劉志超

[摘要]近年來，黑龍江省煤炭資源型城市的發(fā)展處于瓶頸期，從四煤城三個(gè)“五年”時(shí)期發(fā)展的經(jīng)濟(jì)總量和年均增速看，在“十二五”時(shí)期，尤其是2013年以來均出現(xiàn)大幅下降。目前，黑龍江省煤炭資源型城市面臨的困難主要有三方面：一是經(jīng)濟(jì)增速和經(jīng)濟(jì)總量短期大幅下降；二是煤焦電“原”字號(hào)產(chǎn)業(yè)路徑依賴，觀察四煤城三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)度可以發(fā)現(xiàn)，四煤城在其經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期，二產(chǎn)的貢獻(xiàn)度大部分時(shí)間均在50%以上，尤其是煤炭工業(yè)的拉動(dòng)；三是經(jīng)濟(jì)增長的要素供給出現(xiàn)嚴(yán)重不足。資本與勞動(dòng)是支撐地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長要素供給的重點(diǎn)，四煤城在資本、勞動(dòng)和技術(shù)等要素方面均表現(xiàn)出嚴(yán)重的供給不足。分析得出，黑龍江省煤炭城市發(fā)展新困境的形成機(jī)制：一是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工強(qiáng)化的“資源詛咒”。30多年來，黑龍江省老工業(yè)基地（包括煤炭型城市）在擺脫國有體制束縛和“資源詛咒”的過程中曲折前行。二是技術(shù)進(jìn)步動(dòng)力不足的“貧困陷阱”。黑龍江省煤炭城市遭遇的發(fā)展困境，也是技術(shù)進(jìn)步動(dòng)力不足的直接后果。三是政府經(jīng)濟(jì)管理乏力的“帕金森陷阱”。持續(xù)七年煤炭市場的“繁榮”掩蓋了龍煤冗員表象下的“帕金森陷阱”，當(dāng)我國煤炭市場回歸理性后，舊有體制下的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和地方政府在市場風(fēng)險(xiǎn)和競爭面前便深陷困境。針對(duì)上述問題和原因，提出黑龍江省煤炭城市脫困發(fā)展的對(duì)策建議：首先，全面把握煤炭城市經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；其次，突出重點(diǎn)抓好供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革；最后，實(shí)施有效產(chǎn)業(yè)政策的制度框架。

[關(guān)鍵詞]煤炭資源型城市；發(fā)展困境；經(jīng)濟(jì)增速

[中圖分類號(hào)]F2[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號(hào)]1000-8284（2017）10-0128-06

黑龍江省煤炭資源型城市近期遇到的發(fā)展困境，與經(jīng)濟(jì)增長在短期內(nèi)大幅下降和經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力嚴(yán)重不足雙重疊加密切相關(guān)。因此，針對(duì)黑龍江省煤炭資源型城市脫困發(fā)展問題，嘗試從經(jīng)濟(jì)增長的視角來認(rèn)識(shí)理解、分析研究并給出相應(yīng)的政策建議。遏制經(jīng)濟(jì)下降趨勢和重塑經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力是黑龍江省煤炭資源型城市擺脫困境實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的唯一出路。

一、黑龍江省煤炭資源型城市面臨的主要困難

總結(jié)四煤城年均經(jīng)濟(jì)增長的速度以及發(fā)展情況可以看出，黑龍江省四煤城資源型城市主要面臨以下三方面的主要困難：

（一）經(jīng)濟(jì)增速和經(jīng)濟(jì)總量短期大幅下降

從黑龍江省四煤城三個(gè)“五年”時(shí)期發(fā)展的經(jīng)濟(jì)總量和年均增速看，在“十二五”時(shí)期，尤其是2013年以來均出現(xiàn)大幅下降。從經(jīng)濟(jì)增速上看，雞西、鶴崗、雙鴨山和七臺(tái)河市“十一五”期間增速年均增長分別為13.6%、13%、16.8%、21.2%。但“十二五”時(shí)期，雞西、雙鴨山和七臺(tái)河市年均增長分別為6.5%、4%和2.5%，鶴崗市地區(qū)生產(chǎn)總值更是在2013和2014連續(xù)兩年下降9.5%以上，2015年恢復(fù)到4%，2016年上半年繼續(xù)下降3%。從經(jīng)濟(jì)總量上看，雞西、鶴崗和雙鴨山市地區(qū)生產(chǎn)總值的峰值出現(xiàn)在2012年，七臺(tái)河市出現(xiàn)在2011年。2015年的經(jīng)濟(jì)總量，雞西市較峰值差68億元，鶴崗市差92億元，雙鴨山市差129.4億元，七臺(tái)河市差96.4億元。

