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河長制在流域生態(tài)治理中的實踐探索與經(jīng)驗總結(jié)

2017-06-19 23:04孔凡斌許正松陳勝東龔雪李華旭
鄱陽湖學(xué)刊 2017年3期
關(guān)鍵詞:河長制河長流域

孔凡斌+許正松+陳勝東+龔雪+李華旭

[摘 要]河長制被認(rèn)為是對水環(huán)境行政治理模式的創(chuàng)新,2007年在我國江蘇省無錫市首創(chuàng),隨后在江蘇全省和全國數(shù)個省市推廣實施,并在流域水生態(tài)環(huán)境治理方面取得了比較好的效果。從2016年開始,我國全面推廣實施河長制。本文簡要回顧流域治理的國際實踐探索模式與政策管理經(jīng)驗,系統(tǒng)梳理河長制在我國流域生態(tài)治理中的實踐探索模式和政策管理等方面的研究成果以及存在的主要問題;在此基礎(chǔ)上,結(jié)合當(dāng)前我國全面推進河長制以及江西打造河長制升級版的重大實踐需求,提出河長制在我國流域生態(tài)治理中的實踐探索和經(jīng)驗總結(jié)研究的目標(biāo)任務(wù)、研究方法、研究思路以及主要研究內(nèi)容,明確了河長制在江西省流域生態(tài)治理理論創(chuàng)新和實踐經(jīng)驗推廣方面的方向和路徑。

[關(guān)鍵字]河長制;水環(huán)境;流域生態(tài)治理

隨著經(jīng)濟增長和工業(yè)化的持續(xù)推進,我國水污染防治和水資源保護一直面臨著嚴(yán)峻形勢。為治理水污染,我國從水資源保護到廢水處理均作了諸多制度設(shè)計,投入了大量資金,然而由于管理碎片化和機構(gòu)間協(xié)同失靈問題的存在,流域環(huán)境治理效果欠佳,促使人們認(rèn)識到傳統(tǒng)的單一部門和工程措施在治水理念上的不足①。在2007年太湖爆發(fā)藍藻后,由無錫市首創(chuàng)并率先在江蘇省推廣實施的河長制,被認(rèn)為是在嚴(yán)峻的水污染形勢下對水環(huán)境行政治理模式的創(chuàng)新。由于較好地解決了部門協(xié)同的效率與責(zé)任難題,河長制的推行使諸多地區(qū)的水環(huán)境得到了明顯改善。鑒于河長制在水污染治理中的良好效果,2016年12月11日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》,要求2018年底前在全國范圍內(nèi)建立和實施河長制。從2015年開始,江西省全面實施河長制;2017年3月,江西省通過《江西省全面推行河長制工作方案(修訂)》以及《關(guān)于以推進流域生態(tài)綜合治理為抓手打造河長制升級版的指導(dǎo)意見》,提出打造河長制升級版。中央在全國全面推進河長制以及江西省打造河長制在地方流域生態(tài)治理中的升級版,開啟了河長制在流域生態(tài)治理中實踐探索和經(jīng)驗總結(jié)推廣的新階段。

在此背景下,系統(tǒng)回顧流域治理的國際實踐探索模式與典型經(jīng)驗,全面梳理河長制在我國流域生態(tài)治理中的實踐探索模式和主要政策管理經(jīng)驗,科學(xué)評價河長制在流域生態(tài)治理中的實施成效,準(zhǔn)確分析河長制在實施中存在的主要問題,提出河長制在流域生態(tài)治理中的實踐探索和經(jīng)驗總結(jié)研究的總體目標(biāo)、研究方法、研究思路、研究重點和創(chuàng)新實現(xiàn)路徑,具有重要的實踐指導(dǎo)價值。

一、流域治理的國際實踐探索與典型經(jīng)驗

流域是指地面水和地下水天然匯集的區(qū)域,水資源按流域構(gòu)成一個統(tǒng)一體。每條河流都有自己的流域,一個大流域可以按照水系等級分成數(shù)個小流域,小流域又可以再分成更小的流域。流域是特殊的自然地理區(qū)域,同一流域往往流經(jīng)多個不同的行政區(qū),而一個行政區(qū)也可能包含多個不完整的流域。流域是具有層次結(jié)構(gòu)和整體功能的復(fù)合系統(tǒng),流域水循環(huán)不僅構(gòu)成了社會經(jīng)濟發(fā)展的資源基礎(chǔ),同時也是諸多水問題和生態(tài)問題的共同癥結(jié)所在。因此,以流域為單元對水資源與水環(huán)境實施統(tǒng)一管理,已成為目前國內(nèi)外公認(rèn)的科學(xué)原則①。流域治理一般是指從流域整體利益出發(fā),以政府為主導(dǎo),社會協(xié)同、公眾參與的多主體互動合作的多中心治理格局②。從治理內(nèi)容看,流域治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)和行業(yè),內(nèi)容十分廣泛。

