[摘要]面對日益暴露的普遍而嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，我國政府迫切需要建立一套行之有效的政府環(huán)境管理體系。通過對美國政府環(huán)境管理體系的構(gòu)成、政府內(nèi)部環(huán)境管理的控制機制、政府部門制定環(huán)境政策的過程管理、美國政府對環(huán)境政策的實施與監(jiān)督機制進行系統(tǒng)地分析，提出了對我國政府環(huán)境管理工作的啟示。

[關(guān)鍵詞]行政體系；環(huán)境管理；國家環(huán)保合作系統(tǒng)；行政程序

[中圖分類號]F205[文獻標(biāo)志碼]A[文章編號]16724917（2017）01007007

美國對環(huán)境的管理與其三權(quán)分立式的政治體制相對應(yīng)，也分為國會、政府與法院三部分。其中以總統(tǒng)為核心的管理系統(tǒng)是環(huán)境政策的執(zhí)行體系，是具體的環(huán)境管理機構(gòu)，對環(huán)境保護有著巨大的權(quán)力[1]。面對日益暴露的普遍而嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，我國政府迫切需要建立一套行之有效的政府環(huán)境管理體系。因此，十分必要對已取得成就與豐富經(jīng)驗的美國政府的環(huán)境管理體系展開研究以資借鑒。

我國學(xué)者對于美國政府進行環(huán)境管理的研究可分為兩個階段。第一個階段為2000年之前，這一時期論文內(nèi)容多為介紹美國政府各項環(huán)境規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，如邵強介紹了美國EPA根據(jù)國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及新建工廠各種污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)對新建固定污染源煙囪高度的新的實施標(biāo)準(zhǔn)細則等[2]；《環(huán)境科學(xué)動態(tài)》刊文介紹了美國政府對水、大氣污染的防治，特別是煉油、化工、造紙等行業(yè)的三千多家大型工業(yè)企業(yè)的達標(biāo)情況等；陳大清介紹了美國陸軍以彈藥污染物的毒理學(xué)研究為基礎(chǔ)而制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的工作，美國政府很重視環(huán)境保護問題，用過的泥漿絕不允許任意儲存或排放[3]；茅于軾重點討論了美國政府利用創(chuàng)建新的市場機制如排污權(quán)交易等方法對污染進行管理[4]；李景光討論了美國政府對受到污染的土地所進行的管理、整治與利用[5]；劉常青介紹了美國政府為了保護環(huán)境，達到大氣污染排放的國家目標(biāo)，對老式汽車發(fā)動機尾氣的控制措施[6]；于麗萍對美國的垃圾處理與回收利用進行了研究[7]。這些研究的關(guān)注點普遍在于美國政府對某一具體環(huán)境問題的治理及相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。另外，由于我國所處的特定經(jīng)濟發(fā)展階段，環(huán)境問題在當(dāng)時并不是社會主要矛盾，因此，這些研究并沒有引起更多的關(guān)注，在數(shù)量上也不多。

第二個階段是2000年以后。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，伴隨而來的環(huán)境污染也日益嚴(yán)重，環(huán)境問題越來越被人們所關(guān)注，而我們事實上走的是同西方發(fā)達國家類似的“先污染后治理”之路，因此，我國學(xué)者自然將目光轉(zhuǎn)向西方發(fā)達國家如美國。相對于2000年以前對某一具體環(huán)境問題的探討，這一時期的研究更側(cè)重于如何系統(tǒng)性地解決環(huán)境問題，如從政府環(huán)境政策與管理制度上來更徹底、長遠地解決環(huán)境問題。如溫東輝等討論了美國政府鼓勵企業(yè)超越現(xiàn)行的環(huán)境規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)的激勵機制[8]；邵亦慧對美國的環(huán)境保護機構(gòu)及其環(huán)境政策進行了綜述分析[9]；李海東分析了20世紀(jì)90年代以來美國政府在氣候變化問題上的政策演變[10]；王淳分析了美國政府在能源、環(huán)境和應(yīng)對氣候變化等方面的政策及其影響[11]；宋海鷗對美國環(huán)境保護體制特別是環(huán)境影響評價制度進行了研究[12]；曹彩虹對美國政府在生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展過程中的作用進行了分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境污染等負的外部性導(dǎo)致市場失靈時，美國政府就會堅決進行干預(yù)。文章認為，在當(dāng)前我國環(huán)境問題日益嚴(yán)重的情形下，我國政府應(yīng)該通過各項政策發(fā)揮積極的主導(dǎo)作用[13]。目前的這些研究多集中于美國政府對某個環(huán)境問題的政策與制度安排，鮮有對美國政府的整個環(huán)境行政管理體系進行系統(tǒng)而全面的總結(jié)。由于美國各項環(huán)境政策的制定與執(zhí)行都是在政府的環(huán)境行政管理體系下完成的，而且通過這個體系，美國政府對環(huán)境保護工作實現(xiàn)了全面而有效的管理。

