摘 要 隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，1982年確立的“市直管縣”管理模式在實(shí)踐中暴露諸多弊端，2002年我國部分城市開始進(jìn)行“省直管縣”體制改革。盡管“省直管縣”體制改革取得了很多優(yōu)勢成效，然而伴隨改革進(jìn)入深水區(qū)，一些亟待解決的問題也開始出現(xiàn)，引發(fā)理論界和實(shí)踐界的共同關(guān)注。本文首先對“省直管縣”體制改革的背景進(jìn)行分析，其次對“省直管縣”體制改革的含義和必要性做了簡單介紹，接下來在肯定改革優(yōu)勢意義的基礎(chǔ)上以吉林省梅河口市為例對“省直管縣”體制改革的問題進(jìn)行了剖析，并從明確不同層級政府職責(zé)、擴(kuò)大縣級政府財(cái)權(quán)、調(diào)配相關(guān)部門人員這三個(gè)方面提出了問題的對策。以期以梅河口市為例，以小見大，提出有益對策以推進(jìn)我國整體的“省直管縣”體制改革。

關(guān)鍵詞 “省直管縣” 體制改革 管理層級 管理幅度 簡政放權(quán)

作者簡介：韓姍杉，吉林大學(xué)行政學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政管理理論與方法。

中圖分類號：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.098

一、 “省直管縣”體制改革的背景分析

上世紀(jì)80年代世界各國政府相繼進(jìn)行政府改革，行政管理理論界稱其為“新公共管理”運(yùn)動。而我國在1978年實(shí)施改革開放國策后，也開始敞開國門接受和借鑒國外的先進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)和思想文化。“新公共管理”運(yùn)動產(chǎn)生的積極思想傳入我國，使我國在經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)進(jìn)行了政治體制改革?！靶鹿补芾怼边\(yùn)動倡導(dǎo)政府要對公民負(fù)責(zé)，要對行政結(jié)果負(fù)責(zé)。在這樣的情況下，我國政府逐漸改變以往機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的行政體制，相繼進(jìn)行了大部制改革、行政審批制度改革等行政體制改革?！笆≈惫芸h”改革則是行政體制改革的重要組成部分，從縱向上對我國行政層級機(jī)構(gòu)進(jìn)行了精簡，以實(shí)現(xiàn)行政體制扁平化的治理結(jié)構(gòu)。

1982年我國為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展進(jìn)行了“市直管縣”改革，形成了中央、省、地級市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府結(jié)構(gòu)。這種行政管理體制對我國產(chǎn)生過積極作用，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，暴露出諸如行政成本增加、市搶奪縣經(jīng)濟(jì)資源等弊端。因此，我國在2002年開始，浙江、四川等省份相繼進(jìn)行“省直管縣”改革，2005年黨的十六屆五中全會正式提出條件成熟的地區(qū)可以實(shí)行省直管縣的財(cái)政體制。梅河口市作為“省直管縣”改革中的吉林省試點(diǎn)，本文試圖通過以它作為典型案例對我國“省直管縣”體制改革中的問題和對策進(jìn)行深入分析，以期可以提出有益建議促進(jìn)“省直管縣”體制改革的發(fā)展。

二、 “省直管縣”體制改革的含義及必要性

（一）“省直管縣”體制改革的含義

“省直管縣”體制改革是指在行政層級上將原有的省、市、縣三級的管理模式，變?yōu)槭?、縣兩級管理模式，縣級行政機(jī)關(guān)直接接受省級行政機(jī)關(guān)的管理和領(lǐng)導(dǎo)?！笆≈惫芸h”體制改革以財(cái)政直管作為先導(dǎo)，逐漸實(shí)現(xiàn)行政直管直至全面直管。梅河口作為“省直管縣”體制改革的試點(diǎn)城市，從經(jīng)濟(jì)和社會管理權(quán)限的角度看，原來需要通化市審批的事項(xiàng)，現(xiàn)已對大部分事項(xiàng)具有審批權(quán)限，行政審批直接對接省直部門。

（二）“省直管縣”體制改革的必要性

“省直管縣”體制改革有利于簡政放權(quán)。從管理學(xué)視角來看，扁平化結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代社會層級組織的主導(dǎo)模式。然而我國共有34個(gè)省級行政區(qū)域，原有從中央到省到地級市到縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級行政層級，這樣管理層次過多的行政結(jié)構(gòu)導(dǎo)致我國行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)臃腫，人員經(jīng)費(fèi)支出龐大，同時(shí)過多的管理層級往往會使行政信息在傳遞過程中出現(xiàn)速度慢、準(zhǔn)確性差等弊端。因此在倡導(dǎo)現(xiàn)代化治理、簡政放權(quán)的大環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)管理模式的扁平化是必要的。因此，進(jìn)行“省直管縣”體制改革，由省級行政機(jī)關(guān)直接管理縣級行政機(jī)關(guān)，可以減少“市”這一中間管理層級，整體上實(shí)現(xiàn)管理模式的扁平化、提高行政效率，降低行政管理成本。對于我國建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府具有重要作用。

