裴慶冰

摘 要：本文闡述了我國用能權交易制度的發(fā)展，將用能權交易制度同節(jié)能量交易、水權交易、排污權交易、碳排放權交易等其他資源環(huán)境權益交易制度進行了比較。通過比較研究，提出明確用能權權益屬性；堅持以地區(qū)特點為導向，鼓勵試點地區(qū)靈活設計制度；注意政策間協(xié)調(diào)性，探索銜接機制；通過激勵相容的政策設計，逐步弱化政府主導，發(fā)揮市場功能實現(xiàn)資源優(yōu)化配置等政策建議，對推進我國用能權交易制度建設具有一定的啟示。

關鍵詞：用能權；資源環(huán)境權益；產(chǎn)權理論；比較分析

中圖分類號： F423.2 文獻標識碼：A 文章編號： 2095-7866 （2017） 02-099-006工業(yè)經(jīng)濟論壇 URL： http//www.iereview.com.cn DOI： 10.11970/j.issn.2095-7866.2017.02.011

引言

探索建立用能權交易制度是黨中央、國務院的決策部署，是在加快生態(tài)文明建設，貫徹落實生態(tài)文明體制改革的背景下提出的重要舉措。2015年10月《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出：“建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，創(chuàng)新有償使用、預算管理、投融資機制，培育和發(fā)展交易市場?！?016年下半年，國家發(fā)改委印發(fā)《用能權有償使用和交易制度試點方案》，提出在浙江省、福建省、河南省、四川省開展用能權有償使用和交易制度試點工作。

我國進行地區(qū)試點探索的用能權交易制度是資源環(huán)境交易制度中的一種，是為資源節(jié)約、環(huán)境保護目的而進行的新嘗試，目的是通過市場化的手段解決稀缺資源的配置以及能源生產(chǎn)消費活動的外部性問題。與用能權交易制度同屬資源環(huán)境交易制度的還有排污權交易、碳排放權交易、水權交易、以及節(jié)能量交易等制度，這些制度都在國內(nèi)外有一定的理論發(fā)展和實踐經(jīng)驗，但用能權交易制度在國內(nèi)外還并無先例。通過相關制度的比較研究，可以為我國探索用能權制度提供有益的啟示。

一、資源環(huán)境權益交易的理論依據(jù)

環(huán)境問題在經(jīng)濟學中是典型的外部性問題，資源問題因其開發(fā)利用中造成的環(huán)境影響也具有外部性特點，特別是在市場失靈的情況下，需要政府進行一定的干預來矯正。解決外部性問題主要有兩種思路，一種是征收環(huán)境稅，另一種是界定產(chǎn)權。

環(huán)境稅的思想最早由庇古（Pigou）在上世紀20年代提出，他認為要解決污染的外部性問題，可以采取征收環(huán)境稅或補貼的方法來內(nèi)化外部成本，因此對環(huán)境污染征稅也稱庇古稅。這種思路依據(jù)的理論是政府通過征稅或者補貼來矯正個體成本，使資源配置達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。庇古稅的思想在環(huán)境保護、資源節(jié)約、資源綜合利用等領域得到了廣泛應用。

通過產(chǎn)權界定的方式來處理外部性問題源自科斯（Coase）上世紀60年代提出的理論，科斯產(chǎn)權理論的核心內(nèi)容是，只要產(chǎn)權是明確的，并且交易成本為零或者很小，市場均衡的最終結果都是有效率的，能夠實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。產(chǎn)權理論在污染控制領域的發(fā)展，演變形成排污交易理論的雛形。

得益于產(chǎn)權理論的發(fā)展，自上世紀70年代從美國開始，排污許可證交易的實踐逐步產(chǎn)生，隨后明確產(chǎn)權并進行交易的方式在資源環(huán)境保護領域被普遍接受和應用。將權證交易方式應用于節(jié)能減排主要有兩方面好處：一方面，能通過市場力量尋找節(jié)能減排的邊際成本，將整體節(jié)能減排成本降至最小，具有明顯的經(jīng)濟效益。另一方面，會激勵企業(yè)使用更先進、對環(huán)境更有益的生產(chǎn)技術，只要技術改進成本低于資源環(huán)境權證的價格，企業(yè)就可從中獲益，這增強了企業(yè)技術創(chuàng)新和應用先進技術的積極性。

