解明慧　陶愛麗

摘 要 慈善組織信息公開是慈善組織存在和發(fā)展的生命線，信息不透明是目前我國慈善組織信息公開存在的主要問題。本文就將以慈善法施行后的實(shí)踐現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，結(jié)合理論分析問題并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 慈善組織 信息公開 問責(zé)機(jī)制 救濟(jì)途徑

作者簡介：解明慧、陶愛麗，江蘇大學(xué)法學(xué)院本科生，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.075

一、慈善組織信息公開制度的概述

（一）慈善組織信息公開的概念與形式

慈善組織信息公開，是指依法登記成立的慈善組織依據(jù)國家法律法規(guī)，基于維護(hù)社會公眾知情權(quán)與促進(jìn)慈善組織健康發(fā)展的目的，在慈善組織運(yùn)作過程中以規(guī)范的格式及程序?qū)⒋壬平M織的治理結(jié)構(gòu)、籌資進(jìn)展、財(cái)務(wù)報告、年度重大事項(xiàng)等主要信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時地向政府、捐助人、受益人及社會公眾公開或依申請而向特定的個人或組織公開的過程。

（二）慈善組織信息公開的價值與意義

1.重塑慈善組織的公信力

慈善信息公開透明是公益性慈善組織贏得公信力的前提。美國卡耐基基金會前主席盧塞爾說：慈善組織要有玻璃做的口袋。慈善組織的運(yùn)營要透明到像玻璃一樣，人人都可以看見，只有這樣才能進(jìn)一步增強(qiáng)慈善組織的公信力，讓更多的人參與慈善。國際知名的咨詢機(jī)構(gòu)麥肯錫談到中國的慈善事業(yè)時指出：中國社會并不缺少善意，缺少的是對慈善組織的信心。在一定程度上，我國慈善組織公信力缺失的主要原因，是慈善組織信息不公開，不透明。因此，慈善組織信息公開透明機(jī)制的完善與慈善組織公信力的重塑和慈善事業(yè)的健康發(fā)展密切相關(guān)。

2.規(guī)制慈善組織的社會公權(quán)力

目前，我國的慈善組織在不同程度上均具有政府主導(dǎo)性，這就無疑使慈善組織的運(yùn)行必須緊緊地依附于政府部門，從而導(dǎo)致其在一定程度上缺乏自主性和獨(dú)立性，由此而引發(fā)了諸多問題。建立健全慈善組織信息公開機(jī)制，讓政府在制度的框架下參與慈善、監(jiān)管慈善事業(yè)的發(fā)展，是促進(jìn)慈善組織健康發(fā)展的重要保證。

3.確保利益相關(guān)者的合法權(quán)益

陽關(guān)是最好的防腐劑。慈善組織信息公開機(jī)制是實(shí)現(xiàn)社會公眾知情權(quán)的制度保證，也是有效確保利益相關(guān)者合法權(quán)益的前提。

二、慈善組織信息公開制度的現(xiàn)狀

近年來，我國慈善事業(yè)迅速發(fā)展，慈善組織不斷擴(kuò)大，但與此同時，慈善組織也面臨著信息公開機(jī)制不完善等問題，騙捐、詐捐事件在我國慈善界屢屢發(fā)生，從郭美美事件到嫣然天使基金被質(zhì)疑，“信息公開”成為排在慈善界的一道不可回避的命題。

（一）我國慈善組織信息公開的立法現(xiàn)狀

我國慈善組織信息公開制度分散公布在如下法律法規(guī)中：《慈善法》、《紅十字會法》、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會管理?xiàng)l例》以及《基金會信息公布辦法》。上述法律法規(guī)對慈善組織信息披露機(jī)制的規(guī)定不盡相同，針對慈善組織信息公開的方式、范圍及監(jiān)督機(jī)制均有不同的規(guī)定。但現(xiàn)有法律法規(guī)對慈善組織信息公開內(nèi)容的規(guī)定過于籠統(tǒng)分散，且缺乏程序性規(guī)定。

