周鑫濤

摘 要：近年來，在全面推進依法治國的大背景下，宿遷始終把推進依法行政、建設(shè)法治政府作為一項全局性、基礎(chǔ)性工作來落實，通過啟動“三部曲”改革，在政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革方面取得了令人矚目的成就。但目前，宿遷的依法行政依然面臨許多問題亟待解決。要進一步加強法治政府建設(shè)，就必須增強政府工作人員法治意識、依法推進政府職能轉(zhuǎn)變、健全依法行政機制、進一步規(guī)范行政執(zhí)法、強化行政權(quán)力制約、全面推進政務(wù)公開。

關(guān)鍵詞：依法行政；職能轉(zhuǎn)變；權(quán)力制約

十八屆四中全會《決定》描繪了建設(shè)法治中國的總藍圖，勾畫了全面推進依法治國的路線圖，在中國法治史上具有里程碑意義。而在現(xiàn)代法治國家，政府作為行使國家行政權(quán)力、代表國家進行行政管理的國家政權(quán)組織，必須遵循依法行政這一基本法治原則。建設(shè)法治國家的核心是法治政府建設(shè)，用法律規(guī)范國家和政府的權(quán)力。黨的十八大提出到2020年基本建成法治政府，十八屆四中全會則對依法行政、建設(shè)法治政府作出了全面部署，并從“依法全面履行政府職能”等六個方面系統(tǒng)地論述了建設(shè)法治政府的主要內(nèi)容和要求，清晰地勾畫出了一個可以使廣大人民群眾滿意的法治政府的框架。

一、現(xiàn)階段我國法治政府建設(shè)存在的問題

改革開放三十多年來，中國法治政府建設(shè)成就斐然。主要表現(xiàn)在：法律制度不斷完善與健全，法治政府的基礎(chǔ)得到夯實；政府職能轉(zhuǎn)變及政府的依法治理；干部人事制度改革不斷深化，法律從業(yè)人員的培養(yǎng)與普法工作成績顯著等方面。就宿遷來說，通過持續(xù)不斷地把推進依法行政、建設(shè)法治政府作為一項全局性、基礎(chǔ)性工作來落實，各項工作取得了階段性成效，政府職能轉(zhuǎn)變不斷加快，科學決策機制不斷完善，行政執(zhí)法行為不斷規(guī)范，權(quán)力監(jiān)督約束不斷強化，法治思維意識不斷加強。在取得突出成就的同時，我國法治政府建設(shè)依然存在的問題同樣不容忽視。這些問題和困難的存在既有立法和制度層面的，有執(zhí)法層面的，有法治政府建設(shè)的路徑問題，還有公務(wù)員素質(zhì)和社會文化的影響，而這些問題在宿遷也同樣突出地得以反映。

（一）法律法規(guī)制度上的不完善

組織和活動的制度化是各級政府的行政機構(gòu)管理法制化水平提升的關(guān)鍵。我國法治政府建設(shè)目前正處在剛剛起步的階段，規(guī)范的總量遠遠不能適應(yīng)復(fù)雜的行政管理活動的需要，因此，法律供給相對不足。在這種情況下，往往導(dǎo)致政府行為無法可依。

（二）政府法治化程度有待提高

在經(jīng)濟管理和社會管理方面，已經(jīng)有一些法治化的進步，但從整體上看，更多的領(lǐng)域內(nèi)還存在嚴重的政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化和私人化的現(xiàn)象，管理就是擴大權(quán)力、管理就是罰款的思維依然沒有根本轉(zhuǎn)變。在政府自身行為的治理上，我國現(xiàn)在尚無統(tǒng)一的、基本的行政程序法。與政府組織相關(guān)的法律過于粗疏簡單，缺乏嚴格的規(guī)范，編制不是靠法律管，而是靠人管，無法實現(xiàn)依法治理政府和公務(wù)員的作用。在公共財政和預(yù)算方面的法律也存在明顯的不足，財政開支缺乏必要的法律監(jiān)督，預(yù)算的公開性和法定化的法制化程度和水平均較低，已有的法律法規(guī)也存在執(zhí)行不到位的問題。

