姜雪

隨著國家“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的不斷推進(jìn)以及多項(xiàng)支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的出臺，農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人數(shù)明顯增多，據(jù)農(nóng)業(yè)部測算，截至2015年底，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人數(shù)累計(jì)超過450萬人，約占農(nóng)民工總數(shù)的2%。金融服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、培訓(xùn)等方面的大力支持為返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)營造了良好的外部環(huán)境和發(fā)展空間。雖然有眾多優(yōu)惠政策的支持，農(nóng)民工在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的過程中依然面臨很多問題，不同地區(qū)在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人才結(jié)構(gòu)、地理環(huán)境等方面的不同導(dǎo)致政策發(fā)揮效果存在巨大的差異。

為有效解決返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)上面臨的問題。提高針對返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策的措施建議的針對性，切實(shí)將優(yōu)惠政策落到實(shí)處，解決農(nóng)民創(chuàng)業(yè)者在開拓市場、融資、用地、技能等方面的難處乃是題中之意。筆者特前往西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)貴州省和東部發(fā)達(dá)省份的欠發(fā)達(dá)地區(qū)蘇北地區(qū)進(jìn)行調(diào)研。

一、出臺一系列支持政策，成效初顯

國務(wù)院和各部委自2015年起，已陸續(xù)出臺各項(xiàng)政策支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，例如，2015年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》（國辦發(fā)〔2015〕47號）提出了支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的一系列政策舉措；2015年11月，國家發(fā)改委等十部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于結(jié)合新型城鎮(zhèn)化開展支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改就業(yè)〔2015〕2811號）；2016年6月，人力資源社會保障部辦公廳等印發(fā)《關(guān)于實(shí)施農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)五年行動(dòng)計(jì)劃（2016—2020年）的通知（人社廳發(fā)〔2016〕90號）；2016年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2016〕84號）。國家層面出臺的一系列政策措施為返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)提供了強(qiáng)有力的政策保障，包括資金、培訓(xùn)等各個(gè)方面。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年，農(nóng)業(yè)部支出財(cái)政資金26億元，補(bǔ)助5200個(gè)農(nóng)民工合作社興辦農(nóng)產(chǎn)品初加工，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展3.1萬家電商。2015年共培訓(xùn)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)村實(shí)用人才1.83萬名，職業(yè)技能培訓(xùn)鑒定近40萬人次，培育新型職業(yè)農(nóng)民100萬人，培訓(xùn)農(nóng)場主4000人次，培訓(xùn)5000人次農(nóng)民網(wǎng)上創(chuàng)業(yè)人員，在10個(gè)省22個(gè)縣開展信息進(jìn)村入戶試點(diǎn)工作。這些政策支持在很大程度上提高了農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的積極性。2015年，全國返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工人數(shù)達(dá)242萬，共創(chuàng)辦26.07萬家小微企業(yè)，截至2015年底，已有450萬農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工累計(jì)注冊個(gè)體工商戶2505萬個(gè)，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)40多萬家、休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體180萬家、農(nóng)民合作社147.9萬家，其中70%由返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)辦。

各級行政單位也制定了相應(yīng)的政策措施，為本行政區(qū)內(nèi)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供政策支持，例如，貴州省已制定出臺關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的實(shí)施意見、“雁歸興貴”促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)行動(dòng)計(jì)劃和關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的實(shí)施意見等促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策措施。全省銀行業(yè)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)金融服務(wù)全覆蓋，落實(shí)中央和省級專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金3.3億元，全省已組建并獲得補(bǔ)貼的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)（村鎮(zhèn)銀行）共47戶，獲得補(bǔ)貼村鎮(zhèn)銀行貸款發(fā)放額超過90億元，獲得補(bǔ)貼的縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款發(fā)放額超過900億元。同時(shí)，貴州省還深入落實(shí)“3個(gè)15萬元”優(yōu)惠政策，扶持微型企業(yè)發(fā)展，把返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工作為重點(diǎn)扶持對象，確保達(dá)到微型企業(yè)發(fā)展條件的返鄉(xiāng)農(nóng)民工作為優(yōu)先發(fā)展對象。