一、美國政府環(huán)境管理體系的構(gòu)成

討論一個體系就是要界定其組成要素及這些要素之間如何相互協(xié)調(diào)，并以何種方式與外界發(fā)生相互作用以共同實現(xiàn)某種功能。我們研究的對象是美國政府環(huán)境管理體系，因此，首先來探討美國政府進行環(huán)境管理的部門構(gòu)成。另外，需要明確的是，由于美國的政治體制是三權(quán)分立模式，其政府與國會、法院之間本質(zhì)上是監(jiān)督與制約關(guān)系，因而，與我國通常所說的政府機構(gòu)不同，狹義上講，美國的政府僅僅是指以總統(tǒng)為代表的國家行政管理系統(tǒng)。這個系統(tǒng)主要由政府環(huán)境管理機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)兩部分組成。

（一）政府環(huán)境管理機構(gòu)

美國的環(huán)境保護歷經(jīng)一個多世紀(jì)的發(fā)展，其思想已被全社會普遍接受，美國政府對環(huán)境管理工作高度重視，從而影響著美國政府對環(huán)境管理工作的行政機構(gòu)安排。美國政府規(guī)定所有行政管理部門都要對其所管理的領(lǐng)域做出相應(yīng)的環(huán)境保護，無論是制定本部門政策或開展相應(yīng)的管理工作都必須將環(huán)境因素納入其中，從而使所有的行政部門都擁有相應(yīng)的環(huán)境管理權(quán)限。例如：衛(wèi)生與人文服務(wù)部負責(zé)公共環(huán)境與公民的衛(wèi)生健康；農(nóng)業(yè)部涉及土壤、林業(yè)與保護區(qū)環(huán)境管理；勞動部涉及環(huán)境安全與職業(yè)健康管理；國防部涉及國防設(shè)施的污染控制與民用工程建設(shè)等環(huán)境管理；司法部負責(zé)對環(huán)境侵害進行司法訴訟；住房和城市發(fā)展部負責(zé)城市規(guī)劃、公共區(qū)域與房屋建筑等所涉及的環(huán)境問題；交通部涉及石油污染、飛機噪音控制等管理；能源部涉及能源污染與新能源開發(fā)與技術(shù)等；總統(tǒng)的白宮辦公室則負責(zé)對環(huán)境管理的總政策與總協(xié)調(diào)；而管理與預(yù)算辦公室則主要負責(zé)環(huán)境保護方面各種項目的資金預(yù)算與管理。此外，還有環(huán)境質(zhì)量委員會和環(huán)境保護署是專門的環(huán)境管理部門。其中，美國環(huán)境保護署是政府環(huán)境保護工作的核心部門[14]。

由以上可以看出，美國政府的每一個部門都具有一定的環(huán)境管理功能，每一個政府部門在開展本領(lǐng)域管理工作時都必須將環(huán)境影響與環(huán)境保護考慮進去，由此可見，美國政府對環(huán)境的管理全面而深入。

（二）環(huán)境管理執(zhí)行機構(gòu)——EPA

美國環(huán)境保護署（簡稱“環(huán)保署”，以下簡寫為EPA）是美國聯(lián)邦政府專門的環(huán)境管理部門，全面負責(zé)管理和執(zhí)行聯(lián)邦政府的環(huán)境法律與政策，其負責(zé)人由總統(tǒng)直接任命，并向總統(tǒng)負責(zé)[15]。EPA在政府環(huán)境政策的決策與執(zhí)行中處于中心地位，對環(huán)境問題進行宏觀的、系統(tǒng)的、全局性的規(guī)劃與全面負責(zé)，其決策與管理過程綜合反映了國內(nèi)各種環(huán)境壓力與環(huán)境訴求。

EPA內(nèi)部根據(jù)其職能可分為三個部分：總部辦公室、區(qū)域代表處和科學(xué)技術(shù)中心。總部辦公室分為綜合管理辦公室（7個）與職能辦公室（4個），都位于華盛頓特區(qū)。其中職能辦公室按照不同的環(huán)境主題來設(shè)立，分別有：水辦公室、空氣與輻射辦公室、劃線器及污染防治辦公室、土壤及突發(fā)污染辦公室以及國際事務(wù)辦公室等，負責(zé)對本領(lǐng)域的環(huán)境管理政策的制定與實施。

