江永洪

摘 要：西安在地鐵建設(shè)中有實(shí)際的需求，為了緩解城市壓力，發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，合理地選擇PPP模式進(jìn)行地鐵項(xiàng)目的建設(shè)非常必要，該模式可以吸引一部分民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)資金，有效緩解政府在行政和財(cái)務(wù)方面的壓力，可以進(jìn)一步推動(dòng)城市公共項(xiàng)目建設(shè)向市場(chǎng)化的方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞：西安地鐵；PPP模式；選擇研究

中圖分類(lèi)號(hào)：F570.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）13-0105-02

PPP是Public-Private Partnerships的縮寫(xiě)形式，主要表示民營(yíng)企業(yè)和政府為了完成某項(xiàng)重大工程而建立的合作伙伴關(guān)系，主要應(yīng)用在對(duì)城市公共項(xiàng)目的融資中。除此之外，這種合作形式有利用推動(dòng)公共項(xiàng)目管理與建設(shè)的市場(chǎng)化。

一、分析PPP模式的主要內(nèi)容

對(duì)某城市的公共項(xiàng)目采取PPP的模式進(jìn)行建設(shè)中，政府是這一項(xiàng)目的決對(duì)所有權(quán)，由于政府有一定的資源優(yōu)勢(shì)，因此在監(jiān)督管理中發(fā)揮著重要的作用。對(duì)于民營(yíng)企業(yè)而言，主要是結(jié)合自身能力與資源，有效地和政府進(jìn)行合作，在公共工程建設(shè)中和政府一同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)工程建設(shè)完成并投入運(yùn)行后，根據(jù)簽署的合作合同共享收益。具體的合作項(xiàng)目主要包括能源產(chǎn)業(yè)、公共建筑、電信系統(tǒng)、電力系統(tǒng)、供排水系統(tǒng)、交通系統(tǒng)等[1]，PPP模式的主要目的就是更好地利用社會(huì)資源，有效進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)，提高城市居民的生活水平。PPP模式具體可以劃分以下幾種類(lèi)型（如下表所示），PPP模式和傳統(tǒng)政府主導(dǎo)模式對(duì)比其有以下幾個(gè)特點(diǎn)[2]（見(jiàn)下表）。PPP模式具有雙主體運(yùn)行的特點(diǎn)，政府和企業(yè)是相互分開(kāi)的，應(yīng)用PPP模式后民營(yíng)企業(yè)和政府簽署相應(yīng)的合同，在公共項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，民營(yíng)企業(yè)的主要責(zé)任是建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，而政府的主要責(zé)任是監(jiān)督，避免傳統(tǒng)模式中政府全權(quán)負(fù)責(zé)，在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理中也進(jìn)行干預(yù)，影響公共項(xiàng)目市場(chǎng)化的發(fā)展。

二、對(duì)西安地鐵當(dāng)前建設(shè)模式的分析

為了提高西安地鐵運(yùn)送量的要求，西安政府建立了國(guó)有獨(dú)資企業(yè)西安地下鐵道有限責(zé)任公司，該公司對(duì)政府直屬部門(mén)管理，對(duì)地鐵項(xiàng)目的建設(shè)情況進(jìn)行全權(quán)管理，從當(dāng)前已經(jīng)完成的二號(hào)線和在建的一、三號(hào)線分析[3]，該地鐵公司還是使用了傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)模式，例如在項(xiàng)目融資中政府占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位，政府使用了負(fù)債型融資模式，投入資金主要依靠銀行貸款和政府財(cái)政支出。對(duì)于該地鐵項(xiàng)目建成后投入使用，其主要受益是車(chē)票收入和廣告運(yùn)營(yíng)兩方面，當(dāng)前已經(jīng)開(kāi)始向市場(chǎng)化方向發(fā)展。

三、分析西安地鐵建設(shè)的特點(diǎn)

1.分析地鐵應(yīng)用PPP模式的優(yōu)勢(shì)。對(duì)于城市地鐵的建設(shè)有很好的公共服務(wù)性，其中的票務(wù)制度還有很好的經(jīng)濟(jì)性，建設(shè)地鐵的規(guī)模越大，其規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)就越強(qiáng)。由此可見(jiàn)，該地鐵建成后具有很強(qiáng)的盈利潛力，肯定會(huì)吸引民營(yíng)企業(yè)參與地鐵項(xiàng)目的建設(shè)，因此在資金方面有足夠的來(lái)源。

2.在地鐵建設(shè)中充分對(duì)PPP模式進(jìn)行分析。完成二號(hào)線的建設(shè)之后，當(dāng)前其已經(jīng)開(kāi)始試運(yùn)行，但是如果是進(jìn)行多條地鐵線路同時(shí)施工，那么在經(jīng)濟(jì)方面會(huì)面臨一定的問(wèn)題，主要依靠銀行貸款不是長(zhǎng)久之計(jì)，滯后的還本付息方式政府也擔(dān)負(fù)很大的壓力。針對(duì)這一情況，相關(guān)責(zé)任人也意識(shí)到了問(wèn)題的嚴(yán)重性，因此對(duì)于三四號(hào)線的建設(shè)中，開(kāi)始引入了民間資本。除此之外，市公司還把四條線路周?chē)? 000畝閑置用地以及灃渭新區(qū)42 000畝用地劃撥為儲(chǔ)備土地[4]，通過(guò)開(kāi)發(fā)利用的方式彌補(bǔ)地鐵各方面出現(xiàn)的資金缺口[5]，保證該市地鐵項(xiàng)目順利的實(shí)施。

