鄭睿

公共服務(wù)的對(duì)象是人，人口形勢(shì)近年來(lái)出現(xiàn)的新變化要求長(zhǎng)三角地區(qū)必須加快公共服務(wù)改革發(fā)展。首先是流動(dòng)人口比重逐年增多。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，長(zhǎng)三角地區(qū)已經(jīng)成為我國(guó)流動(dòng)人口增長(zhǎng)最快的區(qū)域之一，區(qū)域內(nèi)流動(dòng)人口規(guī)模已經(jīng)從2000年的1936萬(wàn)人增加到2014年的5507萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)7.75%，相比全國(guó)同期高出2.34個(gè)百分點(diǎn)，這對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)的公共服務(wù)提出了更高的要求。其次是人口老齡化趨勢(shì)明顯。國(guó)際上通常將65歲以上人口比重大于7%視為該地區(qū)進(jìn)入老齡化社會(huì)的重要指標(biāo)。據(jù)全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，長(zhǎng)三角地區(qū)納入統(tǒng)計(jì)范圍的25個(gè)城市，65歲以上人口比重均已超過(guò)7%，標(biāo)志著長(zhǎng)三角地區(qū)全面進(jìn)入老齡社會(huì)，養(yǎng)老服務(wù)需求增長(zhǎng)迅猛。最后是人口國(guó)際化趨勢(shì)明顯。隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程不斷推進(jìn)，長(zhǎng)三角地區(qū)的外籍人口數(shù)量呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，高端化、國(guó)際化服務(wù)需求日益增長(zhǎng)。

在這樣的人口形勢(shì)下，長(zhǎng)三角地區(qū)公共服務(wù)改革發(fā)展既要滿足廣大人民群眾的基本公共服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，又要通過(guò)高端引領(lǐng)、市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)分層化、多元化和國(guó)際化發(fā)展。

一、長(zhǎng)三角公共服務(wù)領(lǐng)域改革方向——多元化、分層化、國(guó)際化

針對(duì)目前服務(wù)對(duì)象的變化形勢(shì)，長(zhǎng)三角地區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域改革發(fā)展的主要方向和目標(biāo)是：在確保和滿足民眾基本需求的前提下，創(chuàng)新多元化公共服務(wù)供給機(jī)制，建立分層化公共服務(wù)體系，提升公共服務(wù)國(guó)際化水平。

1.創(chuàng)新多元化服務(wù)供給機(jī)制

要滿足不同層次的民眾對(duì)公共服務(wù)的多元化需求，僅僅依靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，長(zhǎng)三角地區(qū)必須加快公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革，創(chuàng)新多元化的公共服務(wù)供給機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)資本、社會(huì)組織以及社會(huì)公眾參與公共服務(wù)供給的積極性，利用市場(chǎng)調(diào)配資源的決定性作用，把國(guó)資、民資、外資等多元化的力量引入教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老、社會(huì)保障等公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)的多樣性和針對(duì)性，提高服務(wù)供給效率。

2.建立分層化公共服務(wù)體系

從職業(yè)、收入、家庭資產(chǎn)、消費(fèi)與服務(wù)選擇偏好等角度看，長(zhǎng)三角地區(qū)人口結(jié)構(gòu)已呈現(xiàn)多元化、分層化的特點(diǎn)。因此，長(zhǎng)三角地區(qū)的公共服務(wù)應(yīng)跳出均質(zhì)化模式，建立分層次多元化的公共服務(wù)體系。一方面，要保障均等化的基本公共服務(wù)；另一方面，還要滿足中高收入群體的多元化服務(wù)需求，通過(guò)高端引領(lǐng)，拉動(dòng)公共服務(wù)整體水平提升。

確保基本服務(wù)。向社會(huì)成員提供均等化基本公共服務(wù)，是長(zhǎng)三角地區(qū)各級(jí)政府的基本職責(zé)之一。長(zhǎng)三角地區(qū)應(yīng)通過(guò)不斷深化改革，為基本公共服務(wù)均等化提供制度保障，在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障、市民就業(yè)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域增加總量，消除城鄉(xiāng)差異，提升質(zhì)量，優(yōu)化服務(wù)，滿足基本的民生需求。

