孫國峰+潘成龍

摘 要：在新常態(tài)下，傳統(tǒng)的農(nóng)村扶貧路徑已不適應(yīng)我國農(nóng)村扶貧的實際，農(nóng)村扶貧面臨著經(jīng)濟增長放緩、扶貧內(nèi)生動能匱乏，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、貧困人口就業(yè)機會減少，監(jiān)督有效性降低等問題，因此，應(yīng)在引導(dǎo)生產(chǎn)要素向農(nóng)村貧困地區(qū)流動和推進農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等方面創(chuàng)新我國政府農(nóng)村扶貧路徑。

關(guān) 鍵 詞：新常態(tài)；農(nóng)村扶貧；生產(chǎn)要素流動；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級

中圖分類號：F323.8 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）05-0045-08

一、引言

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，國家對農(nóng)村扶貧重視程度和投入不斷增加并取得了一定的成效。農(nóng)村貧困人口因此大幅減少，已從1978年的2.5億減少到2015年的5575萬。然而在取得成績的同時，我國農(nóng)村扶貧還面臨著諸多挑戰(zhàn)，主要有扶貧成效降低、扶貧監(jiān)督成本過大、[1]農(nóng)村返貧現(xiàn)象嚴重[2]等。黨的十八大提出要在2020年全面消除貧困，而在較短的時間內(nèi)完成這項艱巨任務(wù)，就必須深入分析研究新常態(tài)下農(nóng)村扶貧遇到的新問題，以進一步提高農(nóng)村扶貧的成效，最終實現(xiàn)2020年消除貧困和實現(xiàn)全面小康的宏偉目標。

梳理與農(nóng)村扶貧的相關(guān)學(xué)術(shù)文獻可以發(fā)現(xiàn)，我國學(xué)界對與農(nóng)村扶貧相關(guān)的研究在深度和廣度上都已趨于成熟。相關(guān)研究成果主要集中在對我國農(nóng)村貧困的認識、農(nóng)村扶貧模式的演變及存在的問題等方面。然而，在適應(yīng)社會經(jīng)濟環(huán)境新變化、將新常態(tài)與農(nóng)村扶貧相結(jié)合等方面的研究文獻并不多見，僅有的相關(guān)研究成果主要集中在新常態(tài)下我國農(nóng)村扶貧面臨的挑戰(zhàn)以及精準扶貧、金融扶貧模式等方面。一方面，有觀點認為，不管是在扶貧資源傳遞、配置、瞄準機制[3]方面，還是在精準扶貧的精準性、開發(fā)性[4]以及扶貧政策的適用性[5]方面，新常態(tài)下我國農(nóng)村扶貧都面臨著新的挑戰(zhàn)，因此需要對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)進行優(yōu)化升級，進行市場機制創(chuàng)新，實施競爭性扶貧。另一方面，有觀點認為，從具體的扶貧模式和方法出發(fā)，要創(chuàng)新金融服務(wù)和金融扶持項目，在配合國家有關(guān)政策的基礎(chǔ)上提高金融扶貧的實效，[6]或是大力發(fā)展旅游扶貧，推動旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，[7]并加強農(nóng)村扶貧“全覆蓋式”檢測，以準確把握農(nóng)村扶貧運行狀態(tài)，[8]并在扶貧中縮小發(fā)展差距。[9]除此之外，還有扶貧開發(fā)小組對農(nóng)村扶貧實踐經(jīng)驗的總結(jié)認為，當前貧困地區(qū)還未形成支柱產(chǎn)業(yè)，返貧現(xiàn)象嚴重，要發(fā)展適合當?shù)氐姆鲐毮Ｊ?，[10]通過引入技術(shù)和加強培訓(xùn)，提高貧困農(nóng)民的營收能力。[11]

二、黨的十八大之前，我國政府農(nóng)村扶貧路徑

1986年，國務(wù)院成立專職扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，開始了我國大規(guī)模有組織的政府扶貧。[12]直到黨的十八大之前，政府都是我國農(nóng)村扶貧的絕對主體。

（一）投入扶貧資金

我國政府對農(nóng)村扶貧的重視主要體現(xiàn)在為農(nóng)村貧困地區(qū)提供扶貧資金并逐年增加扶貧資金的投入上，到2015年，僅中央財政的專項扶貧資金就達到460.9億元。然而單純的資金投入并沒有使農(nóng)村完全脫貧，因為除資本之外的其他生產(chǎn)要素包括勞動、技術(shù)等的欠缺使農(nóng)村扶貧資金使用效率大幅降低，同時造成了農(nóng)村扶貧資金的浪費和政府農(nóng)村扶貧工作效率的低下。