（二）煤焦電“原”字號(hào)產(chǎn)業(yè)路徑依賴

觀察四煤城三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)度，我們發(fā)現(xiàn)四煤城在其經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期，二產(chǎn)的貢獻(xiàn)度大部分時(shí)間均在50%以上，尤其是煤炭工業(yè)的拉動(dòng)。比如，二次產(chǎn)業(yè)比重最大的七臺(tái)河，2009、2010、2011連續(xù)三年超過64%，該期間二產(chǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)度更是連續(xù)超過80%，2012年一度高達(dá)83.6%。2008—2012年間，煤焦電化占工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量均超過70%以上，五年來，煤經(jīng)濟(jì)年均增長高達(dá)14.1%。2011年七臺(tái)河市規(guī)模以上工業(yè)的洗煤和焦炭產(chǎn)量分別為2 121.6萬噸和520萬噸，但是2015年規(guī)模以上工業(yè)的洗煤和焦炭產(chǎn)量下降到1 302.95萬噸和269.49萬噸，地區(qū)生產(chǎn)總值也由309億元降至212.65億元。2001—2012年間，四煤城出現(xiàn)了持續(xù)高達(dá)10%以上的高增長。這個(gè)高增長是以對(duì)煤焦電等“原”字號(hào)產(chǎn)業(yè)形成較為嚴(yán)重路徑依賴為代價(jià)的，尤其是煤炭開采和洗選業(yè)。不僅如此，表面看來日益壯大的非公經(jīng)濟(jì)，同樣深陷“原”字號(hào)產(chǎn)業(yè)難以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）經(jīng)濟(jì)增長的要素供給出現(xiàn)嚴(yán)重不足

資本與勞動(dòng)是支撐地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長要素供給的重點(diǎn)。四煤城在資本、勞動(dòng)和技術(shù)等要素方面均表現(xiàn)出嚴(yán)重的供給不足。從全社會(huì)固定資產(chǎn)投資看，七臺(tái)河、鶴崗2010年分別是194.3億元、153.9億元，2015年減少到98.5億元和90.1億元。雞西則從2012年的277.5億元減少到2014年的207.8億元，其中第二產(chǎn)業(yè)投資更是從187.5億元降至98.2億元。鶴崗市的工業(yè)投資更是從2012年的128.8億元降至2015年的38億元。固定資產(chǎn)投資的持續(xù)減少，我們可以理解為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，資金尋求安全偏好的體現(xiàn)。但當(dāng)?shù)刭Y金吊詭的流動(dòng)狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)引起我們的高度關(guān)注。

以雞西市銀行資金的使用狀況為例。2001—2004年年末金融機(jī)構(gòu)存貸比分別高達(dá)112.3%、105%、93.8%和73.3%，說明最初還能吸引外來資金或更多使用當(dāng)?shù)刭Y金。但我們發(fā)現(xiàn)：2005年—2007年，雞西市金融機(jī)構(gòu)存貸款比分別為44.4%、42.4%和41.4%。2008年—2012年，存貸款比分別為37.6%、43.9%、40.4%、42.2%、41.8%。2008年雞西市金融機(jī)構(gòu)當(dāng)年存款余額405.3億元，貸款余額僅為152.7億元。2013—2015年雞西市的存貸比則為46.3%、52.9%和62.3%，不僅低于全省平均，更是大大低于最初的水平。其他三個(gè)城市金融機(jī)構(gòu)存貸比的變化趨勢與雞西市大致相同。鶴崗市從2008年的存貸比低于70%持續(xù)到2012年；七臺(tái)河市存貸比在2008年降至50%，隨后持續(xù)徘徊在60%左右，2015年七臺(tái)河市存貸比僅為62%；雙鴨山市存貸比同樣在2008年跌至56%，之前都保持在80%左右，2013年才恢復(fù)到76.8%。如此長期大規(guī)模的資金外流或脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)，與黑龍江省煤炭資源型城市近期出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境存在很強(qiáng)的相關(guān)性。間接融資方面，四煤城只有一家A股上市公司寶泰隆新材料股份有限公司，該公司2011年上市以來累計(jì)增發(fā) 2 次，累計(jì)實(shí)際募資凈額為 13.19 億元，尚能發(fā)揮較好的融資功能。

四煤城的勞動(dòng)力狀況也不容樂觀。2000—2010年間，黑龍江省凈遷出人口322.5萬人，年均凈遷出29萬人[1]。在黑龍江省各地市中，七臺(tái)河市外出半年以上人口17.5萬人，占該市人口比重達(dá)20.4%，居各地市之首；雞西市29.9萬人，占該市人口比重15.8%；鶴崗市17.3萬人，占該市人口比重16.1%；雙鴨山市22.9萬人，占該市人口比重15.6%。四煤城累計(jì)有近87萬人外出半年以上，幾乎走了一個(gè)七臺(tái)河市的人口總量。