高端引領(lǐng)提升。隨著人們生活水準(zhǔn)的日益提高，越來(lái)越多的民眾不滿足于均等化公共服務(wù)，他們對(duì)公共服務(wù)提出更高端的需求和偏好，也愿意支付相應(yīng)的費(fèi)用，但長(zhǎng)三角地區(qū)的中高端醫(yī)療保健、中高端幼托及學(xué)前教育、學(xué)歷教育、職業(yè)教育、中高端養(yǎng)老和家政服務(wù)等公共服務(wù)目前仍處于嚴(yán)重的供不應(yīng)求局面。長(zhǎng)三角地區(qū)各級(jí)政府應(yīng)在保證均等化公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制拓展分層化、多元化公共服務(wù)，提升服務(wù)能級(jí)，滿足社會(huì)多元化需求。

3.提升公共服務(wù)國(guó)際化水平

為滿足日益增長(zhǎng)的常住外籍居民的日常需求，接軌國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，營(yíng)造良好的國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境，長(zhǎng)三角地區(qū)各級(jí)政府應(yīng)把加快提升公共服務(wù)國(guó)際化水平作為公共服務(wù)領(lǐng)域新的重點(diǎn)發(fā)展方向。一方面，要學(xué)習(xí)國(guó)際先進(jìn)的公共服務(wù)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，瞄準(zhǔn)國(guó)際目標(biāo)，創(chuàng)新政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的管理模式，爭(zhēng)取把長(zhǎng)三角地區(qū)建成我國(guó)率先與國(guó)際接軌的公共服務(wù)先行區(qū)；另一方面，要在公共服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)大向外資、境外組織的開放力度，掃除政策障礙，降低進(jìn)入門檻，推進(jìn)國(guó)際資源進(jìn)入長(zhǎng)三角地區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域。

二、長(zhǎng)三角地區(qū)公共服務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展舉措

長(zhǎng)三角地區(qū)應(yīng)以構(gòu)建多元化、分層化、國(guó)際化的公共服務(wù)體系為目標(biāo)，在教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老、社會(huì)保障等重點(diǎn)領(lǐng)域深化改革，從而提升區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)的整體水平。

1.深化教育管理體制改革

擴(kuò)大教育開放，形成多元開放的辦學(xué)格局。健全政府補(bǔ)貼、政府購(gòu)買服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等制度，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育。深化擴(kuò)大國(guó)際合作辦學(xué)試點(diǎn)，爭(zhēng)取把上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)教育培訓(xùn)領(lǐng)域擴(kuò)大開放政策逐步推廣到整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)。

深入推進(jìn)國(guó)家教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新，促進(jìn)教育治理體系和治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化。深化教育“管辦評(píng)”聯(lián)動(dòng)改革，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，探索考試招生制度改革。建立健全地方政府履行教育職責(zé)的評(píng)價(jià)制度。探索建立督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立履行職責(zé)的體制機(jī)制。

加強(qiáng)對(duì)外交流，提升教育國(guó)際化程度。積極發(fā)展中外合作專業(yè)、課程開發(fā)，開展學(xué)生交換項(xiàng)目，探索與境外學(xué)校之間的課程和學(xué)分互認(rèn)。建立境外教師培訓(xùn)基地，加大選派重點(diǎn)課程教師和骨干教師出境培訓(xùn)的力度，建設(shè)適應(yīng)教育國(guó)際化要求的教師隊(duì)伍。完善吸引海外學(xué)者從事教學(xué)和合作研究的政策體系，積極引進(jìn)海外教師、專家和管理人員。

2.推進(jìn)醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)深化改革

擴(kuò)大醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域開放，加快形成多元辦醫(yī)格局。進(jìn)一步放寬中外合資、合作辦醫(yī)條件，逐步擴(kuò)大具備條件的境外資本設(shè)立獨(dú)資醫(yī)療機(jī)構(gòu)試點(diǎn)。加快落實(shí)對(duì)非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)和公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、重點(diǎn)?？平ㄔO(shè)、職稱評(píng)定、學(xué)術(shù)地位、等級(jí)評(píng)審、技術(shù)準(zhǔn)入等方面同等對(duì)待的政策。

