●曹建輝 朱偉常

湖南省地方預決算公開的現(xiàn)狀及問題分析與思考

●曹建輝 朱偉常

湖南省召開預決算公開情況專項檢查部署暨培訓視頻會議

自2008年《政府信息公開條例》實施以來，中央和地方政府、部門制定并發(fā)布了一系列的政策制度，對預決算的公開范圍、公開內(nèi)容、公開形式和職責分工等作出了明確的規(guī)定。經(jīng)過9年的探索和實踐，預決算公開取得了不錯的成效，但在實際操作過程中仍存在不少的問題。本文通過對湖南省部分市州和縣市區(qū)的檢查調(diào)研，全面分析湖南省預決算公開的現(xiàn)狀及成效，深入查找公開過程中存在的問題，并提出有針對性的對策建議。

政府和部門預決算公開問題對策建議

政府和部門預決算公開是公共財政的本質(zhì)要求，也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手，有利于保障公民的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高財政透明度，加強法治政府建設(shè)。湖南省根據(jù)深化財稅體制改革、全面實施公開透明的預決算管理的總體要求，以預決算公開檢查為手段，選取了12個市州和117個縣市區(qū)，對其政府和部門預決算公開的范圍、公開的內(nèi)容和存在的問題進行了檢查調(diào)研。

一、湖南省預決算公開基本情況

（一）以點帶面、逐步推開，實現(xiàn)部門預算單位全公開

1、省級部門方面。2010年起，在湖南省財政廳門戶網(wǎng)站開設(shè)了省級預決算公開專欄，設(shè)置預決算報告、預算執(zhí)行情況、重大惠民專項等欄目，集中公開相關(guān)預決算情況；2012年，啟動部門預決算等公開工作，25家省政府組成機構(gòu)在各自門戶網(wǎng)站上向社會進行了公開；2013年，公開范圍擴大到了省政府所有工作機構(gòu)共46家省直單位；2014年，擴大到了省委序列、省人大、省政協(xié)、省紀委、省高院、省檢察院、群團組織、省直廳（局）級事業(yè)單位等部門，對于沒有門戶網(wǎng)站的單位統(tǒng)一在省財政廳的門戶網(wǎng)站上公開；到2016年，省級部門預算單位預決算公開力度加大，部門預決算除在各部門門戶網(wǎng)站公開外，還在省財政廳網(wǎng)站集中公開，預決算公開率達到100%。

2、市州、縣市區(qū)方面。2016年，湖南省出臺了《湖南省市縣財政預決算公開考核暫行辦法》（湘財預〔2016〕83號），將預決算公開的要求量化為84項考核指標，以財政監(jiān)督檢查結(jié)果為依據(jù)，對各市州、縣市區(qū)進行打分排位，并實行問責。目前，12個市州及117個縣市區(qū)全部啟動了預決算公開工作，做到了除涉密部門以外的全公開，政府和部門預決算在批復20日內(nèi)公開占比均達到98%以上；同時，部分市州出臺了預決算公開工作文件及實施方案，如郴州市印發(fā)《市直行政事業(yè)單位“三公”經(jīng)費公開工作實施方案》，制定了公開目標、公開內(nèi)容和公開時間進度表；張家界市下文明確預決算公開時間表，等等。

（二）公開明細家底，實現(xiàn)“三公”經(jīng)費和“四本預算”全覆蓋

從2010年起，湖南省財政廳通過門戶網(wǎng)站向社會公開財政預算、決算報告及相關(guān)附表；2012年起，向社會公開省級“三公”經(jīng)費匯總情況；2013年起，向社會公開省本級財政總決算；特別是從2014年開始，在全省范圍內(nèi)向社會公開一般公共預算、政府性基金預算、社會保險基金預算、國有資本經(jīng)營預算等四部預決算，并將公開內(nèi)容細化到支出功能科目的“項”級科目和經(jīng)濟分類科目的“類”級科目，全面反映政府收支情況。