（二）引進工業(yè)項目

農(nóng)村貧困地區(qū)大多農(nóng)業(yè)發(fā)展落后，當?shù)卣ㄟ^發(fā)展工業(yè)來彌補當?shù)剞r(nóng)業(yè)的不足，如積極招商引資，引進工業(yè)項目，以實現(xiàn)脫貧。然而絕大多數(shù)工業(yè)項目的引進并未充分考慮到當?shù)氐慕?jīng)濟和自然條件，工業(yè)項目的啟動并未有效帶動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，反而使農(nóng)村貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭到了破壞。農(nóng)業(yè)是農(nóng)村的根本，農(nóng)村貧困地區(qū)不能忽視農(nóng)業(yè)發(fā)展，只有對農(nóng)業(yè)加以改造，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，通過農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的融合，才能促進農(nóng)村貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)以及其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而帶動農(nóng)村貧困地區(qū)經(jīng)濟增長，實現(xiàn)真正脫貧。

（三）增加農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入

關(guān)于農(nóng)村貧困的理論研究，學(xué)界一致認為教育的缺失是導(dǎo)致農(nóng)村貧困的主要原因，因此政府高度重視農(nóng)村教育，堅持致力于增加農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入，提高農(nóng)村基礎(chǔ)教育普及率，以期提升新生代農(nóng)村貧困人口的文化水平。但由于基礎(chǔ)教育投資回報周期長等原因，收效并不明顯，就短期來看，其對于改變農(nóng)村貧困現(xiàn)狀尚需一定的時間。

三、新常態(tài)下我國農(nóng)村扶貧遇到的新問題

新常態(tài)主要包括經(jīng)濟新常態(tài)和社會治理新常態(tài)。所謂經(jīng)濟新常態(tài)，從速度層面看，是經(jīng)濟增長速度從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，經(jīng)濟增長的質(zhì)量和內(nèi)涵發(fā)生質(zhì)的變化；從結(jié)構(gòu)層面看，是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生全面深刻變化，不斷地進行優(yōu)化升級；從動力層面看，是經(jīng)濟發(fā)展從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。所謂社會治理新常態(tài)，即以依法治國為目標，圍繞系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、多元治理和源頭治理等進行改革創(chuàng)新，強調(diào)更加重視人民團體和社會組織的作用，人民團體和社會組織參與社會治理不斷向深度和廣度擴展，社會工作者和志愿者成為社會治理中的積極因素。[13]新常態(tài)的特征可以歸納為三點，分別是經(jīng)濟增長放緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會治理多元化。其中，前兩點是在經(jīng)濟方面，宏觀經(jīng)濟整體增長放緩，中觀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有所調(diào)整；第三點則是在社會方面，突出治理的理念，強調(diào)新環(huán)境下政府應(yīng)聯(lián)合多元主體共同治理社會。

新常態(tài)意味著我國經(jīng)濟進入了經(jīng)濟增長紅利消失、發(fā)展約束更強以及結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變壓力加大的新時期。[14]新常態(tài)下，經(jīng)濟增長放緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會治理多元化使我國政府農(nóng)村扶貧面臨新的挑戰(zhàn)。

（一）經(jīng)濟增長放緩，扶貧內(nèi)生動能匱乏

隨著經(jīng)濟的快速增長，我國政府對農(nóng)村的扶貧資金投入也在不斷增加，并達到了一個較高的總量。2015年，中央財政扶貧資金460.9億元，[15]2016年增長到667億元，與2015年同比增長43%；2016年，省級財政專項扶貧資金為400億元，與2015年同比增長50%以上。這些政府財政資金的投入為我國2020年實現(xiàn)全面脫貧目標，減少我國農(nóng)村貧困人口奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。然而新常態(tài)下我國經(jīng)濟增長放緩，導(dǎo)致政府財政資金已無力獨自承擔農(nóng)村扶貧的全部資金。在這種情況下，政府需要引進其他資金，以解決農(nóng)村扶貧資金來源問題。更重要的是政府應(yīng)當提升農(nóng)村貧困地區(qū)內(nèi)生動能，即應(yīng)更加重視作為經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力生產(chǎn)要素的有效利用，以促進農(nóng)村貧困地區(qū)經(jīng)濟的增長。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少了貧困人口就業(yè)機會