EPA在全國各地設(shè)立區(qū)域代表處，這些代表處覆蓋了整個國家，分別有波士頓區(qū)、紐約區(qū)、費城區(qū)、亞特蘭大區(qū)、芝加哥區(qū)、達拉斯區(qū)、堪薩斯區(qū)、丹佛區(qū)、舊金山區(qū)和西雅圖區(qū)，共10個。每個區(qū)域所管轄的范圍不等，比較小的有西雅圖區(qū)，覆蓋了西北太平洋地區(qū)4個州；紐約區(qū)覆蓋了4個州、8個印第安部落；堪薩斯區(qū)覆蓋美國中西部地區(qū)4個州、9個印第安部落。比較大的有亞特蘭大區(qū)覆蓋美國東南地區(qū)8個州、6個印第安部落；芝加哥區(qū)有6個州、35個印第安部落；舊金山區(qū)覆蓋西南太平洋地區(qū)5個州、148個印第安部落。而且每個代表處的管理非常靈活、務(wù)實，各個代表處的部門設(shè)置與環(huán)境管理內(nèi)容都各不相同，比如費城代表處設(shè)立了8個辦公室，有14個環(huán)保主題；而比較小的西雅圖代表處就設(shè)立了12個辦公室、6個環(huán)保主題。但這些代表處都與本地區(qū)的環(huán)境問題密切相關(guān)，都是圍繞本地區(qū)的主要環(huán)境問題而設(shè)立，一切工作都是為了切實解決本地的環(huán)境問題而展開。區(qū)域代表處工作的主要特征是在地方與EPA總部之間建立聯(lián)系，不僅起到上傳下達的作用，還切實配合地方具體處理各種環(huán)境問題并監(jiān)督審查。

EPA的科學(xué)技術(shù)中心是EPA的重要組成部分，EPA的各項環(huán)境政策的制定、決策方案以及對各地區(qū)的環(huán)境的監(jiān)督檢查、環(huán)境項目的確立與驗收等工作都是以其科技中心的研究成果為指導(dǎo)的，這些成果不僅包括宏觀政策建議，還包括了具體的數(shù)據(jù)指標(biāo)與評價體系，以及治理某個環(huán)境問題所需具體采用的技術(shù)等。這些科研中心及其實驗室同其代表處一樣根據(jù)環(huán)境管理需要遍布全國各地，便于得到第一手的研究資料并深刻理解地方環(huán)境問題與癥結(jié)所在，從而做出有針對性的、操作性強的、具體有效的環(huán)境治理方法與技術(shù)。而且這些研究人員不僅本身就是物理、化學(xué)、生物等各個領(lǐng)域的科學(xué)家，他們還常常與各個大學(xué)或其他研究機構(gòu)合作，既節(jié)約運行成本又最大限度地發(fā)揮其科研力量，取得科研成效，為EPA的環(huán)境管理提供了堅實的科學(xué)與技術(shù)依據(jù)。

二、政府內(nèi)部環(huán)境管理的控制機制

政府環(huán)境管理屬于以總統(tǒng)為代表的行政管理部門之一，總統(tǒng)通過對包括EPA在內(nèi)的各個行政部門的負責(zé)人任命、部門年度財政預(yù)算及對其工作審查等實現(xiàn)政府機構(gòu)內(nèi)部的控制并發(fā)揮著自己的影響力，其環(huán)境管理的內(nèi)部控制機制見圖1。

圖1白宮對環(huán)境管理的控制機制

第一，對負責(zé)人的任命是美國政府環(huán)境管理的一個重要機制。總統(tǒng)通過對其行政領(lǐng)導(dǎo)的任命來對環(huán)境政策發(fā)揮巨大的影響力[16]。人的因素決定一切，特別是在美國政府的內(nèi)部控制機制中，總統(tǒng)的環(huán)境保護思想與環(huán)境政策要通過高級環(huán)境管理官員來實現(xiàn)，因此，對環(huán)境管理官員特別是EPA最高領(lǐng)導(dǎo)的任命常常被看作總統(tǒng)環(huán)境保護政策的信號。例如，20世紀(jì)70年代早期，尼克松（Nixon）的行政策略就是。70年代中期，杰拉爾德·福特（Gerald Ford）和卡特（Jimmy Carter）放開航空和貨運工業(yè)的管制，就是通過任命志同道合的人做管理機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)使他們的政策順利進行。1981年，里根擁躉保守的甚至反環(huán)境保護的思想，因此，他任命反環(huán)境保護組織的領(lǐng)導(dǎo)人James Watt為內(nèi)務(wù)部長，任命企業(yè)律師Anne Gorsuch為EPA局長。這些任命直接宣告環(huán)境保護在里根政府的死亡[17]。1992年，克林頓任命環(huán)保愛好者Carol Browner為EPA主席，Bruce Babbitt為內(nèi)政部部長而受到環(huán)保人士的普遍贊揚[18]。這表明總統(tǒng)對環(huán)境保護的態(tài)度，并標(biāo)志著環(huán)境保護重新納入總統(tǒng)的工作范疇；而極端反環(huán)境保護的小布什任命缺乏環(huán)境保護經(jīng)驗的Christine Todd Whitman則說明其環(huán)境政策思想改變的信號，環(huán)境管理在總統(tǒng)工作中處于最低地位[16]。從這些案例就可以看出總統(tǒng)主要依賴任命對各項環(huán)境政策進行控制。

