霍雯艷

摘要：2007年法國(guó)德高集團(tuán)在巴黎率先推出了“單車自由騎”自行車租賃服務(wù)，公共自行車的概念開(kāi)始進(jìn)入公眾視野。上海自2009年開(kāi)始在部分區(qū)試點(diǎn)實(shí)施公共自行車服務(wù)項(xiàng)目，資金投入巨大，但使用效果卻不如預(yù)期，實(shí)施過(guò)程中已產(chǎn)生了許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題影響了該項(xiàng)服務(wù)的有效供給。通過(guò)對(duì)城市交通環(huán)境、公共自行車的使用需求和政府供給情況進(jìn)行分析，并比較摩拜等共享單車的運(yùn)營(yíng)優(yōu)劣勢(shì)，有助于為政府在“互聯(lián)網(wǎng)+”和共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮的時(shí)代背景下如何轉(zhuǎn)變職能、做好公共自行車服務(wù)的有效供給，提供積極的建議。

一、問(wèn)題提出

隨著城市經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加快，大量人口涌入城市，造成城市尤其是市區(qū)人口極其稠密，交通流動(dòng)人數(shù)眾多，環(huán)境污染呈日益嚴(yán)重的態(tài)勢(shì)，持續(xù)增長(zhǎng)的二氧化碳排放加之能源供應(yīng)緊張，使得我國(guó)城市交通受到越來(lái)越大的壓力。隨著私家車的蓬勃興起，公共交通卻呈現(xiàn)日益萎縮的趨勢(shì)，公共交通由于自身的局限往往不能滿足人們?cè)絹?lái)越多樣的乘車需求。因此，發(fā)展城市公共交通、實(shí)施“公交優(yōu)先”的戰(zhàn)略是緩解城市交通問(wèn)題以及降低碳排放、保護(hù)環(huán)境的有效途徑。如何破解公交出行的“最后一公里”問(wèn)題、解決慢行交通與公共交通“無(wú)縫對(duì)接”的難題，提供公共自行車服務(wù)是一種有效措施?！丁笆濉苯煌ㄟ\(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃》也明確鼓勵(lì)發(fā)展城市公共自行車服務(wù)系統(tǒng)，并作為城市公共交通系統(tǒng)的有力延伸。[1]

自2006年以來(lái)，北京、杭州、武漢、上海、廣州等地政府紛紛提供了公共自行車租賃服務(wù)，在方便居民出行的同時(shí)，還能有效減少碳排放，具有良好的環(huán)境效益。應(yīng)該看到，在公共自行車系統(tǒng)迅速發(fā)展的同時(shí)，其自身難以解決的缺陷阻礙了進(jìn)一步的發(fā)展。如政府建設(shè)的租賃站點(diǎn)分布不科學(xué)、輻射范圍小，給居民的租借和歸還帶來(lái)了不便；投放的自行車數(shù)量少、損壞故障問(wèn)題頻發(fā)，給居民的正常使用帶來(lái)了不好的體驗(yàn)。

正當(dāng)政府公共自行車服務(wù)處于發(fā)展尷尬期時(shí)，摩拜、ofo等共享單車的橫空出世不僅讓“共享”的理念傳遍了大江南北，讓政府和社會(huì)對(duì)公共自行車服務(wù)有了全新的認(rèn)識(shí)，但伴隨著共享單車“大躍進(jìn)式”的發(fā)展而產(chǎn)生的一系列問(wèn)題也呈現(xiàn)愈演愈烈的趨勢(shì)。在共享單車逐漸取代傳統(tǒng)公共自行車，成為一種新型公共交通工具的時(shí)代背景下，政府應(yīng)該積極思考如何轉(zhuǎn)變職能，改變傳統(tǒng)的供給方式，通過(guò)城市管理促進(jìn)共享單車的長(zhǎng)足發(fā)展，以更有效地為公民提供良性公共自行車服務(wù)。本文將通過(guò)分析公共自行車的使用需求、政府的供給問(wèn)題以及摩拜單車的理念優(yōu)勢(shì)、未來(lái)發(fā)展等方面，闡述新時(shí)期下如何做好公共自行車服務(wù)的有效供給。

