胡欣

3月初，澳大利亞外長(zhǎng)畢曉普宣布將召回分布在全球的澳外交官，為制定外交政策白皮書集思廣益。3月28～30日，“全球使命高官會(huì)議”在堪培拉聯(lián)邦議會(huì)大廈正式召開，113名外交精英（包括大使、高級(jí)專員和總領(lǐng)事等）從世界各地趕回來(lái)參會(huì)。參會(huì)的還有政府和私人部門人員。

此次會(huì)議的主要使命——商議外交政策白皮書，已成為澳舉國(guó)矚目的大事。過去40年里，澳國(guó)防部已推出了七份白皮書，而外交政策白皮書僅在1997年、2003年推出過兩份，外交界的長(zhǎng)期“沉默”顯得頗為尷尬。畢曉普在會(huì)議講話中稱：“是時(shí)候提高我們外交政策的雄心壯志了，我們需要澳大利亞外交發(fā)揮更重要影響……我們必須有力地回應(yīng)我們時(shí)代的挑戰(zhàn)，擁抱機(jī)遇。”

會(huì)議分為六個(gè)小組進(jìn)行討論，主題分別是：白皮書構(gòu)想和結(jié)論；全球發(fā)展；貿(mào)易、投資和經(jīng)濟(jì)外交；外交貿(mào)易部在全球網(wǎng)絡(luò)下的組織和文化；對(duì)州和領(lǐng)地的訪問；特朗普上臺(tái)和英國(guó)“脫歐”對(duì)澳的影響。會(huì)議議程包括兩部分，首先是在堪培拉集中討論相關(guān)議題，然后分赴澳部分州和領(lǐng)地的首府、郊區(qū)及鄉(xiāng)村。外交官們與當(dāng)?shù)厣虡I(yè)和社區(qū)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行了會(huì)晤，介紹外交工作如何促進(jìn)了澳國(guó)家和民眾的獲益，并聽取各方對(duì)外交貿(mào)易部工作的反饋和意見。

犯愁“不確定性”

如果要用一個(gè)詞來(lái)概括澳大利亞外交政策面臨的難題，那就是“不確定性”。這也是外交政策白皮書試圖破解的難題。那么，這些“不確定性”表現(xiàn)在何處呢？

戰(zhàn)略環(huán)境的不確定性。首先是西方國(guó)家內(nèi)部問題重重，特朗普上臺(tái)后廢除TPP、放棄“再平衡”，英國(guó)執(zhí)意“脫歐”，極右勢(shì)力攪亂歐洲政局，這些在西方陣營(yíng)內(nèi)部引起廣泛爭(zhēng)議和震蕩；其次是“印—太”地區(qū)力量態(tài)勢(shì)和格局深刻變化，尤其是中美實(shí)力差距的縮小，引起美、澳等對(duì)中國(guó)未來(lái)走向的猜疑；最后是安全威脅更趨復(fù)雜，南海爭(zhēng)端、朝鮮半島危機(jī)已成為地區(qū)安全的隱患。此外，伊斯蘭極端勢(shì)力在西亞北非的擴(kuò)張以及在東南亞的滲透，也讓澳感到直接或間接的安全威脅。

國(guó)家間關(guān)系的不確定性。從中澳關(guān)系來(lái)看，澳渴望成為中國(guó)發(fā)展的受益者，但又總是不自覺地將西方霸權(quán)慣性思維套用在中國(guó)身上，導(dǎo)致兩國(guó)關(guān)系近年來(lái)屢現(xiàn)波折。再看美澳關(guān)系，特朗普上任后和澳總理特恩布爾原定一小時(shí)的通話只談了25分鐘就不歡而散，特朗普對(duì)此前美澳達(dá)成的難民安置協(xié)議表示不滿，這讓澳既丟面子又憋內(nèi)傷。近期眼看中美在探索新的共存模式上取得進(jìn)步，澳又擔(dān)心被特朗普“越頂外交”“暗算”。在與周邊國(guó)家關(guān)系上澳也存在類似擔(dān)憂，中印等國(guó)對(duì)東南亞、南太平洋地區(qū)的投入呈上升趨勢(shì)，澳擔(dān)心其傳統(tǒng)勢(shì)力范圍萎縮、地區(qū)影響力下降。