第二，財政預(yù)算是另一個行政管理控制機制。EPA的部門財政預(yù)算屬于政府年度財政預(yù)算的一部分。每年夏季，EPA就開始向白宮的管理與預(yù)算辦公室（簡寫為OMB）提交其財政預(yù)算計劃，包括各種環(huán)保項目、項目優(yōu)先權(quán)以及詳細的預(yù)算要求。同時在OMB對EPA舉行的聽證會上對其預(yù)算進行詳細地說明或申辯并接受質(zhì)詢與審查。如果總統(tǒng)要加強對某一環(huán)境問題的管理，就會提高涉及該類環(huán)境問題的項目預(yù)算優(yōu)先權(quán)，而且對這類項目的審計過程也會相應(yīng)加快并且得到比較充裕的資金預(yù)算，否則，這個過程將會經(jīng)歷較長的時間且預(yù)算經(jīng)費受到限制，并最終成為總統(tǒng)年度預(yù)算的一部分。此外，由于總統(tǒng)的每項年度預(yù)算最終必須得到國會的通過，其管理程序中，總統(tǒng)需要代表政府在國會舉辦的聽證會上進行說明與申辯，因此，對于EPA提出的某項環(huán)境政策或環(huán)境管理項目，如果符合總統(tǒng)環(huán)境管理思想，那么總統(tǒng)則會在國會聽證會上對其進行重要陳述與爭取，從而發(fā)揮總統(tǒng)對環(huán)境管理的重要影響。因此，部門財政預(yù)算也成為總統(tǒng)體現(xiàn)其環(huán)境保護思想與對環(huán)境管理工作進行內(nèi)部控制的重要機制。

第三，審查制度是另一個監(jiān)督機制。審查制度是代表總統(tǒng)的白宮管理辦公室對包括EPA在內(nèi)的各個行政管理部門制定的各個管理條例與政策的審核與督查等，也就是說，每個行政部門在頒布本部門任何行政法規(guī)之前以及提交自己所在領(lǐng)域的立法建議或?qū)α⒎ńㄗh提出意見時，都必須首先將其提交給白宮管理辦公室并得到總統(tǒng)的認可。因此，EPA推出的任何環(huán)境政策都是在總統(tǒng)的管理框架之下進行的。通過審查制度，總統(tǒng)實現(xiàn)了對環(huán)境管理的有效控制[19]。

三、政府部門制定環(huán)境政策的過程管理

美國政府部門制定環(huán)境政策的過程也得到有序的管理，主要受到行政程序法（the Administrative Procedure Act，簡寫為APA）約束，以防止政府部門濫用職權(quán)，侵害公共利益或私人權(quán)利，也為了充分發(fā)揮全社會力量，對所要制定的政府管理政策或某一社會問題進行充分討論以求最佳政策方案。這主要表現(xiàn)為三個方面：一是制定環(huán)境政策所必需的流程；二是制定環(huán)境政策所需的時間；三是環(huán)境政策制定過程中的民眾參與。

首先是環(huán)境政策的制定過程。根據(jù)APA，制定環(huán)境政策要經(jīng)過六個階段[20]：（1）環(huán)境政策的啟動；（2）環(huán)境問題的形成；（3）審核并公布提案；（4）公眾評論和評價；（5）起草及最后審核；（6）公布并實施。

其次是每個階段所需要的時間。政府制定政策的每個階段所需的時間都有一定的要求。一般第一個階段為期2～4個月，第二個階段6～16個月，第三、四個階段為各3～9個月，第五個階段為4～10個月，最后政策生效后還有至少30天的宣傳期，對于非常重要的法規(guī)，這個期限更長，為60～90天。當(dāng)然，制定一項政策所需的具體時間會根據(jù)環(huán)境政策的重要性與復(fù)雜性而有所變化，但制定一項政策總的時長最短不得少于18個月，最長不得超過48個月，即一項政策的制定通常為一年半到4年時間。這種規(guī)定從制度上保障了政府部門制定各項環(huán)境政策的效率，從法理上抑制了政府環(huán)境管理工作的官僚作風(fēng)。