新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，包括傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級，高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)的淘汰等。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整直接引發(fā)了結(jié)構(gòu)性失業(yè)，農(nóng)村貧困人口文化水平較低，技能欠缺，他們更多地集中在對學(xué)歷和能力要求低的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，從事較低層次工作，他們的就業(yè)機會很容易受到整體經(jīng)濟環(huán)境變化的影響，或因所在企業(yè)倒閉或者被工作單位淘汰而失去經(jīng)濟來源。

1.失去就業(yè)機會導(dǎo)致農(nóng)村貧困人口失去經(jīng)濟來源，貧困程度加重。在農(nóng)村，由于人多地少等原因，絕大部分家庭都有進城務(wù)工人員，在城市的工作所得就成為家庭的主要收入來源之一。在整體經(jīng)濟增長放緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的情況下，對文化水平低和勞動技能低的務(wù)工人員需求會急劇下降，也就意味著他們在城市一旦失去就業(yè)機會，只能回到農(nóng)村，如果農(nóng)業(yè)收入又無法滿足家庭生活需求，就會導(dǎo)致貧困現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2.失去就業(yè)機會降低了農(nóng)村扶貧效果。在農(nóng)村，一種主要的扶貧模式就是通過引進項目為貧困人口提供就業(yè)機會，使農(nóng)村貧困人口通過就業(yè)提高自身收入，實現(xiàn)脫貧。但在經(jīng)濟增長放緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的情況下，企業(yè)對工作技能差的務(wù)工人員需求會明顯減少，而且務(wù)工人員相比之前的收入也會下降，一些已經(jīng)通過扶貧實現(xiàn)脫貧的農(nóng)村貧困人口因失去就業(yè)機會而重現(xiàn)陷入貧困，農(nóng)村扶貧成效也因此大打折扣。

（三）多元化治理降低了農(nóng)村扶貧監(jiān)督的有效性

新常態(tài)下社會治理多元化具體到農(nóng)村扶貧，就是要使企業(yè)、社會組織和貧困人口等以主體身份與政府共同參與農(nóng)村扶貧。

以往農(nóng)村扶貧主要是通過政府內(nèi)部自上而 下的運作來完成的，即中央政府制定相關(guān)政策和提供財政資金支持，地方政府組織人員執(zhí)行和落實相關(guān)政策。通過政府體制內(nèi)由上到下的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管，保障了農(nóng)村扶貧工作取得成效。隨著多元主體參與扶貧，農(nóng)村貧困人口的主體地位往往被忽視，他們無法清晰地了解農(nóng)村扶貧的整個過程并進行有效的監(jiān)督。

四、新常態(tài)下創(chuàng)新我國政府農(nóng)村扶貧路徑的建議

新常態(tài)下，要高效、快速地完成農(nóng)村扶貧任務(wù)，需要創(chuàng)新政府農(nóng)村扶貧路徑，根據(jù)新常態(tài)的特點，集聚各種優(yōu)勢資源， 在以往農(nóng)村扶貧實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上做出調(diào)整和優(yōu)化。

（一）引導(dǎo)生產(chǎn)要素向農(nóng)村貧困地區(qū)流動

⒈生產(chǎn)要素流動與農(nóng)村貧困的關(guān)系。新古典區(qū)域均衡發(fā)展理論認為，生產(chǎn)要素是從邊際收益低的地方流向邊際收益高的地方，長期不斷的流動會使各種生產(chǎn)要素受益趨于平均，各地區(qū)經(jīng)濟增長平衡，城鄉(xiāng)收入不斷增加且城鄉(xiāng)收入差距逐漸減小，有效降低農(nóng)村貧困發(fā)生率。與新古典區(qū)域發(fā)展理論不同，包括區(qū)域非均衡理論、新經(jīng)濟地理學(xué)等理論認為，生產(chǎn)要素流動不利于減少農(nóng)村貧困人口。[16]諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者繆爾達爾認為，在市場的作用下地區(qū)間的不平衡發(fā)展將會加劇，并且一旦因為某種原因獲得發(fā)展領(lǐng)先的初始優(yōu)勢會作為該地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢的來源而一直持續(xù)下去。這種發(fā)展優(yōu)勢的持續(xù)會使得發(fā)展快的地方更快，發(fā)展慢的地區(qū)更慢，形成“馬太效應(yīng)”，繆爾達爾將其稱為“累積因果循環(huán)”。類似于微觀經(jīng)濟學(xué)中的“替代效應(yīng)”和“收入效應(yīng)”，“累計因果循環(huán)”對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展也會產(chǎn)生兩種效應(yīng)：“回蕩效應(yīng)”和“擴散效應(yīng)”。其中“回蕩效應(yīng)”會加重農(nóng)村貧困；“擴散效應(yīng)”則有利于緩解農(nóng)村貧困。

