fā)現(xiàn)具體問題見表1。

表1 重大項目完成情況審計發(fā)現(xiàn)問題匯總表

（二）重大政策落實情況

在此次國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署中，除了傳統(tǒng)的投資拉動政策之外，同時注重大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新等新引擎的培育，貫徹打造“雙引擎”的思路。政府出臺了財稅、金融、民生、環(huán)保及區(qū)域開發(fā)等重大政策措施，改造升級傳統(tǒng)引擎，培育打造新引擎，推動經(jīng)濟提質(zhì)增效，邁向中高端水平。審計署對大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，中小企業(yè)融資，農(nóng)業(yè)發(fā)展，社會保障，環(huán)境和生態(tài)保護等重大政策落實情況進行政策措施貫徹落實跟蹤審計，主要關注重大政策是否及時推進實施，是否有效貫徹落實。審計發(fā)現(xiàn)部分重大政策執(zhí)行不到位、審核把關不嚴、項目推進緩慢等典型問題。審計發(fā)現(xiàn)具體問題見表2。

表2 重大政策落實情況審計發(fā)現(xiàn)問題匯總表

（三）簡政放權推進情況

簡政放權是本屆政府重要的改革舉措，通過取消和下放部分行政審批事項，推進商事制度改革，推進通關便利化改革，清理并取消部分收費項目和職業(yè)資格許可認定，簡政放權，轉變政府職能，釋放市場活力。審計署對行政審批、商事制度、通關便利化、清理收費項目、職業(yè)資格許可認定等簡政放權改革推進情況進行政策措施貫徹落實跟蹤審計，主要關注簡政放權改革是否落到實處。審計發(fā)現(xiàn)部分應清理并取消的行政審批、收費項目、職業(yè)資格許可認定未按規(guī)定清理，商事制度改革、通關便利化改革推進緩慢等典型問題。審計發(fā)現(xiàn)具體問題見表3。

表3 簡政放權推進情況審計發(fā)現(xiàn)問題匯總表

（四）重點資源保障情況

在經(jīng)濟下行壓力和轉型升級挑戰(zhàn)并存的狀況下，在財政管理科學化、精細化的新常態(tài)下，通過統(tǒng)籌資金使用，盤活存量資金，貫徹中央八項規(guī)定精神和國務院“約法三章”要求，厲行節(jié)約，規(guī)范管理，真正做到將資源用于發(fā)展急需的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，有效支持經(jīng)濟增長。審計署對資金使用合規(guī)、資金使用績效、土地管理等重點資源保障情況進行政策措施貫徹落實跟蹤審計，主要關注財政資金的使用安全，合理配置，存量盤活，運營績效。審計發(fā)現(xiàn)虛假騙取、擠占挪用、資金沉淀等典型問題。審計發(fā)現(xiàn)具體問題見表4。

表4 資金及土地使用情況審計發(fā)現(xiàn)問題匯總表

三、跟蹤審計的特點

此次穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險政策跟蹤審計是我國歷史上第二次政策跟蹤審計。早在2008年，為應對國際金融危機影響，我國政府安排約4萬億元投資部署擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟增長政策措施，審計署對中央擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟增長政策措施貫徹落實、重點資金管理使用、重大投資項目建設情況進行了跟蹤審計，并在2009年5月發(fā)布《審計署關于中央保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展政策措施貫徹落實的審計情況公告》，在2009年12月發(fā)布《關于1981個擴大內(nèi)需投資項目建設管理和資金使用情況的審計調(diào)查結果公告》。2014年下半年以來，黨中央、國務院圍繞穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險出臺了一系列重大政策措施和宏觀調(diào)控部署。審計署自2014年8月起，組織全國審計機關持續(xù)開展政策跟蹤審計，并在2015年9月發(fā)布《關于進一步加大審計力度促進穩(wěn)增長等政策措施落實的意見》。截至目前，此次政策跟蹤審計仍在持續(xù)進行。無論在審計署制訂的2015年度審計工作重點還是2016年度審計工作重點中，重大政策措施貫徹落實跟蹤審計都排在審計工作重點的首位。和以往傳統(tǒng)審計相比，此次政策跟蹤審計具有以下特點：