二、用能權交易、節(jié)能量交易概況及比較

用能權交易制度是我國提出的具有一定創(chuàng)新性的節(jié)能政策，是改革過程中的一項嘗試。我國主要資源人均占有量與世界平均水平相比普遍偏低，能源資源也是如此，重要能源資源對外依存度不斷攀升，由能源消費引起的環(huán)境問題也不斷加劇。為應對資源環(huán)境壓力，我國政府先后提出了能源消費強度控制目標和能源消費總量控制目標。用能權交易制度即是在這種背景下產(chǎn)生的。浙江省已開展用能權交易實踐，顯著特點是在市縣層面開展試點，多采用與畝產(chǎn)效益評價相結合的方法進行初始用能權分配。

我國的節(jié)能量交易是與用能權交易制度類似的一項節(jié)能政策，一些地區(qū)在“十二五”期間進行過實踐，交易范圍限于各地區(qū)內(nèi)部，進行過節(jié)能量交易實踐的地區(qū)包括山東、江蘇和福建等省。山東省是最早開展節(jié)能量交易的地區(qū)，于2013年出臺了《山東省節(jié)能量交易管理暫行辦法》（于2015年底廢止）開始進行節(jié)能量交易。山東省節(jié)能量交易辦法的主要經(jīng)驗是結合企業(yè)目標責任創(chuàng)立交易體系，在交易制度設計中體現(xiàn)出對企業(yè)節(jié)能的激勵。江蘇省2015年3月出臺《江蘇省項目節(jié)能量交易管理辦法（試行）》開始進行節(jié)能量交易嘗試，其特點是能夠有效控制地區(qū)能源消費總量，實現(xiàn)能耗增量控制和能耗等量、減量置換。福建省2015年開始試行節(jié)能量交易，在所選取的行業(yè)內(nèi)設定行業(yè)標桿值，并根據(jù)用能單位的產(chǎn)出水平計算出節(jié)能量，基于能效標桿進行節(jié)能量交易。

用能權交易和節(jié)能量交易都是為節(jié)能和能效提升而設計的制度，各地實踐各有特點。表 1將浙江省開展的用能權交易與山東、江蘇、福建三省開展的節(jié)能量交易實踐進行了簡要對比。

首先，從交易內(nèi)容可以看出，各地設計的交易制度形式有較大差異。山東省所稱節(jié)能量可以分為兩類：一是目標節(jié)能量，是與用能單位的節(jié)能目標責任相聯(lián)系的；二是項目節(jié)能量，即節(jié)能服務公司或用能單位通過實施節(jié)能技術改造，提高能源利用效率而形成的節(jié)能量。而江蘇省所指節(jié)能量不包括用能單位節(jié)能量，而是包括項目節(jié)能量和淘汰生產(chǎn)裝置的能耗削減量，用能單位新建、改建或擴建固定資產(chǎn)投資項目新增能耗可與上述兩類節(jié)能量進行交易，從而實現(xiàn)能耗增量控制和能耗等量、減量置換的目的。福建省所指節(jié)能量則是在設定行業(yè)標桿值后，根據(jù)產(chǎn)出水平計算的節(jié)能量。

其次，雖然都是節(jié)能政策，但各地具體政策目標存在差異。浙江省的用能權有償使用和交易制度是與資源要素市場化改革工作密切結合的，能夠在控制能源消費量的同時起到優(yōu)化地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構的作用。山東省的節(jié)能量交易制度與重點用能單位節(jié)能目標責任制密切結合；江蘇省的節(jié)能量制度與能源消費總量控制的目標相聯(lián)系；福建省的政策設計能給予重點行業(yè)內(nèi)企業(yè)提升能效的激勵。

各地在政策設計中的差異化反映出對用能權交易、節(jié)能量交易的理解存在多樣性。各地都在努力探索通過交易這種市場化手段促進節(jié)能，并依據(jù)地區(qū)不同特點有針對性地設計政策，這種在實踐中的差別化探索對于制度建設具有積極意義。但同時不能忽視的是，對處于起步階段的用能權制度還應強化基礎研究使概念內(nèi)涵進一步明晰。

