王曉

[摘要]摘要 在當前改革試點階段，全國人大常委會的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》可視為法律，通過法律的授權，賦予監(jiān)察委員會具有留置的權力。但隨著監(jiān)察體制改革向縱深方向推進，則須制定《國家監(jiān)察法》對留置措施進行規(guī)范。留置措施具有行政性、強制性、主動性等特性，為限制權力濫用、保障公民權利，應明確留置措施的構成要件，規(guī)范留置措施的運行程序，及保障留置對象的合法權利，將留置措施關進制度的籠子里。

[關鍵詞]關鍵詞 監(jiān)察委員會；留置措施；規(guī)范權力；權利保障

[中圖分類號]中圖分類號 D9211[文獻標志碼]A[文章編號]16724917（2017）02002308

2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）指出，黨中央決定，在北京市、山西省、浙江省部署設立各級監(jiān)察委員會。[1]2016年12月，全國人大常委會《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）列舉式地指出，監(jiān)察委員會在查處違紀、職務違法、職務犯罪行為過程中，可以采取談話、訊問、詢問、留置等措施。①在上述12項措施中，前11項措施屬于轉隸前的監(jiān)察廳（局）、預防腐敗局，及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職，以及預防職務犯罪等部門，行使調查權和偵查權時的措施。談話、訊問、詢問等措施法律依據明確，在實踐中適用較為規(guī)范。相對而言，“留置”既不是監(jiān)察機關行使調查權時的一項措施，也不是檢察機關行使偵查權時的一種措施，而是屬于一項新規(guī)定的強制措施。全國人大常委會的《決定》并未對這項新措施的行使主體、行使方式、行使場所等基本內容予以明確。留置作為監(jiān)察委員會約束被調查人員人身自由的措施，可能會存在擴大化適用、侵犯私權利、權力運行程序不明確等問題，因此亟待對留置措施進行規(guī)范。②

一、留置措施的權力創(chuàng)制來源

在現行立法中，有兩處立法規(guī)定可能與“留置”一詞相關?！毒旆ā贰豆矙C關辦理刑事案件程序規(guī)定》《公安機關適用繼續(xù)盤問規(guī)定》等立法明確規(guī)定，人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員，可以當場盤問、留置24至48小時。③根據《決定》的相關規(guī)定，公安機關不在此次轉隸的范圍之內，因此監(jiān)察委員會享有的留置措施不同于公安機關享有的留置權力?！段餀喾ā芬?guī)定了“留置權”，但該項權利與“留置”有一字之差，且屬于民事權利。《憲法》《刑事訴訟法》《行政監(jiān)察法》等與國家監(jiān)察體制改革直接相關的立法，均未規(guī)定檢察機關和監(jiān)察機關享有“留置”的權力。因此，《決定》中規(guī)定的監(jiān)察委員會享有的留置措施應該屬于一項新權力。從字面上解釋，留置措施這項新權力，更是一項直接限制公民人身自由的強制措施?！读⒎ǚā返?條第5項明確規(guī)定，與公民人身自由相關的強制措施只能通過制定法律來創(chuàng)設和加以限制。試點地區(qū)監(jiān)察委員會的留置權力，源于全國人大常委會頒布的《決定》的授權，此處就涉及一個關鍵性問題，即該《決定》是否屬于法律?！稇椃ā贰读⒎ǚā返认嚓P法律并未規(guī)定全國人大及其常委會制定的法律是否應當冠以“XX法”的名稱，但以“法”結尾的法律文件作為法律在學理上和實踐中應該是沒有爭議的。全國人大及其常委會制定的沒有冠以“XX法”的法律性文件，未必一定不屬于法律，但實踐中也確實存在一些分歧。全國人大常委會制定的決定是否屬于法律，首先應搞清楚法律的判斷標準。