蘇北地區(qū)也有各項(xiàng)針對農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，例如，江蘇省政府出臺《省政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)蘇北地區(qū)人才工作的意見》（蘇政辦發(fā)〔2015〕66號）以及省辦公廳出臺《全省促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收行動(dòng)計(jì)劃（2017—2020年）》（蘇政辦發(fā)〔2017〕13號）等均為蘇北地區(qū)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供政策支持。以贛榆區(qū)為例，2014—2016年，創(chuàng)建1家省級、6家市級、23家區(qū)級創(chuàng)業(yè)孵化基地，建成了縣、鎮(zhèn)、村三級創(chuàng)業(yè)服務(wù)窗口。對農(nóng)民工返鄉(xiāng)首次成功創(chuàng)業(yè)入駐創(chuàng)業(yè)園區(qū)，并正常經(jīng)營半年以上的創(chuàng)業(yè)主體，按規(guī)定給予一次性創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼，把返鄉(xiāng)農(nóng)民工列入創(chuàng)業(yè)小額貸款扶持范圍，2015年至2016年底，已發(fā)放創(chuàng)業(yè)小額貸款1500萬元。政策上的扶持為農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)保駕護(hù)航，激發(fā)他們創(chuàng)業(yè)熱情的同時(shí)也帶動(dòng)周邊農(nóng)民的就業(yè)。

二、目前返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)存在的主要問題

在兩地的調(diào)研過程中我們看到，盡管各級政府部門出臺了一系列的優(yōu)惠政策和措施對農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)揮了積極的作用，但也應(yīng)該看到，這些政策在落地過程中也遭遇到了一些現(xiàn)實(shí)瓶頸制約，這些制約因素在一定程度上弱化了政策對農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的促進(jìn)效應(yīng)。而這兩個(gè)地方共同面臨的問題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是政策通道不暢，很多創(chuàng)業(yè)者對于優(yōu)惠政策并不知曉；二是政府部門各自為政，一方面資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，另一方面審批手續(xù)繁瑣，創(chuàng)業(yè)者面臨重重阻礙；三是基礎(chǔ)設(shè)施落后，削弱企業(yè)競爭力。而貴州地區(qū)面臨的突出問題是資金受限嚴(yán)重，蘇北地區(qū)面臨的突出問題是土地資源限制較多。

（一）政策通道不暢，創(chuàng)業(yè)者對優(yōu)惠政策并不知曉

通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工對政府層面的很多優(yōu)惠政策根本就無從知曉。比如貴州省大力宣傳的“3個(gè)15萬”、“黔微貸”等。大方縣獼猴桃種植專業(yè)合作社以及肖氏家畜養(yǎng)殖專業(yè)合作社均表示對這些政策根本就不知道。在蘇北地區(qū)也同樣面臨這樣的問題，從事地籠生意的王大哥自主創(chuàng)業(yè)已經(jīng)三年有余，但是他對政府的很多優(yōu)惠政策，包括資金、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等政策并不清楚。

（二）政府部門各自為政，資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重的同時(shí)創(chuàng)業(yè)者面臨重重阻礙