（三）人治因素嚴重扭曲了行政執(zhí)法

我國特定的歷史文化因素決定了我國法治政府建設(shè)的主要動力來自政府本身，但地方政府在進行法治政府建設(shè)方面仍面臨著重重困難，長期的官本位傳統(tǒng)、公民權(quán)利意識的淡薄、地方政府人治現(xiàn)象嚴重的問題嚴重阻礙著政府法治化進程。我國行政活動中采取首長負責制，同時在干部選拔任用方面，首長常常起到?jīng)Q定性作用，這使得行政首長意志往往高于法律規(guī)范。行政人員在行政活動中遇到問題首先想到的不是依據(jù)法律法規(guī)，而是請示行政首長。這使得日常行政活動帶有濃厚的人治色彩，行政活動進行得科學與否、效果如何，很大程度上取決于首長的個人風格。另一方面，行政機關(guān)對公務(wù)員的考核實績也多來自行政首長的主觀判斷，缺少可量化、客觀性強的依法行政能力和效果。這種效績考核方式易使擔任地方領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員產(chǎn)生急功近利的“短期行為”，考慮更多的是管理方便、政局穩(wěn)定，追求更多的是能被上級領(lǐng)導(dǎo)看到、甚至是華而不實的政績，而少有人能本著立足長遠的精神謀求地方發(fā)展和群眾福利。

（四）政府職能錯位嚴重制約法治政府建設(shè)

以往多年來以GDP增長率為主的考核導(dǎo)向，致使政府普遍存在功能“缺位”和“錯位”問題，政府緊盯GDP的增長，大搞政績工程、“面子工程”，過多地干預(yù)企業(yè)的微觀決策和對稀缺資源的配置，專注于招商引資，投資于見效快的私人產(chǎn)品領(lǐng)域；而對于與公眾生活密切相關(guān)的公共產(chǎn)品、公益事業(yè)卻因為投資大、見效慢而不愿過多問津，政府對企業(yè)與公民迫切需要的公共服務(wù)的提供相對被動。在提供良好法律環(huán)境和公正執(zhí)法、提供基本的社會保障和生態(tài)環(huán)境保護等方面，與客觀需求相比，依然存在不小的差距。至于一些政府官員違法行政甚至暴力行政，以及的“權(quán)力尋租”、灰色交易現(xiàn)象更成為公眾普遍關(guān)注的問題。

（五）基層執(zhí)法人員的能力與素質(zhì)很不均衡

推進依法行政，建設(shè)法治政府，最終還是要落實到基層執(zhí)法人員的日常工作中。因此，要實現(xiàn)法治政府建設(shè)，就必須解決好基層政府依法執(zhí)政的難題。盡管基層政府的領(lǐng)導(dǎo)干部和行政執(zhí)法人員具備了較高的文化知識水平和現(xiàn)代意識，但也存在許多與現(xiàn)代法治理念相悖的思想觀念。主要表現(xiàn)為：一是把改革發(fā)展與依法行政完全對立起來，認為法律程序會導(dǎo)致辦事繁瑣、效率低，而發(fā)展就要放開手腳，必須沖破法律的束縛，往往根據(jù)情況和需求決定是否依法行政；二是行政人員法律素養(yǎng)不足，依法行政的能力不高，無法適應(yīng)行政執(zhí)法工作對較高的法律專業(yè)知識的要求；三是社會的執(zhí)法環(huán)境不佳，盡管經(jīng)過二十多年的普法教育，全民的法律意識有了一定的提高，但法律權(quán)威在公民心中尚未確立，遵法守法的觀念仍未得到普遍認同，致使法治政府建設(shè)缺乏社會土壤。

