于長東+金滿文+王啟龍

摘 要 行業(yè)型職業(yè)教育集團盡管與行業(yè)企業(yè)聯(lián)系更為密切，但在實際運行中也存在諸多問題，以遼寧現(xiàn)代農(nóng)業(yè)職教集團為例，其在實踐中也面臨政策環(huán)境不完善，法人主體地位不明、責(zé)權(quán)不清，管理體制以及內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)計缺乏系統(tǒng)性等問題。針對這些問題，可從發(fā)揮政府主導(dǎo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，實體化打造組織架構(gòu)，系統(tǒng)化完善工作體制，項目化實現(xiàn)辦學(xué)職能等方面優(yōu)化職教集團的運行。

關(guān)鍵詞 行業(yè)型職業(yè)教育集團；行業(yè)企業(yè)；法人主體；組織結(jié)構(gòu)

中圖分類號 G719.2 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）35-0013-04

研究數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，我國已經(jīng)成立的職業(yè)教育集團（以下簡稱職教集團）共計1048個，其中，行業(yè)型職教集團占到76.53%[1]，是數(shù)量最多的一種職教集團類型。從理論上講，行業(yè)型職教集團本應(yīng)與行業(yè)企業(yè)聯(lián)系緊密，資源集成更有效率，資源共享更為順暢[2]，但在實際運行中卻也并非如此。遼寧現(xiàn)代農(nóng)業(yè)職教集團作為行業(yè)型職教集團，是遼寧省教育體制改革試點項目，成立五年來，在實踐層面開展了卓有成效的探索，在取得經(jīng)驗的同時，也面臨著同類型集團所共同遭遇的組織松散、資源整合難以深入、共享機制不暢等問題。如何破解上述問題，為行業(yè)型職教集團的可持續(xù)發(fā)展開拓出可行之路，是當(dāng)前職業(yè)教育集團化辦學(xué)理論與實踐層面亟待解決的難題。

一、實踐探索與運行成效

（一）組建背景

遼寧省作為我國農(nóng)業(yè)大省之一，農(nóng)業(yè)企業(yè)較多，涉農(nóng)職業(yè)院校分布較廣，但是農(nóng)業(yè)職業(yè)教育資源整合能力不強，農(nóng)產(chǎn)品科技附加值有待提升，農(nóng)業(yè)科技人才隊伍建設(shè)亟待加強。為充分發(fā)揮國家級示范高職院校和龍頭企業(yè)的優(yōu)勢作用，集中高職院校和社會行業(yè)、企業(yè)的力量，推動農(nóng)業(yè)職業(yè)教育走規(guī)?；?、集約化、連鎖化的辦學(xué)道路，服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，經(jīng)遼寧省教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，于2011年組建遼寧現(xiàn)代農(nóng)業(yè)職業(yè)教育集團。集團是由遼寧農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院牽頭，在政府相關(guān)職能部門指導(dǎo)下，以推進遼寧現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展為目標(biāo)，以校企、校際深度合作為主要形式，以契約方式組建。

（二）組織架構(gòu)

遼寧現(xiàn)代農(nóng)業(yè)職業(yè)教育集團現(xiàn)有成員單位135家，包括45所涉農(nóng)中高職院校、80家企業(yè)、5家科研院所和2家行業(yè)協(xié)會。集團成員以章程為共同行為規(guī)范，并在集團章程的指導(dǎo)和約束下，平等相處，分工合作，共同開展教育、培訓(xùn)、科研及其他相關(guān)服務(wù)。集團實行在行業(yè)指導(dǎo)委員會指導(dǎo)下的董事會負責(zé)制。行業(yè)指導(dǎo)委員會由遼寧省農(nóng)委、遼寧省教育廳等政府部門組成，負責(zé)對集團的建設(shè)、改革、發(fā)展進行宏觀指導(dǎo)與政策支持。董事會是集團最高決策機構(gòu)，負責(zé)制度、計劃的制定和運營管理。集團下設(shè)常務(wù)董事會、集團辦公室和10個專門工作委員會：常務(wù)董事會是董事會閉會期間的常設(shè)機構(gòu)，根據(jù)需要定期或不定期召開，其成員主要由董事長、副董事長組成。集團辦公室是董事會和常務(wù)董事會的日常辦事機構(gòu)。集團根據(jù)工作需要，董事會下設(shè)國際合作與交流、校企合作、教學(xué)研究與指導(dǎo)、應(yīng)用技術(shù)研發(fā)等工作委員會，具體見圖1。