從理論上而言，法律的判斷標準無外乎形式內容判斷標準和實質內容判斷標準兩種。形式內容判斷標準，是指法律必須是立法機關按照程序通過的法律文件，法律的成立必須符合包括立法主體合法在內的法的程序要件，[2]這些程序要件應包括制定機關、公布主體、制定程序三個方面。[3]一是制定機關標準，全國人大和全國人大常委會行使國家立法權，在全國人大閉會期間，全國人大常委會對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。參見《憲法》第58條和第67條。二是公布主體標準，全國人大和全國人大常委會的決定須經國家主席令公布，才能視為法律。參見《憲法》第80條。三是制定程序標準，《立法法》和《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》規(guī)定，決定的提出主體應是法律案的提出主體，且經兩次常委會會議審議或一次常委會會議審議。參見《立法法》第29、30條，《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》第15條等。根據現有資料可知，《決定》由全國人大常委會制定，且經全國人大常委會一次審議并通過，[4]但未經國家主席令公布。彭波：《人大常委會第二十五次會議在京閉幕》，《人民日報》2016年12月26日。據《人民日報》報道，在人大常委會第二十五次會議上，國家主席習近平分別簽署第59、60、 61、62號主席令，但都與全國人大常委會《決定》無關。實質內容判斷標準，是指立法機關按照程序制定的法律必須符合抽象的、公開的、普遍適用等法的一般要素?！稕Q定》直接規(guī)范國家機構的職責和權力，創(chuàng)設了反復使用的制度規(guī)則，從實質內容上判斷是符合法律的標準。綜上，從形式內容判斷標準上而言，《決定》因未經國家主席令公布而存在一定的形式瑕疵；但從實質內容判斷標準上而言，《決定》完全符合法律的一般要素。

實踐中，全國人大常委會公布的決定，包括未經國家主席令公布的決定， 大多被視為法律而得到了認同和廣泛適用。從立法工作者角度而言，1993年全國人大發(fā)布《關于檢查〈全國人大常委會關于懲治生產、銷售偽劣商品犯罪的決定〉等法律執(zhí)行情況的報告》，指出“對《關于懲治生產、銷售偽劣商品犯罪的決定》《產品質量法》《食品衛(wèi)生法（試行）》等法律的執(zhí)行情況進行了檢查”，認為《關于懲治生產、銷售偽劣商品犯罪的決定》等法律的實施初見成效。[5]全國人大將《關于懲治生產、銷售偽劣商品犯罪的決定》與《產品質量法》等并列，視決定為法律。從司法工作者角度而言，《全國人民代表大會常務委員會關于完善人民陪審員制度的決定》《全國人大常委會關于司法鑒定管理問題的決定》等規(guī)范性文件，都未經國家主席令公布，但包括最高人民法院在內的若干法院判決皆以其作為裁判依據。例如，“中國人民財產保險股份有限公司七星關支公司與彭永英、畢節(jié)市交通局汽車運輸公司機動車交通事故責任糾紛案民事裁定書”，（2015）黔高民申字第271號；“紀洪偉與劉春梅勞務合同糾紛申請再審民事裁定書”，（2014）遼審一民申字第2號等，以上資料引自中國裁判文書網?；诒O(jiān)察體制試點改革的重大性與復雜性，試點階段可以在合法性的范疇內，采取靈活的措施。[6]這次試點改革先由中共中央辦公廳公布方案，后由全國人大常委會作出《決定》，該《決定》雖缺少國家主席令公布這一形式要件，但結合改革需求和實踐做法，應可視為法律。但國家監(jiān)察體制改革涉及監(jiān)察委員會的性質、監(jiān)察委員會的定位、監(jiān)察委員會的權力配置等制度安排，這些“重大改革要于法有據”。[7]權力重新配置在法制體系中的必然表現，就是引起法律的創(chuàng)制或法律的廢、改、立。[8]在監(jiān)察體制改革試點全面鋪開之時，作為新權力的留置措施，也應取得法律上的依據。“留置是調查權的手段，要將其在國家監(jiān)察法中確立”[9]，以法律約束留置從而使其在制度的框架內運行。

