杜興華

我國公共采購制度的建立，經(jīng)過制度移植、不斷發(fā)展和完善，體現(xiàn)了我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型“摸著石頭過河”的主要特征。招投標制度執(zhí)行上的有法不依或選擇性執(zhí)法，是由于社會上普遍形成了“上有政策、下有對策”的社會心理，普遍對制度違規(guī)和不按制度辦事缺乏必要的敬畏心理。要想在公共采購領(lǐng)域做到嚴格執(zhí)法、按制度辦事，首先要強化對公共采購和工程招標過程中權(quán)力行使的監(jiān)督執(zhí)紀，改變?nèi)藗儗τ谶`反制度規(guī)定的心理成本預(yù)期，阻斷政策變通機制，不斷提升招投標制度移植效果。

一、制度移植：我國招投標制度的先天不足

推行招投標制度是一個歷史過程，既能表現(xiàn)出經(jīng)濟創(chuàng)新的特點，又能表現(xiàn)出技術(shù)創(chuàng)新的特征。建國初期是計劃經(jīng)濟投資體制形成時期，政府在整個投資活動中起主導(dǎo)作用。20世紀五六十年代，我國照搬蘇聯(lián)工業(yè)經(jīng)濟管理模式，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要采用包工包料承包方式，主管部門主要以行政管理手段，依靠計劃、指令、報表和評比等方式實施工程建設(shè)管理。在轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟的過程中，建設(shè)工程承發(fā)包也由傳統(tǒng)的按計劃分配改變?yōu)榻ㄖ髽I(yè)到市場中自攬業(yè)務(wù)和自負盈虧。1980年，國際社會相繼恢復(fù)了我國在國際基金組織、世界銀行的成員國席位，之后的第一個利用世界銀行貸款項目，就是世界銀行提供給我國的一個大學(xué)貸款項目，在這個項目建設(shè)過程中，就要求我國以國際競爭性招標方式采購招標。1982年，云南魯布革水電站工程是我國水電建設(shè)第一個利用世行貸款、對外公開招標的國家重點工程項目，按世界銀行貸款使用的要求，引水系統(tǒng)工程必須采用國際招標的方式選定承包商施工，由水電部委托中國技術(shù)進出口公司組織進行國際競爭性招標。

我國在公共部門第一次引入競爭招標程序，就是世界銀行貸款項目的資金支持和技術(shù)指導(dǎo)下實施的。亞洲銀行在1997年、2000年、2001年分別提供三筆技術(shù)援助贈款，支持相關(guān)法規(guī)的制定和制度建設(shè)。世界銀行、亞洲銀行等國際組織在推動我國《招標投標法》、《政府采購法》的立法實踐方面產(chǎn)生了重要作用。我國的《政府采購法》從基本框架到一些具體規(guī)范，都參考了《聯(lián)合國國際法貿(mào)易委員會示范化》的一些原則。一般說來，發(fā)達國家都是在解決好經(jīng)濟發(fā)展的效率問題之后，才逐漸重視和突出解決社會公平等公共性問題，而在我國的招投標制度是作為發(fā)展中國家的政策移植，不得不要承受雙重的負擔，同時追求公平和效益雙重的政策功能，而不是像發(fā)達國家“這兩個目標可以而且經(jīng)常是分開來追求的”，這對發(fā)展中國家在推進制度變遷提出了更高的要求。簡便易行的方法是將現(xiàn)成的經(jīng)驗和模式直接照搬，一方面可以加快趕超的進度，另一方面也引發(fā)了明顯的“水土不服”?？傊?，我國有關(guān)公共采購的法律制度是屬于移植引進的，理論上準備不充分，既缺乏實踐經(jīng)驗，也缺乏系統(tǒng)的設(shè)計。在國際環(huán)境和歷史背景全然不同的條件下，亦步亦趨地跟隨發(fā)達國家的做法，實踐證明這不能算是一種明智的做法。

二、政策變通：我國招投標制度的發(fā)育不良

變通是特定社會結(jié)構(gòu)條件下的一種選擇，存在于許多社會生活的諸多領(lǐng)域中，包括制度運作中的變通，對政策的變通，以及對社會生活中的某些具體規(guī)則的變通。“上有政策，下有對策”是我國在政策執(zhí)行中長期存在的一種政策變通現(xiàn)象。所謂政策變通，是指政策執(zhí)行方在沒有得到政策制定方的同意，自行變更原政策內(nèi)容，相機處置執(zhí)行的行為。由于原制度制定者下達指令時，經(jīng)常是粗線條的，就為實施制度變通提供了機會。有的時候是利用原制度約束的空白點，認為凡是中央沒有明令禁止的就是可以做的，打政策的“擦邊球”。變通的微妙之處在于它的似是而非，從表面上來看，它所遵循的原則及試圖實現(xiàn)的目標是與原政策目標一致的，但經(jīng)過變通后所達到的實際目標就其更深刻的內(nèi)涵看，很可能與原目標從根本上背道而馳，或者是不相關(guān)的，最后的結(jié)果就是政策執(zhí)行力的弱化，產(chǎn)生諸多問題。