（三）初步成效

成立以來，集團通過搭建以教育鏈與產(chǎn)業(yè)鏈融合為要素的資源共享平臺，包括師資共培互聘平臺、公共實訓(xùn)基地共建共享平臺、招生就業(yè)聯(lián)動平臺和職業(yè)技能大賽交流平臺，充分發(fā)揮融合效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)，優(yōu)化資源配置，在改革發(fā)展、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新方面皆取得了顯著成效。一是集團以集體名義先后加入了中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代畜牧業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)機裝備、中國都市農(nóng)業(yè)四個全國性職業(yè)教育集團，并以副理事長單位的身份為這些集團謀劃發(fā)展，分享經(jīng)驗，擴大了集團在全國的影響力，發(fā)揮了一定的成果推廣、示范與引領(lǐng)作用。二是集團內(nèi)的現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)不斷完善。開發(fā)了全省“中高職銜接五年制人才培養(yǎng)方案和課程標(biāo)準(zhǔn)”，有序推進中高職“3+2”和“2+3”一體化招生與培養(yǎng)工作，實現(xiàn)了省內(nèi)農(nóng)業(yè)職業(yè)教育的中高職銜接。三是集團科研工作得到提升。集團校企共建的遼寧省動物健康養(yǎng)殖研究中心積極對外開展動物疫病檢測，已累計服務(wù)省內(nèi)外1000余家，檢測樣品3.1萬樣次。集團支持的“內(nèi)保溫日光溫室研發(fā)與推廣”項目現(xiàn)已推廣到10個省市區(qū)，推廣數(shù)量近300畝，創(chuàng)造產(chǎn)值580多萬元。四是集團社會服務(wù)能力持續(xù)提高。承擔(dān)省科技廳“三區(qū)人才”服務(wù)項目以及“三農(nóng)”培訓(xùn)項目。五年來，累計培訓(xùn)全省農(nóng)業(yè)科技人員4672人次、農(nóng)民10713人次。服務(wù)援疆培訓(xùn)198名學(xué)員，培養(yǎng)1600名新疆、西藏中職生。與多地縣政府保持戰(zhàn)略合作關(guān)系，以人才和技術(shù)優(yōu)勢支持區(qū)域經(jīng)濟振興和貧困縣脫貧。

二、行業(yè)型職教集團運行的實踐困境

（一）政策環(huán)境有待完善，集團后續(xù)發(fā)展運行乏力

從集團的成員構(gòu)成上看，公辦學(xué)校作為核心單位，其資金配給、人員配置帶有明顯公益性質(zhì)的“去市場化”特征，而行業(yè)、企業(yè)等作為“配角”屬于輔助地位，其運行是典型的市場化方式，這使得在一個組織內(nèi)實行著兩種運行機制，集團章程規(guī)約雙方的能力極其有限，其組建和運行都與國家以及各級政府配套制度的完善、資金到位程度呈正相關(guān)關(guān)系。換句話說，職教集團化辦學(xué)在某種程度上是公共資源與個體資源相結(jié)合的產(chǎn)物，需要釋放公共資源的運行權(quán)限來適應(yīng)個體資源的靈活調(diào)配，才能實現(xiàn)集團的可持續(xù)運行。但是，目前還存在著把成立職教集團看作是完成一個職教改革專項任務(wù)的傾向，而忽視后續(xù)的和系統(tǒng)的改革及其務(wù)實性配套政策[3]。從目前的情況來看，雖然很多省市提出要“研究制定組建職業(yè)教育集團的法規(guī)制度與支持政策”，但目前真正出臺了集團化辦學(xué)專項保障性政策，特別是有針對性對行業(yè)性、區(qū)域性等不同類型職教集團政策的省市并不多。由于制度與專項政策、實質(zhì)性操作條例的缺失，導(dǎo)致集團在發(fā)展過程中缺乏政策引導(dǎo)和制度、法規(guī)保障，影響了集團的常態(tài)化運行和應(yīng)有辦學(xué)成效的發(fā)揮。

（二）主體地位不明、責(zé)權(quán)不清，制約集團對外合作

國內(nèi)部分職教集團在體制機制創(chuàng)新方面進行了探索，比如江西、內(nèi)蒙古部分職教集團已注冊集團法人；青島市成立國有投資公司專門運作職教集團資產(chǎn)，這些舉措與教育部“鼓勵集團按照國家有關(guān)規(guī)定成立社團法人或民辦非企業(yè)單位法人”[4]和骨干職教集團評審指標(biāo)中規(guī)定建立“股份制、混合所有制、托管、多元主體投入”職教集團的要求是相一致的。但是，集團目前只是成員單位的聯(lián)合體，仍處于初級合作階段，尚未具有獨立法人的資質(zhì)。獨立法人資格的缺失，導(dǎo)致現(xiàn)有的成員單位責(zé)權(quán)歸屬不清，集團也無法享有或承擔(dān)獨立的權(quán)力與責(zé)任，無法以獨立法人身份開展對外合作，影響了社會對集團化辦學(xué)的認同。究其原因，一是集團自身的定位和發(fā)展方向不明，對于歸屬“社團”或“民辦非企業(yè)”哪一類并不明晰；二是政府經(jīng)濟、民政和稅務(wù)部門缺少對“職教集團”的可操作性定義和部門之間的溝通，使得集團在實際注冊過程中面臨阻礙。