二、概念界定

（一）公共服務(wù)

按照陳振明在《公共服務(wù)導(dǎo)論》中提出的定義，“公共服務(wù)”就是指政府及其公共部門(mén)運(yùn)用公共權(quán)力，通過(guò)多種機(jī)制和方式的靈活運(yùn)用，提供各種物質(zhì)形態(tài)或非物質(zhì)形態(tài)的公共物品，以不斷回應(yīng)社會(huì)公共需求偏好、維護(hù)公共利益的實(shí)踐活動(dòng)的總稱。[2]

公共服務(wù)可以根據(jù)其內(nèi)容和形式分為基礎(chǔ)公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)、公共安全服務(wù)、社會(huì)公共服務(wù)。其中，基礎(chǔ)公共服務(wù)是指那些通過(guò)國(guó)家權(quán)力介入或公共資源投入，為公民及其組織提供從事生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂(lè)等活動(dòng)都需要的基礎(chǔ)性服務(wù)，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎(chǔ)設(shè)施，郵電與氣象服務(wù)等。

（二）有效供給

所謂有效供給是指與消費(fèi)需求和消費(fèi)能力相適應(yīng)的供給，即產(chǎn)品的供需平衡。任何一種產(chǎn)品的市場(chǎng)均衡產(chǎn)量和價(jià)格都是由該產(chǎn)品的供給曲線和需求曲線的交點(diǎn)決定的。其需求曲線應(yīng)與該產(chǎn)品消費(fèi)方的邊際效用曲線相一致，供給曲線應(yīng)與該產(chǎn)品生產(chǎn)方的邊際成本曲線相一致。這樣，社會(huì)邊際收益等于社會(huì)邊際成本，帕累托最優(yōu)得以實(shí)現(xiàn)。

（三）公共自行車

公共自行車，也稱為“自行車共享”，是指自行車從一個(gè)停車點(diǎn)到另一個(gè)停車點(diǎn)的短時(shí)租賃得以實(shí)現(xiàn)，該系統(tǒng)發(fā)展至今已有近50年，近10年該系統(tǒng)在世界范圍內(nèi)日益普及和流行。迫于現(xiàn)實(shí)需求，中國(guó)自2006年以來(lái)各地政府紛紛建立公共自行車系統(tǒng)，如杭州、武漢、上海、蘇州、徐州等大中城市，這是政府建立健全公共交通服務(wù)體系、改善和保障民生的必然結(jié)果。

共享單車與公共自行車同樣采取分時(shí)租賃模式，其區(qū)別在于是由企業(yè)在校園、地鐵站點(diǎn)、公交站點(diǎn)、居民區(qū)、商業(yè)區(qū)、公共服務(wù)區(qū)等提供無(wú)樁自行車的共享服務(wù)。

三、問(wèn)題分析

（一）城市交通問(wèn)題

伴隨著現(xiàn)代化建設(shè)的迅猛發(fā)展，上海這座特大型城市，日漸受各類城市交通問(wèn)題的困擾。城市居民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的增多和城市空間的不斷拓展，使得人員出行強(qiáng)度不斷提高、出行距離持續(xù)增長(zhǎng)、出行機(jī)動(dòng)化比重逐年增加。根據(jù)2015年上海綜合交通調(diào)查結(jié)果顯示，2014年全市出行總量達(dá)到了5 500萬(wàn)人次/日，居民平均出行距離6.9公里/次，其中55%的出行距離低于5公里/次。一輛普通三廂轎車的占地面積達(dá)10平米，一輛自行車占地1平米；城市平均每次燃油出行每公里碳排放401g/公里，城市平均每次騎行碳排放22g/公里。因此，自行車在解決出行問(wèn)題的同時(shí)，能最大化地節(jié)約城市空間，并且對(duì)環(huán)境也更加友好。