經(jīng)濟(jì)前景的不確定性。當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易走到了全球化和逆全球化抉擇的關(guān)鍵路口。澳是開放的、出口導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體，自身既有出口資源和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，也有吸引外來(lái)投資的條件，這就使其更依賴全球化模式。澳認(rèn)為特朗普的經(jīng)濟(jì)民族主義和英國(guó)的“脫歐”是同戰(zhàn)后全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程背道而馳的。這讓目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展不算太理想的澳深感焦慮：既擔(dān)心美對(duì)澳巨額投資回流，也擔(dān)心中美貿(mào)易戰(zhàn)殃及池魚；既樂意成為中國(guó)引領(lǐng)的發(fā)展潮流的一部分，又懷疑中國(guó)模式的前景和潛在的挑戰(zhàn)。

意識(shí)形態(tài)競(jìng)爭(zhēng)的不確定性?！坝　钡貐^(qū)是思想最多元化、模式最多樣化、宗教最差異化的地區(qū)之一，資本主義（成熟的和不成熟的）、社會(huì)主義（開放的和不開放的）、伊斯蘭主義（理性的和激進(jìn)的）并存發(fā)展。當(dāng)前，中國(guó)模式的成功已獲得廣泛認(rèn)同，美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)地位則相對(duì)衰退，日韓等國(guó)的國(guó)內(nèi)政治出現(xiàn)動(dòng)蕩或右傾化，伊斯蘭保守甚至極端主義又在尋找機(jī)會(huì)。面對(duì)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)的喪失和競(jìng)爭(zhēng)的加劇，自詡為西方價(jià)值“衛(wèi)道士”的澳大利亞深感憂慮。

“路線圖”不會(huì)劇烈“轉(zhuǎn)向”

白皮書預(yù)計(jì)在本年度中期推出，被稱為給未來(lái)十年提供指導(dǎo)的“綜合性戰(zhàn)略框架”。白皮書主要包括以下內(nèi)容：審視外交、安全、經(jīng)濟(jì)和國(guó)際發(fā)展事務(wù)，以及影響澳國(guó)際環(huán)境的全球趨勢(shì)；定義國(guó)家利益和政策優(yōu)先重點(diǎn)；如何發(fā)展與主要國(guó)際伙伴的關(guān)系；如何利用多邊和地區(qū)架構(gòu)來(lái)促進(jìn)和保護(hù)國(guó)家利益和價(jià)值；追求經(jīng)濟(jì)利益，確保競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，抵御經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，最大程度實(shí)現(xiàn)繁榮；宣揚(yáng)澳大利亞的規(guī)則、機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)，在地區(qū)和全球范圍實(shí)現(xiàn)商業(yè)利益；應(yīng)對(duì)和緩解安全風(fēng)險(xiǎn)，包括“印—太”地區(qū)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)和跨國(guó)威脅；通過援助項(xiàng)目促進(jìn)“印—太”繁榮和穩(wěn)定；如何最好地利用自身資源在國(guó)際上實(shí)現(xiàn)利益。如澳政府所表示，“雖然我們無(wú)法預(yù)知未來(lái)，但白皮書將為在變動(dòng)、復(fù)雜和難以預(yù)知的國(guó)際環(huán)境中促進(jìn)和保護(hù)澳大利亞的利益，提供一份路線圖”。

雖然在面紗揭開之前，人們充滿好奇和猜測(cè)，但從現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看，澳的外交政策不太可能出現(xiàn)劇烈的“轉(zhuǎn)向”。首先，堅(jiān)持親密的美澳關(guān)系。澳外交界對(duì)維持美澳特殊關(guān)系有著高度共識(shí)。自二戰(zhàn)以來(lái)，美一直是澳安全的保護(hù)傘，牢固的美澳關(guān)系不僅是現(xiàn)實(shí)安全的需要，也是心理安全的需要，更是強(qiáng)化西方紐帶的需要。澳相信只有保持美國(guó)在亞太地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位和美澳合作，澳才能確保國(guó)家利益和國(guó)際地位。