雖然這些經(jīng)濟學(xué)理論在生產(chǎn)要素流動對于城鄉(xiāng)收入差距和農(nóng)村貧困的影響上沒有形成統(tǒng)一的意見，但從中可以發(fā)現(xiàn)，其爭論的關(guān)鍵在于生產(chǎn)要素流動的方向。在生產(chǎn)要素單向流動的情況下，生產(chǎn)要素流動方向決定了其對農(nóng)村貧困的影響是加重還是減輕。由此可以認為，生產(chǎn)要素的雙向流動將會促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的均衡發(fā)展，生產(chǎn)要素從城鄉(xiāng)向農(nóng)村的流動能夠有效減少農(nóng)村貧困現(xiàn)象。國內(nèi)學(xué)者的研究成果也驗證了這種說法。舒麗萍通過對英國城市化過程的研究認為，城市發(fā)展吸納了大量的農(nóng)村剩余勞動力，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的變遷加速了城市化對農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的推動，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城市常出現(xiàn)周期性失業(yè)，導(dǎo)致其缺乏持久、穩(wěn)定的收入，從而陷入貧困，甚至基本生活無法得到保障。這種勞動要素從農(nóng)村向城市的單向流動進一步擴大了城鄉(xiāng)發(fā)展差距，加重了農(nóng)村地區(qū)的貧困；[17]張傳勇通過對1999年-2008年我國31個省、自治區(qū)和直轄市的面板數(shù)據(jù)進行實證分析后認為，農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的提高和農(nóng)村勞動流動性的增加都有利于城鄉(xiāng)一體化的推進。[18]因此，為了減輕農(nóng)村貧困程度，需要深入研究當前城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動情況，特別是要分析新常態(tài)下生產(chǎn)要素流動產(chǎn)生的影響，促進生產(chǎn)要素向農(nóng)村貧困地區(qū)流動，以更好地發(fā)揮其在農(nóng)村扶貧中的作用。

⒉我國城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動的轉(zhuǎn)變。改革開放后，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)仍然存在資本匱乏嚴重的問題，農(nóng)村發(fā)展機會相比城市有很大差距，例如：農(nóng)村人口的收入和消費能力較低，農(nóng)村的資金投資風(fēng)險也遠高于城市等。因此，大量的農(nóng)村資本通過各種渠道流向城市，同時隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的提升，基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)對勞動力的需求減少，大量農(nóng)村剩余勞動人口流入城市，進而出現(xiàn)了農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢、城鄉(xiāng)發(fā)展差距加大。2003年前，我國生產(chǎn)要素流動包括人力、資金等的流動是從農(nóng)村向城市單向流動的。在我國工業(yè)化進程中，優(yōu)先發(fā)展城市使得農(nóng)村的人力、資金等各種資源向城市流動。

2003年后，城市和農(nóng)村之間的資本邊際生產(chǎn)率開始下降，[19]特別是在2006年后，生產(chǎn)要素開始在城市和農(nóng)村間雙向流動，不僅有從農(nóng)村流向城市的，城市的生產(chǎn)要素也開始向農(nóng)村流動。農(nóng)村向城市輸出人力和資本，而城市向農(nóng)村的流動不僅包括人力和資金，還包括信息和管理等農(nóng)村地區(qū)嚴重欠缺的生產(chǎn)要素。城市向農(nóng)村的流動主要有企業(yè)入駐、人才轉(zhuǎn)移等。企業(yè)入駐，如在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立公司、工廠，開發(fā)和利用了農(nóng)村地區(qū)的廉價剩余勞動力和市場，在投入資金的同時，必然帶來大量技術(shù)和管理人才，使得技術(shù)和信息向農(nóng)村流動。城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的雙向自由流動使得城市生產(chǎn)要素更多地流向了農(nóng)村。新常態(tài)下城市生產(chǎn)要素進一步向農(nóng)村流動有以下幾個方面原因：