逐步形成促進(jìn)醫(yī)療人才流動(dòng)機(jī)制。探索解決國(guó)際醫(yī)療人才國(guó)內(nèi)執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證問題，加快推進(jìn)規(guī)范的醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)。探索公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)與非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)在技術(shù)和人才等方面的合作機(jī)制，建立二、三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)高級(jí)醫(yī)務(wù)人員向基層柔性流動(dòng)機(jī)制。

拓寬醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算渠道，形成多層次醫(yī)療保障體系。允許民辦（包括外資）醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入醫(yī)保定點(diǎn)范圍。逐步擴(kuò)大具備條件的境外資本設(shè)立獨(dú)資專業(yè)健康醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)范圍，探索解決與國(guó)際醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)結(jié)算問題，鼓勵(lì)發(fā)展與基本醫(yī)療保險(xiǎn)相銜接的商業(yè)健康保險(xiǎn)，拓寬醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算渠道，形成多層次醫(yī)療保障體系。

3.加快公共文化體制機(jī)制改革

推動(dòng)公共文化社會(huì)化、多元化發(fā)展，探索市場(chǎng)化的管理運(yùn)營(yíng)模式。進(jìn)一步放開公共文化投資領(lǐng)域限制，拓展公共文化服務(wù)項(xiàng)目的融資手段和渠道，在文化設(shè)施建設(shè)、機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營(yíng)中引入社會(huì)資本和市場(chǎng)主體，形成多元化的公共文化供給體系。加快公共文化領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革進(jìn)程，建立以市場(chǎng)為手段、服務(wù)外包為主要形式的政府購(gòu)買公共文化服務(wù)新模式，提高文化設(shè)施和機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)行效率。

加大對(duì)公共文化管理運(yùn)營(yíng)主體的培育扶持力度。放寬對(duì)公共文化服務(wù)類社會(huì)組織的登記注冊(cè)限制，建立有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，引進(jìn)專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)文化場(chǎng)館和機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)營(yíng)管理。推廣“民辦公助”等模式，促進(jìn)民營(yíng)文化場(chǎng)館發(fā)展，通過(guò)日常運(yùn)行補(bǔ)貼、活動(dòng)項(xiàng)目補(bǔ)貼、宣傳平臺(tái)支撐等方式，促進(jìn)“社會(huì)力量辦文化”做優(yōu)做強(qiáng)。

加快文化國(guó)際化發(fā)展步伐。借助上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)機(jī)遇，借鑒“負(fù)面清單”模式，擴(kuò)大文化開放領(lǐng)域，加快人才、要素集聚，做大做強(qiáng)各類文化產(chǎn)業(yè)平臺(tái)和項(xiàng)目，重點(diǎn)突破資金進(jìn)出、審批流程復(fù)雜等體制機(jī)制障礙，加快文化“走出去”和“引進(jìn)來(lái)”步伐，實(shí)現(xiàn)文化國(guó)際化發(fā)展目標(biāo)。

4.深化養(yǎng)老服務(wù)體系改革

推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化發(fā)展。完善政府托底、社會(huì)化參與、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)模式。加大公辦養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)力度，支持社會(huì)力量參與為老服務(wù)，對(duì)各類民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開辦費(fèi)、運(yùn)營(yíng)費(fèi)補(bǔ)貼納入政府養(yǎng)老扶持政策范圍。完善養(yǎng)老服務(wù)土地、稅費(fèi)等政策，進(jìn)一步明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享有同等用地政策，完善政府購(gòu)買為老服務(wù)目錄和辦法等制度，積極探索和推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)需方的財(cái)政補(bǔ)貼政策和機(jī)制。拓展融資渠道，探索老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)，鼓勵(lì)發(fā)展各類養(yǎng)老服務(wù)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品。

建立健全城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金合理增長(zhǎng)與保值增值機(jī)制。逐步建立完善相關(guān)機(jī)制，妥善解決城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與其他社保政策的轉(zhuǎn)移接續(xù)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。長(zhǎng)三角地區(qū)各級(jí)政府的財(cái)政和勞動(dòng)保障部門要建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理辦法，加強(qiáng)對(duì)基金的財(cái)務(wù)狀況、收支情況及資金管理情況的監(jiān)督。在投資管理方面，應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策，放松投資管制，為長(zhǎng)三角地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金創(chuàng)造更多的投資渠道，確保基金保值增值，減少政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)基金供給的可持續(xù)性。

