王陽(yáng)+關(guān)博+顧嚴(yán)

摘要：我國(guó)正經(jīng)歷深刻的人口與社會(huì)轉(zhuǎn)變，家庭承擔(dān)傳統(tǒng)責(zé)任的能力受到挑戰(zhàn)，家庭功能正在弱化，同時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化也給家庭帶來(lái)了沖擊。使用可評(píng)估性評(píng)價(jià)和規(guī)范分析方法，以家庭發(fā)展能力為視角，以社會(huì)政策三個(gè)主要領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，可以有效發(fā)現(xiàn)存在的城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體多重分割，相關(guān)政策間缺少協(xié)調(diào)、配套及政策缺位等問(wèn)題，乃至影響了扶持家庭的效果。建議構(gòu)建“權(quán)利公平、廣泛受惠、重點(diǎn)突出”的社會(huì)政策總目標(biāo)，從扶持范圍、制度建設(shè)和重點(diǎn)對(duì)象等方面，著力化解不利于穩(wěn)定家庭功能的因素，形成自創(chuàng)保障與社會(huì)保障相互促進(jìn)的家庭發(fā)展局面。

我國(guó)正經(jīng)歷深刻的人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，家庭變遷既是這一轉(zhuǎn)型過(guò)程的結(jié)果，又是推動(dòng)這一轉(zhuǎn)型過(guò)程的一個(gè)重要因素。處在變遷中的家庭，在今天面臨著全新的矛盾、焦慮和問(wèn)題，亟待社會(huì)的重視，也需要政府的關(guān)心和關(guān)懷。黨的十八大報(bào)告要求，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點(diǎn)，同時(shí)提出，要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，努力讓人民過(guò)上更好生活?！秶?guó)家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃》要求，提高家庭發(fā)展能力，促進(jìn)家庭和諧幸福。完善社會(huì)政策，提升改善民生效果，使各類家庭能夠享受更高生活水平和實(shí)現(xiàn)發(fā)展可持續(xù)性，這既是社會(huì)政策守住底線，維護(hù)廣大人民根本權(quán)益和社會(huì)公平正義的切實(shí)體現(xiàn)，又是通過(guò)規(guī)則設(shè)計(jì)加強(qiáng)民生保障，改進(jìn)政策科學(xué)性和實(shí)效性的現(xiàn)實(shí)要求。

一、已有研究的評(píng)述和本研究的設(shè)計(jì)

（一）已有研究的評(píng)述

社會(huì)政策是政府制定的，用于調(diào)節(jié)社會(huì)活動(dòng)中出現(xiàn)的服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系，指導(dǎo)公共部門行為的準(zhǔn)則，包括一系列的法律法規(guī)及政府條例、計(jì)劃、項(xiàng)目、制度、措施和辦法。社會(huì)政策設(shè)計(jì)一種制度或確立一種分配原則，將共同創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富、價(jià)值以及社會(huì)負(fù)擔(dān)，合理地分配給社會(huì)成員，同時(shí)對(duì)違反這種分配原則所導(dǎo)致的社會(huì)沖突，能夠合理地公正地解決。[1]再分配和資源共享是社會(huì)政策的基本特征，社會(huì)福利計(jì)劃與公共服務(wù)項(xiàng)目是社會(huì)政策的制度載體。[2]從社會(huì)政策的歷史演進(jìn)看，范圍基本被界定在就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障（社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助）、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、社會(huì)福利服務(wù)及個(gè)人社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域。[3]不同國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)政策體系或社會(huì)福利體系的區(qū)別，主要表現(xiàn)為沒(méi)有完全覆蓋上述幾個(gè)領(lǐng)域，或者具體領(lǐng)域內(nèi)公共服務(wù)項(xiàng)目的完備性與社會(huì)福利的慷慨度。[2]

家庭是社會(huì)的細(xì)胞和基本單位，是社會(huì)生活的微觀組織形式。一般認(rèn)為，家庭的福利水平取決于家庭功能的效率，而后者取決于家庭自身的發(fā)展能力。西方學(xué)者側(cè)重從質(zhì)量和效率的角度分析家庭功能，[4-8]并建立了評(píng)定家庭功能的指標(biāo)體系。[9]西方發(fā)達(dá)國(guó)家在1990年代開(kāi)始進(jìn)行以“發(fā)展型家庭政策”為導(dǎo)向的社會(huì)政策改革，旨在增強(qiáng)家庭功能，并把家庭政策作為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的投資。[10]

家庭發(fā)展能力是家庭發(fā)展視域中的重要概念，在國(guó)家政策和相關(guān)研究中，大都將其作為衡量家庭功能情況的表達(dá)。已有的研究文獻(xiàn)直接界定“家庭發(fā)展能力”的為數(shù)不多，按照對(duì)概念內(nèi)涵和外延認(rèn)識(shí)的深度和廣度，歸納和整理四個(gè)主要的概念界定如下：一是認(rèn)為，家庭發(fā)展能力是家庭憑借其所獲取的資源滿足每一個(gè)家庭成員生活與發(fā)展需要的能力。[9]二是認(rèn)為，家庭發(fā)展能力是家庭促進(jìn)自身功能不斷優(yōu)化升級(jí)、有效滿足其成員合理需要，以及實(shí)現(xiàn)自身結(jié)構(gòu)穩(wěn)定與生命周期可持續(xù)演進(jìn)的各種手段方式的總和，主要包括生活供給、優(yōu)生優(yōu)育、健康長(zhǎng)壽、接受教育、勞動(dòng)致富、抵御風(fēng)險(xiǎn)和資源整合七個(gè)方面的能力。[11]三是認(rèn)為，家庭發(fā)展是家庭生命周期理論與家庭生計(jì)理論的結(jié)合。[12]家庭發(fā)展能力是家庭根據(jù)所處的不同生命周期階段和發(fā)展任務(wù)，利用自身?yè)碛械姆A賦、權(quán)利和可能的策略，去追求更高生活水平和家庭發(fā)展可持續(xù)性的綜合能力。家庭發(fā)展能力是建立在家庭發(fā)展權(quán)利、家庭稟賦和家庭策略基礎(chǔ)之上，以實(shí)現(xiàn)家庭生活狀況的改善和家庭發(fā)展的可持續(xù)性為根本目標(biāo)。四是認(rèn)為，家庭發(fā)展能力是其成員個(gè)人發(fā)展能力的總和，其中包括勞動(dòng)致富、合理消費(fèi)、學(xué)習(xí)創(chuàng)新、交流溝通、優(yōu)生優(yōu)育、撫幼贍老、傳承文明、健康生活、資源整合、抵御風(fēng)險(xiǎn)等。[13]