二、留置措施的權力屬性分析

根據中共中央辦公廳的《試點方案》和全國人大常委會的《決定》，在北京市、山西省、浙江省設立監(jiān)察委員會，行使監(jiān)察職權；將試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監(jiān)察委員會，[10]但上述規(guī)范性文件對監(jiān)察委員會的性質并未形成統(tǒng)一的表述或者定義。目前，關于監(jiān)察委員會性質的表述主要有，“黨統(tǒng)一領導下的國家反腐敗工作機構”“行使國家監(jiān)察職能的專責機關”[1]“與‘一府兩院平行的國家監(jiān)督機關”[11]“國家監(jiān)督執(zhí)法機關”[12]；也有學者指出，監(jiān)察委員會是集黨紀監(jiān)督、行政監(jiān)督與法律監(jiān)督權于一體的綜合性、混合性與獨立性的機關，既不同于黨的機關、也不同于行政機關或者司法機關，其職權具有綜合性與混合性。[6]這些表述從不同的角度和層面揭示了監(jiān)察委員會的性質，但都基于一個共同的認識，即監(jiān)察委員會不同于黨的機關、也不同于行政機關和司法機關，是新設立的監(jiān)督機關。該監(jiān)督機關享有監(jiān)督權、調查權和處置權，其職權具有綜合性、多樣性和強制性的特征。監(jiān)察委員會的調查權，是一項依法查證享有公權力的公職人員是否有違紀、職務違法和職務犯罪行為的權力。王岐山同志在參加十二屆全國人大四次會議北京代表團的審議時，特別點到了“留置”這個手段，并指出“留置”的意思可以參考公安機關常用的留置執(zhí)法。[9]作為調查權主要手段的留置措施，既有自身的屬性，也帶有公安機關留置執(zhí)法權的一些特性。

一是留置措施具有行政性。有關行政性表述的內容，可參見馬嶺：《政府的執(zhí)行性與行政性辨析》，《國家檢察官學院學報》2011年第2期。行政性主要表現為，國家行政機關為實現國家的目的和任務而行使的執(zhí)行、指揮、組織、監(jiān)督諸職能。留置措施是監(jiān)察委員會為保障行使公權力公職人員隊伍的清正廉潔、遵紀守法，而對涉嫌違紀、職務違法、職務犯罪的被調查人員，按照留置措施的實施程序組織監(jiān)察人員采取限制被調查人員人身自由、以確保案件調查工作順利進行的處置行為。監(jiān)察人員對被調查人員采取并執(zhí)行留置措施的目的，一方面是為了監(jiān)督被調查人員是否存在違法履職、不秉公用權等違紀行為；另一方面也是為了調查被調查人員是否存在立法規(guī)定的職務違法、職務犯罪行為。留置措施與民事訴訟、刑事訴訟中的強制措施是完全不同的，因為民事訴訟強制措施是審判機關對原告、被告、法庭旁聽人員等實施的，采取措施的權力主體和適用對象都已經特定；雖然留置措施在行為方式、留置期間、程序設計等方面可能與刑事強制措施有相似之處，但刑事強制措施的具體類型是由刑事訴訟法明文規(guī)定的，且“法無明文規(guī)定不可為”，因此留置措施與刑事強制措施有明顯差異。綜上，在采取留置措施的過程中，被調查人員的人身自由受到監(jiān)察委員會的限制和剝奪，此項措施具有明顯的行政性。也有可能的是，隨著監(jiān)察體制改革的不斷推進，以及基于監(jiān)察體制改革的實踐需求，也不排除全國人大和全國人大常委會在修改刑事訴訟法之時，將留置措施歸入刑事強制措施之列。