簡政放權(quán)的春風(fēng)并沒有惠及到廣大農(nóng)村地區(qū)，在農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的過程中主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是培訓(xùn)資源沒有有效整合，多頭培訓(xùn)，資源浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重；二是創(chuàng)業(yè)者在創(chuàng)業(yè)審批過程中面臨繁瑣的手續(xù)，使得他們面臨著重重困難。尤其在貴州地區(qū)的調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，很多部門為了爭取到財(cái)政補(bǔ)貼資金而爭相開設(shè)各種培訓(xùn)班，但是這些培訓(xùn)班并不是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民所真正需要的，由于不能從培訓(xùn)班上獲得自己所需要的知識，導(dǎo)致他們也不愿意參加這樣的培訓(xùn)，最后只能攤派到人頭，使得資源浪費(fèi)嚴(yán)重。我們在貴州地區(qū)看到有的養(yǎng)殖戶技術(shù)人員培訓(xùn)只能一方面通過自己花錢，將雇傭的人員送到外面培訓(xùn)，另一方面通過與其他養(yǎng)殖戶合作出資，定期請上海和黑龍江等地的專家來進(jìn)行指導(dǎo)，政府出資的培訓(xùn)班并沒有發(fā)揮任何作用。同樣，在蘇北地區(qū)，一些養(yǎng)雞場在為雞辦理保險(xiǎn)時(shí)，需要將養(yǎng)雞廠注冊成為企業(yè)，但工商部門表示注冊為企業(yè)需要環(huán)評手續(xù)，而環(huán)保部門則表示不需要環(huán)評，故不愿為其出具相關(guān)證明。繁瑣的審批流程使得本就缺乏法律知識的農(nóng)民創(chuàng)業(yè)者往往無所適從，加之養(yǎng)殖行業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，手續(xù)辦理不及時(shí)可能產(chǎn)生經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施落后，削弱企業(yè)市場競爭力

很多農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，創(chuàng)業(yè)硬件環(huán)境不完善，提高了創(chuàng)業(yè)者生產(chǎn)的附加成本，從而削弱了創(chuàng)業(yè)者的市場競爭力。例如很多地方水、電、氣、路、通信等基礎(chǔ)設(shè)施與配套設(shè)施普遍滯后，物流配送不便、信息交流不暢等因素導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)者投資附加成本增加，利潤空間縮小，市場競爭力弱化。貴州和蘇北地區(qū)均存在這樣的問題，例如很多養(yǎng)豬場因?yàn)榈靥幤h(yuǎn)地區(qū)，或者因?yàn)殡娏o法供應(yīng)養(yǎng)豬場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，或者因?yàn)楣窙]有修到養(yǎng)殖場而導(dǎo)致飼料等的運(yùn)輸成為一大難題，如果自行修建這些基礎(chǔ)設(shè)施，則會導(dǎo)致成本嚴(yán)重上漲，有可能入不敷出，從這個(gè)方面來講，基礎(chǔ)設(shè)施的落后將會削弱企業(yè)的市場競爭力。

（四）要素分配不均衡，阻礙農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)

要素分配不均主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是西部地區(qū)的融合困難，二是東部地區(qū)的土地限制。具體而言如下：

在調(diào)研過程中我們發(fā)現(xiàn)，與蘇北地區(qū)相比，貴州地區(qū)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨的資金困難更為嚴(yán)重和突出，他們的創(chuàng)業(yè)資金一方面來自家庭的原始積累，另一方面則是通過社會關(guān)系從親戚朋友好友拆借籌集資金，但是這些資金往往非常有限。而政府部門雖然出臺各種資金優(yōu)惠政策，但是往往因?yàn)殚T檻過高而使得很多有資金需求的創(chuàng)業(yè)者被擋在門外。

而作為東部沿海地區(qū)的蘇北地區(qū)，農(nóng)民創(chuàng)業(yè)者面臨一個(gè)更為突出的問題是土地資源有限，很多地方已經(jīng)在多年以前規(guī)劃出各種類型的土地功能，最近幾年又因?yàn)槌擎?zhèn)化的快速推進(jìn)和發(fā)展，這使得農(nóng)村地區(qū)的土地資源更是緊張不已，有擴(kuò)張自主創(chuàng)業(yè)企業(yè)規(guī)模想法的農(nóng)民創(chuàng)業(yè)者囿于土地政策而面臨重重阻礙。

三、相關(guān)政策建議

（一）因地制宜制定相關(guān)政策，避免一刀切造成的資源浪費(fèi)