從科技能力來看，2010年、2011年全省授權(quán)發(fā)明專利分別為1 518項(xiàng)、1 953項(xiàng)，四煤城累計(jì)分別只有22項(xiàng)和24項(xiàng)，分別低于牡丹江市（2010年24項(xiàng)）和綏化市（2011年29項(xiàng)）授權(quán)發(fā)明專利。2012年全省各地區(qū)六大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)雞西、鶴崗、雙鴨山和七臺(tái)河市企業(yè)單位數(shù)分別為18個(gè)、7個(gè)、14個(gè)和7個(gè)；占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)個(gè)數(shù)分別為15.9%、6.2%、8.2%和6%；新興產(chǎn)業(yè)增加值分別為6.4億元、4.2億元、15.1億元和1億元；占規(guī)模以上工業(yè)增加值分別為5.3%、3.8%、7.2%和0.7%。

綜上所述，黑龍江省四煤城以勞動(dòng)、資本和技術(shù)等的生產(chǎn)要素逃離效應(yīng)持續(xù)疊加，形成要素供給嚴(yán)重不足，對(duì)傳統(tǒng)和新型增長動(dòng)力均產(chǎn)生負(fù)面影響。

二、黑龍江省煤炭城市發(fā)展新困境的形成機(jī)制

認(rèn)真探究黑龍江省資源型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史演進(jìn)，對(duì)我們認(rèn)識(shí)和把握煤炭資源型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下遇到的新困境，具有積極意義。

（一）國內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工強(qiáng)化的“資源詛咒”

黑龍江省是新中國成立初期國家重點(diǎn)投資建設(shè)的老工業(yè)基地，最突出的特點(diǎn)是：國有工業(yè)占絕對(duì)比重；能源、資源型工業(yè)地位突出；央企控制經(jīng)濟(jì)命脈。30多年來，黑龍江省老工業(yè)基地（包括煤炭型城市）在擺脫國有體制束縛和“資源詛咒”的過程中曲折前行，大體經(jīng)歷了五個(gè)階段：

第一階段，改革開放初期。當(dāng)時(shí)黑龍江省資源豐裕，80年代前5年黑龍江省固定資產(chǎn)投資居全國第4位，投資總額的27%投向煤、油、電等產(chǎn)業(yè)。煤炭產(chǎn)量上升為全國第3位，石油產(chǎn)量增至5 000多萬噸。第二階段，20世紀(jì)80年代中后期。黑龍江省處于雙軌體制中艱難推進(jìn)改革。這期間，黑龍江省資源型產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)衰減勢頭，省里提出發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)、替代產(chǎn)業(yè)的方針。但由于仍受到嚴(yán)格的計(jì)劃管制，資源型企業(yè)基本上還是國家的一個(gè)“車間”，不僅沒有大力發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，還對(duì)資源繼續(xù)強(qiáng)力開采。煤炭達(dá)到8 000萬噸以上的歷史最高水平，石油產(chǎn)量攀升至5 500萬噸，木材產(chǎn)量更是創(chuàng)造了1 800多萬立方米的峰值。第三階段，20世紀(jì)90年代，市場經(jīng)濟(jì)取向改革中普遍陷入困境。煤炭、森工、軍工等行業(yè)1990—1995年連續(xù)產(chǎn)值負(fù)增長或零增長，1993年累計(jì)虧損200多億元。全省國有企業(yè)虧損面達(dá)到60%以上，媒體炒作為“東北現(xiàn)象”。這期間，黑龍江省突出進(jìn)行了煤炭、森工、軍工、冶金等危困行業(yè)的改革脫困。第四階段，實(shí)施東北振興、老工業(yè)基地改造、資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展攻堅(jiān)戰(zhàn)。2006年通過的《黑龍江省東部煤電化基地發(fā)展規(guī)劃》中提出的諸多有利條件中強(qiáng)調(diào)四條。一是政策機(jī)遇難得，二是市場空間巨大，三是自然資源富集，四是區(qū)位條件優(yōu)越。就是在這一判斷下，黑龍江省全力加快東部煤電化基地建設(shè)。