（三）管理體制設(shè)計系統(tǒng)性不足，工作效率有待提高

職教集團的管理體制是指職教集團內(nèi)部的機構(gòu)設(shè)置、管理權(quán)限及相互關(guān)系的根本組織制度。其中最重要的問題是決策機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置、集權(quán)與分權(quán)關(guān)系、組織成員的相互關(guān)系等[5]。首先，由于職教集團不具有任何性質(zhì)的獨立法人屬性且不以營利為目的，使得集團的決策機構(gòu)——董事會缺少合法的、明確的行政權(quán)力與法律效力，難以發(fā)揮與實體法人相一致的效用。其次，集團內(nèi)外部監(jiān)督與評價機制有待完善。目前集團的管理架構(gòu)中關(guān)于整個管理系統(tǒng)行使監(jiān)督與評價的內(nèi)部組織缺失，對于運行過程和結(jié)果的監(jiān)督與評價關(guān)注不夠。最后，集團的機構(gòu)設(shè)置有待完善。集團依據(jù)專業(yè)群建設(shè)相應(yīng)的工作委員會，在實際工作中容易導(dǎo)致分散資源，降低工作效率，部分業(yè)務(wù)職能執(zhí)行中發(fā)生與其他委員會重復(fù)或沖突的情況。

（四）內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)缺乏實體運作，校企、校際資源難以整合

集團內(nèi)校企、校際之間的資源共享與整合是職業(yè)教育集團化辦學(xué)的重要物質(zhì)條件基礎(chǔ)。但是，集團尚未形成多層次、柔性化的組織結(jié)構(gòu)，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)處于“松散”狀態(tài)，采取的是多元主體協(xié)商議事，集團的整體驅(qū)動力不強，成員單位之間只是一般意義的合作伙伴關(guān)系，以協(xié)議、合同、章程等契約的形式為主要紐帶，項目合作大多停留在淺層次低水平狀態(tài)。通過簽訂協(xié)議的形式進行合作，并按照協(xié)議的規(guī)定享有權(quán)利及承擔(dān)義務(wù)，松散形式參加較容易，退出也比較自由，缺乏實體化的組織運作和實質(zhì)化的合作，難以形成整體優(yōu)勢與核心競爭力，最終校企間、校際間的優(yōu)質(zhì)資源很難實現(xiàn)重新整合，優(yōu)化配置，人才培養(yǎng)、技術(shù)創(chuàng)新等服務(wù)難以形成規(guī)?；⑵放苹?。

三、行業(yè)型職教集團運行的路徑優(yōu)化

（一）發(fā)揮政府主導(dǎo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加強行業(yè)型集團化辦學(xué)保障

在我國現(xiàn)有的體制下，職業(yè)教育集團的建設(shè)與運行離不開政府的統(tǒng)籌與支持，地方政府和行業(yè)管理部門兼具主導(dǎo)、推動、協(xié)調(diào)、投資以及規(guī)范等多重任務(wù)，肩負著從經(jīng)濟社會發(fā)展的全局統(tǒng)籌區(qū)域職教集團的發(fā)展，解決職業(yè)教育集團化辦學(xué)過程中出現(xiàn)的困難與問題，規(guī)約政、行、校、企等多元主體的參與責(zé)任和權(quán)利，引導(dǎo)各類資源向職業(yè)教育不斷匯聚的重擔(dān)[6]。地方教育行政部門應(yīng)會同相關(guān)行業(yè)管理部門，適時組織力量依據(jù)集團的行業(yè)屬性制定集團化辦學(xué)的認定標(biāo)準(zhǔn)與評價體系，建立并逐步完善評估考核制度，全面科學(xué)評估辦學(xué)成效，規(guī)范集團化辦學(xué)行為，引導(dǎo)集團向健康可持續(xù)方向發(fā)展。根據(jù)區(qū)域行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平與職業(yè)教育集團化辦學(xué)的特點，研究制訂并積極實施具有針對性、可操作性的法規(guī)、條例或政策，為行業(yè)型集團化辦學(xué)營造良好的外部環(huán)境。以專項資金或購買服務(wù)的方式為行業(yè)型職教集團提供實質(zhì)性的資金支持，保障集團日常工作經(jīng)費和各項業(yè)務(wù)的需要，確保集團后建設(shè)期的穩(wěn)定有力發(fā)展。

