◎冮樹革

完善海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)促進政策的思考

◎冮樹革

在推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)持續(xù)深入發(fā)展的過程中，海歸創(chuàng)業(yè)成為實施大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要社會力量。本文通過分析海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程中在發(fā)展格局、政策設(shè)計以及實施、管理和服務(wù)方面存在的主要問題，有針對性地提出進一步創(chuàng)新體制機制、完善人才政策的建議。

海外學(xué)人；創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；促進政策

大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新作為新常態(tài)下我國經(jīng)濟發(fā)展的“雙引擎”之一，對于推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、促進就業(yè)增長和實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級具有重要的現(xiàn)實意義。在推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)持續(xù)深入發(fā)展的過程中，海歸創(chuàng)業(yè)日益成為我國民營經(jīng)濟發(fā)展的新亮點以及實施大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要社會力量。因此，如何通過制度完善和政策創(chuàng)新促進海外學(xué)人①的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作，并不斷將其引向深入，成為實現(xiàn)雙創(chuàng)發(fā)展目標的重要的現(xiàn)實課題。

海外學(xué)人是推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要依靠力量

多年來，在中央和地方各級政府的共同推動下，我國海外學(xué)人創(chuàng)業(yè)環(huán)境不斷優(yōu)化，海外學(xué)人聚集度不斷提高，造就了一批留學(xué)報國、實業(yè)報國的管理人才和專業(yè)技術(shù)人才。他們在推動經(jīng)濟發(fā)展、科技創(chuàng)新和促進就業(yè)中作出了重要的貢獻，創(chuàng)造出了大量的國際知名、填補國內(nèi)空白的產(chǎn)品和技術(shù)，取得一系列國內(nèi)首創(chuàng)、全國領(lǐng)先和世界前沿的科技成果，在實現(xiàn)“中國制造”和“中國創(chuàng)造”方面發(fā)揮了重要作用。近年來，海外學(xué)人回國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變動的新特征，并且達到了較大的群體規(guī)模。教育部最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年我國有54.45萬人出國留學(xué)，留學(xué)回國人員達43.25萬人[1]。海外學(xué)人持有較為強烈的職業(yè)發(fā)展訴求，具有在發(fā)達國家留學(xué)或者研修的工作經(jīng)歷，他們普遍學(xué)習(xí)了較為先進的科學(xué)技術(shù)和企業(yè)管理文化，具備本土經(jīng)驗和國際視野相結(jié)合的復(fù)合學(xué)術(shù)背景以及以愛國、進取和使命意識為突出特征的思想意識，成為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要推動因素和科技創(chuàng)新的重要支撐力量。

存在的主要問題

近年來，海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的環(huán)境總體趨于優(yōu)化和改善，但是與落實雙創(chuàng)發(fā)展以及充分發(fā)揮海外學(xué)人建設(shè)作用的目標相比還存在一些現(xiàn)實問題。

1.發(fā)展格局方面

目前，無論從全國還是省市來看，海外學(xué)人人才發(fā)展和人才集聚的規(guī)模結(jié)構(gòu)和集聚層次都不均衡。從海外學(xué)人的規(guī)模和比重看，不同地區(qū)經(jīng)濟社會建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展對于人才的需求存在很大差距，海外學(xué)人特別是具有較高科技引領(lǐng)和科技創(chuàng)新能力的高端海外學(xué)人比重相對較低。此外，由于歷史發(fā)展和現(xiàn)實體制機制等因素的影響，導(dǎo)致各地的海外學(xué)人人才政策不盡相同，開展留學(xué)人員人才管理和服務(wù)工作的現(xiàn)實基礎(chǔ)也存在很大的差別。

2.政策設(shè)計和實施方面

從海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)實需求和政策目標來看，相關(guān)政策還需要在實踐中不斷通過政策創(chuàng)新和制度創(chuàng)新加以變革和完善。