然而，四煤城在發(fā)展過程中至少出現(xiàn)兩大問題：第一，對(duì)政策機(jī)遇與市場空間判斷失誤。事實(shí)上，從2012年中期起煤炭行業(yè)就進(jìn)入產(chǎn)量、價(jià)格和利潤的“寒冬期”。致使四煤城缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)韌性和回旋空間，更缺少應(yīng)對(duì)方案，可以說面對(duì)煤炭及其煤化工行業(yè)的遇冷沒有做出任何準(zhǔn)備。第二，在發(fā)展過程中，并未占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈高端，“原”字號(hào)、粗加工和附加值低的產(chǎn)業(yè)地位并未改變，即長期陷入“資源陷阱”的同時(shí)，產(chǎn)出效率停滯徘徊。2004年龍煤集團(tuán)成立時(shí)，規(guī)劃2020年產(chǎn)量達(dá)到1億噸，即使在2005—2012年的“黃金期”，原煤產(chǎn)量卻始終維持在5 200萬—5 400萬噸而無法提升。如今卻在“去產(chǎn)能”的壓力下，龍煤集團(tuán)必須從2016年用3至5年的時(shí)間化解煤炭過剩產(chǎn)能1 814萬噸（省外45萬噸）。

黑龍江省20世紀(jì)80年代開始的發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的方針，被國家整體“十五”時(shí)期開始的大規(guī)?！爸鼗I(yè)化”熱潮牽引，在20世紀(jì)90年代出現(xiàn)兩次“東北現(xiàn)象”的重壓下，逐漸被（原本試圖改變的）以石油和煤炭為主的能源和資源類產(chǎn)業(yè)的加速發(fā)展所替代了。同時(shí)，這一戰(zhàn)略選擇在客觀上也帶來了黑龍江省經(jīng)濟(jì)歷史上的高速增長，似乎證明選擇是正確的。

（二）技術(shù)進(jìn)步動(dòng)力不足的“貧困陷阱”

經(jīng)濟(jì)增長理論的最基本定理是：為了保持長期增長，必須有以新產(chǎn)品、新市場或新工藝為形式的技術(shù)知識(shí)方面的持續(xù)進(jìn)步[2]。正如新古典增長模型證明的，如果不存在技術(shù)進(jìn)步，邊際收益遞減的效應(yīng)將最終使得經(jīng)濟(jì)增長停滯。在這個(gè)意義上，黑龍江省煤炭城市遭遇的發(fā)展困境，也是技術(shù)進(jìn)步動(dòng)力不足的直接后果。技術(shù)進(jìn)步動(dòng)力不足，也許能夠解釋為何四煤城并未實(shí)現(xiàn)規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)升級(jí)。對(duì)此，常見的認(rèn)識(shí)有：管理者因循守舊、缺乏市場意識(shí)、“等靠要”思想嚴(yán)重，不想轉(zhuǎn)、不敢轉(zhuǎn)、不會(huì)轉(zhuǎn)的問題比較明顯。問題是，近20年的時(shí)間，改革開放、市場經(jīng)濟(jì)理念日益深入人心，因何技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力依舊難以建立？我們?nèi)孕鑿耐苿?dòng)技術(shù)進(jìn)步的影響因素和形成機(jī)制去尋找，因?yàn)橛^念的形成大多決定于客觀存在。

一般來說，出于競爭的壓力，企業(yè)為了降低成本，提高競爭力，就要根據(jù)資本、勞動(dòng)和資源等要素相對(duì)價(jià)格的變化，來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)技術(shù)升級(jí)。在經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展的過程中，資本積累的速度會(huì)遠(yuǎn)高于勞動(dòng)力和自然資源增加的速度，因此，資本將變得相對(duì)豐富，價(jià)格也變得相對(duì)便宜，企業(yè)就會(huì)加大資本投入和技術(shù)研發(fā)，由資源和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，一個(gè)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)結(jié)構(gòu)就會(huì)自然實(shí)現(xiàn)升級(jí)。但這種隨著要素結(jié)構(gòu)升級(jí)形成產(chǎn)業(yè)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的變化在黑龍江省及其煤炭城市并未出現(xiàn)，也許存在三大障礙：

首先，企業(yè)的市場競爭壓力是否足夠使其不得不根據(jù)要素相對(duì)價(jià)格的變化，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)升級(jí)？答案是否定的。原因是，國有企業(yè)普遍存在的預(yù)算“軟約束”，使企業(yè)管理者難以建立與企業(yè)盈利相一致的激勵(lì)機(jī)制。換句話說，不斷提升龍煤集團(tuán)的市場競爭能力與企業(yè)管理者自身的利益追求并不一致。反倒在企業(yè)效益好的時(shí)候，各方都來分一杯羹，不好的時(shí)候，又都唯恐避之不及，使其利益的不一致得到進(jìn)一步的強(qiáng)化。于是，企業(yè)好壞無人關(guān)心，從中牟利變成激勵(lì)，龍煤集團(tuán)于鐵義受賄3億元的大案就是例證。