（二）實體化打造組織架構(gòu)，提升資源整合效度

集團應(yīng)持續(xù)推進基層合作載體建設(shè)，打造與集團化辦學(xué)功能、結(jié)構(gòu)相匹配的組織架構(gòu)，明確“責(zé)、權(quán)、利”的分配，明確各個組織的職能，實現(xiàn)集團的結(jié)構(gòu)性治理。建議集團將董事會制改為理事會制，并設(shè)立監(jiān)事會，行使對集團辦學(xué)行為的監(jiān)督、檢查、考核與評估。集團可按照事業(yè)發(fā)展或者組織職能實體化架構(gòu)執(zhí)行層，進而提高決策的執(zhí)行力和資源整合力度。建議在理事會下設(shè)辦公室（秘書處）、校企合作、專業(yè)建設(shè)（課程銜接）、科研協(xié)作、社會服務(wù)、招生就業(yè)、國際合作交流等工作部門，各工作部門負責(zé)人以行政決定和執(zhí)行力予以履行職能。集團應(yīng)秉持“不求所有，但求所用”的資源整合思路，通過共建校企實訓(xùn)基地，使企業(yè)成員可以生產(chǎn)性實訓(xùn)校區(qū)的名義申請繳納教學(xué)用途水電費，并保留一部分（具體比列可根據(jù)協(xié)商決定）生產(chǎn)能力給學(xué)校成員，解決學(xué)生實習(xí)實訓(xùn)在時間、場地、內(nèi)容等方面的限制。通過實體化組織架構(gòu)的有效運作，能夠有效提高各類資源的使用效度，實現(xiàn)集團資源共享的五個“一體化”，即教學(xué)生產(chǎn)研發(fā)一體化、企業(yè)員工“換血”與“回爐”一體化、雙師隊伍建設(shè)一體化、校園文化與企業(yè)文化對接一體化，以及成員單位利益共享一體化。

（三）系統(tǒng)化完善工作體制，提高組織工作效率

集團若要實現(xiàn)長期、科學(xué)、規(guī)范、高效的運行，不單單是要依靠政府的制度、政策、資金支持與引導(dǎo)，更要依靠市場、依靠集團積極探索靈活的機制，實現(xiàn)自我造血[7]。集團應(yīng)按照規(guī)范管理、提升效率、推進合作的原則，嚴(yán)格依據(jù)集團《章程》和事業(yè)發(fā)展，制定《集團五年發(fā)展規(guī)劃》《年度工作計劃》《部門年度工作計劃》《部門工作職責(zé)》等相關(guān)規(guī)劃、制度等，并通過理事會、監(jiān)事會對以上工作部門及辦公室開展工作目標(biāo)考核，從而形成職責(zé)明確、獨立運作、精準(zhǔn)高效、自我發(fā)展的系統(tǒng)化工作體制，完善決策、執(zhí)行、協(xié)商、投入、考核、監(jiān)督等日常工作機制。建立行業(yè)常態(tài)化的溝通協(xié)調(diào)機制，在專業(yè)設(shè)置、資源建設(shè)、校企合作等方面，為職業(yè)教育投入方、管理方、舉辦方、服務(wù)對象提供交流對接的機會。聽取各方的意見與建議，建立政府、行業(yè)、教育、家長四方工作聯(lián)動機制[8]。

（四）項目化實現(xiàn)辦學(xué)職能，增強行業(yè)型集團服務(wù)意識

集團化辦學(xué)成效的發(fā)揮與作用的彰顯，有效的紐帶之一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系，采取項目制建設(shè)的組織方式，能夠發(fā)揮集團化辦學(xué)的制度優(yōu)勢，快速推進合作建設(shè)。這種以項目為依托，基于風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的關(guān)系，會促使集團成員之間形成相互監(jiān)督、相互制約的機制。項目化活動的實施，能夠使行業(yè)型集團逐步擺脫教育行政主導(dǎo)色彩，轉(zhuǎn)向行政與市場雙主導(dǎo)、雙驅(qū)動，促進教育鏈與產(chǎn)業(yè)鏈融合，供給側(cè)、需求側(cè)與利益對接，增強集團服務(wù)意識。積極探索股份制、混合所有制項目在集團中的應(yīng)用，成員單位可通過成立合資公司的方式共建股份制學(xué)院，按照各自投入作價入股，通過產(chǎn)權(quán)聯(lián)結(jié)形成利益共同體，共享收益，共擔(dān)風(fēng)險，發(fā)揮學(xué)校和企業(yè)雙主體作用。