其次，建立增益的中澳關(guān)系。澳雖仍將依托美、日、韓等國(guó)對(duì)中國(guó)實(shí)行制衡，但國(guó)內(nèi)主流也看重中澳全面合作。今年3月，在李克強(qiáng)總理訪澳期間，兩國(guó)達(dá)成一系列政府間和商業(yè)合作成果，尤其是同意共同致力于構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟(jì)，繼續(xù)通過世界貿(mào)易組織、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織、區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定推進(jìn)全球和地區(qū)貿(mào)易與投資自由化便利化。這也是維系澳繁榮的關(guān)鍵所在。以澳“北部大開發(fā)”為例，它是實(shí)現(xiàn)從過去以礦業(yè)為支柱的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向多元化轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)，澳希望該計(jì)劃能與中國(guó)的“一帶一路”實(shí)現(xiàn)對(duì)接。

再者，倡導(dǎo)多元的“印—太”關(guān)系。畢曉普在講話中立場(chǎng)鮮明地表示：“我們是一個(gè)印度洋—太平洋國(guó)家，我們的利益牢固地存在于我們的地區(qū)。”根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議的報(bào)告，2016年全球外商直接投資前十名中，除去美國(guó)，“印—太”地區(qū)就有中國(guó)內(nèi)地、中國(guó)香港、新加坡、澳大利亞和印度五個(gè)經(jīng)濟(jì)體。澳清楚地看到了“印—太”地區(qū)的戰(zhàn)略潛力和機(jī)遇，將深入發(fā)展與該區(qū)域內(nèi)主要行為體的關(guān)系作為重要外交目標(biāo)，認(rèn)為這種關(guān)系的質(zhì)量將“塑造澳的未來(lái)”。

最后，拓展全球性的參與關(guān)系。戰(zhàn)后澳外交有個(gè)特點(diǎn)，就是喜歡在重大問題上“發(fā)聲”，從朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)、越南戰(zhàn)爭(zhēng)，到阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)、伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)、打擊“伊斯蘭國(guó)”等，澳都踴躍參與。在澳看來(lái)，穩(wěn)定的全球秩序符合其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，除了周邊環(huán)境外，它還對(duì)西亞北非等地區(qū)十分關(guān)注。這種全球視野背后有重要的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)切，澳已明確提出要將經(jīng)濟(jì)外交作為重點(diǎn)，鼓勵(lì)外交官在海外更好地服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，通過參與國(guó)際活動(dòng)為澳對(duì)外投資和出口提供支持，這既符合國(guó)家利益需求，也能提高國(guó)際影響力。

非常之舉？形象工程？

“外交天團(tuán)”齊聚一堂甚是熱鬧，但也招來(lái)了質(zhì)疑和反對(duì)聲。曾任工黨黨魁的金·比茲利認(rèn)為，雖然外交官能對(duì)白皮書提供些有價(jià)值的想法，但制定這樣一份文件未必有必要。澳前外交官布魯斯·黑格也批評(píng)說(shuō)，政府的這一決定“沒意義，完全是浪費(fèi)金錢”，“他們回來(lái)后也拿不出什么新鮮東西”。還有人質(zhì)疑外長(zhǎng)畢曉普“拉大旗作虎皮”，此番她主抓白皮書工程，實(shí)質(zhì)效果尚未顯露，但舉辦外交峰會(huì)這樣的大動(dòng)作對(duì)提升其個(gè)人聲譽(yù)和政治資本大有裨益。

外交貿(mào)易部稱，全體外交官會(huì)議雖在澳是首次，但在其他一些國(guó)家早有先例。由于涉及高度機(jī)密和敏感話題，加上不少駐外機(jī)構(gòu)所在國(guó)通信和網(wǎng)絡(luò)條件較差，面對(duì)面交流更為安全和暢通。至于費(fèi)用，所有開支將由外交貿(mào)易部現(xiàn)有財(cái)政消化，不會(huì)額外增加，同時(shí)將取消部分?jǐn)M在世界其他地方召開的會(huì)議來(lái)加以補(bǔ)貼。

不管怎么說(shuō)，如何穿過“不確定性”的迷霧去探尋正確的方向，是目前澳大利亞必須面對(duì)的挑戰(zhàn)。而今年的這份外交白皮書，既是澳大利亞看待世界的窗口，同樣也是世界認(rèn)識(shí)澳大利亞的窗口。