其次，隨著黑龍江省及其四煤城經(jīng)濟(jì)的高速增長，資本的價(jià)格相對(duì)資源和勞動(dòng)力便宜了嗎？答案是否定的。通過前面對(duì)黑龍江省及其四煤城金融機(jī)構(gòu)存貸比的分析，完全可以得出資本外流或并未進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)的結(jié)論。因此，盡管黑龍江省資本積累的速度很快，但資本外流或沒有進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)同樣迅速，導(dǎo)致黑龍江省及其四煤城的資本價(jià)格并不低。采用新技術(shù)意味著要犧牲當(dāng)前消費(fèi)來換取未來的更大回報(bào)，但現(xiàn)實(shí)是，選擇增加技術(shù)進(jìn)步的收益并不比依賴勞動(dòng)力和資源的投入收益高。于是我們看到，無論是國企或是民企，都不愿意在機(jī)器設(shè)備、人力資本和技術(shù)進(jìn)步上進(jìn)行大規(guī)模的投入，它們更愿意停留在“原”字號(hào)和粗加工這一層面。這才是眾多企業(yè)選擇低水平擴(kuò)大產(chǎn)能、追求短期收益的重要客觀原因，也能解釋他們?yōu)楹伟奄嵉降腻X同樣快速流走。

最后，技術(shù)和知識(shí)進(jìn)步是否都能產(chǎn)生良性循環(huán)？答案是否定的。首先，技術(shù)進(jìn)步的破壞作用會(huì)引起既得利益集團(tuán)的強(qiáng)烈反對(duì)。有人將舊技術(shù)和新技術(shù)之間的沖突理解為代際沖突，技術(shù)是否持續(xù)進(jìn)步取決于新人和老人的力量對(duì)比，這取決于人口結(jié)構(gòu)。有趣的是，四煤城的老齡化都比較高。其次，如果技術(shù)的投資收益率過低，會(huì)導(dǎo)致對(duì)新技術(shù)的投資消失。我們觀察到，四煤城現(xiàn)有評(píng)價(jià)體系并不偏好于鼓勵(lì)對(duì)新知識(shí)和新技術(shù)的投資。最后，四煤城缺乏技術(shù)知識(shí)進(jìn)步所需要的互補(bǔ)性。要知道，單個(gè)工人技術(shù)的回報(bào)率會(huì)隨著一個(gè)社會(huì)的技術(shù)水平的提高而提高。這也可以解釋，具有相同技術(shù)水平和教育背景的人能夠形成集聚。四煤城前面兩種情況的出現(xiàn)，會(huì)導(dǎo)致?lián)碛兄R(shí)技術(shù)的人才被驅(qū)逐，或自主選擇離開，也就是我們看到的大量科技人員外流，于是技術(shù)的互補(bǔ)性不足，導(dǎo)致技術(shù)進(jìn)步難以實(shí)現(xiàn)。

（三）政府經(jīng)濟(jì)管理乏力的“帕金森陷阱”

英國歷史學(xué)家、政治學(xué)家西里爾·諾斯古德·帕金森提出一個(gè)定律（俗稱“官場病”）：在行政管理中，行政機(jī)構(gòu)會(huì)像金字塔一樣不斷增多，行政人員會(huì)不斷膨脹，每個(gè)人都很忙，但組織效率越來越低下。分析得出，對(duì)權(quán)力的危機(jī)感是產(chǎn)生帕金森現(xiàn)象的根源。因?yàn)椋?dāng)既有利益擁有者受到威脅時(shí)，一定不能喪失這個(gè)既有利益的本能就成為帕金森定律發(fā)揮作用的內(nèi)因。

在轉(zhuǎn)制成為龍煤集團(tuán)4家礦業(yè)公司前，4家礦務(wù)局辦了130 多所中小學(xué)，直到2014年，42所醫(yī)療機(jī)構(gòu)才全部移交所在地政府。至今，宣傳、團(tuán)委、紀(jì)委等行政色彩濃厚的職能部門仍是每座煤礦的標(biāo)配，龍煤鶴崗公司下轄8座煤礦，其中一座煤礦2015年8月以前有41個(gè)科級(jí)機(jī)構(gòu)，159名科級(jí)干部，24名礦副總以上領(lǐng)導(dǎo)[3]。持續(xù)七年煤炭市場的“繁榮”掩蓋了龍煤冗員表象下的“帕金森陷阱”，當(dāng)我國煤炭市場回歸理性后，舊有體制下的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和地方政府在市場風(fēng)險(xiǎn)和競爭面前便深陷困境。

三、黑龍江省煤炭城市脫困發(fā)展的對(duì)策建議

充分認(rèn)識(shí)到黑龍江省煤炭城市遭遇的發(fā)展困境絕非偶然和突發(fā)，其具有深刻的客觀背景。同時(shí)，圍繞要素市場化，培育符合黑龍江省煤炭城市發(fā)展階段的增長動(dòng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力并提出合理的對(duì)策建議，是黑龍江省煤炭資源型城市可持續(xù)發(fā)展的重要依據(jù)。