綜合已有研究文獻(xiàn)給出的“家庭發(fā)展能力”的界定，可以得出以下四個(gè)結(jié)論：第一，家庭發(fā)展能力與家庭自身?yè)碛械馁Y源和能力正相關(guān)，為家庭提供資源，增強(qiáng)家庭功能，都是提高家庭發(fā)展能力。第二，家庭能夠獲取到滿足成員需要的資源，表明家庭有發(fā)展能力。第三，資產(chǎn)狀況決定家庭發(fā)展能力，因而宏觀政策要降低外力沖擊（風(fēng)險(xiǎn)）對(duì)家庭資產(chǎn)的影響，消除家庭貧困。第四，能夠整合內(nèi)、外部資源的家庭，才能實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。

本研究認(rèn)為，家庭發(fā)展能力是家庭能夠從內(nèi)、外部獲取資源滿足成員需要，并能夠整合內(nèi)、外部資源增強(qiáng)自身功能，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的能力。家庭可獲取的資源是家庭發(fā)展能力的一個(gè)重要前提條件，前者的總量決定后者的水平。資源可以是家庭擁有的物力、財(cái)力、人力等各種物質(zhì)要素，也可以是具有無(wú)形特征但卻能給家庭成員帶來(lái)某種利益或滿足感的一種或一系列活動(dòng)。融入家庭視角的社會(huì)政策，究其范疇，以寬口徑理解，雖無(wú)關(guān)政策目標(biāo)，但涉及家庭的社會(huì)政策；以窄口徑理解，則是針對(duì)家庭福利，并對(duì)家庭資源及行為產(chǎn)生影響的社會(huì)政策，即所謂的“家庭政策”。[14]本項(xiàng)研究重點(diǎn)關(guān)注家庭擁有各種福利和服務(wù)以滿足成員需要，實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的狀況。

（二）本研究的設(shè)計(jì)

社會(huì)政策通常體現(xiàn)了政府部門對(duì)一個(gè)問(wèn)題或領(lǐng)域所持的正式立場(chǎng)，政策指導(dǎo)行動(dòng)并試圖改變未來(lái)?；诖?，已有研究在撫老育幼、婦兒健康、子女教育等領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)政策扶持家庭中的問(wèn)題，展開(kāi)了有一定深度和創(chuàng)見(jiàn)性的探討。可供后續(xù)研究參考和吸取經(jīng)驗(yàn)的判斷，主要有以下三個(gè)：一是集合政策制定和實(shí)施兩個(gè)環(huán)節(jié)探索現(xiàn)有社會(huì)政策的問(wèn)題。[8]二是社會(huì)政策效果具有多重性和多面性，既要考察多個(gè)利益相關(guān)者的態(tài)度，又要確立對(duì)政策的、穩(wěn)定和一致的價(jià)值評(píng)判。[15]三是政策執(zhí)行主體，包括政府部門工作人員、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)及人員、非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)及服務(wù)人員等的行為，都會(huì)影響政策效果。[13]

然而，要解決社會(huì)政策促進(jìn)家庭發(fā)展效果不佳的問(wèn)題，還有賴于提出政策的總目標(biāo)和總思路，并確定關(guān)鍵的政策路徑和具體的工作措施，但已有研究卻未能充分做到。主要不足有如下三個(gè)：一是缺乏對(duì)社會(huì)政策主要元素的結(jié)構(gòu)性分析；二是缺乏對(duì)社會(huì)政策體系及各政策之間協(xié)調(diào)關(guān)系的系統(tǒng)化分析；三是缺乏對(duì)社會(huì)政策和相關(guān)制度執(zhí)行過(guò)程績(jī)效的動(dòng)態(tài)評(píng)估。對(duì)此，本研究擬彌補(bǔ)部分研究空白，對(duì)社會(huì)政策過(guò)程展開(kāi)動(dòng)態(tài)評(píng)估，考察政策滿足目標(biāo)群體和重要的利益相關(guān)主體需求的狀況，探討現(xiàn)有政策在內(nèi)容安排和執(zhí)行上的主要問(wèn)題。

社會(huì)政策是形成主體工作的依據(jù)，也是產(chǎn)生一系列可監(jiān)測(cè)結(jié)果的根據(jù)。在現(xiàn)實(shí)中，政策轉(zhuǎn)化為結(jié)果的過(guò)程并不總是線性的、有序的或可預(yù)測(cè)的。[16]除政策自身的結(jié)構(gòu)性特征以外，也受到背景因素的影響，并受環(huán)境中的積極和消極因素影響而產(chǎn)生不同的結(jié)果。[17]因此，通過(guò)簡(jiǎn)化上述復(fù)雜的過(guò)程，使用“政策/項(xiàng)目—實(shí)施—結(jié)果”邏輯順序來(lái)概括，并建立包含最多數(shù)關(guān)鍵要素的政策研究框架，如表1所示。

本文主要使用制度的規(guī)范分析方法和公共政策可評(píng)估性評(píng)價(jià)方法?！罢?項(xiàng)目—實(shí)施—結(jié)果”進(jìn)程涉及政策內(nèi)容和利益群體。對(duì)政策內(nèi)容的分析，采用制度的規(guī)范分析方法，重點(diǎn)是研究制度產(chǎn)生的激勵(lì)作用和引導(dǎo)最優(yōu)化選擇的狀況。對(duì)利益群體的分析，采用公共政策可評(píng)估性評(píng)價(jià)方法，重點(diǎn)是研究他們關(guān)于政策結(jié)果價(jià)值的判斷和態(tài)度，把握政策內(nèi)容滿足其需求的程度和進(jìn)展，以顯示政策取得了何種層次的績(jī)效。