（一）服務國家治理更直接

國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署是實施國家治理的途徑和手段，政策措施和宏觀調(diào)控有效貫徹落實，國家治理才能進入良治軌道。反之，如果國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署出臺后，第一公里出不了，中梗阻嚴重，最后一公里到不了位，政策傳遞過程沒有形成完整的鏈條，將會制約國家治理的實施效果。政策跟蹤審計是一項長期性、持續(xù)性、常態(tài)化的工作，審計部門實時跟蹤政策執(zhí)行的全過程，最先一公里是不是落實，中間是不是通暢，最后一公里是不是到位，隨時發(fā)現(xiàn)問題，督促整改問責，從而保障重大政策“落地生根”。同時，經(jīng)濟社會運行的相關信息是國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署制訂的重要依據(jù)，同時也是評判其實施效果的重要尺度。政策跟蹤審計通過真實、全面、深入地采集和提供相關信息，反饋國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署執(zhí)行中存在的情況和問題，為決策層提供正確的判斷和科學的參考，輔助頂層設計和總體規(guī)劃的優(yōu)化完善。因此，和以往傳統(tǒng)審計相比，政策跟蹤審計更直接地服務國家治理，更直接地發(fā)揮審計在國家治理中的基石和重要保障作用。

（二）采用“1+N”審計方式

政策跟蹤審計是一項長期性、持續(xù)性、常態(tài)化的工作，審計署創(chuàng)新采取“1+N”審計方式，目的是提升審計效率，推動審計效果，促進審計質(zhì)量。“1”就是政策跟蹤審計這個項目，“N”就是重大工程建設審計、城鎮(zhèn)保障性安居工程審計、預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計、經(jīng)濟責任審計、節(jié)能減排項目審計等其他審計項目的融合。和傳統(tǒng)審計相比，它不是對單項政策的審計，而是對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險一攬子綜合政策的實施情況進行審計，內(nèi)容更加廣泛豐富深入。根據(jù)審計署發(fā)布的《關于進一步加大審計力度促進穩(wěn)增長等政策措施落實的意見》，此次政策跟蹤審計的重點任務包括促進重大政策有效落實，促進簡政放權，促進重大建設項目加快推進，促進財政專項資金整合和統(tǒng)籌使用，促進盤活存量、優(yōu)化結構、提高效益，促進閑置土地有效利用，促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，促進防范風險、維護經(jīng)濟安全，促進健全完善制度規(guī)定等方面。同時，審計對象更加廣泛，包括穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險一攬子綜合政策的執(zhí)行者，既有行政事業(yè)單位，又有企業(yè)、社會組織、個人，這在以往傳統(tǒng)審計中是罕見的。

（三）實施全過程跟蹤審計

我國審計機關對全過程跟蹤審計的探索始于汶川地震抗震救災資金物資審計。2008年汶川地震發(fā)生以后，我國政府審計機關將審計關口前移，提前介入，創(chuàng)新性地對抗震救災款物使用情況進行全程跟蹤審計。截至2012年4月，共發(fā)布4份《汶川地震抗震救災資金物資審計情況公告》、5份《汶川地震災后恢復重建跟蹤審計結果》、1份《汶川地震抗震救災“特殊黨費”跟蹤審計結果》、1份《汶川地震社會捐贈款物審計結果》，整個全過程跟蹤審計跨度4年之久。根據(jù)國務院發(fā)布的《關于加強審計工作的意見》規(guī)定，“持續(xù)組織對國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況的跟蹤審計”，同時根據(jù)審計署發(fā)布的《關于進一步加大審計力度促進穩(wěn)增長等政策措施落實的意見》規(guī)定，“各級審計機關要按月上報跟蹤審計結果，重大情況要隨時報告”。因此，此次政策跟蹤審計是一項長期性、持續(xù)性、常態(tài)化的工作，伴隨宏觀經(jīng)濟的變化調(diào)整審計思路和重點。截至2016年2月，審計署共發(fā)布8份政策跟蹤審計結果公告，基本保持了按月、持續(xù)發(fā)布政策跟蹤審計結果的節(jié)奏。此次政策跟蹤審計的抽查情況見表5。

（四）貫徹績效審計理念

在審計署2009年開展的政策跟蹤審計中，主要是對中央擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟增長政策措施貫徹落實、重點資金管理使用、重大投資項目建設情況進行傳統(tǒng)意義上的合法合規(guī)審計。在本次政策跟蹤審計中，體現(xiàn)了合規(guī)審計和績效審計并重的思路，通過審計問效、問績、問責。審計全過程貫徹績效審計理念，把財政資金投入與重大工程項目進展、重大政策落實和宏觀調(diào)控目標統(tǒng)籌考慮，綜合評價經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，推動經(jīng)濟發(fā)展方式、政府職能轉變、產(chǎn)業(yè)結構升級、社保民生改善、金融信貸風險遏制。密切跟蹤預算管理、項目申報審批、資金支付、項目實施、投產(chǎn)運營等環(huán)節(jié)，密切關注財政資金的存量和增量，減少資金沉淀，盤活存量資金，推動資源合理配置。審計發(fā)現(xiàn)部分項目進展緩慢，項目閑置，重大政策推進緩慢，商事制度改革、通關便利化改革推進緩慢，資金沉淀等績效問題。