“省直管縣”體制改革有利于優(yōu)化縣域發(fā)展環(huán)境。在傳統(tǒng)的“市直管縣”的行政體制下，很多地級市為了發(fā)展本市經(jīng)濟(jì)而犧牲縣域經(jīng)濟(jì)，官員濫用權(quán)力，“截流”中央的財(cái)政撥款，導(dǎo)致縣域缺乏發(fā)展的資金支持。特別在分稅制體制下，根據(jù)不同的稅種分配不同政府間的財(cái)政資金。但由于我國行政層級過多，稅種劃分的實(shí)際操作難度較大，導(dǎo)致各層級財(cái)源難以到位，財(cái)力分配效率較低，與預(yù)期效果存在較大差距。也就是說原本能夠到達(dá)縣域的財(cái)政資金并不充足，并且市域依然搶奪縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源，使得縣域由于受到市域的壓制難以有較強(qiáng)的發(fā)展活力。同時(shí)，我國原來設(shè)計(jì)省、市、鄉(xiāng)三級管理模式是為了讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好城市帶動周邊的縣域城市發(fā)展，但這種帶動在某些地方反而變?yōu)閴褐?，背離了設(shè)計(jì)初衷。因此進(jìn)行“省直管縣”改革，可以增強(qiáng)縣的發(fā)展活力，為縣域“減負(fù)松綁”，提供更多的就業(yè)機(jī)會，優(yōu)化縣域的發(fā)展環(huán)境。

三、吉林省梅河口市“省直管縣”體制改革的問題

梅河口市在2013年9月被確立為“省直管縣”體制改革的試點(diǎn)城市，至今已試點(diǎn)四年。在這四年之中，體制改革帶來的積極意義有目共睹。從行政方面來說，省直管縣后梅河口市和通化市不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，很多事項(xiàng)可以在本市審批，提高了行政效率，信息溝通渠道更加暢通。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展上看，梅河口市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Ρ贿M(jìn)一步釋放，財(cái)政資金大幅度提升，招商引資也更加活躍，經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展。從民生的角度看，體制改革為梅河口市提供了大量的就業(yè)機(jī)會，人們的工資水平和生活水平上漲。雖然“省直管縣”體制改革給梅河口市帶來了新的生機(jī)和活力，但隨著試點(diǎn)改革的深入，也出現(xiàn)了一些亟需解決的問題，主要包括以下方面：

（一）“省直管縣”的財(cái)政體制改革缺乏行政體制改革的配合

“省直管縣”改革設(shè)立的初衷是為了提高縣域的財(cái)政收入水平，改革以財(cái)政體制改革為首，慢慢向全面直管過度。但梅河口市的改革還處于經(jīng)濟(jì)和社會管理權(quán)限直接由省政府管理，但在行政上通化市依然沒有對重大審批事項(xiàng)完全放手。地級市政府為了自身的利益可以通過自己擁有的其他權(quán)力變相壓制地級市的發(fā)展，例如，通過一些重要項(xiàng)目的審批和工作人員的調(diào)動等權(quán)力繼續(xù)制約縣級市政府，使其為自身的發(fā)展謀利。這種治標(biāo)不治本的改革方式會削弱改革效果，必須適時(shí)將財(cái)政改革和擴(kuò)權(quán)改革引入行政體制改革的深水區(qū)，建立省直管縣行政體制。

（二）梅河口市政府缺乏財(cái)權(quán)，加大吉林省政府的財(cái)政壓力

分稅制改革后梅河口市政府缺乏收取主體稅種的權(quán)力，梅河口市政府的資金來源主要依靠上級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。但是省級政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過多，一般性轉(zhuǎn)移支付過少又缺乏地市級政府在各縣級政府間進(jìn)行平衡，導(dǎo)致縣級政府需要拿出部分資金配合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，能用來一般建設(shè)的資金就會變少。另一方面，省級政府不僅要為地市級政府提供建設(shè)資金，還有增加部分縣級政府，加大了省級政府財(cái)政壓力，也會阻礙其扶持省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)。

（三）省直管縣擴(kuò)大了省級政府管理幅度的同時(shí)造成省級和地市級政府人員的比例的不平衡

吉林省“省直管縣”改革的實(shí)施將梅河口市、公主嶺市政府也納入省政府的管理范圍，但是省級政府的編制并未增加，許多時(shí)候需要雇傭臨時(shí)人員進(jìn)行管理，省級政府的管理壓力較大。而地市級政府與之相反的是不需要進(jìn)行部分縣的管理導(dǎo)致人員的冗余，機(jī)構(gòu)在一定程度上出現(xiàn)了膨脹。缺乏對人員調(diào)動的改革導(dǎo)致省直管縣的改革對組織機(jī)構(gòu)造成了重要的影響，降低了行政效率，沒有做到人盡其能。

