袁陽平+張玲玲+張靜雯

核心提示：可持續(xù)發(fā)展能否成功，取決于城鎮(zhèn)化。我們不能盲目追求城市規(guī)模，要先布棋盤再落棋子。

目前，全球有超過74億人口，其中55%以上生活在城市。

據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，未來30年，持續(xù)的城鎮(zhèn)化以及整體人口增長將推動城市人口再增加25億，其中大部分增長將出現(xiàn)在發(fā)展中國家，特別是亞洲和非洲。

毫無疑問，人口的城鎮(zhèn)化，將給城市的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境，以及包括住房、交通、醫(yī)療、教育、能源和就業(yè)等在內(nèi)的基本服務(wù)帶來巨大挑戰(zhàn)。那么，如何看待目前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，未來城鎮(zhèn)化又會面臨哪些問題？

參與第三屆聯(lián)合國住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會（以下稱“人居III”）《新城市議程》起草的國際城市與區(qū)域規(guī)劃師學(xué)會副主席、中國城市規(guī)劃學(xué)會常務(wù)副理事長兼秘書長石楠，今年4月來到武漢，對“人居III”的發(fā)展歷程、世界城市化進(jìn)程遇到的問題，以及武漢長江新城的規(guī)劃建設(shè)，進(jìn)行了深入的解讀并與《支點(diǎn)》記者交流。

從三個維度看城鎮(zhèn)化

《支點(diǎn)》：聯(lián)合國住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會每20年舉辦一次，有哪些變化？您如何看待未來20年的全球城鎮(zhèn)化問題？

石楠：我們從三次人居大會的主題，可以發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化在每個階段議論話題的細(xì)微變化。

1976年，“人居I”在加拿大溫哥華舉辦，住房和城鎮(zhèn)化是大會議題。此時，世界城鎮(zhèn)化水平為37.9%。

1996年，在土耳其伊斯坦布爾召開的“人居II”上，會議主題圍繞“人人擁有合適的住房”和“全球城鎮(zhèn)化進(jìn)程中可持續(xù)的人居發(fā)展”展開，參會各方看到，發(fā)展城市是全球經(jīng)濟(jì)增長的引擎。那時的世界城鎮(zhèn)化水平達(dá)到了45.1%。

2016年，“人居III”在厄瓜多爾首都基多舉辦。這次大會提出，城鎮(zhèn)化是發(fā)展的內(nèi)生動力，涉及人居環(huán)境各個層次，對國家或地區(qū)的政策提出了挑戰(zhàn)。

短短60年間，我們看到了城鎮(zhèn)化帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。未來20年，我們要從社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三個維度看可持續(xù)城鎮(zhèn)化：從社會角度看，保證城鎮(zhèn)化過程機(jī)會平等，不讓任何人掉隊；從經(jīng)濟(jì)角度看，要發(fā)展可持續(xù)與包容性的城市經(jīng)濟(jì)， 精心規(guī)劃發(fā)揮城鎮(zhèn)化集聚效應(yīng)；從環(huán)境發(fā)展看，要增強(qiáng)環(huán)境可持續(xù)性，減少災(zāi)害風(fēng)險，適應(yīng)氣候變化。

《支點(diǎn)》：治理城市內(nèi)澇災(zāi)害成為當(dāng)前城市發(fā)展的一大難題。從城鎮(zhèn)化的角度，我們?nèi)绾巫龀鰬?yīng)有的調(diào)整？

石楠：這些年，媒體報道了全國多城“看?！钡默F(xiàn)象。

我們要重新調(diào)整“城”和“鄉(xiāng)”應(yīng)對災(zāi)害的思路，以往我們說洪澇災(zāi)害，都是針對農(nóng)業(yè)而言，現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)主體、活動主體轉(zhuǎn)移到了城市，該如何系統(tǒng)規(guī)劃呢？這是城鎮(zhèn)化系統(tǒng)性的問題，其核心邏輯是發(fā)揮城鎮(zhèn)化的積極作用，這取決于三方面層面的因素：法律法規(guī)、規(guī)劃設(shè)計和財政支撐。

我在加拿大留學(xué)期間，曾經(jīng)與一位有豐富經(jīng)驗且在多地任要職的市長有過交談，他告訴我有三個人對城市決策起著非常重要的作用：一位是城市規(guī)劃師，一位是政府財政部門主管，另外一位是市長的法律顧問。這件事對我很有啟發(fā)性：我們要知道口袋里有多少錢，能辦多大事，還要保證不觸碰法律紅線。