城市居民出行方式的巨大變化，給城市交通和環(huán)境治理帶來(lái)了巨大壓力。居民出行機(jī)動(dòng)化比重的增加，加劇了道路交通擁堵的程度，上海市多處路段全年呈現(xiàn)常態(tài)化擁堵趨勢(shì)。另一方面，道路堵塞造成車輛的頻繁啟動(dòng)、停止、加速，增加了排污量，加重了廢氣和噪音污染。近年來(lái)，上海通過(guò)實(shí)施非經(jīng)營(yíng)性客車額度拍賣(mài)政策，有效控制了小客車保有量過(guò)快增長(zhǎng)的勢(shì)頭，根據(jù)《上海市綜合交通“十三五”規(guī)劃》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年全市注冊(cè)小客車保有量為247萬(wàn)輛。

然而，上海在控制私家車發(fā)展的迅猛勢(shì)頭的同時(shí)，公共交通的供給方面仍存在軌道交通高峰擁堵嚴(yán)重、公交換乘不方便以及整體服務(wù)水平不高等問(wèn)題。

（二）居民自行車出行的需求變化

1.以自行車和公共交通為主導(dǎo)

在私家車發(fā)展起來(lái)之前，步行和自行車出行一直都是中國(guó)城市居民出行的主要方式，上海也不例外。根據(jù)上海市1995年、2004年、2006年、2009年所做的全市范圍內(nèi)的綜合交通調(diào)查顯示，步行和自行車作為上海城市居民的主要出行方式，與上海市的城市空間結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。城市中心區(qū)的居住密度較大，城市功能集中，這直接導(dǎo)致城市中心區(qū)的居民僅采取非機(jī)動(dòng)出行方式就能實(shí)現(xiàn)多種出行目的（表1、圖1）。

2.機(jī)動(dòng)化出行比重快速、持續(xù)增長(zhǎng)

隨著城市發(fā)展和居民生活水平的提高，到2010年上海交通需求呈現(xiàn)出快速、持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，全市日出行總量達(dá)到4 540萬(wàn)人次，較2004年增長(zhǎng)11%。伴隨出行構(gòu)成呈多樣化發(fā)展，居民出行對(duì)交通服務(wù)的個(gè)性化需求也越發(fā)強(qiáng)烈。與2004年相比，軌道交通、小汽車、電（助）動(dòng)車出行方式比重有明顯增長(zhǎng)，居民使用非機(jī)動(dòng)車出行量中，上下班出行比重明顯下降，購(gòu)物、生活、接送人等目的的出行量比重由32%提高到42%，非機(jī)動(dòng)車逐漸成為市民購(gòu)物、生活等出行的主要方式。

此外，隨著城市軌道交通的加快建設(shè)，居民使用軌道交通出行的效率提高了，越來(lái)越多居民的出行依賴軌道交通和地面公交的換乘。然而由于受用地資源等因素制約，部分軌道交通與地面交通的換乘設(shè)施配套并不充分，造成換乘不便，公共交通出行的“最后一公里”問(wèn)題逐漸凸顯。

3.自行車回歸公眾視野

從上海市第五次綜合交通調(diào)查的情況來(lái)看，上海居民家庭腳踏自行車的使用規(guī)模在持續(xù)下降，中心城區(qū)居民的出行模式逐步以公共客運(yùn)交通方式為主導(dǎo)。然而自行車作為綠色交通、低碳出行的一種方式，具有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。為緩解城市交通擁堵、解決公共交通出行的“最后一公里”問(wèn)題，自2008年起我國(guó)許多城市開(kāi)始試點(diǎn)推行公共自行車租賃服務(wù)。