不少文獻描述了國外流域治理的模式和經(jīng)驗。泰晤士河自19世紀(jì)工業(yè)革命開始后水質(zhì)迅速惡化,成為世界上污染最早的河流之一。之后英國成立了治理專門委員會和泰晤士河水務(wù)局(公司),對泰晤士河流域進行統(tǒng)一規(guī)劃與管理,治理過程中高度重視科學(xué)技術(shù)的作用,并輔之以充分的資金保障。法國成立了直接隸屬環(huán)境部的流域管理辦事機構(gòu)——流域水管局,用于塞納河流域的治理。日本政府在1972—1997年間對其國內(nèi)最大淡水湖琵琶湖實施了綜合開發(fā)計劃和水質(zhì)保護規(guī)劃。為治理圣勞倫斯河,加拿大環(huán)境部專門成立了圣勞倫斯河管理中心,建立了由環(huán)境部牽頭負(fù)責(zé),多部門齊抓共管的管理體系,并積極鼓勵社區(qū)群眾參與流域水污染治理。1950年7月,瑞士、法國、盧森堡、聯(lián)邦德國和荷蘭在巴塞爾成立了“萊茵河防治污染國際委員會”(ICPR),先后簽署了一系列萊茵河環(huán)保協(xié)議。早在1879年,美國就成立了密西西比河管理委員會這一高效集權(quán)的統(tǒng)一管理機構(gòu),統(tǒng)一負(fù)責(zé)密西西比河的污染整治工作③。對于田納西河流域的治理,美國則成立了田納西流域管理局,并于1993年通過了《田納西流域管理局法》,確定田納西河的流域管理體制④。發(fā)達國家流域治理對我國水污染防治工作的啟示包括:制定全面的治理規(guī)劃和統(tǒng)領(lǐng)全流域的法案,以完善流域治理體制,以及建立有效的資金和技術(shù)保障機制⑤。

陳坤將國外主要的流域治理模式分為直接管制模式、市場治理模式和協(xié)商治理模式三種⑥。羅會華則將國外流域水污染治理的三種模式分為:以美國、加拿大、澳大利亞為代表的行政區(qū)域分層治理和流域一體化治理相結(jié)合模式,以英、法等歐洲國家為代表的流域一體化治理模式,以及以日本為代表的多部門共同治理模式①。范兆軼和劉莉?qū)饬饔蛩h(huán)境綜合治理總結(jié)為三種典型的治理模式,即美國的集中治理模式、日本的分散模式和澳大利亞的集中—分散治理模式。借鑒國外的治理模式,范兆軼和劉莉認(rèn)為,我國的流域水環(huán)境綜合治理模式應(yīng)該是部門間的綜合治理、地域內(nèi)的綜合治理、內(nèi)容上的綜合治理和市場化的綜合治理模式的相統(tǒng)一②。

我國水利部發(fā)展研究中心《完善水治理體制研究》課題組于2015年總結(jié)了美國、法國、意大利、澳大利亞、印度、巴西、墨西哥等國家流域管理機構(gòu)的類型、主要職能及其與相關(guān)機構(gòu)的關(guān)系后發(fā)現(xiàn):流域管理機構(gòu)在流域涉水事務(wù)協(xié)商和利益相關(guān)者參與中發(fā)揮著重要作用,流域治理趨勢呈現(xiàn)出由單項的治理開發(fā)向綜合治理開發(fā)發(fā)展,由被動治理向主動利用和管理水資源發(fā)展,由短期治理開發(fā)向長期戰(zhàn)略性開發(fā)發(fā)展;同時,各國更加注重通過制定長期性的戰(zhàn)略規(guī)劃,實現(xiàn)對資源的綜合開發(fā)和利用③。

二、河長制在流域生態(tài)治理中的實踐模式和主要政策措施

(一)河長制的起源及其應(yīng)用

2007年春夏之交,太湖爆發(fā)大面積藍藻并引發(fā)供水危機。為實現(xiàn)對太湖流域水環(huán)境的長期有效治理,中共無錫市委、市政府自我加壓,嘗試在流域治理機制上進行創(chuàng)新,于當(dāng)年8月頒布了《關(guān)于全面建立“河(湖、庫、蕩、氿)長制”全面加強河(湖、庫、蕩、氿)綜合整治和管理的決定》,這份文件的出臺被視為河長制的誕生。2008年,江蘇省政府決定在太湖流域推廣河長制,之后江蘇全省15條主要入湖河流全面實行雙河長制,即每條河由省、市兩級領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任河長,協(xié)調(diào)解決太湖和河道治理的重任,一些地方還設(shè)立市、縣、鎮(zhèn)、村的四級河長管理體系。隨后,這一流域治理的地方創(chuàng)新迅速被其他省市效仿,成為環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)的熱點。