（三）公開權(quán)力清單，專項資金目錄向社會全面公布

從2012年開始，經(jīng)過兩輪比較大的整合歸并后，湖南省省級財政專項資金數(shù)量由4000多項壓減為98項。2015年，湖南省制定并發(fā)布了《湖南省省級財政專項資金公開辦法（試行）》（湘財預〔2015〕167號），按照專項資金“分配到哪里，公開到哪里”的原則，并將其中敏感專項外的92項省級專項資金的相關(guān)內(nèi)容進行集中公開，把政府在財政資金安排上的權(quán)力清單曬給社會公眾看，讓大家知道政府設(shè)置了哪些專項、由哪些部門管理、應該找誰申請，資金管理更加規(guī)范，撥付更加高效。

（四）公開操作流程，重大產(chǎn)業(yè)類專項試行全過程公開

湖南省對部分重大產(chǎn)業(yè)類專項資金試行全過程公開，其中，政策制度、申報通知等關(guān)鍵環(huán)節(jié)要求必須公開；評審公示、分配結(jié)果和績效評價等至少要在本部門的門戶網(wǎng)站上公開。如省本級在《湖南日報》上開辟了《省級重大專項全過程公開》專欄，使項目申報者之間可以做到相互監(jiān)督，拓展社會公眾監(jiān)督途徑，在保障資金分配公平的同時，增加政府公信力，標志著湖南省預決算公開工作全面深化。市州、縣市區(qū)基層政府也將住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社保就業(yè)等民生政策性資金的最終安排情況通過財政部門門戶網(wǎng)站、張貼公告等形式向群眾公開。

（五）細化公開要求，明確資金公開目錄和公開時限

一是湖南省財政廳和該省保密局聯(lián)合印發(fā)了《預算管理工作涉密信息目錄》，規(guī)定凡是目錄之外的資金都應向社會公開。同時，每年召開決算布置會，使省直單位和市州、縣市區(qū)基層決算人員及時了解報表修訂情況和最新公開要求，從根本上保證決算報表質(zhì)量和公開覆蓋面。二是嚴格執(zhí)行了新《預算法》對政府和部門預決算公開的規(guī)定。在部門預算批復后20日內(nèi)向社會進行了公開，公開時間由以往的年中7月份提前到了年初3月份。除涉密部門外，絕大多數(shù)部門預算單位在各自門戶網(wǎng)站上同步向社會公開了部門預決算和“三公”經(jīng)費情況，同時，省財政還同步公開了省級“三公”經(jīng)費的匯總情況。

二、湖南省預決算公開取得的成效

從調(diào)研來看，湖南省預決算公開工作有序推進，得到了財政部的充分肯定，其中預算公開作為典型向全國推介了經(jīng)驗，決算公開從2014—2016年分獲全國財政總決算工作三等獎、二等獎和三等獎。目前，預決算公開工作已成為湖南省推進財政改革的利器，取得了階段性成果。

（一）政策知曉面擴大，項目資金申報程序由封閉運行變?yōu)楣_申報

以往的專項資金安排通常是省、市（州）、縣（市、區(qū)）及相關(guān)部門之間層層申報，完全在政府和部門之間封閉運行。項目資金的申報程序公開后，社會公眾知曉政府政策的渠道大大拓寬，“部門→部門”的運行模式變成了“社會（企業(yè)）→政府部門→社會（企業(yè)）”，公眾既能掌握政府專項資金的使用方向和數(shù)目，又能詳細了解申報程序，專項資金申報數(shù)量較往年大幅增加。如旅游發(fā)展專項，2014年申報數(shù)量達到了482項，比2013（380項）增加了102項，增加27%，特別是其中的貼息項目，申報數(shù)量達到了97項，比上年（52項）增加了45項，增加87%。

（二）強化了外部監(jiān)督，資金分配更加公平公正

讓財政資金在陽光下運行，能較好地堵住制度機制的漏洞。一方面，項目申報者之間可以做到相互監(jiān)督。如糧油千億產(chǎn)業(yè)項目，在評審公示時，主管部門接到了項目申報單位的投訴電話，反映公示名單中有兩家入圍企業(yè)不符合申報條件不應納入申報范圍，主管部門核實后依規(guī)取消了被投訴的兩家企業(yè)的申報資格。另一方面，項目承辦單位和受益群體能掌握所獲得的資金支持情況，及時跟蹤資金撥付進度，促使部門提高資金撥付效率，使資金盡快落實到項目上去，盡早發(fā)揮效益。