基于《上海自行車租賃需求調(diào)查訪談分析報(bào)告》中關(guān)于現(xiàn)有公共自行車使用者出行目的的調(diào)查結(jié)果，上海市閔行區(qū)政府于2009年啟動(dòng)公共自行車系統(tǒng)項(xiàng)目。朱瑋等于2012年以閔行區(qū)公共自行車系統(tǒng)為案例，采用問(wèn)卷調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析等方法著重研究在公共自行車系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)前后人們的出行行為變化以及影響其使用公共自行車的原因。[5]調(diào)查顯示，通勤與購(gòu)物是人們使用公共自行車出行的主要目的；“方便”是公共自行車被使用的最重要原因，包括存取便利、不用擔(dān)心維護(hù)與保存、靈活性高、可達(dá)性好等。

可以說(shuō)，公共自行車系統(tǒng)試點(diǎn)項(xiàng)目為城市居民在一定區(qū)域范圍內(nèi)的出行提供了一種有別于傳統(tǒng)公共交通的、更加綠色環(huán)保的方式。居民或使用公共自行車作為唯一的出行工具，或與其他公共交通進(jìn)行換乘，或僅僅只是進(jìn)行騎行的休閑鍛煉，但方便、好用等印象已植入居民心中，對(duì)居民出行方式產(chǎn)生一定影響的同時(shí)，也讓居民對(duì)此項(xiàng)服務(wù)的進(jìn)一步完善充滿期待。

（三）政府供給的不足

正是看到公共自行車在緩解交通擁堵壓力、建設(shè)環(huán)境友好型的城市生態(tài)方面的潛在優(yōu)勢(shì)，截至2014年，上海全市共有浦東、閔行、寶山、松江、長(zhǎng)寧5個(gè)區(qū)實(shí)施了公共自行車租借項(xiàng)目，共計(jì)建設(shè)網(wǎng)點(diǎn)912個(gè)，投放公共自行車25 975輛。然而與公眾需求越來(lái)越強(qiáng)烈不相匹配的是，各區(qū)投放的公共自行車在使用過(guò)程中都碰到了自行車損耗、丟失，租賃網(wǎng)點(diǎn)冷熱不均，自行車專用車道缺乏、使用范圍受限等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

閔行區(qū)通過(guò)實(shí)施誠(chéng)信積分對(duì)區(qū)域內(nèi)公共自行車的使用進(jìn)行管理，任何一位本地居民持個(gè)人身份證均可辦理誠(chéng)信積分卡。截至2013年5月22日，閔行區(qū)內(nèi)自行車租賃點(diǎn)共有574個(gè)，公共自行車“誠(chéng)信卡”辦卡總量為23.14萬(wàn)張；閔行區(qū)公共自行車項(xiàng)目投放車輛約1.9萬(wàn)輛，車卡比不足1：11，“誠(chéng)信卡”與自行車投放數(shù)量配比關(guān)系不協(xié)調(diào)。

浦東新區(qū)的公共自行車租賃服務(wù)并不是由區(qū)級(jí)部門(mén)規(guī)劃，而是工作下移至各鎮(zhèn)政府，由鎮(zhèn)政府根據(jù)轄區(qū)需求規(guī)劃及出資建設(shè)。開(kāi)展項(xiàng)目服務(wù)以來(lái)，張江地區(qū)投放自行車1 500輛，除損耗嚴(yán)重以外，已有近400輛自行車丟失；金橋和唐鎮(zhèn)共設(shè)立網(wǎng)點(diǎn)36個(gè)，投入自行車680輛，因?qū)嵭锌圪M(fèi)借車，至今運(yùn)行正常；周浦、康橋、航頭三鎮(zhèn)聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展公共自行車服務(wù)，共設(shè)網(wǎng)點(diǎn)116個(gè)，投入自行車1 565輛，主要用于解決居民出行的“最后一公里”問(wèn)題，但卻僅限三鎮(zhèn)范圍內(nèi)的通行通用，全區(qū)甚至跨區(qū)使用尚未實(shí)現(xiàn)。