從全球來講，城鎮(zhèn)化已處在聚光燈下，實(shí)現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展，就是要實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。我們要想實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)就不能再采取以往的模式，靠走資源消耗的老路已行不通。

把城鄉(xiāng)生活融合起來

《支點(diǎn)》：如今，我們的城市規(guī)模每天都在不斷擴(kuò)大，它的邊界在哪里？

石楠：城市規(guī)劃要先布棋盤再落棋子。一座城市到底要規(guī)劃多大規(guī)模，這不是問題，但追求規(guī)模會成為問題。在國際上，有些城市規(guī)模不大，但在全球很有影響力，如瑞士小鎮(zhèn)達(dá)沃斯，人口約1.3萬左右，還有伯爾尼、華盛頓等全球知名城市，它們的面積并不大，人口也不多。

現(xiàn)在，我們提倡城鎮(zhèn)化的節(jié)約集約發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)模用地的總量要嚴(yán)格控制。過去“以大為美”的城市發(fā)展理念，導(dǎo)致城市建設(shè)盲目追求速度、規(guī)模、忽視質(zhì)量。功能宜居是城市發(fā)展之本。

《支點(diǎn)》：世界未來的競爭，不在國家而在城市。您如何看待國家與城市競爭力的問題？

石楠：世界已經(jīng)扁平化，世界各國的競爭，要靠若干全球化的城市。城市發(fā)展很重要的方面就是，迫切需要一批具有國際影響力或國內(nèi)引領(lǐng)作用的城市。可以說，國家中心城市不是一頂帽子，而是多了一份責(zé)任。

國家中心城市應(yīng)能代表國家去參與世界經(jīng)濟(jì)競爭，如歐盟有40多個城市具有重大國際影響力，美國有超過50個以上具有國際影響力的城市。

我們還要看到，城市發(fā)展必須要遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、自然規(guī)律以及社會規(guī)律，這三方面缺一不可。

同時，文化品位對一個國家和一座城市也非常重要。全球最頂尖、最具有競爭力的城市，不僅僅是因為他們擁有發(fā)達(dá)的金融體系和掌握全球最新資訊，更重要的是他們擁有自己獨(dú)特的文化。城市的獨(dú)立性及其孕育出的特有文化，才是城市力量真正的源泉。

《支點(diǎn)》：對于許多城市來講，他們面臨著生態(tài)改善還是經(jīng)濟(jì)增長的矛盾。您有沒有一些好的建議？

石楠：經(jīng)濟(jì)增長是城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。城鎮(zhèn)化為經(jīng)濟(jì)增長提供平臺的同時，也是社會重構(gòu)的過程，必須回歸城鎮(zhèn)化是一個社會過程的本質(zhì)內(nèi)涵，提升社會治理水平。推進(jìn)城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。

過去，我們提供“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”，就是要回歸到城市和農(nóng)村最基本的需求上。城市是基于交換的產(chǎn)物，是生產(chǎn)和居住分離的結(jié)果，而農(nóng)村就是一個生產(chǎn)與生活高度重合的群落。

不久前，我去江蘇開會，對那里的農(nóng)村有了重新的認(rèn)識。過去，我們套用城市的做法去規(guī)劃新農(nóng)村，但發(fā)現(xiàn)農(nóng)民集中居住起來后還是要回鄉(xiāng)里種地、居住?，F(xiàn)在，江蘇省打造很多生態(tài)小鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)、民宿等，村民住在原地，地也種了，環(huán)境也改善了。這樣一來，這些小鎮(zhèn)開始值錢了，有的比城里的價值還高。

我覺得就要做這樣的事情，既維持了生態(tài)平衡，又把城鄉(xiāng)生活進(jìn)行了融合。

公共空間是關(guān)鍵要素

《支點(diǎn)》：目前我國城鎮(zhèn)化面臨哪些方面的新挑戰(zhàn)？

石楠：一是城鎮(zhèn)化將繼續(xù)保持高速發(fā)展態(tài)勢，但增速放緩。城鎮(zhèn)化對品質(zhì)追求日漸重要，以消耗資源為代價的城鎮(zhèn)化模式將難以為繼。

二是全球化趨勢繼續(xù)，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭。面對進(jìn)出口國際貿(mào)易與國內(nèi)市場雙重壓力，迫切需要一批具有國際影響力與國內(nèi)引領(lǐng)作用的城市。

三是市場化帶來利益多元，差異化的發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生了社會分異，社會矛盾累積、惡化?？s小區(qū)域差別、城鄉(xiāng)差別，扶貧攻堅，實(shí)現(xiàn)全面小康，必須強(qiáng)調(diào)包容性城市發(fā)展的思路。