二是留置措施具有強制性。從語義上分析，留置一般可理解為帶有強制力效果的，限制、控制人身自由進而順利推進調查活動的強制性措施或者手段。這種含義的解讀和分析，同樣適用于《決定》中規(guī)定的留置措施。監(jiān)察委員會依法對“涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為”[13]的公權力人員，按照法定程序可以當場采取留置措施；如有必要則將其強制扣留，并帶至法定場所到案接受調查，繼續(xù)進行留置處理。監(jiān)察人員依法對被調查人員采取留置時，被調查人員具有隱忍的義務，不得依據任何理由采取暴力、非暴力的對抗行為，否則監(jiān)察人員可以強行將其帶離現場。在強行將被調查人員帶離現場的過程中，如果確有必要的話，也不排除監(jiān)察人員可以使用手銬等械具，以保障后續(xù)監(jiān)督、調查、處置等行為的順利實施。綜上，監(jiān)察人員依法對被調查人員采取留置措施時，一方面反映出該措施的強行性、權威性，另一方面也隱含著留置措施對被調查人員的約束性，以及被調查人員對留置的服從性。

三是留置措施的主動性。主動性是指權力的行使是積極的、主動的，而非消極的、被動的。監(jiān)察委員會對監(jiān)督中發(fā)現的違規(guī)違法犯罪問題，依據法律、行政法規(guī)等進行證據收集，及時查證核實監(jiān)督發(fā)現的問題是否存在，對發(fā)現有涉嫌違紀、職務違法、職務犯罪問題的，主動采取強制性調查措施，限制或者剝奪被調查人員的人身自由、通信自由等。主動性是監(jiān)察委員會留置權力的顯著特征之一，這種權力的主動性還突出地表現為權力的擴張性。當然，權力的擴張性并不必然帶來對權利的侵害，但是事物總是有正反兩個方面的，我們在看到權力行使主動性的一面時，也必須看到權力的擴張性可能會侵害私權利的一面。國家權力往往是公民基本權利的最大、最危險的侵害者，在權力的自我擴張過程中，如果沒有相應的對留置權力的限制和約束，就容易出現權力的濫用，進而導致對權利的侵害。

四是留置措施的謙抑性。行使公權力是為了公益，權力對公權力者而言，是一種職責；依法行使公權力是權力者的一種義務。權力者放棄行使其應當行使的權力，就是失職，要承擔相應的責任。[13]如果監(jiān)察委員會選擇了放棄行使留置的權力，則意味著它放棄了維護和保障國家利益或公共利益的職責，消極地行使或不行使監(jiān)察職責。權力是不可放棄的，但監(jiān)察委員會在監(jiān)察活動的權力運行中，需要體現一定的謙抑性，實際上留置權力的謙抑性脫胎于刑法的謙抑性原則。留置措施是一項限制和剝奪公民人身自由的強制性措施，應是監(jiān)察委員會為達其保護法益與維護秩序的任務時所采取的最后的手段。監(jiān)察委員會能夠不使用留置措施，而以其他手段例如談話、訊問、詢問等手段，亦能達到維護社會公共秩序及保護社會與公民法益之目的時，則應不優(yōu)先行使留置的權力。

三、留置措施的權力規(guī)范運行

北京市、山西省、浙江省的試點改革正在進行中，而《試點方案》《決定》對留置措施的權力運行并未作出規(guī)定，可能會使得試點地區(qū)的監(jiān)察委員會在對被調查人員采取留置措施時存在一些障礙。從理論的架構、實踐操作的可行性、相關強制措施的有益經驗等方面考量，留置措施的規(guī)范運行應解決好以下三個方面的問題。

（一）留置措施的構成要件

留置措施是全國人大常委會《決定》賦予監(jiān)察委員會的一項新權力，目前有關該權力的理論研究尚未深入，實踐方面也尚未形成有益的經驗。但是權力的行使，須以一定的標準和要件為前提，否則權力很有可能陷入濫用的泥潭。為了規(guī)范留置措施的使用和運行，應明確行使留置措施的主體范圍，認定使用留置措施的對象范圍，界定留置措施的期限范圍，以及明確留置措施的場所范圍等，從而為監(jiān)察委員會依法行使留置措施提供有益的參考。