2014年,時任水利部副部長的矯勇在國新辦的一場新聞發(fā)布會上表示,鑒于河長制在水污染治理中的良好效果,將向全國推廣這一地方政府創(chuàng)新的經(jīng)驗。隨后兩年多,河長制在全國許多省市落地。2016年12月11日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》,要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹落實,到2018年年底前全面建立河長制。截至2016年10月,全國共有25個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)進行了河長制探索,其中,北京、天津、江蘇、浙江、福建、江西、安徽、海南8個?。ㄊ校┰谌爡^(qū)范圍內(nèi)推行河長制,還有16個?。▍^(qū)、市)在部分市縣或流域水系實行了河長制④。經(jīng)過各地多年的實踐,目前河長制的基本制度形態(tài)已經(jīng)比較成熟,作為一種制度已經(jīng)基本形成。

(二)各地實施河長制的主要實踐探索模式和主要政策措施

河長制由無錫市首創(chuàng),是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制衍生出來的水污染治理制度。各地在實行河長制的實踐模式和政策措施上大同小異。在組織形式上,均建立了省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系(江西和浙江等省份實施省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長制)。在實施河長制的大多數(shù)縣級及以上行政區(qū)域成立河長制管理領(lǐng)導(dǎo)小組,一般由黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長,并設(shè)立辦公室。省級層面設(shè)立總河長,由省級黨委或政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任;河湖所在市、縣、鄉(xiāng)分級分段設(shè)立河長,即河流流經(jīng)的各縣、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任地方層面的河長。牽頭部門或人員有所不同:有的在水利部門,有的在環(huán)保部門,也有個別地區(qū)由政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭。擔(dān)任河長的責(zé)任人既有黨委、政府、人大、政協(xié)負(fù)責(zé)人,也有管理部門負(fù)責(zé)人;既有水利、環(huán)保等主要涉水部門負(fù)責(zé)人,也有發(fā)改、住建等其他相關(guān)部門負(fù)責(zé)人;既有主要領(lǐng)導(dǎo),也有分管領(lǐng)導(dǎo)。各級河長負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)水域的管理和保護工作,協(xié)調(diào)解決重大問題;對跨行政區(qū)域的水域明晰管理責(zé)任,協(xié)調(diào)上下游、左右岸,實行聯(lián)防聯(lián)控;對相關(guān)部門和下一級河長履職情況進行督導(dǎo),對目標(biāo)任務(wù)完成情況進行考核,強化激勵問責(zé)。河長制辦公室承擔(dān)河長制組織實施具體工作,落實河長確定的事項①。這種由各級政府的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)重要河流的河長,以負(fù)責(zé)河道、水源地的水環(huán)境、水資源的治理與保護的體制,具有責(zé)任明確、任務(wù)具體、考核剛性的特征②,解決了以往“各自為政、不相為謀”“九龍治水、群龍無首”的問題,增強了整治力度,提高了治理效率,一經(jīng)誕生就顯示出一定的優(yōu)越性,被認(rèn)為是破解當(dāng)前我國水環(huán)境治理困局的制度創(chuàng)新③。

三、河長制在我國流域生態(tài)治理中的成效及主要問題

(一)河長制在流域生態(tài)治理中的成效及其主要影響因素

水環(huán)境問題牽涉領(lǐng)域眾多,涉及生產(chǎn)與生活的方方面面。在我國,河長制的出現(xiàn)把地方黨政領(lǐng)導(dǎo)推到了第一責(zé)任人的位置,表明了政府重視環(huán)保、強化責(zé)任的鮮明態(tài)度,其目的在于通過整合與調(diào)度各級行政力量,促進部門之間的協(xié)調(diào)合作,形成治河合力。不少地方通過實施河長制,掌握了主要河湖的基本情況,多數(shù)地區(qū)建立了“一河一檔”,并制定了“一河一策”,加大了整治力度,初步建立了行政督察機制與社會監(jiān)督機制。實踐證明,河長制的推行使諸多地區(qū)的水環(huán)境得到了明顯改善。