本文共分四個(gè)部分，接下來(lái)的第二部分描述人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)變中家庭的深刻變化，第三部分剖析社會(huì)政策在改善民生、扶持家庭上存在的主要問(wèn)題，第四部分提出盡快完善社會(huì)政策的建議。

二、人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中家庭的深刻變化

當(dāng)代中國(guó)家庭的快速變遷，既有來(lái)自人口轉(zhuǎn)變直接給家庭帶來(lái)的一系列變化，又有來(lái)自外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化給家庭帶來(lái)的沖擊和影響。在社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中，技術(shù)革命、生產(chǎn)生活方式、城鎮(zhèn)化、社會(huì)流動(dòng)、福利制度、居住條件、交通和通信等的發(fā)展都給家庭帶來(lái)了影響，推動(dòng)家庭規(guī)模、形態(tài)、結(jié)構(gòu)及功能等的種種變化。

（一）家庭規(guī)?？s小

近年來(lái)，我國(guó)人口出生率持續(xù)下降，直接導(dǎo)致家庭戶均人口數(shù)量降低，家庭規(guī)模呈現(xiàn)小型化。據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)（后文簡(jiǎn)稱“六普”）顯示，全國(guó)的總和生育率已經(jīng)降到1.18，比1982年時(shí)的2.86減少了近1.7。中國(guó)婦女的生育率已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世代更替的水平（2.1）。一方面，人口初婚和生育年齡在不斷推遲?？v觀過(guò)去20多年里，我國(guó)未婚人口數(shù)量增加了一倍，主要是晚婚的貢獻(xiàn)。人口平均初婚年齡從1990年的22.79歲上升到2010年的24.85歲，初婚年齡提高了2歲多。大城市人口初婚年齡比全國(guó)的平均水平更高。比如，2011年，上海市男性和女性的初婚年齡分別是29.26歲和27.15歲，而北京市男性和女性的初婚年齡分別是27.8歲和26.2歲。基于此，人口生育年齡也在推遲，十年間上升了1.65歲。據(jù)“六普”數(shù)據(jù)顯示，2010年，中國(guó)人口平均初育年齡為26.15歲，其中，城市、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的平均初育年齡分別為28.83歲、26.30歲和25.33歲。而在2000年，上述四個(gè)數(shù)據(jù)分別是24.50歲、25.94歲、24.79歲和23.88歲。另一方面，不愿生育的人口比重正在攀升。2006年，北京市35歲以上的未生育（包括暫未生育和自愿不育）女性，1990年占比4.08%，到2006年上升到11.79%，此后還在繼續(xù)增加。上海市2008年的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)顯示，未婚者的生育意愿只有85%個(gè)。戶籍人口表示不愿生育的比重占7.93%，而2003占比為3.37%。有83.4%的被調(diào)查者感到撫養(yǎng)孩子的經(jīng)濟(jì)壓力很大。在大城市，由政策導(dǎo)致的強(qiáng)制性節(jié)育已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橛捎^念導(dǎo)致的自愿節(jié)育，這一轉(zhuǎn)變也正在中小城市甚至許多農(nóng)村地區(qū)發(fā)生。

生育率下降直接導(dǎo)致戶均人口數(shù)量日益降低。據(jù)“六普”數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)戶均人口為3.09人，比第五次人口普查時(shí)的3.46減少0.37人，低于許多發(fā)達(dá)國(guó)家的戶均水平。大城市更是出現(xiàn)超低的生育率。據(jù)各城市的“六普”數(shù)據(jù)顯示，上海市戶均人口為2.49人，杭州為2.59人，天津?yàn)?.80人，蘭州為2.82人。而人口老齡化最嚴(yán)重的日本，據(jù)2011年的統(tǒng)計(jì)，戶均人口為2.46人。中國(guó)大城市的戶均人口已經(jīng)接近日本的水平。

（二）家庭形態(tài)多樣

工業(yè)化的快速發(fā)展促進(jìn)了城市居民家庭的變化，尤其是婦女走出家庭參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在一定程度上改變了家庭的性別分工模式。改革開(kāi)放后的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和技術(shù)進(jìn)步，把我國(guó)帶入了一個(gè)物質(zhì)較為豐富的時(shí)期，生產(chǎn)方式的變革改變了人們的收入方式，并帶動(dòng)消費(fèi)方式和居住方式的變化。同時(shí)，生命科學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生、避孕節(jié)育、信息、通信、交通以及消費(fèi)等方面的技術(shù)進(jìn)步及普及，也提高了家庭的生活質(zhì)量。上述經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一系列轉(zhuǎn)變，帶來(lái)人們對(duì)家庭的認(rèn)知及對(duì)家庭生活觀念的轉(zhuǎn)變，社會(huì)對(duì)多樣化家庭模式的寬容和接納程度已經(jīng)大大提高。

當(dāng)前，在小家庭模式成為主流趨勢(shì)的情況下，標(biāo)準(zhǔn)核心家庭的絕對(duì)主導(dǎo)地位正在退化，“丁克”、“空巢”、同居、單身、單親，甚至同性戀等非標(biāo)準(zhǔn)的家庭模式顯著增加。根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)顯示，1982～2000年，我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的核心家庭（一對(duì)夫婦和他們的未婚子女）比重從52.89%下降到48.87%，減少了4個(gè)百分點(diǎn)；而只有一對(duì)夫婦的夫妻家庭比重則從4.78%上升至12.93%，增加了8個(gè)百分點(diǎn)；同期，獨(dú)居家庭從7.97%上升到8.57%，到2010年“六普”時(shí)，該指標(biāo)的數(shù)據(jù)更是迅速攀升至14.53%，比1982年的比例增加了近7個(gè)百分點(diǎn)；而且據(jù)研究預(yù)測(cè)，獨(dú)居家庭的占比還會(huì)繼續(xù)增加。[18]另有抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1982～2008年，城市主干家庭的比重從24.29%大幅下降至13.9%；其他大家庭模式的比重也在持續(xù)降低中。在小家庭模式中，標(biāo)準(zhǔn)核心家庭比重從66.41%降至50.2%；獨(dú)居家庭的比重從2.44%大幅上升至10.4%，到2010年“六普”時(shí)更增至17.95%；夫妻家庭的比重則從1993年的12.07%增至2008年的20.0%。