首先，政策支持。黨和國家一直高度重視農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，制定的相關(guān)政策也更多地向農(nóng)村傾斜。2002年黨的十六大就提出，要把解決“三農(nóng)”問題作為重中之重，努力實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村。自2004年開始，中共中央發(fā)布的“一號文件”就一直在關(guān)注“三農(nóng)”問題，即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題。2006年，取消農(nóng)業(yè)稅，激發(fā)了農(nóng)民群眾投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。這些都使得進城務(wù)工的農(nóng)村人口開始回流到農(nóng)村。新常態(tài)下，各地方政府為了促進農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，制定了一系列針對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，為到農(nóng)村發(fā)展的企業(yè)提供廠房等基礎(chǔ)設(shè)施以及稅收信貸資金等優(yōu)惠條件，為企業(yè)和人力、資本等生產(chǎn)要素向農(nóng)村轉(zhuǎn)移起到了積極的推動作用。

其次，市場驅(qū)動。一方面，我國城市經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)逐漸趨于成熟，市場也出現(xiàn)了飽和狀態(tài)；而我國農(nóng)村還欠發(fā)達，市場仍未完全形成，因此，農(nóng)村在一些方面有比城市更多的發(fā)展機會和市場空間，更有利于吸引企業(yè)與資本向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。特別是新常態(tài)下我國整體經(jīng)濟增長速度放緩，會使更多企業(yè)瞄準未來更具發(fā)展?jié)摿Φ霓r(nóng)村，由此促進了生產(chǎn)要素向農(nóng)村的流入。另一方面，是市場規(guī)律的結(jié)果。如下圖所示，在階段一，農(nóng)村地區(qū)人力和資本在2003年以前凈流出不斷增加，達到一個頂點，即劉易斯第一拐點，此時農(nóng)村剩余勞動力完全流向城市；在階段二（2003-2006年），隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟的起步，農(nóng)村人力和資本凈流出緩慢減少，此時農(nóng)村勞動力從剩余狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)槎倘睜顟B(tài)，達到劉易斯第二拐點；在階段三（2006年后），隨著農(nóng)村勞動力進入短缺狀態(tài)，在城市的農(nóng)村人口開始回流，并有城市人口向農(nóng)村流動，農(nóng)村人力、資本凈流出快速減少。這表明農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展帶動了生產(chǎn)要素向農(nóng)村的流動并進一步促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，從而形成一個良性循環(huán)。

再次，項目推動。黨的十六屆六中全會首次明確提出要實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化?；竟卜?wù)均等化使農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)體制得到了完善，營造了良好的市場環(huán)境。黨的十八大提出： 城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。新常態(tài)下，城鄉(xiāng)一體化進程的推進使城鄉(xiāng)之間各種要素的流通更加便利，而完備的基礎(chǔ)設(shè)施、良好的市場環(huán)境等前提條件的滿足也為生產(chǎn)要素向農(nóng)村轉(zhuǎn)移奠定了基礎(chǔ)。

⒊新常態(tài)下政府對生產(chǎn)要素流動的引導(dǎo)。新常態(tài)下城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的雙向自由流動為農(nóng)村貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展提供了有利條件。過去，由于農(nóng)村貧困地區(qū)資金和人力資本匱乏，再加上生產(chǎn)要素的單向流動，導(dǎo)致農(nóng)村貧困地區(qū)陷入了“貧困——流失——貧困”的惡性循環(huán)。新常態(tài)下生產(chǎn)要素的雙向流動可以解決農(nóng)村貧困地區(qū)生產(chǎn)要素純流出的問題，使城市生產(chǎn)要素向農(nóng)村貧困地區(qū)流動成為可能，為農(nóng)村貧困地區(qū)帶來了資本和人力，通過促進農(nóng)村貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)脫貧。但由于資本和人力都是趨利的，農(nóng)村貧困地區(qū)的經(jīng)濟條件使得生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動時往往優(yōu)先流向經(jīng)濟條件較好的地區(qū)，因此，要打破農(nóng)村貧困地區(qū)閉合的“貧困惡性循環(huán)”，政府應(yīng)通過制定并實施優(yōu)惠政策等方式引導(dǎo)部分生產(chǎn)要素流向農(nóng)村貧困地區(qū)并提供基本的公共設(shè)施和服務(wù)，為資本和人力在農(nóng)村貧困地區(qū)的投入獲得回報奠定基礎(chǔ)，以保證市場驅(qū)動下的生產(chǎn)要素向農(nóng)村貧困地區(qū)的自動流入，實現(xiàn)農(nóng)村扶貧目標。