5.加快社會(huì)保障制度改革

建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系。完善以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的機(jī)制，健全與創(chuàng)業(yè)相關(guān)的人才、稅收、服務(wù)保障體系，發(fā)揮創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)。建立覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)培訓(xùn)體系，鼓勵(lì)各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)，為農(nóng)村富余勞動(dòng)力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移和就地創(chuàng)業(yè)提供支持。

構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場(chǎng)為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系。改進(jìn)和完善社會(huì)最低收入家庭廉租住房保障制度及供應(yīng)辦法，逐步擴(kuò)大廉租住房制度的社會(huì)受益面。加強(qiáng)人才公寓和務(wù)工人員宿舍的建設(shè)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的大中型企業(yè)，應(yīng)強(qiáng)制性要求建造租賃型職工宿舍，政府在地價(jià)和稅收方面給予優(yōu)惠，逐步解決外來(lái)務(wù)工人員的“群租”問題。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)的總體要求，合理制訂拆遷安置房建設(shè)計(jì)劃，控制拆遷規(guī)模。

調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，擴(kuò)大社會(huì)保障基礎(chǔ)。積極引導(dǎo)和扶持各類社會(huì)組織開展為民服務(wù)活動(dòng)，進(jìn)一步加強(qiáng)救助體系隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮志愿者團(tuán)隊(duì)的服務(wù)作用。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)利用稅收杠桿促進(jìn)慈善業(yè)發(fā)展的做法，探索建立激勵(lì)企業(yè)向公共服務(wù)捐贈(zèng)的稅收制度，推進(jìn)稅收抵扣形式，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人捐助民生事業(yè)；擴(kuò)大受贈(zèng)范圍，除了指定慈善團(tuán)體外，允許捐贈(zèng)企業(yè)或個(gè)人按照自己的意愿或偏好，直接捐款給醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老院和其他社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。

三、推動(dòng)長(zhǎng)三角地區(qū)公共服務(wù)改革發(fā)展的保障措施

建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化機(jī)制。參照發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，制定公共服務(wù)資源城鄉(xiāng)均等化配置標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等公共服務(wù)資源在城鄉(xiāng)間優(yōu)化配置。以優(yōu)化人才資源配置為重點(diǎn)，促進(jìn)公共服務(wù)均衡發(fā)展，建立完善遠(yuǎn)郊地區(qū)的教師、醫(yī)生等公共服務(wù)領(lǐng)域人才的綜合激勵(lì)保障機(jī)制，鼓勵(lì)高水平人才到郊區(qū)工作。

清理社會(huì)資本進(jìn)入公共事業(yè)的障礙。清理修改阻礙社會(huì)資本和外資投資公共事業(yè)的法規(guī)政策，如企業(yè)開辦的申報(bào)批準(zhǔn)、外籍員工的出入境便利、個(gè)調(diào)稅等問題。創(chuàng)新管理模式，盡量消除在實(shí)際審批和投資過(guò)程中存在的“玻璃天花板”現(xiàn)象，減少社會(huì)資本投資公共服務(wù)領(lǐng)域的障礙。借鑒自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”管理模式，制定公共服務(wù)領(lǐng)域負(fù)面清單，先行先試大幅度開放公共服務(wù)社會(huì)投資。

完善政府購(gòu)買服務(wù)的體制機(jī)制。政府通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)，把社會(huì)力量引入公共服務(wù)領(lǐng)域，是惠及人民群眾、深化公共服務(wù)領(lǐng)域改革的重大措施，是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)政事、政社分開的必然要求，也是構(gòu)建分層化、多元化公共服務(wù)體系的有效途徑。因此，長(zhǎng)三角地區(qū)各級(jí)政府應(yīng)盡快在公共服務(wù)領(lǐng)域建立公開透明的政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，制定政府購(gòu)買服務(wù)清單，形成公眾參與、社會(huì)監(jiān)督的評(píng)估制度。

（作者系上海市發(fā)展改革研究院助理研究員，博士）

責(zé)任編輯：戴群英