隨著人口老齡化程度加深，網(wǎng)絡(luò)式家庭①出現(xiàn)，親化核心家庭②和子代核心家庭重新組合的直系家庭③也在逐漸增多。由于生活水平的提高和醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善，新中國(guó)成立之初，人口死亡率就出現(xiàn)顯著下降，之后一段時(shí)期，人口的平均預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)。據(jù)“六普”數(shù)據(jù)顯示，2010年平均預(yù)期壽命已經(jīng)達(dá)到74.8歲。全國(guó)60歲以上的老人占比13.26%，較之“五普”上升了2.93%；65歲以上的老人約為1.2億人，約占總?cè)丝诘?.87%。人口老齡化顯著增加了家庭撫育贍養(yǎng)的壓力，于是，更多新樣式的家庭不斷涌現(xiàn)。

（三）家庭結(jié)構(gòu)松散

城鎮(zhèn)化和人口流動(dòng)是影響家庭變遷的重要因素，它們使家庭成員分散，拉長(zhǎng)了居住的空間距離，也造成家庭生活碎片化，原本緊密的家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)松動(dòng)、零散?，F(xiàn)代社會(huì)中的城鎮(zhèn)化，不僅給城鎮(zhèn)居民的婚姻、生育和家庭等帶來(lái)了直接影響，農(nóng)村居民也受到了沖擊，在農(nóng)村家庭出現(xiàn)的眾多變化中，一個(gè)最大的影響是造成農(nóng)村老年空巢家庭大量增加。更為特殊的現(xiàn)象是，在其他國(guó)家工業(yè)化過(guò)程中普遍出現(xiàn)的“鄉(xiāng)-城人口遷移”，由于我國(guó)戶籍管理制度造就了社會(huì)二元結(jié)構(gòu)，使其異化成為“鄉(xiāng)-城人口流動(dòng)”。大批外出務(wù)工的農(nóng)業(yè)戶籍人口工作與家庭生活分離，在農(nóng)村形成了大量的“留守家庭”，在城市則形成了大量的“流動(dòng)家庭”。

迄今，全中國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模超過(guò)2億人，全國(guó)農(nóng)村留守婦女有4 700萬(wàn)人，留守兒童有5 800萬(wàn)人。家庭的離散化成為普遍現(xiàn)象。人口流動(dòng)給農(nóng)村居民家庭帶來(lái)了雙重影響，一方面促進(jìn)了農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，增加了家庭收入，并在婚姻、生育和家庭觀念等方面受到了現(xiàn)代化的積極影響，但是另一方面，也破壞了家庭生活的完整性，導(dǎo)致家庭生活安排的分離。[19]

（四）家庭功能演化

經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的變革，對(duì)家庭功能產(chǎn)生了潛移默化的影響，不僅家庭對(duì)個(gè)人的意義和作用有所變化，家庭功能作為一個(gè)統(tǒng)一體，其內(nèi)在的構(gòu)成也出現(xiàn)了諸多變化，現(xiàn)代家庭的功能得到發(fā)展。第一，農(nóng)村土地使用權(quán)制度改革改變了農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)結(jié)構(gòu)。土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，使原來(lái)在人民公社制度下消失的家庭生產(chǎn)功能在一夜之間復(fù)活，家庭不再是一個(gè)簡(jiǎn)單的集體資源分配單位，而是變成了一個(gè)具有明確利益邊界的、獨(dú)立的生產(chǎn)單位。第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革激發(fā)了個(gè)人和家庭發(fā)展的積極性，家庭作為獨(dú)立單元，產(chǎn)生了向上層社會(huì)流動(dòng)的活力。第三，社會(huì)管理體制的改革使個(gè)人的社會(huì)身份從“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，個(gè)人的權(quán)利和自由空間被擴(kuò)大，個(gè)人與國(guó)家的關(guān)系有所調(diào)整，個(gè)人與家庭的私人領(lǐng)域邊界更加明確。第四，社會(huì)保障制度、社會(huì)福利安排和公共服務(wù)體系的建立，改變了家庭代際關(guān)系和養(yǎng)老方式，削弱了“養(yǎng)兒防老”的生育觀念。第五，家庭作為個(gè)人安全壁壘的角色得到強(qiáng)化。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里，隨著各種轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，凸顯了家庭的保障功能，家庭仍是個(gè)人的安全港灣。

三、社會(huì)政策在改善民生、扶持家庭上存在的主要問(wèn)題

新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)出臺(tái)多項(xiàng)重要的社會(huì)政策，在就業(yè)領(lǐng)域，實(shí)施了就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策，幫助城鄉(xiāng)困難群體和困難家庭成員就業(yè)，運(yùn)用多種手段鼓勵(lì)社會(huì)主體提供就業(yè)崗位和服務(wù)；在收入分配領(lǐng)域，制定了深化收入分配制度改革的若干意見(jiàn)，一定程度地改善了收入分配狀況，遏制了收入差距擴(kuò)大；在社會(huì)保障領(lǐng)域，建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村最低生活保障制度等，形成了社會(huì)化的保障體系?？傮w看，社會(huì)政策在改善民生上發(fā)揮了積極作用，使城鄉(xiāng)就業(yè)持續(xù)擴(kuò)大，社會(huì)保障和就業(yè)財(cái)政支出均等化水平不斷提高，勞動(dòng)收入和居民收入較快增長(zhǎng)，家庭財(cái)產(chǎn)穩(wěn)定增加，城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)大幅提升，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金持續(xù)提高。

然而，盡管社會(huì)政策在改善民生上產(chǎn)生了積極效果，但是還不能高估相關(guān)政策的績(jī)效。因?yàn)樯鐣?huì)政策在實(shí)施過(guò)程中也暴露出了一些問(wèn)題，以至于給家庭發(fā)展帶來(lái)不利影響。以就業(yè)服務(wù)、收入分配和社會(huì)保障三個(gè)領(lǐng)域?yàn)槔?，社?huì)政策的主要問(wèn)題有以下三個(gè)：