2015年,太湖湖體水質(zhì)由2007年的Ⅴ類穩(wěn)定改善為Ⅳ類,富營養(yǎng)化水平由中度改善為輕度,河網(wǎng)水功能區(qū)水質(zhì)持續(xù)改善,15條主要入湖河流年平均水質(zhì)全部為Ⅳ類以上,全部消除Ⅴ類和劣Ⅴ類河流④。蘇州市與淮安市的水環(huán)境治理工作分別于2008年和2009年推行河長制以來成效明顯?;诤娱L制取得的成效,江蘇省政府要求2013年全省727條省骨干河道建立河長制管護制度,2014年全省2000余條區(qū)域重要河道建立河長制管護制度,2015年全省全面建立縣鄉(xiāng)河道和村莊河塘河長制管護制度,到2020年實現(xiàn)全省河道管護現(xiàn)代化,構(gòu)建“互聯(lián)互通、引排順暢、水清岸潔、生態(tài)良好”的現(xiàn)代河網(wǎng)水系⑤。天津市于2013年初實施河長制,至2013年底,全市納管河道環(huán)境衛(wèi)生達到優(yōu)秀的河道長度由1338.5km增加到1616.2km,同比上升20.75%;全市河道劣V類水質(zhì)的比例由85%下降到62%,水質(zhì)總體實現(xiàn)好轉(zhuǎn)⑥。貴州省三岔河流域自2010年實施河長制,5年來綜合達標(biāo)率提升了40.7%⑦。浙江省2015年完成黑臭河治理累計5106公里,錢塘江所有省控斷面水質(zhì)達到或優(yōu)于Ⅲ類,浦陽江流域出境斷面由此前的劣Ⅴ類改善為2014年Ⅳ類和2015年Ⅲ類。2016年1—9月,浙江省地表水省控斷面中,Ⅲ類以上水質(zhì)斷面占77.4%,比2010年提升16.3個百分點,劣Ⅴ類占3.6%,比2010年減少了13.1個百分點①。江西省于2015年全面啟動河長制,截至2016年底,江西全省地表水水質(zhì)達標(biāo)率穩(wěn)定在80%以上,主要城市飲用水水源地水質(zhì)達標(biāo)率100%②。

有分析認(rèn)為,河長制在改善水環(huán)境治理中的作用機理主要體現(xiàn)在以下三個方面:一是嚴(yán)格的追責(zé)效應(yīng),即通過明確的職責(zé)分工和嚴(yán)格的責(zé)任追究保障治水的權(quán)威性;二是有效的協(xié)同效應(yīng),即通過合理的資源配置和積極的協(xié)同作戰(zhàn)保障治水的效率性;三是有力的執(zhí)行效應(yīng),即通過科學(xué)的目標(biāo)設(shè)計和有力的執(zhí)行措施保障治水的有效性③。除此之外,任敏認(rèn)為,具有包干性質(zhì)的河長制,其最大優(yōu)越性是從制度上解決了激勵問題,容易在短期內(nèi)出成績④。正是因為河長制能夠很好地化解治水的難題,在深入調(diào)研、總結(jié)地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年12月11日印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》,要求全國各?。▍^(qū)、市)在2018年年底前全面建立河長制。

(二)河長制在流域生態(tài)治理實施中存在的問題

河長制歷經(jīng)了近十年的發(fā)展,在體制機制上取得了一些突破,表現(xiàn)出不錯的治理效果,積累了不少經(jīng)驗,但仍然面臨一些難題需要破解。從現(xiàn)有的學(xué)術(shù)研究成果來看,大致可以分為兩類:一類是肯定了河長制的積極作用,同時指出其存在的問題,如王書明和蔡萌萌從制度經(jīng)濟學(xué)角度分析了河長制的優(yōu)點與不足⑤;另一類是對河長制的長效性提出質(zhì)疑,認(rèn)為河長制是在現(xiàn)有制度和措施無法有效解決水污染問題的背景下,另創(chuàng)一種改善水環(huán)境質(zhì)量的制度,是在常規(guī)制度之外的臨時舉措,靠行政強力推行,體現(xiàn)了一定程度的被動性,更是一個短期有效而非長效的制度設(shè)置,非治水的常態(tài)⑥。現(xiàn)有研究對河長制在流域生態(tài)治理中存在的主要問題可以總結(jié)為以下幾點:一是河長制本質(zhì)是一種人治,即職責(zé)非法定,這也是目前對河長制非議比較集中的焦點⑦。由地方黨政負(fù)責(zé)人兼任河長容易造成權(quán)力自我決策、自我執(zhí)行、自我監(jiān)督的狀況,難以保證長效性和一貫性⑧。重人治、輕法制的河長制長遠實施會影響到水污染防治制度的正規(guī)化和常態(tài)化建設(shè);同時,由人治帶來的高實施成本,也難以在其他生態(tài)環(huán)境治理中推廣和延伸⑨。二是河長制的考核機制不健全,行政問責(zé)很難落實?,F(xiàn)有的考核都是自上而下的體制內(nèi)“自考”,并形成了以“表揚和自我表揚”為主的特征,真正的“一票否決”幾乎未見⑩。目前,河長制問責(zé)的主體主要是當(dāng)?shù)氐募o(jì)委、監(jiān)察局及河長管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組,這種由下屬職能部門為上級評核的考核機制,由于存在很多利益糾葛,問責(zé)結(jié)果的公正性也存在疑問?輥?輯?訛。即使問責(zé)主體是上級,在上級需要承擔(dān)連帶責(zé)任的情況下,也難以保證問責(zé)結(jié)果的公正性,利益合謀與委托——代理問題在河長制中難以根除①。三是河長制忽視了社會力量。實踐證明,河湖的有效治理不僅要靠政府工作的高效率,也需要社會各界力量的參與②。有調(diào)查顯示,對河長制缺乏足夠的宣傳,大部分居民對政策的基本內(nèi)容和評估了解有限,社會力量調(diào)動嚴(yán)重不足;農(nóng)村居民的環(huán)保責(zé)任感不強,農(nóng)民甚至認(rèn)為環(huán)保工作是政府的事情,與己無關(guān)③。河長制沒有調(diào)動公民參與的積極性,民間環(huán)保組織的積極性被忽視,政府的應(yīng)急與社會的旁觀形成了鮮明對比。