表5 穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險政策措施貫徹落實跟蹤審計抽查情況

四、建議

無論在審計署制訂的2015年度審計工作重點還是2016年度審計工作重點中，重大政策措施貫徹落實跟蹤審計都排在審計工作重點的首位。2015年7月在中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院、審計署辦公廳和審計署財政審計司聯(lián)合主辦的“穩(wěn)增長政策跟蹤審計專家論壇”中，審計署財政審計司司長郝書辰提出此次政策跟蹤審計面臨的若干難題。為了推動政策跟蹤審計更好發(fā)揮在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，結合對此次穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險政策跟蹤審計的案例分析，我們提出以下建議：

（一）將國務院政策措施落實情況督查與審計署政策跟蹤審計合二為一

聯(lián)合審計，既是合力，也是融智，更是簡政。無論在中央還是地方層面，聯(lián)合審計都有著成功的經(jīng)驗積累，例如財政部、審計署聯(lián)手專項整治“小金庫”，財政部、證監(jiān)會聯(lián)合開展會計監(jiān)督，保監(jiān)會、財政部聯(lián)合開展農(nóng)業(yè)保險檢查等。聯(lián)合審計有助于共享資源信息，形成監(jiān)管合力，提升監(jiān)管成效，更為重要的是，聯(lián)合審計也是簡政的要求和體現(xiàn)，從而避免監(jiān)管重疊、重復檢查對被查單位造成的負擔。2014年下半年以來，黨中央、國務院圍繞穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險出臺了一系列重大政策措施和宏觀調(diào)控部署。截至2016年1月，國務院先后派出8個督查組，兩次對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生政策措施落實情況開展全面督查。同時，審計署組織全國審計機關對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險政策措施貫徹落實情況開展八次跟蹤審計。審計署財政審計司司長郝書辰2015年7月在“穩(wěn)增長政策跟蹤審計專家論壇”中提出此次政策跟蹤審計面臨的難題之一就是“審計人員的專業(yè)性和政策跟蹤審計的宏觀性還存在著一定的差異”。因此，我們建議將國務院政策措施落實情況督查與審計署政策跟蹤審計合二為一，國務院督查組與審計機關開展聯(lián)合審計。將國務院督查組的宏觀性和審計人員的專業(yè)性充分結合并發(fā)揮，形成監(jiān)管合力，放大監(jiān)管成效，避免監(jiān)管重疊，開展長期性、持續(xù)性、常態(tài)化的政策跟蹤聯(lián)合審計。

（二）制訂政策跟蹤審計制度法規(guī)

審計改革，制度先行。繼2009年擴內(nèi)需、促增長政策跟蹤審計之后，本次審計是我國歷史上第二次大規(guī)模的政策跟蹤審計。為了指導本次政策跟蹤審計，審計署2015年5月發(fā)布《國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況跟蹤審計實施意見（試行）》，2015年9月發(fā)布《關于進一步加大審計力度促進穩(wěn)增長等政策措施落實的意見》，上述文件為政策跟蹤審計建立了基本的制度基礎。區(qū)別以往開展的傳統(tǒng)審計，此次政策跟蹤審計具有服務國家治理更直接、采用“1+N”審計方式、實施全過程跟蹤審計、貫徹績效審計理念等特點，無論在審計目標、范圍、執(zhí)行方式都較以往審計有了顯著的改革和創(chuàng)新，從某種意義上說算是國家審計中的新生事物。政策跟蹤審計是全國聯(lián)動審計，具有宏觀性高、政策面廣、專業(yè)性強等執(zhí)行難度，各個審計部門在理解、執(zhí)行、處理方面也會存在差異，明確可操作性強的制度規(guī)范體系可以使不同審計部門在開展政策跟蹤審計時步調(diào)一致，裁量統(tǒng)一，提升聯(lián)動審計的形象和效果。同時，構建政策跟蹤審計制度規(guī)范體系，不僅是對本次政策跟蹤審計的實踐經(jīng)驗總結，也為將來開展同樣的政策跟蹤審計提供指導、規(guī)范和參考。因此，我們建議加強政策跟蹤審計的制度法規(guī)建設，制訂明確可操作性強的審計制度、規(guī)范及質(zhì)量控制體系。