東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，農(nóng)民工返鄉(xiāng)可選擇的就業(yè)機(jī)會較多，創(chuàng)業(yè)的積極性并不高，而西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民工返鄉(xiāng)可選擇的就業(yè)機(jī)會較少，創(chuàng)業(yè)的積極性較高，但是創(chuàng)業(yè)資金來源有限，一方面很多農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)均是自有資金，一旦創(chuàng)業(yè)失敗則其返貧的可能性較大，但是一旦成功，其所帶來的正外部性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于東部地區(qū)；另一方面西部地區(qū)資金有限，創(chuàng)業(yè)者在創(chuàng)業(yè)融資的過程中遇到的問題和困難也較東部地區(qū)多，因此，中央層面在制定相關(guān)的政策時(shí)可以多向西部地區(qū)傾斜，尤其是財(cái)政補(bǔ)貼和融資支持方面的政策，避免一刀切的政策帶來的資源浪費(fèi)和閑置。

（二）加強(qiáng)各部門之間的溝通交流，完善工作協(xié)調(diào)機(jī)制

各部門之間的溝通不暢造成的不僅僅是低效的工作機(jī)制，更造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。以貴州地區(qū)針對農(nóng)民工的培訓(xùn)為例，人社、農(nóng)委等各部門都有各自牽頭的培訓(xùn)，但是這些培訓(xùn)內(nèi)容都是大同小異，對解決農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)所面臨的問題并無多少益處，因此，各相關(guān)部門之間應(yīng)該加強(qiáng)溝通交流、建立相應(yīng)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮各自的管理優(yōu)勢，切實(shí)為農(nóng)民工提供能夠解決實(shí)際問題的培訓(xùn)，而不是一味地為了爭取相應(yīng)的補(bǔ)貼大搞各種培訓(xùn)班。

（三）疏通政策渠道，切實(shí)落實(shí)各項(xiàng)“惠創(chuàng)”政策

針對農(nóng)民工返鄉(xiāng)優(yōu)惠政策不暢通的問題，尤其是在西部地區(qū)，特殊的地形和散居的居住特點(diǎn)導(dǎo)致其在各項(xiàng)優(yōu)惠政策的宣傳上存在不暢通的問題。因此，應(yīng)該暢通政策宣傳渠道、融資貸款政策渠道以及各項(xiàng)輔導(dǎo)渠道等，例如可以積極開展創(chuàng)業(yè)政策下鄉(xiāng)宣傳活動(dòng)，通過編印成宣傳手冊下發(fā)于各村民手中，在各村委、鎮(zhèn)委等可以有宣傳的地方通過廣播、電子顯示屏等各種形式播出相關(guān)政策。各創(chuàng)業(yè)者在創(chuàng)業(yè)初期可以向村里或者鎮(zhèn)里的農(nóng)業(yè)技術(shù)中心登記備案，備案材料包括初始資金、規(guī)模、人員等相關(guān)信息，在省級、市級、區(qū)縣級有相關(guān)的優(yōu)惠政策時(shí)，農(nóng)業(yè)技術(shù)中心的相關(guān)人員要及時(shí)通知達(dá)到要求的創(chuàng)業(yè)人員申請補(bǔ)貼或者貸款等。

（四）優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

針對落后農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)業(yè)環(huán)境惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問題，地方政府應(yīng)加強(qiáng)管理，省級和市級政府亦可以通過積極督促各村鎮(zhèn)相關(guān)部門開展創(chuàng)業(yè)意愿調(diào)查等，通過走訪調(diào)查等形式了解返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的真正需求，做到供給和需求的有效對接，同時(shí)應(yīng)對政策落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查，以確保政策紅利充分釋放。針對基礎(chǔ)設(shè)施落后，影響物流配送等問題，政府應(yīng)該加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，“要想富，先修路”是適應(yīng)我國現(xiàn)階段發(fā)展情況的不可改變的真理，“路”不僅僅指的是公路、鐵路等，還包括水、電、氣等其他配套基礎(chǔ)設(shè)施，因此，國家在撥付落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金的同時(shí)也應(yīng)該建立相應(yīng)的體制機(jī)制，保證這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能夠真正落到實(shí)處。

（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)研究所）