招標人行為不規(guī)范。依據(jù)規(guī)定，凡符合法定招標范圍的規(guī)模標準以上項目必須進行招標。實際生活當中，許多地方政府為了興建政績工程，給項目業(yè)主以及相關(guān)人員很大的行政壓力，迫使其鋌而走險，取消正常招標程序。有些招標人將項目化整為零，或者將主體工程進行招標，其他工程直接發(fā)包給私下選擇好的單位，通過私下操作將非法的招標行為通過招投標方式合法化。

投標人弄虛作假。由于法律和制度不健全，現(xiàn)行法律法規(guī)缺少對弄虛作假行為的具體規(guī)定，面臨著認定難的問題，缺少有效查處手段。在分散的行政管理體制下，由于條塊分割，缺乏信息共享機制，甚至受到地方行業(yè)保護思想的束縛，行政監(jiān)督部門無法獲得必要信息，使弄虛作假有機可乘。由于缺少有效約束投標行為的信用機制，在一定程度上導(dǎo)致了投標人不講信用的現(xiàn)象，甚至為幫助特定投標人中標不惜弄虛作假。

招標代理行為不規(guī)范。一些招標代理機構(gòu)為了在激烈的競爭中承攬到代理項目，往往無原則地遷就招標人，滿足招標人非法要求，幫助招標人鉆法律空子，逃避行政監(jiān)督，達到明招暗定的目的。有不少人認為“招投標只要程序到位，細節(jié)完整”，就完成了招標業(yè)務(wù)。再加上招標代理工作現(xiàn)階段表現(xiàn)為低層次競爭和業(yè)務(wù)收入見效快、技術(shù)含量不高、門檻低等，更是造成了一種無序競爭的市場環(huán)境。

專家不公正評標。根據(jù)法律規(guī)定，我國在招標采購活動中，采用專家評審制度，要求公開招標的評標專家必須從評標專家?guī)熘须S機抽取。但由于評審專家權(quán)大責小，實際操作中產(chǎn)生了許多的問題和弊端，專家評標違規(guī)和失誤案例不斷發(fā)生。由于制度的約束力不強、操作性差、權(quán)責不對等使評審制度不合理，在招投標過程中，賄賂評委謀取中標已成為一種潛規(guī)則。由于缺乏統(tǒng)一的專業(yè)分類標準，不同政府部門、不同招標代理機構(gòu)組建的專家?guī)旆诸悩藴矢鳟?，一些專家?guī)煲蚍诸惒灰?guī)范，難以滿足實際評標的需要。由于專業(yè)分類標準不一致，影響了不同評標專家?guī)鞂＜屹Y源共享。

領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)招投標。從表面看，招標方、投標方在平等的基礎(chǔ)上競爭交易，實際上很多政府投資工程的拍板，業(yè)主方都會受到各個方面力量的制約和影響。在招投標過程中，目前我國建設(shè)工程招投標管理仍沿襲傳統(tǒng)模式，行業(yè)主管部門分頭監(jiān)管，既當“裁判員”又當“運動員”。部門領(lǐng)導(dǎo)出任評標委員會成員甚至擔任評標小組組長，經(jīng)常會出現(xiàn)行政干預(yù)、以行政領(lǐng)導(dǎo)代替專家評標或者是領(lǐng)導(dǎo)說了算等問題。

三、扎緊織密制度籠子：加強招投標

腐敗治理的現(xiàn)實路徑

加強制度建設(shè)，完善執(zhí)行機制。十八大以來，中央提出要建立國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這其中最根本的一點就是各歸其位、各盡其職，社會市場主體的違規(guī)違法應(yīng)由行政監(jiān)督、行政執(zhí)法部門去處置，理順監(jiān)督體制，確保招投標監(jiān)督權(quán)獨立行使，有效解決制度的規(guī)范執(zhí)行問題，提高制度的執(zhí)行力和執(zhí)行到位的問題。當前形勢下，應(yīng)當以政策制度的嚴格貫徹執(zhí)行為首要目標，對制度變通行為采取制止的態(tài)度。近幾年來，我們制定出臺了一系列有關(guān)廉潔自律的法規(guī)制度，搞了很多的“不許”、“不準”、“不得”，以至于很多情況下說不清楚到底制定了多少，說不清楚這些內(nèi)容具體是什么，反腐敗制度的效率低不單是因為制度不夠完備，還有無效的制度堆積其中，以及制度執(zhí)行的不到位。我們不能讓制度形同虛設(shè)，成為“稻草人”，形成“破窗效應(yīng)”，否則再搞新的制度都是白搭。當前，我國正處在經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)和利益格局深刻變化的歷史時期，解決公共采購領(lǐng)域效率不高、公正缺失的問題，不僅需要完善招投標操作層面的制度規(guī)范，更需要關(guān)注和研究公共采購招標人行為失范的深層次原因，通過公共采購制度的設(shè)計創(chuàng)新，解決招標人規(guī)范化執(zhí)行招投標制度內(nèi)在動力不足的問題，解決好一個對違規(guī)后果的心理預(yù)期，提出有效治理腐敗和規(guī)范招投標市場秩序的方案和措施。