四是全球氣候變化、氣候災(zāi)害等自然因素，各種傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全因素帶來城市運(yùn)營的困難，以及現(xiàn)代通信技術(shù)帶來城市安全信息的爆炸性擴(kuò)散，這些頻頻引發(fā)社會不安。

五是隨著城市公共服務(wù)責(zé)任的進(jìn)一步明晰，城鎮(zhèn)化發(fā)展所需海量資金以及不容樂觀的城市債務(wù)狀況，使得地方政府預(yù)算捉襟見肘，加上土地增量受到約束，城市財政困局尚未完全破解。

《支點(diǎn)》：那么，未來城市的核心愿景是什么？城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵要素又是什么？

石楠：《新城市議程》最核心的愿景，就是我們希望建設(shè)一個共享的城市和人類社區(qū)，不僅僅為了所有人，也是為了未來的城市。

共享城市一詞聽起來很虛，但是這個詞匯反復(fù)出現(xiàn)在《新城市議程》當(dāng)中。我們細(xì)致分析一下就會發(fā)現(xiàn)，人人共享城市是一個公正、安全、健康、方便、負(fù)擔(dān)得起、韌性和可持續(xù)的城市。

總之，我們的未來城市，應(yīng)該是社會包容、規(guī)劃優(yōu)良、韌性再生、經(jīng)濟(jì)繁榮的城市。

我們要看到，公共空間為城市可持續(xù)發(fā)展提供了一個全面的、整體的途徑。它有助于公眾參與，有效地實(shí)施“一個不能少”的策略，公共空間的創(chuàng)造、保護(hù)、使用和管理的過程，就是讓所有市民參與到城市發(fā)展的最好機(jī)會，能夠?qū)崿F(xiàn)個體意愿轉(zhuǎn)化為集體公眾利益。

公共空間是城市取得成功的關(guān)鍵要素，要舍得為市民預(yù)留更多綠草地、公園，這有助于塑造社區(qū)歸屬感、文化和地域識別度，營造健康安全、宜居宜業(yè)、富有吸引力的城市環(huán)境。

新城規(guī)劃重在承載新功能

《支點(diǎn)》：您多次來過武漢，您認(rèn)為這座城市將如何打好國際競爭力這張牌呢？

石楠：不久前，我也來過武漢開會，當(dāng)時騎共享單車去江漢路，發(fā)現(xiàn)中途多條馬路不能騎自行車。城市為市民提供的服務(wù)重在細(xì)節(jié)，要讓市民享受宜居的生活。

目前，武漢要建設(shè)國家中心城市，也意味著要比以前更多地在國家發(fā)展過程中承擔(dān)責(zé)任。以往我們更多地把人口、土地、政策作為驅(qū)動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素，但是下一步不僅要考慮要素驅(qū)動，還要用創(chuàng)新驅(qū)動。武漢的實(shí)業(yè)基礎(chǔ)較好，現(xiàn)在需要用創(chuàng)新作為動力，將實(shí)業(yè)轉(zhuǎn)化為更強(qiáng)大的實(shí)力，這需要通過政策機(jī)制形成對科技創(chuàng)新的包容性。

此外，城鎮(zhèn)化到一定發(fā)展階段以后已經(jīng)不只是一個中心城區(qū)，重要的是整個區(qū)域，通過區(qū)域治理的理念，發(fā)展武漢“1+8”城市圈，這樣才能推動城市整體實(shí)力的提升，使武漢更具國際競爭力。

《支點(diǎn)》：目前武漢正在打造長江新城，在規(guī)劃建設(shè)方面，您有哪些好的建議呢？

石楠：對于武漢打造的長江新城，我沒有過多地了解。一般來講，城市要建新區(qū)或新城，最關(guān)鍵的是要從城市功能層面去考慮。如果城市需要新的功能承載空間，那么這類新區(qū)建設(shè)是非常有必要的，如雄安新區(qū)是為集中疏解北京非首都功能，以及探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式等。過去，我們在改革開發(fā)初期設(shè)立深圳特區(qū)，承載的就是招商引資這項功能。

武漢打造長江新城，就要研究新城的功能承載空間，就是要把各種資源集合起來發(fā)揮更好的集聚效應(yīng)，而不是分散、零星地分布在武漢各區(qū)域板塊。

我看好武漢城市的發(fā)展，這是一座包容性較強(qiáng)的中心城市。（支點(diǎn)雜志2017年5月刊）