（一）城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體分割并存，影響家庭及時(shí)獲得幫扶

伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了“鄉(xiāng)-城人口遷移”，大批農(nóng)村富余勞動(dòng)力流入城市工作，在城市形成了大量的“流動(dòng)家庭”。然而，由于戶籍管理制度造就的社會(huì)二元結(jié)構(gòu)，致使我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)政策存在明顯的“雙重分割”問(wèn)題，即“城鄉(xiāng)分割”與“區(qū)域分割”并存。此外，社會(huì)政策針對(duì)特定群體又安排專門政策，形成了“群體分割”。群體性社會(huì)政策既各自獨(dú)立又相互交叉，政策覆蓋群體、享受范圍和幫扶力度各不相同，削弱了政策的效用。外來(lái)流動(dòng)家庭不能在居住地享受社會(huì)政策的扶持，各類群體性政策不能得到合理設(shè)計(jì)，使家庭公平發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)。這在就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障領(lǐng)域表現(xiàn)較為突出。

在就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，就業(yè)服務(wù)政策的“城鄉(xiāng)分割”表現(xiàn)為，當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力、特別是外來(lái)農(nóng)村勞動(dòng)力無(wú)法獲得流入地全面的政策幫扶，只能享受鼓勵(lì)單位招用、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹和小額擔(dān)保貸款等少數(shù)就業(yè)扶持政策。社區(qū)公益性就業(yè)組織安置就業(yè)困難人員專項(xiàng)補(bǔ)助政策是專門針對(duì)城鄉(xiāng)就業(yè)困難群體中特別困難的人員制定的，起到“托底”安置的作用。[20]然而，要成為這類政策扶持的“家庭”，就必須經(jīng)過(guò)家庭申報(bào)、社區(qū)（村）調(diào)查核實(shí)，及街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）認(rèn)定等過(guò)程，而按照國(guó)家相關(guān)政策的規(guī)定，可以申報(bào)的家庭只能是本地城鎮(zhèn)戶籍家庭?！皡^(qū)域分割”表現(xiàn)為，市、區(qū)（縣）及以下的就業(yè)扶持政策仍然有很多是以當(dāng)?shù)貞艏鳛橄硎艽龅谋匾獥l件，政策難以形成合力，本地與外地、城市與農(nóng)村的勞動(dòng)力不能獲得平等的就業(yè)政策幫扶?！叭后w分割”表現(xiàn)為，政策扶持的“失業(yè)人員”和“就業(yè)人員”都被一系列的具體條件包括年齡、戶籍、身份、職業(yè)、從業(yè)時(shí)間、單位等，嚴(yán)格地局限在了一個(gè)群體范圍之內(nèi)，政策總體規(guī)模大、數(shù)量多，但政策間又缺乏協(xié)調(diào)監(jiān)管，同類人群重復(fù)享受政策問(wèn)題突出。

在社會(huì)保障領(lǐng)域，各項(xiàng)制度呈現(xiàn)碎片化發(fā)展，與家庭流動(dòng)性加大的趨勢(shì)不相適應(yīng)。一方面，社會(huì)保障制度的統(tǒng)籌層次偏低，目前僅有城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，其他大部分社會(huì)保障項(xiàng)目還是地市級(jí)統(tǒng)籌或者縣級(jí)統(tǒng)籌；另一方面，跨地區(qū)社保待遇轉(zhuǎn)移和關(guān)系轉(zhuǎn)移機(jī)制不順暢，一些地方對(duì)參保人員待遇轉(zhuǎn)移和關(guān)系接續(xù)設(shè)置了諸多限制條件，養(yǎng)老保險(xiǎn)既得權(quán)益確定機(jī)制也不完善，不同地區(qū)參保時(shí)間的年限認(rèn)定尚無(wú)統(tǒng)一規(guī)定。同時(shí)，城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接機(jī)制不健全，現(xiàn)有政策忽視了對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)中基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益的折算，并且對(duì)于長(zhǎng)期以來(lái)存在的基本醫(yī)療保險(xiǎn)“雙重參?！眴?wèn)題，也沒(méi)有提供政策解決出口，導(dǎo)致城鄉(xiāng)流動(dòng)家庭繼續(xù)面臨雙重保費(fèi)負(fù)擔(dān)壓力。

（二）相關(guān)政策之間缺少協(xié)調(diào)配套，影響家庭得到實(shí)效支持

社會(huì)體制轉(zhuǎn)型給個(gè)人和家庭帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，使人們從社會(huì)政策中獲得的滿足程度發(fā)生了改變，希望通過(guò)政策的扶持構(gòu)筑安全的壁壘，實(shí)現(xiàn)個(gè)人和家庭穩(wěn)定生活。然而，由于社會(huì)政策之間存在不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，增大了政策體系的組織成本和運(yùn)行成本，新增了“內(nèi)耗”成本，致使相關(guān)政策的扶持效用遞減，民生改善的效益不足。這在就業(yè)服務(wù)、收入分配和社會(huì)保障領(lǐng)域表現(xiàn)都比較突出。

在就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，就業(yè)扶持政策促進(jìn)就業(yè)的效益偏低。我國(guó)現(xiàn)行資金規(guī)模最大且對(duì)促進(jìn)就業(yè)產(chǎn)生直接影響的就業(yè)扶持政策有三個(gè)，即鼓勵(lì)用人單位招用的崗位補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策、鼓勵(lì)城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員靈活就業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，及社區(qū)公益性就業(yè)組織“托底”安置專項(xiàng)補(bǔ)助政策。綜合多地調(diào)研了解的情況發(fā)現(xiàn)，上述政策實(shí)施中存在較為嚴(yán)重的“供需錯(cuò)位”問(wèn)題，受惠群體最滿意、政策效果綜合評(píng)價(jià)最高的是“單位招用政策”，但在實(shí)踐中，就業(yè)困難人員實(shí)現(xiàn)單位就業(yè)的機(jī)會(huì)較少。究其原因是，執(zhí)行“單位招用政策”對(duì)地方政府而言，不但人均促進(jìn)就業(yè)成本高，而且操作繁瑣、過(guò)程復(fù)雜，如北京市的情況（表2）。