針對(duì)公共自行車使用效率不高、惡意占用車輛現(xiàn)象，長(zhǎng)寧虹橋地區(qū)公共自行車租賃采用了有償或低償?shù)倪\(yùn)行模式。租車者需繳納300元（自行車押金200元，預(yù)充值100元），在1個(gè)小時(shí)內(nèi)還車不收費(fèi)，使用超1小時(shí)按每小時(shí)0.5元收取費(fèi)用，每天收費(fèi)最高不超過(guò)5元。

寶山區(qū)原先預(yù)設(shè)在全區(qū)共布設(shè)600多個(gè)網(wǎng)點(diǎn)，投放公共自行車15 000輛左右，但在具體布設(shè)網(wǎng)點(diǎn)時(shí)，卻遭遇了合適的場(chǎng)地、位置難求，配套設(shè)施設(shè)備不齊全等問(wèn)題。此外，自行車專用車道缺乏，騎車人大都行駛在機(jī)非混合的道路上，存在一定的安全隱患。

從全市幾個(gè)試點(diǎn)區(qū)的公共自行車推進(jìn)情況來(lái)看，政府在公共自行車服務(wù)的供給方面還是存在一些問(wèn)題。首先，投放數(shù)量和網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置是否符合當(dāng)?shù)鼐用竦某鲂行枨蟛⑽丛谝?guī)劃之初做好需求調(diào)研，以至于各網(wǎng)點(diǎn)的使用情況冷熱不均。其次，為了做好此項(xiàng)服務(wù)，政府前期投入大量資金，但在管理上由于授權(quán)第三方公司進(jìn)行管理和維護(hù)，無(wú)法運(yùn)用有效的管理手段和處罰措施限制車輛的非正常使用以及損壞、丟失。最后，全市并沒(méi)有統(tǒng)一的公共自行車運(yùn)營(yíng)規(guī)劃，目前仍是各區(qū)、甚至街鎮(zhèn)的自發(fā)行為，不同區(qū)域的系統(tǒng)各自為政，區(qū)與區(qū)之間甚至區(qū)域內(nèi)都不能做到通借通還，限制了自行車的行駛范圍，影響了使用效率。

（四）“共享單車”的理念優(yōu)勢(shì)及發(fā)展存在的問(wèn)題

2016年4月22日，正值世界地球日，一款名為“摩拜單車”的產(chǎn)品在上海首次面市。該產(chǎn)品是北京摩拜科技有限公司旗下的產(chǎn)品，該公司倡導(dǎo)“用共享的模式讓單車回歸城市”的理念，希望“用人人都可以支付得起的價(jià)格，幫助每一位城市人可以更便捷地完成短途出行”。摩拜單車上線后，迅速成為上海街頭最潮的出行方式。它丟棄了固定車樁，使用過(guò)程完全通過(guò)網(wǎng)絡(luò)智能化；全車集設(shè)計(jì)時(shí)尚、耐用和智能高科技于一身，迎合了許多中青年，尤其是都市白領(lǐng)的喜好，顛覆了人們對(duì)傳統(tǒng)自行車的印象。

之后，ofo、小鳴單車、優(yōu)拜單車等超過(guò)25個(gè)品牌洶涌進(jìn)入共享單車市場(chǎng)。近一年來(lái)，在沒(méi)有政府主導(dǎo)和參與的情況下，共享單車借助移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和共享經(jīng)濟(jì)，已在全國(guó)30多個(gè)城市投入運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)“無(wú)樁借還、智能解鎖”的新式租賃服務(wù)，投放數(shù)量超過(guò)300萬(wàn)輛。共享單車以環(huán)保、便捷、價(jià)格低廉的特點(diǎn)，填補(bǔ)了傳統(tǒng)公共自行車的許多不足之處，也為人們提供了一種全新的綠色出行方式。[6]