二、宿遷市加快法治政府建設(shè)的著力點

近年來，宿遷市認真貫徹落實國務(wù)院《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》和省政府《關(guān)于加快推進法治政府建設(shè)的意見》，結(jié)合宿遷實際，出臺了一系列相關(guān)的文件。特別是2013年以來，宿遷市按照市場化導(dǎo)向，堅持“減權(quán)、去利、公開、制衡”原則，啟動實施了行政審批制度改革、資格資質(zhì)去行政化、非行政許可審批事項清理“三部曲”改革，從而在實踐領(lǐng)域，在政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革方面取得了令人矚目的成就，走在了全省甚至是全國的前列?？偟膩碚f，宿遷市的法治政府建設(shè)，無論在政府法制建設(shè)方面，還是在依法行政方面，都取得了不少成績，但客觀地說，上文所列舉的我國法治建設(shè)過程中存在的問題在宿遷市也或多或少地存在著。黨的十八大提出到2020年基本建成法治政府，十八屆四中全會進一步明確提出了法治政府建設(shè)的基本標準，這也給宿遷加快建設(shè)法治政府指出了方向。

（一）增強政府工作人員法治意識

法治政府建設(shè)是法治國家建設(shè)的重點和落實。要按照十八屆四中全會《決定》提出的“法治建設(shè)要作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要內(nèi)容”的要求，將其納入政績考核的指標體系。確保全市各級政府部門樹立法治建設(shè)“一盤棋”思想，按照中央、省委和市委統(tǒng)一部署，配合人大推進科學立法、民主立法，支持法、檢兩院嚴格執(zhí)法、公正司法，依法獨立公正行使職權(quán)，接受人大監(jiān)督和司法監(jiān)督，維護社會公平正義。要實現(xiàn)行政培訓(xùn)的制度化、常態(tài)化，通過定期的法律學習和法律教育培訓(xùn)，來培養(yǎng)行政機關(guān)工作人員尊法、尚法、守法的意識，提高黨員干部法治思維水平。

（二）依法推進政府職能轉(zhuǎn)變

依法推進政府機構(gòu)改革，要科學合理調(diào)整機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化部門職責配置；繼續(xù)大力推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合，該放的權(quán)要堅決放開、放到位，該管的事堅決管住、管好；加快建立權(quán)力清單、責任清單和負面清單，深入推進政企分開、政資分開、政事分開，切實當好法律的執(zhí)行者，讓政府法無授權(quán)不可為、法定職責必須為，提高行政效能和服務(wù)水平。

（三）健全依法行政機制，提高程序化水平

程序化是構(gòu)成法治秩序的基礎(chǔ)，也是衡量法治水平的重要標志。在衡平行政效率和行政程序方面，必須堅持程序、秩序優(yōu)先的原則，要求政府行政必須遵循法律設(shè)定的程序。要本著“法無授權(quán)不可為，法定職權(quán)必須為”的原則，逐步建立和規(guī)范重大行政決策法定程序，把重大行政決策納入法治化軌道，防止“拍腦袋”決策現(xiàn)象的發(fā)生，提高政府決策的合法性。要認真推行政府法律顧問制度，優(yōu)化法律顧問團隊，保證法律顧問在政府進行重大決策、推行依法行政中發(fā)揮積極作用。

（四）進一步規(guī)范行政執(zhí)法

深化行政執(zhí)法體制改革，梳理各部門執(zhí)法權(quán)，規(guī)范執(zhí)法主體，界定執(zhí)法權(quán)限，減少執(zhí)法層級，整合執(zhí)法資源，合理配置執(zhí)法力量，大幅減少執(zhí)法種類，積極推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責交叉、多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法的問題。

（五）全面推進政務(wù)公開

要按照“公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，進一步健全政務(wù)信息公開工作體制機制，創(chuàng)新政務(wù)公開的方式方法，充分發(fā)揮市政務(wù)信息中心、市長熱線等政務(wù)平臺的橋梁紐帶作用，積極推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。

（六）強化社會監(jiān)督

要拓寬群眾監(jiān)督渠道，支持新聞媒體對違法或不當行政行為進行曝光，依法保障人民群眾和社會輿論監(jiān)督政府的權(quán)利；要加強行政復(fù)議，依法糾正違法或不當行政行為；要嚴格行政問責，督促、約束政府機關(guān)和工作人員依法行使職權(quán)、履行職責。

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