（一）全面把握煤炭城市經(jīng)濟(jì)新常態(tài)

首先，一是全球金融危機(jī)后，全球產(chǎn)業(yè)進(jìn)入深度調(diào)整期的深刻影響；二是我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換的深刻影響；三是黑龍江省經(jīng)濟(jì)高速增長后要求更廣泛制度變革的深刻影響。在這三個(gè)背景下，保持戰(zhàn)略定力就顯得至關(guān)重要。切忌驚慌失措、急于求成，牢記把握關(guān)鍵、久久為功。其次，深入研究黑龍江省煤炭城市經(jīng)濟(jì)增長演進(jìn)的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在基本理論和政策實(shí)踐問題上達(dá)成共識(shí)。一是要長期跟蹤研究煤炭城市經(jīng)濟(jì)增長問題，不能臨時(shí)抱佛腳。審慎看待當(dāng)前一些專家媒體情緒化、概念化、標(biāo)簽化和盲目化的總結(jié)概括甚至對(duì)策建議。二是黑龍江省煤炭城市發(fā)展新困境從經(jīng)濟(jì)增長的視角可以給予很好的理論解釋，為黑龍江省煤炭城市供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供政策指導(dǎo)。三是繼續(xù)深入研究黑龍江省市場與政府關(guān)系、國有企業(yè)改革等關(guān)鍵領(lǐng)域的理論與實(shí)踐問題，建議省委省政府加大這方面基礎(chǔ)理論和應(yīng)用研究的力度。再次，理論與實(shí)踐都說明，黑龍江省煤炭城市為實(shí)施傳統(tǒng)趕超戰(zhàn)略來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，采取了包括資源配置機(jī)制、宏觀相對(duì)價(jià)格和微觀決策權(quán)三方面的政府管制措施，形成的“三位一體”的制度結(jié)構(gòu)。這一制度結(jié)構(gòu)的改變，必然需要包括勞動(dòng)、資本、技術(shù)、資源等要素市場化改革來完成。

（二）突出重點(diǎn)抓好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

中央提出，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的重大創(chuàng)新戰(zhàn)略，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)，我國經(jīng)濟(jì)工作的主線，為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長要更加注重供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。黑龍江省煤炭城市應(yīng)處理好三個(gè)關(guān)系：一是要處理好穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)和動(dòng)力轉(zhuǎn)換的關(guān)系；二是處理好短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與長期經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系；三是處理好經(jīng)濟(jì)增長、改善民生和生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。

首先，要確定適度經(jīng)濟(jì)增長區(qū)間。系統(tǒng)研究和規(guī)范確定黑龍江省煤炭城市經(jīng)濟(jì)增長的速度區(qū)間。2013年以來的大幅波動(dòng)盡管有其客觀性，但波動(dòng)后的低位徘徊，并不利于黑龍江省煤炭城市實(shí)現(xiàn)脫困和轉(zhuǎn)型發(fā)展。如今的增速太低，但并不意味著要通過大投資恢復(fù)到10%以上的高增長。應(yīng)避免地方政府為出政績盲目鋪攤子上項(xiàng)目，甚至弄虛造假，使得發(fā)展環(huán)境不斷惡化。因此，省委省政府和地方政府保持戰(zhàn)略定力至關(guān)重要，應(yīng)給予煤炭城市休養(yǎng)生息的時(shí)間和必要的政策支持。其次，盡快恢復(fù)四煤城潛在經(jīng)濟(jì)增長。一方面是做優(yōu)存量、做大增量，優(yōu)化傳統(tǒng)和新增動(dòng)力問題。傳統(tǒng)煤炭及煤電化產(chǎn)業(yè)仍要堅(jiān)持，但要有甄別和選擇。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)等應(yīng)加大整合力度，堅(jiān)持民營化、市場化原則，積極打造各類經(jīng)營主體，政府的職責(zé)在于創(chuàng)造和優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。事實(shí)上做大做優(yōu)增量，不只是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。還應(yīng)當(dāng)包括傳統(tǒng)存量激發(fā)出的新增量。另一方面，在增加有效供給的同時(shí)，也要注意形成新的有效需求。通過落實(shí)和依法創(chuàng)造各種政策，持續(xù)提高居民收入水平，保障和擴(kuò)大民生需求。通過政府引導(dǎo)居民形成新的消費(fèi)需求。再次，堅(jiān)持構(gòu)建競爭性市場體制。這里主要是提供有效制度供給。讓各種經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行公平競爭，關(guān)注民營經(jīng)濟(jì)主體平等競爭地位的建立。堅(jiān)決落實(shí)探索和深化四煤城包括龍煤集團(tuán)、農(nóng)墾、森工在內(nèi)的國有企業(yè)改革。積極推進(jìn)以政企、政資分開為前提，發(fā)展混合所有制為手段，健全法人治理結(jié)構(gòu)為保障，建立市場化用人機(jī)制為支撐，構(gòu)建企業(yè)自生能力為目標(biāo)的國有企業(yè)改革。積極推進(jìn)各種要素市場化改革。重點(diǎn)在于構(gòu)建各種資源、資本、勞動(dòng)力和技術(shù)要素市場化。推進(jìn)黑龍江省東部城市化格局的重新構(gòu)建，形成以中心城市為核心的城市圈。建議四煤城突破現(xiàn)有行政區(qū)劃設(shè)置，打造以佳木斯市為中心城市組建包含鶴崗市、雙鴨山市和伊春市在內(nèi)的黑龍江省東部城市圈；打造以牡丹江市為中心城市組建包含雞西市、七臺(tái)河市在內(nèi)的黑龍江省東南部城市圈。