四、進一步完善河長制的路徑及對策

將已有的研究成果提出的對策與建議歸納起來,大致可分為以下幾點:一是運用法治促進河長制的長效化。為解決河長制所存在的法治與人治、臨時與長治等矛盾與問題,在法律層面要完善環(huán)境法規(guī),把河長制的一些成熟做法上升為法規(guī);推廣司法程序(如推廣環(huán)境公益訴訟制度),嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法④。通過程序理性的引入和法治品質(zhì)的提升、目標(biāo)責(zé)任制的法治化與內(nèi)在化,以及結(jié)構(gòu)優(yōu)化與法律關(guān)系轉(zhuǎn)換,來實現(xiàn)水環(huán)境治理的標(biāo)本兼治⑤。盡快建立健全有利于全面推行河長制的法律法規(guī)體系,為河長制的實施提供規(guī)范和支撐。二是加強河長制制度的頂層設(shè)計。河長制勢必對現(xiàn)有水治理制度體系形成一定沖擊,為避免產(chǎn)生新的制度問題,強化與優(yōu)化頂層設(shè)計就變得尤為重要。在中央和省級層面建立綜合治水總體規(guī)劃和長效協(xié)調(diào)機制,將河長制由原來的被動應(yīng)急機制轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)實施制度。對于跨行政區(qū)域的河流,要建立統(tǒng)一的流域管理機構(gòu),建立流域上下游對話機制,改變行政條塊分割對流域治理的不利影響,提高涉水行政能力。在行政層面要實施統(tǒng)一規(guī)劃,完善對水環(huán)境治理的監(jiān)督、考核和評價機制,讓獨立部門和社會組織監(jiān)督治水效果,以解決治水全過程都是在體制內(nèi)運行易缺乏透明監(jiān)督機制的問題⑥。構(gòu)建完善的生態(tài)環(huán)境績效管理體系,如綠色GDP核算、推行環(huán)境管理與審計計劃、績效審計等⑦。三是加強宣傳和教育,鼓勵公眾參與河長制的實施。群策群力是河長制順利實施的社會基礎(chǔ),要將宣傳教育、文化熏陶、依靠群眾等手段結(jié)合起來,提高群眾的流域保護意識,把保護流域生態(tài)環(huán)境的觀念內(nèi)化為個人生活的一部分和自覺行為。鑒于河湖治理的長期性和艱巨性,應(yīng)將河湖治理、水資源保護納入教育體系,從幼兒園就開始開展河湖治理、水資源保護方面的教育,從小樹立并養(yǎng)成保護水環(huán)境的意識和習(xí)慣⑧。建立公開透明的公眾參與機制,吸收全社會成員參與流域治理,形成全社會參與環(huán)境管理的機制,建立可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境治理制度⑨。

五、總體評述與研究展望

(一)總體評述

筆者通過力所能及的文獻檢索發(fā)現(xiàn),國外流域水環(huán)境管理的實踐與研究歷史比國內(nèi)更為悠久,經(jīng)歷了從早期推崇市場機制,到后來重視行政控制機制,至當(dāng)前對合作治理模式的重視,其水污染治理的實踐經(jīng)驗對于其他國家和地區(qū)建立和完善流域生態(tài)治理中的河長制,具有重要的借鑒意義。河長制出現(xiàn)伊始即受到了我國政府的重視,媒體也對這一流域治理創(chuàng)新機制普遍給予了褒揚,但學(xué)術(shù)界卻并沒有完全同步跟進。從理論創(chuàng)新與服務(wù)決策的角度看,亟待在以下幾個方面深化研究:

第一,關(guān)于河長制在流域生態(tài)治理中的實踐探索模式與經(jīng)驗總結(jié)的系統(tǒng)研究尚屬欠缺。從已經(jīng)實施河長制省市的水環(huán)境治理效果來看,河長制在短期內(nèi)能起到明顯改善水質(zhì)的作用,其實踐探索模式與經(jīng)驗是可行的。但是,從長遠看,這些模式和經(jīng)驗在流域生態(tài)治理中能否發(fā)揮長期成效,影響當(dāng)前實踐探索模式發(fā)揮長效作用的關(guān)鍵體制機制因素有哪些,其具體的適應(yīng)條件是什么?目前的研究還無法很好地回答這些問題,亟待進一步深化研究。

第二,基于考核問責(zé)的河長制在流域生態(tài)治理中的績效定量評價研究尚處起步階段。目前有關(guān)河長制的實施評價多以定性評價為主,還無法定量精準(zhǔn)刻畫河長制在流域生態(tài)治理中的實際成效,也無法厘清影響治理成效的關(guān)鍵因素,致使人們還難以全面客觀認(rèn)識河長制的真正價值,也在相當(dāng)程度上影響了政府考核問責(zé)機制的完善,亟待深化研究。

第三,關(guān)于跨行政區(qū)域的河湖流域治理如何實現(xiàn)區(qū)域間協(xié)調(diào)共治機制的研究還不夠深入。中央頒布的《關(guān)于全面推行河長制的意見》(以下簡稱“意見”)是我國實施河長制的綱領(lǐng)性文件,但《意見》并沒有明確對跨行政區(qū)尤其是跨省域的河湖流域治理責(zé)任由誰來承擔(dān)。這些問題需要在廣泛總結(jié)和分析各地河長制實踐探索與經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,才有可能得以厘清和明確。

第四,在全面實施“創(chuàng)新引領(lǐng)、綠色崛起”,推進國家生態(tài)文明試驗區(qū)戰(zhàn)略,建設(shè)美麗中國“江西樣板”新形勢下,系統(tǒng)總結(jié)、科學(xué)評價和準(zhǔn)確分析江西省河長制在流域生態(tài)治理中的實踐探索與經(jīng)驗總結(jié)的研究尚未全面開啟。不僅如此,如何借鑒國內(nèi)外河長制的先進模式與經(jīng)驗,推動江西河長制不斷完善,打造河長制升級版的制度創(chuàng)新研究也還未起步。毫無疑問,研究和探索健全、有江西特色、全國一流的河長制,對于全面提升江西省“五河一湖”綜合管理能力,提高河湖生態(tài)綜合治理水平,打造我國大湖流域生態(tài)治理制度創(chuàng)新高地,進而為全國的河長制創(chuàng)新發(fā)展提供示范樣板,具有重大的現(xiàn)實意義。

(二)研究展望

在我國全面實施河長制以及江西省打造河長制升級版的歷史背景下,未來的研究必須堅持問題導(dǎo)向原則,注重典型實踐經(jīng)驗的總結(jié)和推廣機制的創(chuàng)新研究,具體應(yīng)當(dāng)遵循“理論分析—國際比較—國內(nèi)實踐模式和先進經(jīng)驗總結(jié)—實施績效評價—問題診斷—關(guān)鍵制約因素尋找—先進模式和經(jīng)驗借鑒方法選擇—制度創(chuàng)新及實施路徑設(shè)計”的研究路徑,緊緊圍繞完善和推廣全國各地尤其是江西省河長制實踐探索模式和先進政策管理經(jīng)驗,提升河長制在河湖流域生態(tài)治理中的成效,堅持打造河長制的“區(qū)域樣板”和“升級版”這一核心任務(wù),確立研究目標(biāo),明確研究方法和研究思路,突出研究重點,努力在理論創(chuàng)新和政策研究兩個方面實現(xiàn)突破。

1.確立研究目標(biāo)

第一,要通過進一步深入分析和系統(tǒng)總結(jié)河長制在國內(nèi)外流域生態(tài)治理中的實踐模式探索和先進經(jīng)驗,準(zhǔn)確把握河長制在流域生態(tài)環(huán)境治理模式與制度創(chuàng)新中的特點、優(yōu)勢、適應(yīng)條件、政策要點及其有效運行的一般規(guī)律,為建立和完善江西省河長制提供更寬視野的理論和實踐借鑒。

第二,要通過全面系統(tǒng)總結(jié)江西河長制的實踐探索模式與典型經(jīng)驗,深入分析江西省河長制實施績效、存在的主要問題及產(chǎn)生問題的主要原因,借鑒國內(nèi)兄弟省(市)實踐探索、典型經(jīng)驗和教訓(xùn),提出進一步完善江西省河長制,打造河長制升級版的模式選擇及實踐探索的工作重點和政策創(chuàng)新路徑,提出可供操作的河長制改革和完善方案,為省委省政府決策提供直接參考。