一是留置措施的行使主體。留置屬于監(jiān)察委員會開展監(jiān)察活動所使用的限制人身自由的強制措施，該項措施的行使主體只能是各級監(jiān)察委員會。根據《試點方案》的規(guī)定，黨的紀律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公，但是各級紀委不能以紀委辦案的名義采用留置措施。如果紀委濫用“雙規(guī)”限制被調查對象的人身自由，或者借用“留置”名義剝奪被調查人員的人身自由，將導致“雙規(guī)”、留置適用的混亂，甚至會嚴重損害被調查人員的合法權益。為了明確留置措施的行使主體，同時規(guī)范“雙規(guī)”和留置的適用，國家監(jiān)察委員會和中央紀委可以聯合發(fā)文進行規(guī)定。對涉嫌違反黨紀的中共黨員只能用“雙規(guī)”的方式組織談話或約談，一旦發(fā)現該名黨員有職務違法或職務犯罪行為時，各級紀委則須及時將被調查人員移交監(jiān)察委員會進行調查處理。此時，監(jiān)察委員會才有權對被調查人員采取留置措施，扣留被調查人員對其進行監(jiān)督、調查和處置。

二是留置措施的行使對象。《決定》指出試點地區(qū)的監(jiān)察委員會，對本地區(qū)所有行使公權力的公職人員依法實施監(jiān)察。要規(guī)范留置措施的行使，首先需要明確“行使公權力的公職人員”的具體范圍。根據《憲法》《刑法》《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規(guī)定》等法律、司法解釋的規(guī)定，行使公權力的公職人員可分為：第一類，中國共產黨各級機關工作人員，即在中國共產黨的中央組織、地方組織中從事公務的人員；第二類，國家各級權力機關工作人員，即在全國人大常委會、地方各級人大常委會的組成人員，以及各級人大常委會各工作機構中從事公務的人員；第三類，國家各級行政機關工作人員，即在各級人民政府的公務員，地方人民政府所屬工作部門派出機關中從事公務的公務員，以及法律法規(guī)授權組織內行使國家公權力的國家工作人員；第四類，各級司法機關工作人員，即在國家各級審判機關和各級檢察機關中依法從事公務的人員；第五類，各級政協機關工作人員，即在政協全國委員會常務委員會，以及地方各級政協常務委員會中行使公權力的人員；第六類，民主黨派各級機關工作人員，即在各民主黨派中央，及地方各級民主黨派的組織和機構中從事公務的人員；第七類，事業(yè)單位工作人員和國有企業(yè)的管理人員，即依法行使國家公權力的事業(yè)單位的公職人員，以及依法管理國有企業(yè)的管理人員。

三是留置措施的行使期限。監(jiān)察委員會在調查公權力主體的違紀、職務違法和職務犯罪行為時可采取留置措施，因此可從違紀行為調查階段、職務違法行為立案調查階段和職務犯罪行為立案偵查階段三個方面，科學設置短期、中期和長期留置期限。第一類，違紀行為調查階段的短期留置。參照《公安機關適用繼續(xù)盤問規(guī)定》第11條有關繼續(xù)盤問時限的規(guī)定，可規(guī)定留置的一般時限為12小時；對難以證實或者排除有職務違法、職務犯罪嫌疑的，可以延長至24小時；對有其他特殊情況不能證實或者排除其職務違法、職務犯罪嫌疑的，可以延長至48小時。第二類，職務違法行為立案調查階段的中期留置。結合原有“雙指”時限的相關規(guī)定，及順應國家監(jiān)察體制改革依法有序推進的要求，可以規(guī)定此階段的留置期限為3個月；有特殊原因需要延長的，報上一級監(jiān)察委員會備案，可以延長至6個月。第三類，職務犯罪行為立案偵查階段的長期留置。應當參照《行政監(jiān)察法》第33條有關立案調查的案件期限，留置的期限一般為自立案之日起6個月；因特殊原因需要延長辦案界限的，可以適當延長，但是最長不得超過一年，并應當報上一級監(jiān)察委員會批準。