（三）構建政策措施貫徹落實績效評價體系

與以往審計以合規(guī)審計為主不同，在本次政策跟蹤審計中，體現(xiàn)了合規(guī)審計和績效審計并重的思路。在重大項目完成方面，主要關注重大工程項目的審批立項是否及時，工程實施進度如何，是否按期竣工，竣工運營績效等方面。在重大政策落實方面，主要關注重大政策是否及時推進實施，是否有效貫徹落實。在簡政放權推進方面，主要關注簡政放權改革是否落到實處。在重點資源保障方面，主要關注財政資金的使用安全，合理配置，存量盤活，運營績效。在合規(guī)審計中，問題往往是“板上釘釘”的，比較容易定性和裁量。但在政策跟蹤審計中，尚未構建政策措施貫徹落實績效評價體系。某一項政策是短期利好，還是長期利好，政策措施貫徹落實情況是優(yōu)、良、中還是差，績效評價標準是什么，如何評價，不同審計部門和人員在理解、執(zhí)行、處理方面也會存在困難和差異。建議以此次政策跟蹤審計為契機，探索構建政策措施貫徹落實績效評價體系，為審計執(zhí)行提供穩(wěn)定的參照物。

（四）進一步完善政策跟蹤審計

本次審計是我國歷史上第二次大規(guī)模的政策跟蹤審計，其開拓意義不言而喻。我們建議從以下兩方面進一步完善政策跟蹤審計：一是加強對政策跟蹤審計結果的應用。本次政策跟蹤審計結果公告主要披露了審計發(fā)現(xiàn)問題以及典型案例，在審計建議、問責及整改方面顯得不足，和國務院政策措施落實情況督查及審計署以往常規(guī)審計形成對比。建議在審計發(fā)現(xiàn)問題的基礎上，提出審計建議，加強問責，督促整改，切實發(fā)揮政策跟蹤審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。二是根據(jù)審計結果公告，本次政策跟蹤審計對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生四個方面的政策措施貫徹落實關注較多，對防風險政策措施貫徹落實關注較少。我國經(jīng)濟運行中的風險主要是金融風險、債務風險、房地產(chǎn)風險以及產(chǎn)能過剩風險等，黨中央、國務院圍繞防風險先后出臺了一系列重大政策措施，建議對上述防風險政策措施貫徹落實情況進行審計與公告。

（五）構建政策跟蹤審計大數(shù)據(jù)審計工作模式

大數(shù)據(jù)技術無論在加強審計資源統(tǒng)籌整合還是創(chuàng)新審計技術方面均有顯著效用，能較大地提高審計能力、質(zhì)量和效率，擴大審計監(jiān)督的廣度和深度。在政策跟蹤審計中，公共資金因其資金流轉的可溯性成為最容易構建大數(shù)據(jù)審計工作模式的區(qū)域。在公共資金收入方面，利用大數(shù)據(jù)技術保障資金應收盡收，及時入庫，遏制擠占挪用資金等問題。在公共資金支出方面，利用大數(shù)據(jù)技術從政策要求、預算安排、資金撥付一直追蹤到項目、追蹤到個人，保障資金合理配置、高效使用。在公共資金結余方面，利用大數(shù)據(jù)技術設置資金結余動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，關注資金的存量和增量，促進減少資金沉淀，盤活存量資金。

［1］［美］托馬斯·戴伊著，彭勃等譯.理解公共政策［M］.北京：華夏出版社，2004：18-20.

［2］劉家義.論國家治理與國家審計［J］.中國社會科學，2012（6）：60-72.

［3］陳塵肇.關于加強轉變經(jīng)濟發(fā)展方式相關政策執(zhí)行情況審計監(jiān)督的思考［J］.審計研究，2011（4）：14-18.

［4］盧相君，劉蒙，王興旭.論風險導向模式在節(jié)能減排績效審計中的應用［J］.審計研究，2011（6）：40-44.

［5］譚志武.政策執(zhí)行情況跟蹤審計若干問題的認識——基于汶川地震災后恢復重建跟蹤審計的實踐［J］.審計研究，2012（6）：19-23.