（三）實(shí)施有效產(chǎn)業(yè)政策的制度框架

國內(nèi)外的歷史經(jīng)驗(yàn)和理論一再證明，后發(fā)地區(qū)政府必須通過實(shí)施有效的產(chǎn)業(yè)政策才有可能構(gòu)建新的競爭優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。黑龍江省千萬不要被那些反對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的思潮所誤，但產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施還需謹(jǐn)慎把握。這里僅對(duì)黑龍江省煤炭城市實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策過程中應(yīng)有的一些制度性安排提供一些思考。

首先，充分認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)政策的重要性和局限性。由于政府信息比私人還少，政府制定產(chǎn)業(yè)政策就需要與商業(yè)部門保持密切關(guān)系，但一旦政府部門嵌入過深，最終便有可能被商業(yè)利益俘獲，即導(dǎo)致腐敗和尋租活動(dòng)；如果政府部門過于自主，遠(yuǎn)離商業(yè)部門，它又將無法有效提供私人部門真正需要的激勵(lì)措施。因此，在制度安排上保持政府的自主性和嵌入性之間的合理平衡就顯得至關(guān)重要。我們強(qiáng)調(diào)，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)被看作是一個(gè)私人部門與公共部門進(jìn)行戰(zhàn)略合作的互動(dòng)過程，重要的是要有這樣一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程，以幫助發(fā)現(xiàn)哪些才是真正需要的政府政策干預(yù)。對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策，注重過程遠(yuǎn)比考慮結(jié)果更為重要。同時(shí)，我們必須清楚，錯(cuò)誤的發(fā)生（比如挑選了錯(cuò)誤的產(chǎn)業(yè)）將是一個(gè)成功的產(chǎn)業(yè)政策中不可避免的部分。

其次，制度框架的關(guān)鍵要素。在構(gòu)建產(chǎn)業(yè)政策的制度時(shí)，必須保證三種要素的進(jìn)入。一是需要高層政治領(lǐng)導(dǎo)人的支持。比如，以中央政府和省政府為代表的高層領(lǐng)導(dǎo)的全力支持。二是建立協(xié)調(diào)和協(xié)商委員會(huì)，以保證公私部門之間進(jìn)行廣泛的信息交流和社會(huì)學(xué)習(xí)。該委員會(huì)，應(yīng)當(dāng)有自己的專職人員，最好以省級(jí)部門建立。三是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠措施必須以透明和可問責(zé)的方式來推行，以保證對(duì)所有人提供發(fā)展的機(jī)會(huì)，不能把產(chǎn)業(yè)政策視為特權(quán)部門的免費(fèi)午餐，提供的補(bǔ)貼更應(yīng)經(jīng)過充分的會(huì)計(jì)審核。