四是留置措施的行使場所。留置對象與刑事拘留、逮捕等羈押措施的對象不同，前者適用的對象既可能是違紀、職務違法的行使公權力人員，也有可能是構成職務犯罪的行使公權力人員。因此，監(jiān)察人員在留置被調查人員時，不能一味地在看守所執(zhí)行，而應綜合利用現有的辦案場所和其他場所，以便合理留置被調查人員。這些場所主要包括現有的實施“雙規(guī)”“雙指”的場所，監(jiān)察委員會自設的留置場所，被調查人員的住所，以及指定的賓館、旅店等場所。監(jiān)察委員會可以根據談話、訊問、詢問等辦案工作的需要，以及保障被調查人員權益的考慮，選擇合適的留置場所。

（二）留置措施的運行程序

全國人大常委會《決定》中列舉的監(jiān)察委員會可以采取的諸多措施中，留置屬于對人身自由限制最為嚴格的措施，因此實踐中應當審慎適用。法諺有云：程序是法治與人治的分水嶺。嚴格的程序正義對規(guī)范留置措施的依法行使，全面保障被調查人員的合法權益有著特殊的重要意義，一方面可以確保監(jiān)察委員會在執(zhí)法過程中做到中立公正，嚴守辦案期限，全面落實告知、通知、送達等制度；另一方面嚴格的程序是保障被調查人員實體權利的重要機制，也是被調查人員權利受到侵害時能夠獲得救濟的重要途徑。

一是留置措施的啟動程序。啟動程序是留置措施的第一步程序，無論是短期留置、中期留置和長期留置，監(jiān)察委員會在對被調查人員采取留置措施之前，必須嚴格按照報送和審批程序進行，其中審批程序又可細分為內部審批程序和外部審批程序。短期留置只須進行內部審批，之后報送上一級監(jiān)察委員會備案即可，但是中期和長期留置必須由本級和上一級監(jiān)察委員會審批通過后方可采取。對于報送程序而言，監(jiān)察人員根據被調查人員的違紀、職務違法、職務犯罪事實和已經收集到的相關證據，認定需對被調查人員使用留置措施的，則應當填寫《監(jiān)察委員會使用留置措施呈報表》（以下簡稱《呈報表》），呈報監(jiān)察委員會查辦案件的部門負責人審核，并由監(jiān)察委員會主任批準?！冻蕡蟊怼分饕d明被調查人員的基本信息、主要職務、被留置的法定事由，部門負責人的審核意見和監(jiān)察委員會主任的批準意見，以及注明開始留置的日期等事項。對于內部審批程序而言，監(jiān)察委員會部門負責人在收到監(jiān)察人員報送的《呈報表》后，應及時對被調查人員使用留置措施的事由進行實質性審查，認為確有必要使用留置措施的，則在《呈報表》上簽署同意的審核意見。之后，按照程序呈報給監(jiān)察委員會主任進行批準。監(jiān)察委員會主任須在收到《呈報表》后48小時內作出同意與否的審批意見。若有必要，監(jiān)察委員會主任可以召集監(jiān)察人員進行分析和討論。如果監(jiān)察委員會主任不簽署同意的審批意見，則應在《呈報表》中“不同意的理由”一欄中，對不同意的理由予以詳實說明。對于外部審批程序而言，如果對被調查人員采取短期留置措施的，該短期留置措施可以不用報送上一級監(jiān)察委員會審批，但須報送上一級監(jiān)察委員會備案，但中期和長期留置措施，經本級監(jiān)察委員會主任審批后，還應報送上一級監(jiān)察委員會審批，由上一級監(jiān)察委員會主任簽署意見。上一級監(jiān)察委員會主任須在收到《呈報表》后48小時內作出同意與否的審批意見。若有必要，上一級監(jiān)察委員會主任可以召集下一級監(jiān)察人員匯報案情。如果上一級監(jiān)察委員會主任不簽署同意的審批意見，同樣需要在《呈報表》“不同意的理由”一欄中詳細闡明理由。