（二）推動農(nóng)村貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級

新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不僅是指城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，還包括農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是指在農(nóng)村經(jīng)濟中各產(chǎn)業(yè)的結(jié)合形式及比例關(guān)系。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)可以分為三類：第一產(chǎn)業(yè)，即農(nóng)林牧漁的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)；第二產(chǎn)業(yè)，是指運用礦物資源進行開采和對初級產(chǎn)品進行加工與再加工的部門，包括工業(yè)、建筑業(yè)和采掘業(yè)等；第三產(chǎn)業(yè)，是指農(nóng)村流通服務(wù)部門，包括農(nóng)村商業(yè)、交通運輸業(yè)、服務(wù)業(yè)以及金融、保險、郵電、信息、旅游業(yè)等。[20]改革開放以來，我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始發(fā)生變化和發(fā)展，經(jīng)歷了三次調(diào)整[21]后，我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸趨于合理，然而農(nóng)村貧困地區(qū)卻仍處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡的狀態(tài)，甚至只有基本的農(nóng)業(yè)（種植業(yè)）。由于大部分農(nóng)村貧困地區(qū)交通不便，自然環(huán)境惡劣，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不完整，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成果大多只能滿足家庭溫飽，導(dǎo)致這些地區(qū)長期處于貧困狀態(tài)。因此，要解決農(nóng)村貧困問題，必須調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

農(nóng)村貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整包括縱向的產(chǎn)業(yè)升級和橫向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完整化。縱向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，就是在同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)從低層次向高層次的升級包括農(nóng)業(yè)第一產(chǎn)業(yè)中基礎(chǔ)種植業(yè)的種植種類選擇和基礎(chǔ)種植業(yè)向農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的升級，以及單一農(nóng)業(yè)向農(nóng)林、農(nóng)牧的結(jié)合方向發(fā)展。在基礎(chǔ)種植業(yè)的種植種類選擇方面，如江蘇“明村”的村民從種糧轉(zhuǎn)向種菜，經(jīng)濟作物的種植提高了農(nóng)民的收入；[22]安徽省岳西縣主簿鎮(zhèn)由于地處大別山腳，水溫低，種植水稻存活率低，曾一度處于貧困狀態(tài)，自2015年開始，在鎮(zhèn)黨委和政府引導(dǎo)農(nóng)民種植適合當?shù)丨h(huán)境的茭白后，人均年純收入提升到8000元以上，脫離了貧困，主簿鎮(zhèn)的貧困人口數(shù)也從2014年的2215人降低到2015年的709人。[23]種植作物調(diào)整給農(nóng)村扶貧帶來了成效。在基礎(chǔ)種植業(yè)向農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)升級方面，安徽省岳西縣梓樹村在從茶葉基礎(chǔ)種植發(fā)展到茶葉深加工的同時還發(fā)展了經(jīng)濟作物種植產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)村貧困人口從2014年的280戶減少到2015年的47戶。實踐證明，農(nóng)村貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對于農(nóng)村扶貧具有必要性和可行性?？梢哉f，新常態(tài)下的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級也為農(nóng)村貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了契機。

⒈產(chǎn)業(yè)對接。城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級必然會帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及對基礎(chǔ)性服務(wù)業(yè)的需求，這也為農(nóng)村貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了發(fā)展機會，指明了發(fā)展方向，使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)與城市產(chǎn)業(yè)能夠相互對接。當前，城市產(chǎn)業(yè)升級的重要特征就是充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和資源，發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村貧困地區(qū)也可以順應(yīng)這個新的發(fā)展流潮，發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工、物流運輸、銷售與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)相結(jié)合，形成完整的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、倉儲、運輸和銷售產(chǎn)業(yè)鏈。如與淘寶結(jié)合的農(nóng)村淘寶模式、與郵政平臺結(jié)合的“郵樂購”模式等。