（三）形成倒逼機制，進一步規(guī)范了資金管理

過去一些專項資金設(shè)立后，管理辦法、申報要求等基本不調(diào)整，個別單位甚至不發(fā)申報通知，資金分配的隨意性較大；資金公開后，專項資金的每一個環(huán)節(jié)直接面向社會公眾，資金的申報、分配、公示等環(huán)節(jié)都必須按規(guī)矩來，不再簡單隨意，倒逼各相關(guān)部門加快修訂資金管理辦法，完善評審分配程序，資金管理由以前的“要他改”變成了“他要改”，倒逼相關(guān)職能部門主動修訂資金管理辦法，完善資金管理。如2016年湖南省科技廳、省工商行政管理局等單位分別牽頭制定出臺了《湖南省科技發(fā)展計劃專項資金管理辦法》、《湖南省工商行政管理專項資金管理辦法》等。

（四）主流媒體宣傳轉(zhuǎn)載，社會反響良好

主流媒體對湖南省的公開事項紛紛進行轉(zhuǎn)載，社會反響良好。如新能源汽車推廣應用補貼政策，新華網(wǎng)、鳳凰網(wǎng)、網(wǎng)易網(wǎng)等進行了轉(zhuǎn)載；中國新聞網(wǎng)、華聲在線、搜狐網(wǎng)、和訊網(wǎng)、網(wǎng)易網(wǎng)、騰訊網(wǎng)等對移動互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)扶持資金的申報通知進行了轉(zhuǎn)載；共產(chǎn)黨員網(wǎng)、中國網(wǎng)、鳳凰網(wǎng)、和訊網(wǎng)等對第二輪特色縣域經(jīng)濟重點縣的遴選通知進行了轉(zhuǎn)載，中國新聞網(wǎng)發(fā)布了《郴州市2014年度部門決算全面公開》等報道，2016年6月，財政部網(wǎng)站發(fā)布了題為《蹄疾步穩(wěn)攻堅前行——湖南省扎實推進預算改革》的文章，鳳凰網(wǎng)、網(wǎng)易等媒體轉(zhuǎn)載，充分肯定了湖南省通過財政公開推進預算改革等相關(guān)工作；總體來看，各媒體報道擴大了政策資金的影響面，充分發(fā)揮了預決算公開的正面導向作用。2016年11月26日，上海財經(jīng)大學公布的《2016中國財政透明度報告》顯示，湖南省財政透明度從2015年的第27名上升到2016年的第2名。

三、湖南預決算公開中面臨的問題

近幾年來，湖南省預決算公開工作雖然取得了一定成績，但還有一些地方需要改進和完善。

（一）無統(tǒng)一的公開范本和時間，公開效果打折扣

市州、縣市區(qū)對財政部和省財政廳指導文件的理解及各自的工作要求不同，預決算公開的內(nèi)容、格式等也不盡相同，對是否公開的意見認定不一。一方面，未對公開格式進行統(tǒng)一，公開內(nèi)容五花八門。財政部門下發(fā)預決算公開文件時，未提供一套統(tǒng)一完整的預決算公開格式，公開表格由地方自行設(shè)計，沒有建立統(tǒng)一規(guī)范的預決算公開范本。另一方面，公開時間隨意性大，不夠統(tǒng)一。目前，省級部門預算單位已經(jīng)做到集中在同一天以相同的公開口徑向社會公眾進行預決算公開，但部分市州、縣市區(qū)預決算公開時間散亂，無規(guī)律，不便公眾獲取相關(guān)信息。