三、用能權交易制度與水權交易制度比較

與用能權交易同屬資源相關權益交易的還有水權交易。在我國主要水資源為國有性質(zhì)，取水許可制是獲取用水權的主要方式。早在2000年我國就有水權交易的探索，到2014年，在水利部組織下開展了水權交易試點。國內(nèi)進行的水權交易模式有行業(yè)間水權交易、用水戶間水權交易、集體水權交易、跨區(qū)域水權交易、跨流域水權交易等模式。行業(yè)間水權交易的典型做法是工業(yè)部門出資金改善農(nóng)用水渠漏水滲水狀況從而實現(xiàn)節(jié)水，并經(jīng)水主管部門監(jiān)控檢查驗收后確認可交易水量，然后在交易雙方之間交易。水戶之間的水權交易在甘肅地區(qū)具有代表性，一般是當年某輪灌溉需水時發(fā)生的短期交易，前提條件是初始水權已明晰到戶?？鐓^(qū)域水權交易和跨流域水權交易在內(nèi)蒙古、河南等地進行了試點[1-2] 。

水權交易與用能權交易的共性在于都是涉及資源權益的交易。水權交易在實踐中存在的問題主要包括：過分強調(diào)政府主導作用；定價機制不完善；統(tǒng)一的市場規(guī)則體系尚未形成；交易和監(jiān)管缺乏基礎支撐等[3-4]。其中一些問題在用能權交易實踐中也同樣存在。首先，在用能權交易實踐中，供需匹配、價格形成等環(huán)節(jié)政府都處于主導地位，對市場干預較多，通過市場力量優(yōu)化配置資源的作用體現(xiàn)得還不明顯。其次，監(jiān)管能力存在不足，在用能數(shù)據(jù)統(tǒng)計、核實等方面仍然缺乏足夠有效的手段。

除共性問題外，也應注意到水權交易與用能權交易存在著一定的差別。首先，水資源是單一品種，而能源資源是多品種的，既包括煤炭、石油、天然氣等礦產(chǎn)資源，也包括權利歸屬有較大爭議的風能、太陽能等地理性自然資源，能源資源的權利屬性更為復雜。其次，水權交易雖然也起到節(jié)水效果，但主要目的是為了通過交易解決某個局部（區(qū)域、農(nóng)戶）的用水需求問題；而對于能源來說，進行交易的主要原因并不是要解決某個局部（企業(yè)）的用能需求問題，用能權制度主要目的是規(guī)制企業(yè)用能行為，結合能源總量控制促進節(jié)能減排。這兩點差異意味著對于用能權來說，首先要認識到能源資源的多樣性以及權屬的復雜性，深入研究是否對于不同類型的能源應予以區(qū)別對待；其次要認清用能權交易主要目標是在宏觀上通過能源消費端的管理手段解決資源環(huán)境問題，在微觀上增強對企業(yè)自主節(jié)能、提升能效的激勵；在制度設計中應體現(xiàn)出這種特點。

四、用能權交易制度與排污權、碳排放權交易制度比較

在全球范圍內(nèi)，排污權交易最早在美國控制大氣污染物排放領域得到應用。排污權交易多采取總量控制和交易的形式，這種交易方式需要先為一定區(qū)域內(nèi)的污染源設定總的年度排放上限，并將總量以許可證的形式分配給污染源，污染源根據(jù)需要進行許可交易，多余未使用的許可可以存儲或退出使用。

我國系統(tǒng)性的排污權交易工作在2000年以后展開。“十五”期間，原國家環(huán)?？偩痔岢鰧嵤┡盼墼S可證制度促進總量控制，通過排污權交易試點完善總量控制，到“十一五”、“十二五”時期，試點工作進一步深化。國內(nèi)進行的排污權交易與國外有所不同，美國的排污交易中所交易的是排污許可，并不構成財產(chǎn)權；國內(nèi)則存在爭議，一些學者認同排污權的說法，也有一些學者認為排污權一說不合法理[5]。在實踐中，各省對排污權的規(guī)定也不相同。有的省規(guī)定排污權有多年有效期（通常是5年），有的省規(guī)定排污權長期有效，還有的省規(guī)定排污權有效期為1年[6] 。有效期為1年的排污權更接近總量控制和交易形式中的配額，而多年或長期有效的規(guī)定則傾向于將排污權理解為一種“權利”。