四、吉林省梅河口市“省直管縣”體制改革的對策研究

（一）明確不同層級政府間各自的政府職能和行政范圍

不同層級的政府有不同得職能，形成分工合理、協(xié)調(diào)有序的行政結(jié)構(gòu)是行政管理現(xiàn)代化的必然要求。省、市、縣政府在轉(zhuǎn)變職能和履行職責(zé)的基礎(chǔ)上，形成全面銜接、分工合理的職能體系。國家在進(jìn)行“省直管縣”體制改革的同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，注意統(tǒng)籌不同層級政府間的職能，實(shí)施相應(yīng)的體制改革使地市級政府和縣級政府負(fù)責(zé)不同的領(lǐng)域、具有不同的職能，逐漸改變原有的行政隸屬關(guān)系。例如，原來屬于通化市審批的事項(xiàng)，隨著改革的深入可以下放到梅河口市進(jìn)行審批，在強(qiáng)化對下放權(quán)力監(jiān)督的同時(shí)賦予其進(jìn)行本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會管理的權(quán)力。這種情況下，梅河口市政府作為本地政府，對自身情況更加了解，能夠因地制宜地制定行政決策。本地政府和居民加快發(fā)展的積極性可以被充分調(diào)動，經(jīng)濟(jì)潛力被釋放，真正改變原有隸屬關(guān)系。出于防止地方官員濫用權(quán)力的考慮，吉林省政府在下放權(quán)力的同時(shí)需要加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督。

（二）應(yīng)擴(kuò)大“省直管”的縣的財(cái)權(quán)，使其與事權(quán)相匹配

分稅制改革雖然明確了中央和省級之間的財(cái)政關(guān)系，但自省以下的責(zé)權(quán)和事權(quán)劃分仍舊不夠清晰。國家的大政方針需要基層政府進(jìn)行貫徹，縣級政府才是真正與廣大群眾直接接觸的政府。因此縣級政府的事權(quán)較大，涵蓋民生建設(shè)、社會管理的方方面面，如果沒有穩(wěn)定充足的財(cái)政收入，那么直接影響我國行政管理的好壞。但我國目前“省直管”的縣還缺乏與事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)，例如梅河口市需要的發(fā)展資金較多，但由于缺乏收取主體稅種的權(quán)力，稅收又作為地方財(cái)政收入的主要來源，使得財(cái)政收入沒有充足保障。如今營業(yè)稅改增值稅，地稅的征收范圍又有所縮小，經(jīng)濟(jì)壓力加大。對此，國家可以通過加大一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比例的方式和將一些稅源廣、稅基穩(wěn)定的稅種下放至縣級政府的方式來擴(kuò)大縣級政府的財(cái)權(quán)。在進(jìn)行“省直管縣”體制改革的同時(shí)，縣的事權(quán)有所擴(kuò)大，同時(shí)提高相關(guān)的縣的財(cái)政收入。財(cái)權(quán)有保障，事權(quán)才能充分行使。

（三）進(jìn)行“省直管縣”體制改革的同時(shí)要對相關(guān)人員進(jìn)行合理調(diào)配

“省直管縣”體制改革減少了政府層級，但體制的變動會帶來相關(guān)部門人員的變動。在改革中，我們要把精簡機(jī)構(gòu)與合理安置相結(jié)合，采取各種途徑妥善安置分流人員。因此，國家在進(jìn)行“省直管縣”改革的同時(shí)也要進(jìn)行人員的調(diào)動。由于體制改革增加了省級政府的管理幅度，行政事務(wù)增多，也會增設(shè)相關(guān)的行政部門。因此，應(yīng)增加吉林省政府的人員編制，為新增部門配備更多的工作人員。同時(shí)，通化市政府作為梅河口市政府體制改革前的上級政府，由于“省直管縣”體制改革減少了通化市的管理幅度，應(yīng)該精簡原有的政府結(jié)構(gòu)?？梢酝ㄟ^考核的方式將優(yōu)秀的工作人員調(diào)到省級政府，繼續(xù)管理關(guān)于梅河口市的相關(guān)事務(wù)；將不適宜的人員調(diào)動到其他部門，或通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或補(bǔ)貼的方式引導(dǎo)其到體制外進(jìn)行創(chuàng)業(yè)、就業(yè)。在“省直管縣”體制改革的同時(shí)做好人員的調(diào)配，做到機(jī)構(gòu)精簡，人盡其能。

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