（二）我國慈善組織信息公開的實(shí)踐

為進(jìn)一步提升基金會信息披露的專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化，基金會中心網(wǎng)與清華大學(xué)廉政與治理研究中心聯(lián)合研發(fā)了反映我國基金會透明水平的中基透明指數(shù)（FTI）系統(tǒng)。截至目前，系統(tǒng)中基金會總數(shù)達(dá)5688家，其中公募基金會占65%，私募基金會占35%。 通過對CFC中公布的基金會透明指數(shù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：第一，基金會信息披露整體不透明。全國5688家基金會的FTI均值為48.32，離滿分100分相距甚遠(yuǎn)，其中共有193家基金會是滿分100分，僅占總數(shù)的3.41%。第二，公募基金會信息透明度整體高于非公募基金會。公募基金會的透明指數(shù)為49.81，非公募基金會的透明指數(shù)為47.51。第三，基金會透明指數(shù)地區(qū)差異較為明顯。北京、浙江、上海三地FTI得分最高，甘肅、江西、海南三地FTI得分最低，均分均在30以下。

三、我國慈善組織信息公開制度存在的問題

2016年3月16日，十二屆全國人大四次會議表決通過了我國首部慈善法，并于9月1號起正式施行?！洞壬品ā吩谛畔⒐_主體、對象、內(nèi)容、救濟(jì)途徑等方面都明確了一系列規(guī)定，使得慈善組織的信息公開機(jī)制得到了一定約束。但從已有經(jīng)驗(yàn)看，《慈善法》的適用并不能完全解決慈善組織與其利益相關(guān)者間信息不對稱的問題，主要有以下幾個問題：

（一）慈善組織的信息公開制度重點(diǎn)不明確

慈善法對政府與慈善組織公開的信息內(nèi)容進(jìn)行了區(qū)分，列舉了縣級以上人民政府民政部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時向社會公開的九項(xiàng)信息以及慈善組織應(yīng)向社會公開的八項(xiàng)信息，涉及慈善組織的登記事項(xiàng)、財(cái)務(wù)信息、慈善項(xiàng)目實(shí)施情況等方面。值得討論的是，這些法律所規(guī)定要公開的信息內(nèi)容中，人們對不同信息的關(guān)注度參差不齊。例如，大多捐贈者對慈善組織所公開的年度工作報告與財(cái)務(wù)報告較為關(guān)注，對其他稅收優(yōu)惠等參考價值有限的信息關(guān)注較少。因此，對信息內(nèi)容區(qū)分層次顯得尤為重要，應(yīng)突出重點(diǎn)，把人們最為關(guān)心的信息放在第一位加以詳盡，分清主次。

（二）慈善組織的信息公開方式單一

慈善法規(guī)定，慈善組織依法公開的信息應(yīng)當(dāng)公布在統(tǒng)一的信息平臺上，以供社會公眾參考與監(jiān)督。這一規(guī)定對慈善組織信息公開的方式進(jìn)行了限定，一方面，為社會公眾與利益相關(guān)者獲取慈善組織相關(guān)信息提供了一個官方平臺，公眾獲取信息更為便利，信息也更具可信度；相反，也使得公開渠道因此趨于單一，從慈善組織收集信息開始，直到提交民政部門再進(jìn)行信息公布，更新需一定周期，不利于利益相關(guān)人及時獲得重要信息。

（三）慈善組織的監(jiān)管機(jī)制立法薄弱

在慈善組織的監(jiān)管機(jī)制方面，慈善法構(gòu)建了一個主要以政府監(jiān)管為基礎(chǔ)，包括第三方評估、行業(yè)自律、公眾舉報等立體化的社會監(jiān)管機(jī)制。從表面上看，似乎各方都在這個監(jiān)管機(jī)制里各司其職，然而，在實(shí)踐中，缺少監(jiān)管實(shí)施細(xì)則導(dǎo)致各方都達(dá)不到立法者所期望的監(jiān)管效果，使得監(jiān)管流于形式，起不到實(shí)質(zhì)上的促進(jìn)作用。政府雖然有行政權(quán)力為依托，可以通過稅務(wù)審計(jì)等方式對慈善組織進(jìn)行審查，但也收效甚微。

（四）慈善組織違反信息公開義務(wù)的問責(zé)機(jī)制不完善

慈善組織違反信息公開義務(wù)的方式主要有三種：沒有公開；虛假公開與不當(dāng)公開。沒有公開的責(zé)任追究是指慈善組織負(fù)有義務(wù)公開卻公開缺位所應(yīng)追究的責(zé)任；虛假公開的責(zé)任追究是指慈善組織在信息公開過程中公布虛假信息所應(yīng)追究的責(zé)任；而不當(dāng)公開的責(zé)任追究是指慈善組織擅自公開不應(yīng)當(dāng)公開的信息所應(yīng)追究的責(zé)任。