（二）公開內(nèi)容有待完善，公開質(zhì)量有待提高

一是部分市州、縣市區(qū)行政事業(yè)單位的公開內(nèi)容準確性有待商榷。部分單位對功能、經(jīng)濟分類科目使用不當，存在不按規(guī)定使用用款計劃、往來款項沖抵、年度結(jié)轉(zhuǎn)不準確等現(xiàn)象，年終決算報表與單位財務報表不相符，加之政策性調(diào)整較多及其他歷史性原因，導致公開的預決算無法反映真實的執(zhí)行情況。二是公開的數(shù)據(jù)籠統(tǒng)，不夠細化。如公共財政預算未細化到支出功能分類的項級科目，一般公共預算基本支出未按經(jīng)濟分類公開，未公開到經(jīng)濟分類的“款”級科目。未說明“三公”經(jīng)費增減變化原因，未細化公開因公出國（境）團組數(shù)及人數(shù)、公務用車購置數(shù)及保有量、國內(nèi)公務接待的批次及人數(shù)等。三是公開的表格專業(yè)性過強，不夠通俗。從部分縣市區(qū)公開的政府和部門預決算信息來看，缺乏必要的解釋說明，公眾難以讀懂公布的財政信息。

（三）公開的程度和方式有待完善

一是公開形式總體還比較單一，不夠多樣。目前，公開主要以部門網(wǎng)站為主，且部分市州、縣市區(qū)未設(shè)置預決算公開專欄，公開內(nèi)容的位置隱蔽，加之網(wǎng)站搜索功能不完善，不便于公眾查閱。二是部分地區(qū)專項資金未實現(xiàn)全過程公開。個別地區(qū)存在專項資金制度辦法、申報流程、績效評價等公開不到位，對上級補助和專項資金申報流程未進行公開等現(xiàn)象。三是公開范圍不夠全面。部分市州、縣市區(qū)在對各級政府預決算進行公開時，對轉(zhuǎn)移支付情況和舉借債務的情況說明公開不完整。部分市州、縣市區(qū)在對批復的部門預決算進行公開時，對一般公共預算支出表、基本支出表和政府性基金預算支出表的公開比例不高。

（四）部門主體意識不強，公開的主動性不夠

一方面，部分主管部門的主體意識不強。因為預決算公開工作是由財政部門牽頭布置的，相當多的部門把預決算公開工作當作財政部門的事，未充分意識到主管部門才是公開主體，很多工作需要財政“推著”往前走，不少專項資金只是在財政部門門戶網(wǎng)站進行公開；另一方面，部分部門公開的主動性不夠。各地預算編制與執(zhí)行后的決算存在較大差異，很多部門擔心公開后招惹“麻煩”，“不想當推進改革的急先鋒，但也不想當推進改革的絆腳石”，都持觀望態(tài)度，不主動、不積極，在信息公開時往往是被動公開、隨意公開或者避重就輕，形式主義應對。

（五）政府與社會的互動不強，公眾參與機制不健全

當前關(guān)注預決算公開的主要還是一些專家學者以及項目申報主體，普通公民對此關(guān)注較少，公眾監(jiān)督意識不夠。資金分配過程中也還沒有建立匯集民意、集中民智的公眾參與機制，預決算公開還只是部門的“傳聲筒”，沒有真正成為政府與群眾交流的“雙聲道”，部門與社會在預決算公開過程中的雙向互動反饋機制還有待加強和健全。

四、對策與建議

應該說，目前湖南省政府和部門預決算公開已基本實現(xiàn)全覆蓋并步入正軌，下一步，應繼續(xù)狠抓政府和部門預決算公開工作，努力形成規(guī)范化、常態(tài)化的公開機制。

（一）加大宣傳力度，提高預決算公開的認識

一是開展公益廣告宣傳，使各級政府和部門充分認識預決算公開的重要性和必要性，提高部門預算單位對預決算公開的重視，使單位樹立起“以公開為原則，不公開為例外”的理念，自覺主動開展預決算公開工作。二是加大對《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》等政策文件的宣傳和解讀，讓透明財政、主動公開、為民理財、接受監(jiān)督的意識深入人心，同時，加大對基層財政預決算工作人員的業(yè)務培訓，使其正確使用功能、經(jīng)濟分類科目，確保單位年終決算報表與財務報表數(shù)據(jù)一致，提高預決算公開準確性。