［6］寇永紅，呂博.財政扶貧資金績效審計工作現(xiàn)狀及改進措施［J］.審計研究，2014（4）：19-22.

［7］蔣超博，朱立輝.城鎮(zhèn)保障性安居工程資金績效審計目標和內(nèi)容［J］.審計研究，2014（4）：14-18.

［8］陳平澤，方寶璋.審計如何破解政策落實結構性困境——基于三個支農(nóng)政策項目資金審計案例的分析［J］.審計研究，2015（2）：62-68.

［9］付忠偉，陸小平，黃翠竹.重大政策跟蹤審計應著眼地方與國家戰(zhàn)略的精準對接［J］.審計研究，2015（6）：19-24.

［10］黑龍江省審計學會課題組.基于政策措施落實情況審計實踐的思考和分析［J］.審計研究，2015（6）：25-30.

［11］淄博市審計局課題組.“三維”視角下政策措施落實情況跟蹤審計分析［J］.審計研究，2016（1）：22-28.

［12］李璐.美國財政資金的協(xié)同審計監(jiān)督研究：以ARRA法案資金為例［J］.財政研究，2013（9）：77-79.

［13］徐震.美國公共政策審計評估：分析與借鑒［J］.審計研究，2012（3）：60-64.

［14］李越冬，崔振龍.最高審計機關在維護財政政策長期可持續(xù)性領域的經(jīng)驗與啟示——基于48個國家最高審計機關的審計實踐［J］.審計研究，2015（3）：9-14.

［15］審計研究編輯部.《國務院關于加強審計工作的意見》學習筆談紀要［J］.審計研究，2015（1）：12-19.

［16］國家審計署網(wǎng)站.2015年5月、6月、7月、8月、9月、10月、11月穩(wěn)增長促改革調(diào)結構惠民生防風險政策措施貫徹落實跟蹤審計結果［Z］.網(wǎng)址http：//www.audit.gov.cn/n5/n950/index.html.

［17］陳塵肇.關于加強轉變經(jīng)濟發(fā)展方式相關政策執(zhí)行情況審計監(jiān)督的思考［J］.審計研究，2011（4）：14-18.

［18］李晗，張立民.非營利組織公共危機救助活動審計制度安排與創(chuàng)新——中國紅十字基金會抗震救災審計的案例研究［J］.審計研究，2009（3）：3-8.

［19］劉家義.關于績效審計的初步思考［J］.審計研究，2004（6）：3-34.

作者單位：廣東外語外貿(mào)大學會計學院
中國財政科學研究院

（責任編輯：董麗娟）

《財政研究》擴版簡介與選題范圍

《財政研究》秉持“面向前沿、面向現(xiàn)代和面向世界”的辦刊宗旨，從多角度、多層次反映中國財經(jīng)理論研究和實踐方面的新成果、新動向、新經(jīng)驗和新知識。應廣大作者與讀者需求，自2015年3月版面由多年來的80頁擴版至112頁（大16開），在提高刊物質(zhì)量的同時，增加了刊載量。

作為中國財政理論研究成果的專業(yè)傳播平臺，《財政研究》具備學科領域的理論高度和國際視野，著眼于中國財政、經(jīng)濟改革和發(fā)展的深層次問題，反映財政學學科理論的最新研究成果，以及理論與實踐相結合的前瞻性分析，突出學術性、前沿性和創(chuàng)新性。

《財政研究》選題范圍包括：財政基礎理論研究與創(chuàng)新、財政學科建設與發(fā)展、宏觀經(jīng)濟與政策、財政管理制度、財政體制、政府收支制度、財政與社會發(fā)展問題、重大國際財經(jīng)問題，等等。

《財政研究》封二、封三和封底可以代為發(fā)布相關廣告。如有需求請與刊物編輯部聯(lián)系。電話：010-88191224。

Chinese Policy Tracking Audit Practice and Recommendations

Li HanHe Lihui

s:Since 2014,Chinese central government has implemented a series of policies for stimulating growth, promoting reform,adjusting structure,benefiting livelihood and preventing risk.National Audit Office hasimplemented tracking audit on relatedpolicies.From the perspectives of significant project construction,major policy implementation,decentralization promotion,key resources supply,this paper makes a meta-analysis of problemsfoundinaudit.Compared with previous national audit,this policy tracking audit has its own characteristics. Based on above case study,we make related suggestions.

Policies Tracking Audit;Policy Implementation;Macroeconomic Regulation;State Governance; Practice

F239.41

A

2096-1391（2017）05-0112-10