3.積極吸引民間資本加入到地鐵建設(shè)中來(lái)。隨著我國(guó)全面現(xiàn)代化的建設(shè)，西安市也更加重視經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此在服務(wù)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)都得到了快速的發(fā)展，由于公共項(xiàng)目投入運(yùn)行后后期的收益非?？捎^，而建設(shè)模式也比較開(kāi)放，因此其吸引了越來(lái)越多的大型民營(yíng)企業(yè)在此發(fā)展，民間資本也有了更好的投資選擇。

4.國(guó)家采取積極有效的政策鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與。在《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見(jiàn)的通知》[6]文件中放寬了對(duì)公共項(xiàng)目投資的限制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與到公共項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)，在政策方面予以了很多優(yōu)惠，如果在這方面產(chǎn)生糾紛，民間資本也受到國(guó)家的法律保護(hù)。

四、西安地鐵應(yīng)用PPP模式時(shí)需要改善的要點(diǎn)

1.政府要對(duì)參與的民營(yíng)企業(yè)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。在地鐵項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中應(yīng)用PPP模式后，可以有效減少項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中政府對(duì)其的干預(yù)情況，這樣也就降低了政府在行政和財(cái)務(wù)方面的壓力，充分發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)的管理模式的優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目運(yùn)作的整體效率，其中政府也是項(xiàng)目投資的一部分，但同時(shí)為了確保該地鐵項(xiàng)目的公益性特點(diǎn)，政府要適當(dāng)給民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行一定的資金補(bǔ)貼。

2.放寬對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與公共項(xiàng)目建設(shè)的條件。長(zhǎng)期以來(lái)，民營(yíng)企業(yè)參與地鐵項(xiàng)目建設(shè)有很大的不公平性，主要會(huì)受到市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制的制約。針對(duì)這一情況，為了進(jìn)一步推動(dòng)PPP模式的發(fā)展，政府部門(mén)要將角色轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，將之前的項(xiàng)目主導(dǎo)者變?yōu)轫?xiàng)目的合作者，對(duì)參與項(xiàng)目的行政審批進(jìn)一步放寬，有效鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)參與到公共項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)。政府如果要授予民營(yíng)企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，必須走公正、公開(kāi)、公平的程序[7]，在此基礎(chǔ)上，對(duì)于制定的合作內(nèi)容必須標(biāo)準(zhǔn)，明確界定出民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目時(shí)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，有效確保民營(yíng)企業(yè)的合法權(quán)益。

3.合理設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。PPP具有很多不同的模式，而且操作中很復(fù)雜，對(duì)于其中合作的主體在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方面也具有一定的不確定性。因此在合作過(guò)程中，如果不能解決各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，那么在合作過(guò)程中如果發(fā)生一些問(wèn)題，容易出現(xiàn)責(zé)任劃分不清的問(wèn)題，直接影響公共項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度。清楚這一問(wèn)題后，政府要采取措施避免這一問(wèn)題的發(fā)生，為了有效協(xié)調(diào)好各方面的利益，在選用PPP模式時(shí)，必須對(duì)具體項(xiàng)目設(shè)立完整的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型的不同，風(fēng)險(xiǎn)大小的不同，將主要風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)給有能力控制的一方，這樣風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)劃分更具有科學(xué)性，項(xiàng)目在實(shí)施的可行性方面得到提高。

4.合理進(jìn)行地鐵沿線土地儲(chǔ)備。在城市地鐵建設(shè)過(guò)程中，最大的盈利點(diǎn)就是物業(yè)開(kāi)發(fā)，為了有效推動(dòng)物業(yè)開(kāi)發(fā)模式的進(jìn)行，政府部門(mén)進(jìn)行地鐵建設(shè)過(guò)程中必須預(yù)先儲(chǔ)備相應(yīng)的土地資源，有效控制鐵沿線的閑置土地，將其中的一部分提前出售，得到的款項(xiàng)作為地鐵以后的建設(shè)資金。而另一部分土地作用地鐵的建設(shè)用地，當(dāng)完成地鐵的開(kāi)發(fā)后，有關(guān)地鐵沿線的經(jīng)濟(jì)開(kāi)始發(fā)展，那么這部分土地就開(kāi)始增值，最終會(huì)得到很大的經(jīng)濟(jì)收益。

五、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)以上對(duì)西安地鐵的PPP模式選擇的研究，發(fā)現(xiàn)PPP模式有明顯的優(yōu)勢(shì)。但是在實(shí)踐應(yīng)用中，還要結(jié)合城市發(fā)展的實(shí)際情況，針對(duì)存在的問(wèn)題積極采取措施進(jìn)行解決。例如對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，建立風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，對(duì)地鐵沿線土地進(jìn)行儲(chǔ)備，放寬對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與公共項(xiàng)目建設(shè)的條件等，保證PPP模式的順利進(jìn)行，保證各方的經(jīng)濟(jì)利益，提高公共項(xiàng)目前期投資建設(shè)、后期運(yùn)營(yíng)管理的效率，推動(dòng)城市公共項(xiàng)目建設(shè)的市場(chǎng)化發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]