最后是在環(huán)境政策制定過程中引入公眾參與機制。首先在環(huán)境政策制定的啟動階段，行政部門就必須通過各種方式向民眾，特別是利益相關(guān)群體廣而告之，并鼓勵大家積極獻言獻策，廣泛參與到相關(guān)環(huán)境政策的制定過程中來。其次，在環(huán)境政策制定過程中為公眾提供討論政策并提出質(zhì)疑的機會，即政府部門將初步擬定的環(huán)境政策在專門的聯(lián)邦紀(jì)事（Federal Register）上進行刊登，接受各種公眾的評議、質(zhì)疑或建議。這些公眾可以是任何組織或個人，甚至是政府的其他部門，如工業(yè)集團、州政府、環(huán)保組織、普通民眾和其他各類人員。在收到這些建議后，相應(yīng)政府部門必須在規(guī)定的時間內(nèi)對公眾評論中指出的各種問題做出解釋、答復(fù)，甚至修改。這個過程反復(fù)進行，討論或論證各種可能的問題如某項技術(shù)問題、遵守成本、科學(xué)分析缺陷或者某些相關(guān)者的利益沒有得到充分考慮等，直至各種問題得到充分討論與解決、各種意見得到圓滿答復(fù)或修正之后，才能確定該項政策的基本內(nèi)容。

對于確定下來的環(huán)境政策，該政府部門內(nèi)部還要再次對其進行法律檢查，通過之后本部門的行政領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)簽字，該項環(huán)境政策正式生效并頒布實施，對所涉及的所有機構(gòu)或人員產(chǎn)生法律效力。

四、美國政府對環(huán)境政策的實施與監(jiān)督機制

美國政府的環(huán)境政策確定了國家最高層次的環(huán)境規(guī)劃和目標(biāo)，為了確保國家環(huán)境政策的順利實施與目標(biāo)的實現(xiàn)，美國政府還推出了一系列國家環(huán)境管理項目來具體幫助各地方或重點企業(yè)順利實施。對這些項目的管理中，國家環(huán)境保護合作系統(tǒng)（National Environmental Performance Partnership System，簡寫為NEPP）是影響最大、范圍最廣的一個項目管理系統(tǒng)。這個系統(tǒng)又由兩個部分組成：環(huán)境保護合作協(xié)議（Performance Partnership Agreements，簡寫為PPAs）和環(huán)境保護合作資助（Performance Partnership Grants，簡寫為PPGs）。

（一）環(huán)境保護合作協(xié)議（PPAs）

環(huán)境保護合作協(xié)議（PPAs）是各州政府與EPA一起針對本州的具體環(huán)境條件和問題，并結(jié)合環(huán)保局的總體環(huán)境規(guī)劃而制定的本州的環(huán)境規(guī)劃和目標(biāo)。PPAs是實施NEPP的核心方式，它是在EPA有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與各州環(huán)境委員會官員組成的合作與執(zhí)行工作小組共同協(xié)商制定的一攬子環(huán)境保護行動計劃。這個小組是確定并解決各種合作事項的核心機制。

構(gòu)成一個有效的PPAs的基本要素主要有以下五個方面：（1）對各州具體的環(huán)境條件、項目優(yōu)先權(quán)和實施戰(zhàn)略的描述；（2）對環(huán)境保護進展的績效評估方式；（3）共同制定并評價PPAs的進展情況，并且任何后續(xù)的改進措施也必須是共同認定的；（4）對關(guān)于人員結(jié)構(gòu)和相互問責(zé)過程進行詳細具體的說明，包括在執(zhí)行PPAs過程中每一職責(zé)的明確定義，以及在完成工作中各種資源是如何分配等；（5）關(guān)于優(yōu)先項目如何體現(xiàn)EPA的總體戰(zhàn)略計劃、EPA各區(qū)域的計劃以及各州自己或相關(guān)的各項計劃等的說明。

PPAs的具體內(nèi)容不是固定的。一般來說，PPAs的內(nèi)容主要包括以下兩個方面：（1）總的事項。大部分PPAs包括項目優(yōu)先權(quán)、戰(zhàn)略計劃、共同評估程序、工作報告的內(nèi)容要求、環(huán)境效果測量、爭端解決程序、數(shù)據(jù)管理、每個合作伙伴的角色和責(zé)任等。（2）項目領(lǐng)域。幾乎所有的PPAs都覆蓋了空氣質(zhì)量、水污染控制與解決執(zhí)行、飲用水、有害廢棄物和地下儲存罐等。此外約一半的PPAs覆蓋了濕地、固體廢物、有毒物質(zhì)，污染防治和環(huán)境正義。約1/3的PPAs項目包括了工業(yè)廢棄場、農(nóng)藥、兒童的健康和有毒廢物污染堆場清除基金等。