（1）創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策和資金支持力度有待提高。近年來，圍繞海外人才的引進和使用，各級地方政府從實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標出發(fā)，制定了大量的政策和措施，對于提升對海外學(xué)人的吸引力發(fā)揮了較好的作用。如《北京市留學(xué)人員創(chuàng)辦企業(yè)開辦費資助資金管理暫行辦法》規(guī)定，“企業(yè)開辦費為一次性資助，留學(xué)人員只能申報一次，每個企業(yè)的資助額度為人民幣10萬元”，這一政策受到海外學(xué)人的肯定和歡迎。但是，這種類似于普惠制的資金激勵管理辦法由于缺少基于行業(yè)、產(chǎn)業(yè)特點的分類管理和細化管理，使其對于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支持效果比較有限。由于目前針對海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策措施針對性不強，導(dǎo)致人才政策的吸引力與政策預(yù)期目標還存在不相適應(yīng)的地方。

（2）體現(xiàn)精細化分類指導(dǎo)的人才激勵政策有待完善，對青年海外學(xué)人的扶持力度需要加強。目前，海外學(xué)人工作政策和服務(wù)較多集中于高端海外學(xué)人身上，廣大普通海歸和青年海歸無法或者很難獲得人才政策的有效支持，政策覆蓋面不足不利于調(diào)動激發(fā)全體海外學(xué)人的積極性和創(chuàng)造性，不利于形成助推發(fā)展的社會合力。此外，部分地區(qū)的海外學(xué)人人才政策還存在政策乏力、政策懸空和政策空泛的問題，缺乏人才政策助推創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)實針對性。

（3）海外學(xué)人對于相關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的知曉度不高，影響政策對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的推動作用。近年來，為了更好地發(fā)揮海外學(xué)人在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用，很多地方政府制定和實施了大量的關(guān)于鼓勵海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策和規(guī)定，對于更好地維護海外學(xué)人的合法權(quán)益、改進服務(wù)、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境以及鼓勵海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)揮了積極作用。但是，政策宣傳不足影響了海外學(xué)人政策效用的發(fā)揮。

3.管理和服務(wù)方面

目前，海外學(xué)人管理和服務(wù)工作的信息化水平尚需提高，集中統(tǒng)一的信息采集、使用和工作機制尚未建立，與“底數(shù)清”“情況明”的工作目標相比存在一定的差距。

值得注意的是，目前政策環(huán)境中還存在一些制約海外學(xué)人人才引進和使用的不利因素。如在一些創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱點城市，嚴格的戶籍準入政策以及住房限購、私車限購等因素構(gòu)成海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的制約因素。同時，教育、醫(yī)療、社保、出入境和金融等現(xiàn)有政策規(guī)定與海外學(xué)人在華創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)實需求之間存在較大的差距。海外學(xué)人中的非中國籍人士在交通出行、社會保障銜接、金融服務(wù)、出入境和境內(nèi)居留等方面存在諸多不便。此外，部分海外學(xué)人在申請居留時受到投資額度、納稅時間、職務(wù)職稱及境內(nèi)居留時間等方面較為嚴苛的具體要求和條件限制，同時申請周期長，涉及部門多，辦理效率低，給海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶來很多現(xiàn)實的困難。

政策思考

當前，為進一步發(fā)揮海外學(xué)人推動“雙創(chuàng)”發(fā)展的重要作用，需要完善海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的促進政策，加強相關(guān)制度和政策的頂層設(shè)計，構(gòu)建更加科學(xué)有效和具有現(xiàn)實針對性的海外學(xué)人人才引進使用政策和激勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系，特別是應(yīng)著力推動國家層面的政策創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，營造海外學(xué)人創(chuàng)業(yè)的良好的社會環(huán)境，破除制約發(fā)展的體制桎梏和政策藩籬，推動海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)持續(xù)深入發(fā)展。

1.創(chuàng)新機制，進一步完善海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)

（1）提高海外學(xué)人管理服務(wù)水平。要進一步有效開展海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)工作，摸清底數(shù)、掌握情況是關(guān)鍵。因此，建議探索建立統(tǒng)一的、互通共享的海外學(xué)人信息系統(tǒng)，通過人才管理和服務(wù)的信息化建設(shè)，實現(xiàn)對海外學(xué)人的動態(tài)化管理服務(wù)。