但我國《慈善法》只在第九十九條中籠統(tǒng)的規(guī)定了慈善組織未依法履行信息公開義務(wù)的，由民政部門予以警告、責(zé)令逾期改正。一方面未區(qū)分不同違法形式的不同法律責(zé)任，另一方面處罰手段太輕，不僅起不到震懾的作用，一定程度上也會導(dǎo)致慈善組織信息公開違法行為的損害結(jié)果無法消除，受害人的利益難以得到救濟(jì)。

四、完善我國慈善組織信息公開機(jī)制的建議

（一）慈善組織信息公開內(nèi)容的完善

首先，在內(nèi)容上應(yīng)明確主動公開的慈善信息、須權(quán)利人申請公開的慈善信息、不予公開的慈善信息，并在此基礎(chǔ)上建立一個“金字塔”，分清層次，突出信息公開內(nèi)容的重點(diǎn)。

根據(jù)以部分社會公眾為對象的調(diào)研結(jié)果顯示，慈善組織的年度工作報告和財(cái)務(wù)報告是他們最為關(guān)注的信息，同時也是許多利益相關(guān)者對慈善組織實(shí)行監(jiān)督最直接的依據(jù)，建議把這兩項(xiàng)信息作為重點(diǎn)內(nèi)容，并在信息公開平臺上以清晰有條理的方式向社會公開。

（二）慈善組織信息公開方式的完善

首先，除了建立一個法律所規(guī)定的統(tǒng)一信息公開平臺，還可以通過其他渠道實(shí)行信息公開分享機(jī)制。

在如今自媒體時代的背景下，慈善組織可以通過微博、微信等方式進(jìn)行重要慈善信息的實(shí)時推送，使利益相關(guān)者能隨時隨地獲取慈善組織的動態(tài)；同時，慈善組織也可以通過大眾媒體公開信息，例如在電視、廣播中通過新聞進(jìn)行發(fā)布、利用新聞發(fā)布會公開重大信息等。

通過建立一個以網(wǎng)絡(luò)公開為主、其他信息平臺公開為輔的信息公開分享機(jī)制，保障公眾第一時間能夠獲取到重要的慈善信息。

（三）慈善組織信息公開監(jiān)管機(jī)制的完善

在英國，以慈善委員會為主，完備的信息公開機(jī)制和財(cái)務(wù)機(jī)制為輔進(jìn)行監(jiān)管工作；在美國，以稅務(wù)局、首席檢查官、第三方評估機(jī)構(gòu)、媒體以及公眾為主體形成了一個嚴(yán)密的監(jiān)管體系；在德國，監(jiān)管一般由財(cái)政部、法院、政府分別履行其職能共同完成。

借鑒上述幾個發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，可分析得出我國要完善慈善組織信息公開監(jiān)管機(jī)制的首要工作要健全中國特色的慈善組織信息公開監(jiān)管機(jī)制，明確每一監(jiān)管主體的職責(zé)。

鄧國勝提出：“一是提高民政部門的監(jiān)管能力，在人員、經(jīng)費(fèi)上給予支持，還要對其進(jìn)行培訓(xùn)提高能力。二是政府要清晰自己的定位，政府只是底線監(jiān)管，堅(jiān)持違法必究，那其他更多的交給社會力量來做。”政府部門在監(jiān)管機(jī)制中要發(fā)揮其權(quán)威性，從內(nèi)外監(jiān)管兩方面促進(jìn)監(jiān)管機(jī)制的完善。

（四）慈善組織信息公開問責(zé)機(jī)制的完善

慈善事業(yè)中的關(guān)系是一個多維度的法律關(guān)系，其中包括捐贈者與慈善組織的關(guān)系、慈善組織與政府的關(guān)系、公眾與慈善組織的關(guān)系等，由于涵蓋了公法關(guān)系和私法關(guān)系，因此慈善組織違反信息公開義務(wù)的法律責(zé)任應(yīng)包括刑事責(zé)任、民事責(zé)任和行政責(zé)任。當(dāng)然，也并非在所有違法的情況下，責(zé)任人員都要承擔(dān)三種責(zé)任，不同的違法情況責(zé)任形式也不同。

除了問責(zé)形式，問責(zé)對象也需要具體條例加以規(guī)定，例如，如果慈善組織未按照規(guī)定披露信息的，慈善組織的負(fù)責(zé)人或?qū)ε敦?fù)有職責(zé)的人將受到處罰。

注釋：

http：//www.foundationcenter.org.cn/baogao/lps/index.html.

http：//fti.foundationcenter.org.cn/.

參考文獻(xiàn)：

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