（二）環(huán)境保護合作資助（PPGs）

環(huán)境保護合作資助（PPGs）是EPA為幫助完成各州的環(huán)境規(guī)劃和目標(biāo)而給予的資金支持。PPGs是NEPP系統(tǒng)的另一重要組成部分，是EPA為了幫助各州實施環(huán)境項目而向各州派發(fā)的資助資金，可以說是PPAs的資金配套項目。

一個有效的PPGs具有以下幾個基本特征：（1）根據(jù)國家環(huán)境管理的項目優(yōu)先計劃與各州的實際情況共同制定本撥款計劃和項目優(yōu)先權(quán)的設(shè)定；（2）PPGs的工作計劃要圍繞環(huán)境目標(biāo)來組織；（3）大部分PPGs的撥款是根據(jù)一定分配方案發(fā)放給各州的，但一些PPGs的發(fā)放資格是各州通過競爭獲得的；（4）PPGs資金使用情況是成果導(dǎo)向的，在具體使用過程中沒有過多的行政干預(yù)。

此外，所有的PPGs都采用與PPAs一致的問責(zé)制和聯(lián)合評價要求。各州對PPGs的工作計劃所產(chǎn)生的結(jié)果和效果承擔(dān)全部責(zé)任。EPA要求每一項撥款都要與EPA的戰(zhàn)略計劃中所設(shè)定目標(biāo)和目的掛鉤。所有受資助項目的工作計劃必須包括明確的產(chǎn)出，并在切實可行范圍內(nèi)，寫出明確的效果。這對任何撥款計劃都不得例外，資助項目必須達到工作計劃的要求。如果項目結(jié)項后，各州完成工作計劃之后資金仍有剩余，則這些資金進入結(jié)轉(zhuǎn)基金，可將其用于其他環(huán)保項目或交叉項目，例如升級數(shù)據(jù)系統(tǒng)等。而對于沒有完成計劃的州則進行巨額罰款或提出更嚴(yán)苛的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)論

根據(jù)以上分析，我們對美國政府環(huán)境管理體系得出以下幾點基本認識：

第一，美國政府對環(huán)境保護的管理非常重視，既有全面管理又有重點負責(zé)。這體現(xiàn)在其所有的政府部門都設(shè)立了本部門的環(huán)境管理機構(gòu)，保證在制定各自領(lǐng)域的政策時都必須考慮環(huán)境影響，使環(huán)境保護得到全面體現(xiàn)。同時他們又建立了專門的國家環(huán)境保護署來全面統(tǒng)籌管理環(huán)境問題，以彌補環(huán)境管理部門過于分散而最終無人負責(zé)的局面，使國家環(huán)境保護政策的貫徹與落實得到保障。

第二，環(huán)境管理工作深入而細致。政府管理部門并不是僅僅制定幾項宏觀的環(huán)境政策，然后監(jiān)督檢查大家的實施情況，最后對于不達標(biāo)的單位罰款了事，而是進行著大量具體、深入而細致的過程管理，緊密與地方合作，切實幫助地方或企業(yè)解決在環(huán)境治理與防治過程中遇到的技術(shù)難題或資金困難等問題，并對污染問題進行不斷地研究跟蹤，實時掌握第一手資料，隨時對其政策或制定的項目計劃進行修正。

第三，明確的工作內(nèi)容與問責(zé)制度。從前面的論述，我們可以看到，美國政府在環(huán)境政策的制定過程中，有嚴(yán)格的流程以及各個階段應(yīng)該完成的工作內(nèi)容以及期限；在環(huán)境項目合作計劃中也規(guī)定了各個項目計劃以及參與人員的具體工作內(nèi)容與責(zé)任。如果哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就會啟動相應(yīng)的問責(zé)制度，對相關(guān)的政府管理人員形成約束。明確的工作內(nèi)容與問責(zé)制度是美國政府環(huán)境管理體系的一個重要特征，它的存在使該體系成為一個閉環(huán)，在系統(tǒng)的制度設(shè)計上保證了其運行的有效性與體系的完整性。