（2）建立海外學(xué)人聯(lián)系制度。建議在海外學(xué)人規(guī)模較大、比較集中的區(qū)縣建立地方黨委與重點企業(yè)（海外學(xué)人比較集中、數(shù)量較多的企業(yè)）、重點海外學(xué)人（海外學(xué)人中重點人物和代表性人士）聯(lián)系制度，通過多種渠道，加大對目前有關(guān)海外人才現(xiàn)狀、需求及相關(guān)政策的宣傳解讀，為海歸創(chuàng)業(yè)答疑解難。此外，針對海外學(xué)人社會參與的現(xiàn)實需要和提升海外學(xué)人組織化程度的要求，可建立海外高端人才聯(lián)誼會，并以行業(yè)為載體，探索在區(qū)縣乃至更大范圍內(nèi)搭建聚集和統(tǒng)籌海內(nèi)外學(xué)人的行業(yè)聯(lián)誼會，提升海外學(xué)人組織化程度。

■丹山碧水 武因訓(xùn)/攝

（3）努力發(fā)揮僑民助推創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的作用。針對海外學(xué)人中僑民的實際情況，改進地方政府對于海外學(xué)人中僑民的僑務(wù)工作，如探索建立規(guī)范化和制度化的地方黨委或政府聯(lián)系僑民的工作機制等，注重依托海外學(xué)人開展民間外交和公共外交，發(fā)揮海外學(xué)人在講好中國故事、傳遞中國聲音上的重要渠道作用，更好發(fā)揮創(chuàng)業(yè)華僑和僑創(chuàng)企業(yè)在雙創(chuàng)戰(zhàn)略中的重要作用。

2.完善人才政策，進一步加強海外學(xué)人人才工作

（1）加強海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的頂層設(shè)計。加大對海外學(xué)人人才工作的領(lǐng)導(dǎo)力度，從人才引進使用政策的科學(xué)化和完善化等方面為經(jīng)濟社會發(fā)展和踐行五大發(fā)展理念提供人才智力支持。

（2）在政策完善中實現(xiàn)海外學(xué)人統(tǒng)籌發(fā)展。結(jié)合我國和各地區(qū)海外學(xué)人的實際情況，把海外學(xué)人發(fā)展納入到人才隊伍建設(shè)總體發(fā)展之中，實現(xiàn)統(tǒng)籌管理和結(jié)構(gòu)優(yōu)化；在加大高端海外學(xué)人引進使用工作的同時，注重高端引領(lǐng)，整體提升，實現(xiàn)高端海外學(xué)人和普通海歸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展，加大對于青年海歸的政策扶持力度，完善對于青年留學(xué)回國人員的人才激勵和管理辦法，進一步完善留學(xué)人員科技活動資助管理辦法，實施“優(yōu)秀青年海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)助推工程”，重點扶持青年海歸創(chuàng)業(yè)。

（3）進一步優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的社會環(huán)境。加大對高端人才的激勵力度，建立科學(xué)規(guī)范的海外學(xué)人發(fā)揮作用評價指標體系和激勵管理辦法，推動海外學(xué)人政策的創(chuàng)新發(fā)展，科學(xué)梳理、細化現(xiàn)行的留學(xué)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，有針對性地結(jié)合實際加以修訂、更新和完善，改善環(huán)境，筑巢引鳳，讓廣大海外學(xué)人開心創(chuàng)業(yè)、安心創(chuàng)業(yè)。

■注釋

①本文提及的海外學(xué)人，是指在我國境內(nèi)從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的具有海外留學(xué)經(jīng)歷的管理人員、技術(shù)人員和創(chuàng)業(yè)人員，包括入選國家和地方各級各類人才計劃的海外高層次人才、普通歸國留學(xué)人才以及在華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的華人華僑。

[1]曹建華. 中國再迎“海歸潮”. 國際商報，2017-3-31.

（作者單位：北京市社會科學(xué)院社會學(xué)所）

■ 編輯：田佳奇

C962

A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.06.014