再次，產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)的一般性原則。第一，激勵(lì)必須只是針對(duì)“新”活動(dòng)。所謂“新”是指產(chǎn)品對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)來說是新的，或采用了新技術(shù)來生產(chǎn)已有的產(chǎn)品。這不同于鼓勵(lì)中小企業(yè)等一些優(yōu)惠措施，這類產(chǎn)業(yè)政策旨在孕育新的專業(yè)化領(lǐng)域，培育經(jīng)濟(jì)增長新動(dòng)力。煤炭城市應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注這類產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施，不能以廣泛的鼓勵(lì)中小企業(yè)的優(yōu)惠措施來代替。第二，必須建立成功和失敗的明確標(biāo)準(zhǔn)。此類政策根本在于激勵(lì)企業(yè)家精神而不是讓所有參與新產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的投資都盈利，這一點(diǎn)非常重要。因此，為了避免補(bǔ)貼受惠者愚弄政府和政府管理人員蒙蔽上級(jí)，在糟糕的產(chǎn)出中保持補(bǔ)貼運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致在失敗中越陷越深，必須建立清晰的標(biāo)準(zhǔn)來判斷什么是成功，并根據(jù)可觀察的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行監(jiān)督。第三，必須有預(yù)設(shè)的終止條款。為了保證資源不被沒有盈利前途的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)無休止地占用，每一個(gè)政府支持項(xiàng)目，不但事先需要有識(shí)別項(xiàng)目成功或失敗的明確標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還要有在經(jīng)過一段合理時(shí)間后撤回支持的自動(dòng)終止條款。第四，政府支持必須針對(duì)活動(dòng)而不是產(chǎn)業(yè)。改變過去那種針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)支持的做法，應(yīng)當(dāng)把支持活動(dòng)設(shè)定為目標(biāo)。第五，執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的政府機(jī)構(gòu)必須保持與私人部門信息溝通的渠道暢通。要處理好“親商”和“清商”的關(guān)系。只有這樣，執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的部門才能具有不斷地學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力，并隨時(shí)根據(jù)環(huán)境的變化調(diào)整支持的手段和政策，使得產(chǎn)業(yè)政策能夠成為一個(gè)循環(huán)不斷地發(fā)現(xiàn)過程。

最后，一些關(guān)鍵的支持措施。第一，政府給予公共研發(fā)的支持。關(guān)鍵在于要保證公共研發(fā)部門的努力與私人部門生產(chǎn)活動(dòng)緊密結(jié)合，始終能夠針對(duì)私人部門的需求。單方面鼓勵(lì)公共研發(fā)部門的科研人員去創(chuàng)業(yè)以實(shí)現(xiàn)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的方式，不能代替企業(yè)的市場“自主發(fā)現(xiàn)”。不能期望大量的科研人員成為企業(yè)家，他們優(yōu)勢的發(fā)揮仍在科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)，并非產(chǎn)品營銷和市場競爭，這些應(yīng)交給具有企業(yè)家精神的人來完成。第二，開發(fā)能承受較高風(fēng)險(xiǎn)的金融支持工具。這種金融支持形式需要能夠承擔(dān)更長期和更高風(fēng)險(xiǎn)的投融資方式，一般的公司債市場和私人風(fēng)險(xiǎn)投資也都難以發(fā)揮作用。需要政府開發(fā)不同類型的金融支持手段，比如開發(fā)銀行、公共風(fēng)險(xiǎn)基金、股權(quán)交易市場，等等。第三，對(duì)企業(yè)“自主發(fā)現(xiàn)”活動(dòng)的成本進(jìn)行補(bǔ)貼。對(duì)新產(chǎn)品能否盈利的不確定成為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵障礙，為此，需要政府給予必要的補(bǔ)貼。但這里依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)滿足三個(gè)條件：一是必須明確與新類型活動(dòng)有關(guān)；二是它們的活動(dòng)可以對(duì)其他人提供學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)的溢出效應(yīng)；三是私人部門接受監(jiān)督和審計(jì)。第四，為一般性的技術(shù)培訓(xùn)提供支持和充分利用外部人才資源。新生產(chǎn)活動(dòng)最終會(huì)遇到人才短缺問題。解決的辦法無非兩種：一種是政府對(duì)私人培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)貼或相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，或者承擔(dān)起培訓(xùn)成本。一種是積極利用境外移民。黑龍江省除了積極吸引本省的境外留學(xué)人員回省創(chuàng)業(yè)，更應(yīng)關(guān)注對(duì)俄羅斯境內(nèi)眾多人才的有效利用。我們要充分認(rèn)識(shí)到，吸引俄羅斯境內(nèi)的青年（大學(xué)生、留學(xué)生等）、科研人員和企業(yè)家來黑龍江省積極創(chuàng)業(yè)，以緩解黑龍江省人口外流、人才外流的不利局面的重要性。

綜上所述，黑龍江省煤炭資源型城市要想擺脫困境，首先，要全面把握煤炭城市經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，充分認(rèn)識(shí)到黑龍江省煤炭城市遭遇的發(fā)展困境絕非偶然和突發(fā)性，其具有深刻的客觀背景。其次，突出重點(diǎn)抓好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重點(diǎn)處理好三個(gè)關(guān)系：一是穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)和動(dòng)力轉(zhuǎn)換的關(guān)系；二是經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與長期經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系；三是經(jīng)濟(jì)增長、改善民生和生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。最后，實(shí)施有效產(chǎn)業(yè)政策的制度框架。

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〔責(zé)任編輯：徐雪野〕