第四，積極而廣泛地鼓勵公眾參與。這具體表現(xiàn)在國家環(huán)境政策的制定過程、環(huán)境政策的廣泛宣傳，以及與地方共同制定環(huán)境項目計劃等。由于公眾特別是利益相關(guān)者從一開始就參與到政策或項目的制定過程中，參與了各種問題的討論與解決方案的形成，因此，其對政策或項目的具體內(nèi)容常常已經(jīng)熟悉，從而理解度與接受度都非常高，非常有利于環(huán)境政策的順利實施。

六、對我國政府環(huán)境管理工作的啟示

通過以上對美國政府環(huán)境管理行政體系的研究，對我國政府開展環(huán)境保護工作得出以下啟示：

第一，政府各個職能部門都要發(fā)揮相應(yīng)的環(huán)境管理職能，確保對環(huán)境問題進行全方位的管理。在環(huán)境問題日益阻礙我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的情況下，我們必須對環(huán)境進行全方位的管理，這在政府環(huán)境管理上就表現(xiàn)為各部門制定政策時都要充分考慮本部門政策對環(huán)境的影響，即各個部門都至少要承擔(dān)起與本部門相關(guān)環(huán)境問題的管理。進一步地，這就需要各部門在職能設(shè)置上要具有環(huán)境管理的明確職能。然而，觀察我國目前各部委的職能設(shè)置上，除了專門的環(huán)境保護部具有明確的環(huán)境監(jiān)管職能外，其他各部委都沒有明確的環(huán)境管理職能，更沒有直接制定環(huán)境監(jiān)管政策的職權(quán)。雖然，與環(huán)境問題如土壤、水、電子廢棄物等有密切關(guān)系的農(nóng)業(yè)部、水利部、電子部等也常常推出一些管理條例并實施一定的監(jiān)督工作，但這些環(huán)境管理條例的制定與監(jiān)督并不是這些部委常態(tài)化的工作，也不是由本部門主動發(fā)起的環(huán)境管理要求，而是在某個環(huán)境問題比較突顯時，受到國務(wù)院的委托而開展的，即被動地等待國務(wù)院的授命而為之。其他一些部門如果沒有與已經(jīng)顯現(xiàn)的環(huán)境問題有密切關(guān)系則常常表現(xiàn)為超越于環(huán)境管理之外，似乎本部門的工作不存在環(huán)境問題，更談不上主動地對潛在的環(huán)境問題的監(jiān)測、預(yù)警與管理，從而在總體上使我國環(huán)境問題得不到全方位的管理。如果在這些領(lǐng)域出現(xiàn)環(huán)境問題，其現(xiàn)實表現(xiàn)常常是無人監(jiān)管、無人負責(zé)或者無法可依、無章可循，其結(jié)果只能是聽之任之，直至環(huán)境影響的惡化或矛盾的激化。在這一點上，我們可以借鑒美國政府對所有部委設(shè)置相應(yīng)的環(huán)境管理職責(zé)，使環(huán)境管理成為各部委的職能之一，從而做到實時監(jiān)測與預(yù)警，同時也促使每個部門在開展工作或制定本部門管理政策時都要考慮環(huán)境制約因素以及該項政策對環(huán)境產(chǎn)生的影響，使環(huán)境得到全面保護。