2.明確研究方法和研究思路

首先,要采用理論分析方法,研究河長制的經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)原理及實踐價值,厘清河長制實施的理論基礎(chǔ)與應(yīng)用原理,為科學(xué)分析和總結(jié)河長制在流域生態(tài)治理中的實踐探索和經(jīng)驗提供堅實的理論支撐和方向引導(dǎo)。

其次,要采用比較分析方法,研究流域生態(tài)治理的國際主流實踐模式和經(jīng)驗,厘清河長制在流域生態(tài)治理中的功能定位和國際發(fā)展趨勢,為我國借鑒國際先進經(jīng)驗、創(chuàng)新流域生態(tài)治理實踐模式和制度體系,建立中國特色、世界一流的河長制提供國際視野。

再次,要采用實地調(diào)查和典型案例分析方法,研究河長制在我國典型?。ㄊ校┑胤街攸c流域生態(tài)治理中的實踐探索與典型經(jīng)驗,厘清我國河長制主要實踐探索模式和成功經(jīng)驗,以及各種模式和經(jīng)驗的具體適應(yīng)條件,為建立河長制的典型模式庫和先進經(jīng)驗庫創(chuàng)造條件。

第四,要采用實地調(diào)查、問卷訪談和典型分析方法,系統(tǒng)研究和總結(jié)全國各地尤其是江西省河長制的若干實踐探索模式及取得的典型經(jīng)驗,明確各地河長制實施方案在不同地方和流域的具體實踐探索形式有哪些?已經(jīng)取得了哪些長效管用的政策經(jīng)驗?模式亮點在哪里?制度創(chuàng)新重點有哪些?為全面分析和判斷江西省河長制實施方案的有效性和可操作性提供堅實的基礎(chǔ)。

第五,采用結(jié)構(gòu)方程分析方法和政策績效投入產(chǎn)出模型方法,定量分析全國各地實施河長制的主要政策措施和實施績效及空間差異性特征,明確影響河長制實施成效的關(guān)鍵因素,為厘清河長制實施過程中面臨的主要政策困境及其原因分析提供支撐。

最后,采用專家咨詢法和系統(tǒng)分析法,重點從完善河湖管理保護監(jiān)督考核和責(zé)任追究制度,拓展公眾參與渠道,建立跨行政區(qū)域河湖管理責(zé)任及聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機制,以及資金保障機制等方面,提出江西借鑒河長制國內(nèi)外先進實踐模式和經(jīng)驗的具體方法,明確江西省河長制的實踐探索模式和制度創(chuàng)新的具體路徑和實施方案。

3.突出重點研究內(nèi)容

第一,要進一步加強河長制基礎(chǔ)理論及其指導(dǎo)實踐的原理研究。從制度經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)的基本原理出發(fā),運用生態(tài)保護與治理效應(yīng)經(jīng)濟外部性和政府公共管理理論,結(jié)合流域生態(tài)治理的特點和現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新趨勢,構(gòu)建起河長制的經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)理論分析框架,為科學(xué)分析和總結(jié)河長制在流域生態(tài)治理中的實踐探索和經(jīng)驗提供堅實的理論支撐和方向引導(dǎo)。

第二,要進一步全面比較分析河長制在流域生態(tài)治理中的國際實踐模式與經(jīng)驗。分析河長制在流域生態(tài)治理的國際實踐模式、先進經(jīng)驗以及政府政策措施,厘清河長制在流域生態(tài)環(huán)境治理制度體系中的地位和作用,把握河長制在流域治理中運用和發(fā)展的國際趨勢。重點總結(jié)歐美、日等經(jīng)濟發(fā)達國家在流域生態(tài)治理中的主要模式,政府在流域生態(tài)治理中的作用及主要政策,全面分析分析河長制在西方國家流域生態(tài)環(huán)境治理中的具體形式、績效、存在的主要問題和改進方向。

第三,要進一步系統(tǒng)比較分析和總結(jié)河長制在我國流域生態(tài)治理中的實踐模式與典型經(jīng)驗。選擇我國已經(jīng)實行河長制的8個?。ㄊ校┳鳛橹攸c分析對象,分類比較和分析河長制在地方重點流域生態(tài)治理中的實踐模式和成功經(jīng)驗,明確不同模式和經(jīng)驗的具體適用條件,總結(jié)河長制長效運行的模式規(guī)律。根據(jù)實施河長制的主要任務(wù),具體分析各地在河湖水資源保護、水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管等六個方面的治理保護模式和典型政策經(jīng)驗。重點分析我國兩個河長制先行先試省份即江蘇?。ㄌ饔颍┖驼憬。ㄥX塘江流域)實施河長制的實踐模式、典型經(jīng)驗,重點總結(jié)我國兩個國家生態(tài)文明試驗區(qū)即福建?。ㄩ}江流域)和貴州省(三岔河流域和烏江流域),以及安徽?。ㄍ罱?、淮河、新安江、巢湖等“三河一湖”流域)和海南?。ㄈf泉河流域)實施河長制的實踐模式、典型經(jīng)驗及具體適用條件,客觀分析我國兩個直轄市即北京市(永定河和潮白河流域)和天津市(海河流域)實施河長制的主要經(jīng)驗。