現(xiàn)有財(cái)政政策已經(jīng)對(duì)就業(yè)服務(wù)工作經(jīng)費(fèi)安排作出了明確規(guī)定，要求由同級(jí)財(cái)政在部門預(yù)算中統(tǒng)籌安排。但是，由于市、區(qū)（縣）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入水平不同，對(duì)轄區(qū)各級(jí)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)安排也就不同，造成政策執(zhí)行落實(shí)情況各異。對(duì)于基本經(jīng)費(fèi)，區(qū)縣財(cái)政預(yù)算安排不足的，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、特別是基層公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)多數(shù)會(huì)側(cè)重從事經(jīng)費(fèi)開(kāi)支不大的項(xiàng)目，比如接收培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的上報(bào)材料、組織政府部門核定公益性崗位等，而一些投入大、服務(wù)周期長(zhǎng)、專業(yè)性高的項(xiàng)目，就得不到足夠的重視，比如職業(yè)指導(dǎo)工作。

在收入分配領(lǐng)域，盡管基本分配制度仍以按勞分配為主體，但是在各種要素按貢獻(xiàn)分配的規(guī)則下，勞動(dòng)力要素在要素分配中的地位下降，導(dǎo)致收入分配政策對(duì)家庭參與社會(huì)勞動(dòng)的激勵(lì)作用不足。同時(shí)，勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)的政策執(zhí)行不力，農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題、同工不同酬問(wèn)題、加班待遇、職工培訓(xùn)以及休假制度不落實(shí)等問(wèn)題長(zhǎng)期存在，也制約了家庭增加勞動(dòng)收入。

近年來(lái)，我國(guó)在與收入相關(guān)的諸多領(lǐng)域出臺(tái)了很多政策，旨在改善收入分配狀況，提高勞動(dòng)收入和居民收入份額，遏制收入差距的擴(kuò)大，然而，這些政策的實(shí)際效果并不明顯。低保政策雖然能改善部分低收入人群的生活狀況，對(duì)緩解城市貧困發(fā)揮一定的有效作用，但對(duì)縮小收入差距的作用并不明顯。此外，自1994年稅制改革以來(lái)，我國(guó)主體稅制的稅收政策對(duì)調(diào)節(jié)居民收入分配差距起到了一定作用，但也存在調(diào)節(jié)累退性、調(diào)節(jié)力度弱化、低收入群體負(fù)擔(dān)重等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了調(diào)節(jié)的實(shí)際效果?？疾煳覈?guó)增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅三項(xiàng)主要的間接稅在不同收入群體的負(fù)擔(dān)情況，發(fā)現(xiàn)低收入家庭收入中負(fù)擔(dān)增值稅和消費(fèi)稅的比例大于高收入家庭。

在社會(huì)保障領(lǐng)域，生育保險(xiǎn)的鼓勵(lì)生育作用不足，不合理的產(chǎn)假規(guī)定還限制了家庭的正當(dāng)哺育行為。目前，我國(guó)生育保險(xiǎn)僅覆蓋了部分城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)群體，覆蓋人群范圍較窄，與人們及家庭對(duì)生育保障的政策需求存在較大落差。截至2013年底，生育保險(xiǎn)的實(shí)際覆蓋率僅為42.9%。即使在生育保險(xiǎn)已覆蓋的人群中，也不能完全享有相應(yīng)的保障權(quán)利。同時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位還普遍處于生育保險(xiǎn)空白狀態(tài)，職工因生育行為發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷和產(chǎn)假期間工資，都需要單位自行籌措資金負(fù)擔(dān)。

此外，法定帶薪產(chǎn)假期過(guò)短。我國(guó)現(xiàn)行生育保險(xiǎn)政策規(guī)定的帶薪產(chǎn)假為98天，晚育職工可享有30天的“晚育假”，生育時(shí)發(fā)生難產(chǎn)女職工可增加15天“難產(chǎn)假”，生育多胞胎的，每多生一胞胎可再增加15天產(chǎn)假。國(guó)際勞工組織的《生育保障公約》規(guī)定，婦女產(chǎn)假不應(yīng)少于14周。我國(guó)98天的常規(guī)產(chǎn)假僅滿足國(guó)際的最低標(biāo)準(zhǔn)。而從國(guó)際橫向比較來(lái)看，我國(guó)的產(chǎn)假時(shí)間也偏短。

（三）社會(huì)政策缺位問(wèn)題業(yè)已凸顯，影響家庭享受政策扶持

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步改變了人們的工作方式和生活方式，也使人們對(duì)社會(huì)政策的偏好發(fā)生了改變，要求相關(guān)政策的扶持對(duì)象從定位于特定群體向更廣泛的人群擴(kuò)展；[21]同時(shí)，人口轉(zhuǎn)變直接加速了家庭的動(dòng)態(tài)變化，出現(xiàn)家庭規(guī)模小型化、家庭結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單化等現(xiàn)象，這顯著增加了家庭撫育贍養(yǎng)的壓力。多種因素相互交織，使社會(huì)政策的需求持續(xù)上升，一些特殊家庭希望得到政策在就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障等方面的支持。然而，我國(guó)目前相關(guān)領(lǐng)域社會(huì)政策的安排還較為薄弱、乃至空白，致使家庭生活水平難提高，家庭功能不能得到及時(shí)替代和修復(fù)。這在社會(huì)保障領(lǐng)域表現(xiàn)最為突出。