（二）統(tǒng)一公開形式，優(yōu)化公開程序

一方面，統(tǒng)一預決算公開形式，制定統(tǒng)一、規(guī)范又便于公眾理解的政府和部門預決算公開文本和表格，公開文本應有格式化模塊和文字說明，公開表格應結(jié)合中央最新要求，確保公開內(nèi)容的翔實、公開資料的完整和公開時間的及時?；鶎迂斦块T根據(jù)財政部制定的標準范本和格式，及時在部門預算軟件中更新公開模板，方便部門預算單位檢索和導出內(nèi)容完整、明晰具體的公開資料及表格，使預決算公開工作朝著程序化、規(guī)范化和可持續(xù)化的方向發(fā)展。另一方面，優(yōu)化公開程序，實現(xiàn)自動公開。將預決算“公開”工作嵌入部門辦文程序，非涉密事項全部選擇“主動公開”，并在辦文結(jié)束后自動進入公開環(huán)節(jié)。

（三）完善公開內(nèi)容，挖掘數(shù)據(jù)價值

一方面，在預決算公開信息中用通俗易懂的方式對公開事項進行解釋說明，提高預決算公開信息易懂性，讓公眾既“看得見”，又“看得懂”。進一步完善編制方式，在決算軟件模塊新增按經(jīng)濟功能分類的政府或部門收支表，細化政府部門支出經(jīng)濟分類管理，完善政府部門支出經(jīng)濟分類體系，使之與“決算要公開到經(jīng)濟功能分類的‘款’級科目”的要求相適應；另一方面，充分挖掘經(jīng)濟分類科目價值，加強對經(jīng)濟分類科目數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、趨勢及存在問題的分析，針對公眾關(guān)心的“三公”經(jīng)費、工資結(jié)構(gòu)和人均支出水平等問題作出合理解釋，引導公眾將視角鎖定在政府部門提供的服務質(zhì)量和數(shù)量上，科學理性看待“三公”經(jīng)費等部門支出，增進政府與公眾的良性溝通與互動，推進服務型政府建設(shè)。

（四）加大監(jiān)督力度，完善績效考核體系

一是將預決算公開檢查納入日常監(jiān)督工作計劃，定期開展預決算公開專項檢查，對沒有及時主動公開預決算的部門和地區(qū)，按規(guī)定進行責任追究，以監(jiān)督促管理。在檢查過程中普及預決算公開的相關(guān)政策和要求，提高對預決算公開主體的約束，進一步增強各級政府和部門預決算公開工作的主動性和自覺性。二是引導部門建立健全公眾參與機制。增強公眾參與預決算公開的深度和廣度，充分發(fā)揮公眾在預決算監(jiān)督中的作用。在公開專項資金的同時，公開聯(lián)系人姓名和聯(lián)系電話等，為公眾咨詢和反饋情況提供便利，形成人大審批、政府（部門）執(zhí)行、公民監(jiān)督的預決算編制和公開機制。對于公眾反映的預決算公開中存在的問題，經(jīng)核查屬實后，責令相關(guān)部門單位及時予以整改。三是建立與績效考核掛鉤的預決算公開機制，明確預決算公開的責任主體，將預決算公開工作作為對地方財政部門年度考核的重要內(nèi)容，充分利用財政監(jiān)督檢查結(jié)果，建立“扣分”的績效考核制度，提升財政監(jiān)督效能，提高預決算公開積極性?！?/p>

（作者單位：湖南省財政廳財政監(jiān)督檢查局）

[1]彭之舸.湖南財政透明度全國第二預決算公開成為常態(tài)[EB/OL].（2016-11-29）.http://www.hnrd. gov.cn/Info.aspx?Id=8481&ModelId=1.

[2]羅晟.預決算公開存在的問題及對策建議——以湖南省長沙市為例[J].財政監(jiān)督，2016，(01).

[3]孫明昕.加強支出經(jīng)濟分類科目管理助力部門預算管理制度改革[J].黑龍江科學，2015，(09).