第四,要進一步全面總結(jié)河長制在江西省大湖流域生態(tài)治理中的實踐探索模式和典型經(jīng)驗,分析江西省在“五河一湖”流域建立河長制的主要制度安排及重點任務(wù)。全面掌握江西省河長制的制度體系、機制設(shè)計及其整體推進情況,重點分析政府資源投入情況及其區(qū)域和流域之間的差異性特征。要分析和總結(jié)江西省河長制的實踐探索模式亮點與政策經(jīng)驗重點。具體在贛江、撫河、信江、饒河、修河流域,選擇靖安、銅鼓、宜豐、奉新、婺源、資溪、安遠、崇義、安福、余江、蘆溪、新建、灣里、武寧、共青城、浮梁16個江西省首批生態(tài)文明先行示范縣作為河長制探索典型樣本縣,重點總結(jié)其在推動統(tǒng)籌河湖保護管理規(guī)劃,嚴(yán)格水資源管理制度,開展江河源頭和飲用水源地保護,加強水體污染綜合防治,強化跨界斷面和重點水域監(jiān)測、河湖生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù),加強水域岸線及采砂管理,加強行政監(jiān)管與執(zhí)法,完善河湖管理保護制度及法規(guī)等重點任務(wù)方面的實踐探索模式和典型政策經(jīng)驗,以達到全面展示江西省的實踐探索模式亮點,總結(jié)制度和政策管理創(chuàng)新經(jīng)驗要點,推出一批可推廣的河長制運行管理模式和可操作、可復(fù)制的制度創(chuàng)新樣板。還要分析河長制的公眾參與情況。通過隨機采訪,召開重點企業(yè)、社區(qū)負(fù)責(zé)人和群眾代表參加的座談會,以及在線訪談等多種形式,全面掌握生態(tài)文明先行示范縣河長制的公眾參與廣度和深度,了解公眾對河長制實施之后的態(tài)度及看法,尋找公眾參與的有效模式,推出一批符合當(dāng)?shù)貙嶋H、可推廣的公眾參與制度樣板。

第五,要進一步全面開展河長制在流域生態(tài)治理中的政策支撐體系及實施績效評價研究。要按照“一河一策”“一湖一策”的分類施策原則,系統(tǒng)梳理和比較分析已經(jīng)實施河長制的8個?。ㄊ校┰趯嵤┖娱L制的主要政策,以政府資源投入的量化數(shù)據(jù)作為河長制的政策投入替代指標(biāo),建立河長制的政策投入指標(biāo)系列。要科學(xué)建立河長制實施績效評價指標(biāo)體系和方法體系。按照中央明確的實施河長制的目標(biāo)任務(wù)要求,結(jié)合已有的生態(tài)文明建設(shè)評價指標(biāo)體系,建立河長制實施績效評價指標(biāo)體系,將保護水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)等四個方面的流域生態(tài)治理成效作為河長制實施績效評價的核心指標(biāo),并依次設(shè)計若干二級專業(yè)性指標(biāo)。要運用投入產(chǎn)出定量分析模型,基于獲取的上述指標(biāo)數(shù)據(jù),對各地重點流域?qū)嵤┖娱L制的政策績效進行精確評價,給出不同區(qū)域和流域的績效表現(xiàn)及差異性,分析和掌握產(chǎn)生差異的關(guān)鍵因素。要重點分析江西省實施河長制過程中采取的主要政策措施及其實施成效,厘清江西省河長制實施過程中面臨的主要政策困境及原因。

第六,要更加科學(xué)地設(shè)計河長制在流域生態(tài)治理中的體制機制與管理創(chuàng)新方案。重點研究如何進一步健全河湖管理保護監(jiān)督考核和責(zé)任追究制度,研究如何進一步拓展公眾參與渠道,營造全社會共同關(guān)心和保護河湖的良好氛圍,研究如何進一步完善明晰的跨行政區(qū)域河湖管理責(zé)任,以及如何建立河湖上下游、左右岸聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機制;研究如何進一步完善經(jīng)費保障機制,為“河長制”實施和管理提供資金保障;研究如何更加有效地借鑒、復(fù)制和推廣河長制的先進實踐探索模式與政策管理經(jīng)驗及其政策保障機制。

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