第一，對(duì)于遺屬家庭、失獨(dú)家庭等社會(huì)政策扶持不足。目前，遺屬家庭、離異家庭的社會(huì)保障權(quán)益未能得到充分尊重。國(guó)外為了確保家庭喪偶者、離異者及其家庭成員的基本生活，大多建立了遺屬養(yǎng)老金機(jī)制，使遺屬家庭和離異家庭的配偶及子女，仍然能夠享有職工生前所積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。然而，我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》僅規(guī)定了職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中個(gè)人賬戶積累部分，遺屬可以繼承。對(duì)于基礎(chǔ)養(yǎng)老金形成的既得權(quán)益部分，還沒(méi)有做出明確的規(guī)定。此外，計(jì)劃生育家庭特殊扶助政策保障能力也不強(qiáng)，原因有受益條件苛刻、保障水平不高、服務(wù)照料和精神慰藉方面的保障缺位等。

第二，老年失能風(fēng)險(xiǎn)保障缺位，社會(huì)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老的銜接不暢。人口老齡化的微觀表現(xiàn)就是家庭結(jié)構(gòu)的老化，而我國(guó)老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)卻近乎空白。國(guó)外為支持老年護(hù)理需求，對(duì)承擔(dān)護(hù)理責(zé)任的家庭和社會(huì)團(tuán)體予以一定的鼓勵(lì)和補(bǔ)償，建立了家庭、社會(huì)和政府共擔(dān)的護(hù)理經(jīng)濟(jì)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。如美國(guó)自上個(gè)世紀(jì)70年代開(kāi)始，就在私人職業(yè)健康保險(xiǎn)領(lǐng)域增加了長(zhǎng)期護(hù)理保障內(nèi)容，對(duì)因年老、疾病等原因所發(fā)生的護(hù)理費(fèi)用予以一定的報(bào)銷。相比之下，我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保障仍然處于起步階段，僅有青島等地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)，受益人群十分有限。此外，社會(huì)養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老之間也缺少有效的銜接機(jī)制。我國(guó)目前社會(huì)保障體系中缺乏對(duì)家庭養(yǎng)老的包容和支持，相關(guān)財(cái)政投入仍然主要面向的是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，居家養(yǎng)老政策的著力點(diǎn)也定位于通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)解決激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買需求、培育市場(chǎng)承接主體等淺層次問(wèn)題。

四、盡快完善我國(guó)社會(huì)政策的幾點(diǎn)建議

在我國(guó)，家庭面臨的問(wèn)題很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)未能引起足夠的關(guān)注，這是因?yàn)橄啾绕渌麊?wèn)題，家庭問(wèn)題在人們心目中是相對(duì)次要的問(wèn)題；并且家庭一直以來(lái)被當(dāng)作私人領(lǐng)域，對(duì)于諸如農(nóng)村養(yǎng)老，留守兒童、城市兒童的撫育等這些重要的家庭問(wèn)題，人們也大多持自然主義，或者說(shuō)不去干預(yù)的做法，基本留給家庭自我消化、自行解決。如今，家庭已經(jīng)越來(lái)越難以獨(dú)自承擔(dān)人口與社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的沉重壓力和負(fù)擔(dān)，急需政府給予支持和扶植。為此，建議以“權(quán)利公平、廣泛受惠、重點(diǎn)突出”作為社會(huì)政策目標(biāo)，化解影響穩(wěn)定家庭功能的因素，形成自創(chuàng)保障與社會(huì)保障相互促進(jìn)的家庭發(fā)展局面。

（一）在就業(yè)領(lǐng)域，要按照實(shí)際居住地確定政策扶持的家庭對(duì)象，在省級(jí)就業(yè)專項(xiàng)資金中安排服務(wù)基本經(jīng)費(fèi)，擴(kuò)大就業(yè)服務(wù)財(cái)稅金融政策扶持對(duì)象范圍

要將流動(dòng)家庭納入政策受惠家庭范圍，實(shí)現(xiàn)居住地就業(yè)失業(yè)管理。為此，建議修改《就業(yè)促進(jìn)法》和《關(guān)于全面推進(jìn)零就業(yè)家庭就業(yè)援助工作的通知》的有關(guān)規(guī)定，并盡快落實(shí)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》和《促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃》的相關(guān)要求。

要為失業(yè)家庭創(chuàng)造更多單位就業(yè)機(jī)會(huì)，構(gòu)建城鄉(xiāng)、區(qū)域一體化的就業(yè)管理格局。為此，建議修改《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)專項(xiàng)資金管理有關(guān)問(wèn)題的通知》、完善《關(guān)于進(jìn)一步完善公共就業(yè)服務(wù)體系有關(guān)問(wèn)題的通知》的有關(guān)規(guī)定，并盡快落實(shí)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》和《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》的相關(guān)要求。

要支持就業(yè)家庭實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)，轉(zhuǎn)變就業(yè)工作理念，增強(qiáng)就業(yè)政策的包容性。為此，建議修改《就業(yè)促進(jìn)法》《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)專項(xiàng)資金管理有關(guān)問(wèn)題的通知》的有關(guān)規(guī)定，并盡快落實(shí)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》和《促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃》的相關(guān)要求。

（二）在收入分配領(lǐng)域，構(gòu)建人力資本導(dǎo)向型國(guó)民收入分配體系，實(shí)施以家庭為單位計(jì)征個(gè)人所得稅，加大對(duì)婦兒老殘轉(zhuǎn)移支付力度

支持家庭的投資教育，盡快在全國(guó)范圍內(nèi)普遍實(shí)施中等職業(yè)教育全部免除學(xué)費(fèi)，分步實(shí)施高中教育、學(xué)前一年教育、學(xué)前三年教育的定額補(bǔ)助或全額補(bǔ)助。將城鄉(xiāng)低保家庭、扶貧對(duì)象家庭、低保邊緣家庭、因?yàn)?zāi)因病致貧返貧家庭全部納入高等教育救助范圍，可配套設(shè)立專門的獎(jiǎng)扶金。對(duì)家庭成員參與市場(chǎng)化教育培訓(xùn)的投入，按照一定條件給予個(gè)人所得稅抵扣或返還。

鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)培訓(xùn)擴(kuò)大分紅，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展與家庭增收的良性互動(dòng)。落實(shí)并拓展對(duì)企業(yè)培訓(xùn)的稅收優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)等政策，理順專業(yè)技術(shù)人才和技能人才的職業(yè)上升通道，加強(qiáng)與中高等職業(yè)院校的合作，共建實(shí)訓(xùn)基地。積極發(fā)展員工持股計(jì)劃等方式，拓寬人力資本產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑。加大國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益向全民所有者轉(zhuǎn)化的力度，探索直接分紅、定向補(bǔ)貼、補(bǔ)充養(yǎng)老金等多種形式。

加快推進(jìn)綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革，實(shí)施以家庭為單位計(jì)征應(yīng)納稅所得額，優(yōu)化邊際稅率結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步提高免征扣除額。實(shí)施更加廣泛的抵扣和退稅政策，按照一定比例或定額，將家庭生活必需品和必要服務(wù)等開(kāi)支（水電氣暖等市政公用事業(yè)費(fèi)用、教育和醫(yī)療等非基本公共服務(wù)開(kāi)支、慈善捐助、重要財(cái)產(chǎn)損失等）納入稅收抵扣和返還范圍。

健全面向家庭的社會(huì)福利體系，促進(jìn)社會(huì)福利轉(zhuǎn)型，從保障孤老、孤殘、孤兒為重點(diǎn)，提升為面向家庭發(fā)展，將家庭成員中的婦女、兒童、老年人、殘疾人全部納入覆蓋范圍，建立多層次的福利支持體系。將“亞孤兒”、困境兒童、實(shí)施無(wú)人照料兒童作為兒童福利保障對(duì)象，因地制宜提供社區(qū)或機(jī)構(gòu)的養(yǎng)育服務(wù)。

（三）在社會(huì)保障領(lǐng)域，加快整合社會(huì)保障制度，擴(kuò)大生育保險(xiǎn)保障范圍和保障時(shí)限，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)人群和結(jié)構(gòu)缺損家庭的修復(fù)

推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，將城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、中小企業(yè)職工和農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員納入到社會(huì)保險(xiǎn)制度的保障范圍。加快完善《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接辦法》，保障農(nóng)民工等流動(dòng)人群的合理權(quán)益。探索建立失業(yè)、生育保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，在全國(guó)范圍內(nèi)建立居民醫(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)結(jié)算平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各類基本醫(yī)療保險(xiǎn)跨省就醫(yī)實(shí)時(shí)結(jié)算。

完善生育保險(xiǎn)政策，將保障范圍由女職工擴(kuò)大到全體城鄉(xiāng)居民，允許生育期處于失業(yè)、暫時(shí)退出勞動(dòng)市場(chǎng)的女性勞動(dòng)者。擴(kuò)大生育保險(xiǎn)的適用范圍，要求所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位需按規(guī)定參加生育保險(xiǎn)制度。鼓勵(lì)滿足加入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的靈活就業(yè)人員參加生育保險(xiǎn)。延長(zhǎng)法定產(chǎn)假時(shí)間，提升保障水平。

通過(guò)經(jīng)濟(jì)代償、服務(wù)幫扶等對(duì)結(jié)構(gòu)缺損家庭特別是其中的弱勢(shì)家庭成員提供支持。建立遺屬家庭老年津貼機(jī)制，對(duì)因意外、疾病等原因未達(dá)到退休年齡就身故死亡的職工，將養(yǎng)老金既得權(quán)益支付給遺屬家庭成員。降低職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的參加門檻，允許職工家庭中從事家庭照料勞動(dòng)的女性以職工家屬身份參保。加大對(duì)失獨(dú)家庭和獨(dú)生子女傷殘家庭的政策幫扶力度。將政策補(bǔ)償范圍放寬至特殊家庭中母親年滿45歲或者已經(jīng)醫(yī)學(xué)證明父母一方確實(shí)喪失生育能力即可享有補(bǔ)助。加強(qiáng)政策間的銜接和整合，依托養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)公益服務(wù)政策，為特殊家庭提供服務(wù)幫扶和精神關(guān)懷保障。

推進(jìn)社會(huì)保障與家庭保障的協(xié)調(diào)發(fā)展，建立專門的失能老人及其家庭的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，以長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)為重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)失能老人及其家庭的經(jīng)濟(jì)支持。推動(dòng)家庭保障與社會(huì)保障合理分工，理順家庭、社會(huì)與政府之間的多方主體關(guān)系。加大養(yǎng)老服務(wù)政策的實(shí)施力度，改善居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)環(huán)境，加快老年人活動(dòng)場(chǎng)所和便利化設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)街道和社區(qū)老年人生活配套設(shè)施建設(shè)。重點(diǎn)推進(jìn)高齡和失能老年人居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與環(huán)境的無(wú)障礙改造，推行無(wú)障礙設(shè)施進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭。

說(shuō)明：本文系北京市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《北京市就業(yè)質(zhì)量水平評(píng)價(jià)及完善就業(yè)政策研究》（項(xiàng)目編號(hào)：15JGB132）。

注釋：

①網(wǎng)絡(luò)式家庭指子女結(jié)婚后仍與父母家庭共處同一個(gè)城市或同一個(gè)村莊，保持著較近的空間距離，在親代家庭與子代家庭之間形成了一種密切的“家際”關(guān)系，即“分而不離”的網(wǎng)絡(luò)式家庭。

②核心家庭指由已婚夫婦及未婚子女組成的家庭，包括：（1）標(biāo)準(zhǔn)核心家庭，即一對(duì)夫婦與其未婚子女組成的家庭；（2）夫婦核心家庭，即只有夫妻二人組成的家庭；（3）缺損核心家庭，或稱單親家庭，指因離異、喪偶或未婚的單身母親或父親及其子女組成的家庭。核心家庭的特點(diǎn)是人數(shù)少、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，家庭內(nèi)只有一個(gè)核心。

③直系家庭（又稱主干家庭）指由父母同一個(gè)已婚子女及其配偶和子女組成的家庭。根據(jù)代際層次，可以細(xì)分為二代直系家庭、三代直系家庭、四代直系家庭以及隔代直系家庭等。直系家庭特點(diǎn)是家庭內(nèi)部除了有一個(gè)中心以外，還有一個(gè)或多個(gè)次中心。

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責(zé)任編輯：張 煒