⒉產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。城市與農(nóng)村貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級同時進行，有利于產(chǎn)業(yè)資源、企業(yè)在城市與農(nóng)村之間的有效配置和自由轉(zhuǎn)移，有利于進一步打破城市和農(nóng)村之間的壁壘，使農(nóng)村市場與城市市場更好地融合，帶動生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間更加自由、高效地流動。

⒊產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。農(nóng)村貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不僅要學(xué)習(xí)成功的城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗和借鑒成熟的城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，更要結(jié)合農(nóng)村貧困地區(qū)自身條件和特點發(fā)展適合本地的特色產(chǎn)業(yè)。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出：要發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，完善農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地粗加工補助政策，支持農(nóng)產(chǎn)品深加工發(fā)展，支持農(nóng)產(chǎn)品特色加工業(yè)發(fā)展。[24]此外，根據(jù)農(nóng)村貧困地區(qū)的特殊條件，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)可采取兩種形式：一種是在條件成熟的地區(qū)推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)承包與轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶將持有的土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股或是流轉(zhuǎn)，并享受“保底收益+按股分紅”，形成集體所有權(quán)與集體經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一，由承包土地的農(nóng)業(yè)大戶或集體組織經(jīng)營，以提高生產(chǎn)效率，減少生產(chǎn)成本，同時還可以吸納其他農(nóng)民參與生產(chǎn)服務(wù)活動。另一種是在其他一些農(nóng)村土地無法統(tǒng)一經(jīng)營的地區(qū)，鼓勵開展代耕代種代收、大田托管、烘干儲藏等市場化和專業(yè)化服務(wù)，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化程度，降低各農(nóng)戶的生產(chǎn)成本。

（三）加強對農(nóng)村貧困地區(qū)勞動人口的教育和技能培訓(xùn)

教育投資的缺乏和人才短缺是農(nóng)村貧困的主要原因。[25]新常態(tài)下，面對農(nóng)村貧困地區(qū)教育缺失以及因文化水平和工作技能偏低造成的農(nóng)村貧困問題，應(yīng)進一步加大教育和培訓(xùn)方面的投入，鞏固基礎(chǔ)教育和技能培訓(xùn)，縮小與城市以及農(nóng)村非貧困地區(qū)人口在工作能力等方面的差距，為農(nóng)村貧困地區(qū)勞動人口就業(yè)提供先決條件。

有學(xué)者在對農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移進程中人口年齡和受教育程度分布情況進行統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，20-50歲的中年勞動人口占到68.37%，近1/3只有初中學(xué)歷。[26]可見，作為農(nóng)村貧困地區(qū)勞動力主體的中年勞動人口的受教育程度和文化水平偏低。對青少年的教育投資周期長、回報周期長，意味著政府和家庭對青少年的教育投資能獲得未來的長期收益，但短期內(nèi)只能是單純的支出；對于農(nóng)村貧困地區(qū)中年勞動人口的技能培訓(xùn)則是投資周期短、回報周期短，使其能夠快速地增加經(jīng)濟收入，減輕甚至消除農(nóng)村貧困地區(qū)家庭貧困現(xiàn)象。

我國一直高度重視青少年的基礎(chǔ)教育，針對青少年的農(nóng)村義務(wù)教育投入力度很大，并實現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育免費，但卻忽視了作為勞動力主體的中年人口的教育和培訓(xùn)問題。由于農(nóng)村教育資源匱乏、經(jīng)濟條件差等原因，使得大量農(nóng)村中年勞動人口接受教育機會偏少，文化水平低，再加上缺乏技能培訓(xùn)，只能從事無技術(shù)要求的工作，因此他們的收入水平偏低，極易失去就業(yè)機會。而中年勞動人口作為家庭的主要收入來源者，決定了一個家庭的生活狀況，其低收入水平無法滿足家庭生活的基本開支，直接導(dǎo)致家庭陷入貧困。因此，政府應(yīng)加大對農(nóng)村中年勞動人口的教育投入，做好基本文化教育和技能培訓(xùn)工作，即在提高農(nóng)村貧困人口的教育水平和學(xué)習(xí)能力的基礎(chǔ)上，提升人力資本，再輔以相關(guān)技能培訓(xùn)，使其有一技之長，具備進行相應(yīng)生產(chǎn)工作的能力，從而增加他們的收入來源，[27]在實現(xiàn)脫貧的同時保證扶貧效果的可持續(xù)性。

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