當(dāng)然，共享單車繁榮發(fā)展的景象背后，車輛本身的運(yùn)營(yíng)模式問(wèn)題、行業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題、車輛停放的治理問(wèn)題等也逐漸凸顯，成為了行業(yè)管理和城市管理亟待解決的重要問(wèn)題。針對(duì)目前普遍存在的單車被損毀、私藏等問(wèn)題，僅靠單車企業(yè)原有的誠(chéng)信積分加以約束是不夠的，還需要使用者素質(zhì)的提高以及更有效的管理手段。不同共享單車企業(yè)主要通過(guò)大量投放單車競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)份額，這就造成了城區(qū)地鐵站、公交站、景點(diǎn)周邊人流密集地區(qū)的單車過(guò)量投放，形成了一種新的“視覺(jué)污染”。多地發(fā)生的“違停車輛被城管處罰”的情況，也表現(xiàn)出“共享單車的發(fā)展不但沒(méi)有幫政府解決問(wèn)題，反而給政府制造了問(wèn)題”。[7]

四、結(jié)論

自行車作為一種綠色環(huán)保的出行方式，曾在城市居民的工作、生活中占有重要地位。然而隨著城市的現(xiàn)代化發(fā)展，人們的出行距離加長(zhǎng)，出行方式也越來(lái)越多的呈現(xiàn)機(jī)動(dòng)化及私人化。但政府作為公共服務(wù)的主要供給主體，不僅應(yīng)積極提供公共交通服務(wù)，也應(yīng)積極承擔(dān)城市環(huán)境的治理工作。通過(guò)提供公共自行車服務(wù)，引導(dǎo)城市居民關(guān)注環(huán)境保護(hù)，改變出行方式，有效利用自行車解決公共交通的“最后一公里”問(wèn)題，遏制黑摩的、黑車等非法營(yíng)運(yùn)車輛的生存空間。

然而，從上海各區(qū)公共自行車項(xiàng)目的實(shí)施情況同共享單車的繁榮發(fā)展相對(duì)比來(lái)看，政府主導(dǎo)的公共自行車服務(wù)項(xiàng)目雖能在前期保證巨大資金的投入，但也導(dǎo)致了低效、尋租等失靈現(xiàn)象，在運(yùn)營(yíng)模式、管理理念等方面還存在根本性的問(wèn)題。沒(méi)有政府主導(dǎo)和參與的共享單車，在高額的前期投入后還能借助市場(chǎng)資金和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)挖掘更多的收益來(lái)源，其提供的準(zhǔn)公共服務(wù)從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看應(yīng)積極取得政府的支持與合作。

實(shí)踐告訴我們，在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府過(guò)多的干預(yù)是不必要的，但是在公共服務(wù)中完全排斥政府的作用也是不可取的。從公共自行車服務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，市場(chǎng)供給模式的持續(xù)進(jìn)入將成為一種趨勢(shì)，但政府卻不該“一退到底”，而是應(yīng)該在城市規(guī)劃及治理、道路優(yōu)化以及居民信息采集共享等方面給予支撐，并加強(qiáng)監(jiān)管。目前京津滬深等7座城市已相繼出臺(tái)監(jiān)管意見(jiàn)，從單車投放數(shù)量和準(zhǔn)入門(mén)檻、使用者年齡和個(gè)人信用問(wèn)題以及車輛停放管理等方面對(duì)城市共享單車的發(fā)展進(jìn)行規(guī)范化管理。

筆者認(rèn)為，政府在城市公共自行車的有效供給上應(yīng)起到積極的引導(dǎo)作用。首先應(yīng)在城市規(guī)劃方面進(jìn)行積極引導(dǎo)，為自行車的行駛和停放統(tǒng)籌布局；其次應(yīng)在自行車的安全運(yùn)行上進(jìn)行積極引導(dǎo)，為自行車的產(chǎn)品、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及用戶的準(zhǔn)入條件設(shè)置監(jiān)管意見(jiàn)，實(shí)施政府監(jiān)管職能；最后還應(yīng)加強(qiáng)思想道德建設(shè)的宣傳力度，加強(qiáng)全社會(huì)對(duì)綠色出行、共享理念的認(rèn)知，提高公民的誠(chéng)信素養(yǎng)，營(yíng)造良好的公共自行車使用氛圍。

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責(zé)任編輯：張 煒