在用能權制度建設中，這同樣是值得注意的問題。目前國內(nèi)對用能權權利屬性還缺少系統(tǒng)、深入的研究，不同的權利屬性理解又會直接影響政策設計，這是在推進用能權制度中應予以重視并應盡早辨明的問題。

碳排放交易是為促進全球溫室氣體減排所采用的市場機制。國際上具有代表性的是歐盟碳排放交易體系。在歐盟碳排放交易體系中，向成員國設置排放限額，各國排放限額之和不超過承諾的排放量，排放配額的分配綜合考慮成員國的歷史排放、預測排放和排放標準等因素，在分配的基礎上進行總量控制下的配額交易。我國在2011年由國家發(fā)改委發(fā)布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，確定了北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市7個省市作為碳排放交易的試點，2013年起正式開展試點工作，經(jīng)過實踐積累了寶貴經(jīng)驗，同時也存在市場缺乏活力，法律及監(jiān)管體系不夠完善等問題[7-8] ；根據(jù)安排，2017年建立全國性的碳排放交易市場。

用能權交易與碳排放交易分別是節(jié)能降耗和溫室氣體減排領域的政策，由于節(jié)能和溫室氣體減排存在相關性，兩項政策在規(guī)制對象上具有一定程度重合，在政策效果上也具有一定相似性。兩項政策并行推進需要注意兩者的差別：首先，從政策背景和推動力來看，用能權制度是發(fā)端于國內(nèi)地方實踐的，先有地方節(jié)能量交易、用能權交易實踐，后到中央的指導政策，再到范圍擴大的地方試點；碳交易制度是在應對氣候變化這一國際問題背景下產(chǎn)生的，在國內(nèi)是由中央政府主導并強力推動的。其次，對于企業(yè)來說，用能權制度直接管企業(yè)能源消費，相對而言屬于“前端管理”，且一般來說不對能源品種區(qū)別對待；碳排放交易則是末端管理，對能源消費的規(guī)制作用既涉及能源消費量又涉及能源結構。第三，經(jīng)過多年發(fā)展，碳交易有相對較多可供借鑒的經(jīng)驗，具備較為成熟的落實方法；而用能權交易制度可供直接借鑒的經(jīng)驗較少，制度中具體環(huán)節(jié)如何設計仍需進一步探索。

這對用能權制度有兩點基本啟示：第一，用能權交易與碳排放交易制度的關系是在用能權交易制度設計中應予以著重考慮的，特別是要研究兩個制度規(guī)制對象如何區(qū)分以及在對相同主體規(guī)制時制度間如何銜接的問題。第二，對于試點地區(qū)用能權制度設計來說，要考慮如何結合地區(qū)特點、明確目標定位，有針對性、創(chuàng)新性地進行制度設計，為下一步推進提供更具可操作性的經(jīng)驗。

五、啟示和建議

通過與相關資源環(huán)境權益實踐的比較研究，本文提出對我國試點用能權制度的幾點建議：第一，應首先從學理上明確用能權的權益屬性，辨清如何界定用能權，避免因基本概念理解不同給試點實踐帶來困擾。第二，在實踐中應堅持以地區(qū)特點為導向，靈活設計制度。鼓勵試點地區(qū)進行差別化探索，并建立健全激勵機制和容錯糾錯機制。第三，注意政策間的協(xié)調(diào)性，特別是與其他節(jié)能減排相關政策間的協(xié)調(diào)性，避免因規(guī)制領域、規(guī)制對象相同造成重復管理。這需要在用能權制度設計中充分研究其他相關制度的運行機制，對制度間如何銜接進行探索，使政策間起到相互補益的作用。第四，通過激勵相容的政策設計，讓市場自身發(fā)揮更大作用，通過市場來實現(xiàn)要素資源的優(yōu)化配置，逐步弱化政府在交易匹配和價格決定中的主導地位，發(fā)揮企業(yè)的市場主體作用，激勵企業(yè)自主節(jié)能。

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