加強執(zhí)紀監(jiān)督，約束公共權(quán)力。招投標制度通過制度設(shè)計可以有效強化對招標采購的監(jiān)管，控制公共采購中的權(quán)力濫用，可以加強源頭預(yù)防，有效治理腐敗現(xiàn)象。在監(jiān)管手段上，公開是規(guī)范行為、防治腐敗的有效手段。招投標活動中的一些突出問題，從根本上說是由于信息不對稱造成的。為此，需要堅持陽光交易理念，積極革新傳統(tǒng)監(jiān)管模式，充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)，解決信息不對稱帶來的“暗箱操作”。積極推廣網(wǎng)上招投標，從國家層面統(tǒng)一開發(fā)系統(tǒng)，統(tǒng)一制定標準，加快實現(xiàn)招投標工作的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化。同時，注重向前向后延伸，拓展網(wǎng)上招投標系統(tǒng)功能，把設(shè)計招投標納入監(jiān)管范圍，提高建設(shè)工程方案設(shè)計質(zhì)量；強化招投標市場和施工現(xiàn)場“兩場聯(lián)動”，對施工企業(yè)的中標合同履行、工程建設(shè)管理等情況進行綜合考評，規(guī)范“標后”行為，促進工程建設(shè)領(lǐng)域有序健康發(fā)展。建立網(wǎng)上監(jiān)察系統(tǒng)，不斷提升實時監(jiān)察效果?！爸袊ㄔO(shè)”項目研究成果之一的電子監(jiān)察系統(tǒng)和電子評標系統(tǒng)的開發(fā)運用，使招投標從信息發(fā)布、資格預(yù)審，到開標評標定標，再到合同履行，始終處于嚴密的跟蹤監(jiān)督之下，實現(xiàn)了監(jiān)督的“全覆蓋”，進一步提升了紀檢監(jiān)察機關(guān)對招投標工作監(jiān)督檢查的實時性和有效性。全面推廣建設(shè)工程遠程評標。實現(xiàn)了權(quán)力全過程網(wǎng)上運行，技術(shù)上做到可查可控，避免人為因素的干擾，有效遏制了權(quán)力的濫用。

強化對招投標行政監(jiān)督的再監(jiān)督，讓監(jiān)督權(quán)接受監(jiān)督。從我國的反腐敗執(zhí)行機構(gòu)來看，我國屬于“多頭”的反腐敗體制。影響反腐敗機構(gòu)權(quán)威性的因素有很多，健全的反腐敗機構(gòu)應(yīng)當包含權(quán)威性、獨立性、廉潔性和專業(yè)性四個基本要素。由于招投標案件涉及環(huán)節(jié)較多，法紀權(quán)限不明，有時會出現(xiàn)公安機關(guān)不愿查、建設(shè)主管部門無力查等現(xiàn)象。在原有體制下，紀檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督獨立性和權(quán)威性不夠，影響了監(jiān)督職能的發(fā)揮。通過改革紀檢監(jiān)察管理體制，加強垂直管理，改變過去紀檢監(jiān)察機關(guān)辦案受地方干擾過多、壓案不查、監(jiān)督權(quán)配置不合理造成監(jiān)督虛設(shè)等問題。維護監(jiān)督機關(guān)的獨立性和權(quán)威性，盡量減少檢察機關(guān)與審判機關(guān)在人事與財政上對同級黨政機關(guān)的依附性，行政監(jiān)察和審計等專門監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置，不再受制于同級行政機關(guān)。紀檢監(jiān)察反腐敗專門機構(gòu)主要任務(wù)是防止行政監(jiān)督的腐敗行為，在招投標行政監(jiān)督的基礎(chǔ)上，把工作的著力點放到對行政監(jiān)督機關(guān)的再監(jiān)督，對行政執(zhí)法行為的再執(zhí)法，重點放在落實好法律責任，健全倒查追究的完整鏈條。紀檢監(jiān)察機關(guān)開展監(jiān)督檢查推動行政監(jiān)督部門規(guī)范執(zhí)法，對招投標過程中違規(guī)違紀行為進行查究。從一開始的駐場監(jiān)察，加強對招投標全過程的“零距離”監(jiān)督，到政府投資重點工程紀檢監(jiān)察派駐制，使招投標作為工程建設(shè)中的五個重點環(huán)節(jié)之一受到“無縫隙”監(jiān)控。近年來又逐步將監(jiān)督重點拓展到招投標執(zhí)法活動上，研制開發(fā)了遠程評標網(wǎng)上監(jiān)察系統(tǒng)，系統(tǒng)包括音頻、視頻監(jiān)控系統(tǒng)和異常報警系統(tǒng)。在督促行業(yè)主管部門依法履行監(jiān)管職責，加快建立招投標投訴處理機制的同時，加大對領(lǐng)導(dǎo)干部插手和非法干預(yù)招投標案件的查處力度，嚴肅查辦工程建設(shè)中搞虛假招投標的案件，促進招投標工作健康有序的發(fā)展。

（作者系南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生）

責任編輯：張功杭