第二，中央各部委在各地建立常設(shè)代表機構(gòu)與項目審批制，對地方的環(huán)境管理進行過程管理，確保每一個環(huán)境目標(biāo)的落實。一方面，中央與地方所掌握的環(huán)境治理資源與信息常常不同，而且各有優(yōu)劣勢，因此，在環(huán)境管理上必須注重中央與地方間的合作，發(fā)揮各自的管理優(yōu)勢；另一方面，中央與地方之間常常在環(huán)境問題上的認識或利益不一致，因此在環(huán)境保護的目標(biāo)和方法上就會產(chǎn)生不同，甚至沖突。如果彼此之間又缺乏協(xié)調(diào)，很容易導(dǎo)致環(huán)境治理目標(biāo)分散化，直接影響環(huán)境保護工作的效果。我國目前的行政管理方式通常是線性模式，即中央部委主要負責(zé)制定各項政策，地方負責(zé)執(zhí)行，然后由中央部委審核通過。中央政府管理部門與地方或企業(yè)之間工作很少互動、更沒有反復(fù)的信息反饋，工作關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)，檢查與被檢查關(guān)系。中央政府部門對每一地方或企業(yè)的具體情況或困難不太了解，而地方或企業(yè)對中央的環(huán)境政策只能自己解讀，這樣難免有所偏差。而環(huán)境問題常常非常復(fù)雜，在具體的環(huán)境治理過程中一定存在各種問題，如對環(huán)境問題的認知、解決方式或技術(shù)、資金的分配等。這必然要求中央與地方進行大量的溝通與協(xié)調(diào)，出現(xiàn)問題及時解決。如果只在末端進行成果匯報或檢查很難保證環(huán)境目標(biāo)的順利、保質(zhì)保量地落實。而美國的環(huán)境保護合作體系的一個突出的特點就是中央與地方密切合作。該體系強調(diào)中央與地方建立環(huán)境保護工作小組共同協(xié)商來制定切實可行的環(huán)境保護計劃，包括共同對環(huán)境問題的識別，共同確定重點環(huán)境問題，共同制定行動綱領(lǐng)以及一系列具體的工作計劃，甚至共同制定對環(huán)境保護過程的監(jiān)督方式以及最終對環(huán)保成效的測量技術(shù)與評估方法。這樣既有利于貫徹中央關(guān)于環(huán)境保護的政策方針，保證環(huán)境保護工作的總體目標(biāo)的實現(xiàn)；又有利于結(jié)合地方的實際情況，保證環(huán)境保護工作的具體落實。這種方式有利于發(fā)揮各自的管理優(yōu)勢，而且整個環(huán)境規(guī)劃過程是公開、公平、公正的，所以很容易得到大家的認可和積極參與，有利于發(fā)揮各方面的積極作用。同時，中央還通過建立環(huán)境項目審批制度用于支持地方對其環(huán)境規(guī)劃的實施并監(jiān)督執(zhí)行。對于順利完成項目計劃的給予獎勵；對于未能順利實現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的地方則收回環(huán)境治理權(quán)限與項目資金并施以更嚴(yán)格的環(huán)境治理目標(biāo)。當(dāng)然，這里的關(guān)注點并不是對地方的獎勵或懲罰而是環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，在項目實施過程中，中央需要通過其在地方的常設(shè)機構(gòu)與地方政府頻繁地進行著大量的交流溝通，而且這些代表中央的常設(shè)機構(gòu)人員也要參與到地方的環(huán)境規(guī)劃中，保證將遇到的問題消滅在萌芽狀態(tài)，確保環(huán)境治理規(guī)劃的順利實施與環(huán)境目標(biāo)的最終實現(xiàn)。這樣的環(huán)境管理方式既能保障中央環(huán)境政策的貫徹落實，又切實地解決了各地方面臨的環(huán)境問題。

第三，政府各部門還要肩負起環(huán)境保護的宣傳工作，并鼓勵民眾積極參與到環(huán)境保護政策的制定中來。

環(huán)境保護是一項艱巨而復(fù)雜的任務(wù)，環(huán)境問題的全面治理也不能簡單歸結(jié)為政府各部門制定環(huán)境政策并由地方及各個企業(yè)執(zhí)行。環(huán)境問題特別是我國目前面臨的嚴(yán)峻環(huán)境挑戰(zhàn)要求我們必須發(fā)揮全國人民的力量共同努力。環(huán)境保護工作無疑是我國未來很長一段時間的重要問題，甚至是即將到來的生態(tài)文明社會的新常態(tài)，是新的人類文明的標(biāo)志，因此，我們必須普遍地提高國民的環(huán)境保護意識與素養(yǎng)。政府必須在此過程中肩負起環(huán)境保護的宣傳工作并進行積極引導(dǎo)，鼓勵民眾廣泛而積極地承擔(dān)起環(huán)境保護的責(zé)任來。同時，吸引更多民眾參與到環(huán)境政策的制定中來。政府在制定環(huán)境政策時要廣開言路，比如通過網(wǎng)絡(luò)公布將要討論的環(huán)境議題，然后征集大家的意見并廣泛討論，集思廣益，既可以發(fā)揮廣大群眾的智慧，又可以保護民眾特別是少數(shù)或弱勢群體的環(huán)境利益與民眾知情權(quán)，使民眾感受到環(huán)境保護與自己的利益息息相關(guān)，更有利于環(huán)境政策的接受與順利實施。

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A Study on the American Administrative System of

Environmental Protection and its Enlightenments

CAO Caihong

（College of Chinese Studies， Beijing Language and Culture University， Beijing 100083， China）

Abstract： The U.S. environmental policy and its implementation are completed under the governments environmental management system. Through this system， the government of the United States achieves a comprehensive and effective management of the environment. This paper discusses the composition of the system， the methods that the president controls the environmental management of each department in the internal， the formulation of environmental policy， and the implementation and the supervision of environmental policy. In this way， the central and local governments closely work together to ensure to achieve the national goal of the overall environment. The basic design and operation characteristics of this system have been drawn in this paper and the enlightenments have been put forward for Chinas government about the administration of environment.

Key words：government executive system；environmental administration；environmental performance partnership system；administrative procedure

（責(zé)任編輯劉永俊）