二是留置措施的執(zhí)行程序。執(zhí)行程序是留置程序運行的重心，關涉被調查人員的切身利益，應從通知被調查人員程序、帶被調查人員至留置場所程序以及告知被調查人員家屬程序等三個方面進行操作。就通知被調查人員程序而言，應統(tǒng)一規(guī)定由2名監(jiān)察人員執(zhí)行，在執(zhí)行過程中應出示相應證件；持有《執(zhí)行留置措施通知書》（以下簡稱《通知書》），該通知書應由監(jiān)察委員會主任簽署，且載明執(zhí)行留置的理由、留置執(zhí)行開始的時間、留置的場所、被調查人員的救濟方式，以及執(zhí)行留置措施監(jiān)察人員的信息等基本內容；執(zhí)行人員應當當面告知被調查人員留置理由、留置時間、留置地點等基本信息，并要求被調查人員在《通知書》回執(zhí)上簽字。就帶被調查人員至留置場所程序而言，監(jiān)察人員向被調查人員當面宣布對其采取留置措施后，應立即將被調查人員帶至留置場所；在帶離過程中，為防止被調查人員的武力反抗、逃逸、自殺、自殘等行為，監(jiān)察人員應享有強制帶離被調查人員至法定場所的權限；在到達留置場所后，除應按照規(guī)定辦理留置手續(xù)外，監(jiān)察人員應對被調查人員隨身攜帶的通訊工具、證件、其他物品等統(tǒng)一保管，并辦理《暫予保管物品登記表》。就告知被調查人員家屬程序而言，在將被調查人員進行留置并辦理相關留置手續(xù)后，執(zhí)行留置措施的監(jiān)察人員應當在24小時之內，將已經對被調查人員執(zhí)行留置措施的情況，例如留置事由、留置開始時間、留置場所、留置期限等，書面通知被調查人員的同住成年家屬和其所在單位；與此同時，監(jiān)察人員應將《通知書》副本送達給被調查人員的同住成年家屬和其所在單位。

三是留置措施的解除程序。程序的運行是分階段和分步驟的，完整的留置運行程序還應包括留置的解除程序。監(jiān)察委員會在留置期限內對被調查人員是否存在違紀、職務違法和職務犯罪行為進行查證核實，一般會形成以下幾種結果。第一種情況是，經調查核實，監(jiān)察委員會認為被調查人員沒有違紀、職務違法和職務犯罪行為的，或雖有違紀行為但不需要追究行政責任的，則立即解除留置措施，執(zhí)行解除留置措施的監(jiān)察人員應護送被調查人員離開留置場所，或通知其同住成年家屬或其所在單位接回被調查人員。第二種情況是，經調查核實，監(jiān)察委員會認為被調查人員有違紀行為，但沒有職務違法、職務犯罪行為的，或者是被調查人員有違紀行為、職務違法行為，但無職務犯罪行為的，則在對被調查人員違紀行為或職務違法行為進行處理或轉交其他單位處理的同時，及時解除留置措施；執(zhí)行解除留置措施的監(jiān)察人員須護送被調查人員離開留置場所，或通知其同住成年家屬或其所在單位接回被調查人員。第三種情況是，經調查核實，監(jiān)察委員會認為被調查人員有違紀或（和）職務違法行為，且有職務犯罪行為的，在將被調查人員向檢察機關進行移送前，應告知被調查人員有關移送的事項；同時，告知被調查人員留置措施已經被解除。在上述三種情況中，只要監(jiān)察委員會啟動留置措施的解除程序，都必須制作統(tǒng)一格式的《解除留置措施通知書》。通知書應當載明解除留置措施的理由、解除留置措施的時間、實施留置措施的期限、執(zhí)行解除留置措施監(jiān)察人員的基本信息等事項，并由監(jiān)察委員會主任簽署解除意見，被調查人員應當在該通知書上簽名。監(jiān)察委員會在對被調查人員解除留置措施的同時，應將《解除留置措施通知書》交與被調查人員。此外，執(zhí)行解除留置措施的監(jiān)察人員應當在24小時之內，將對被調查人員解除留置的情況，例如解除留置的事由、留置的期限、留置的場所等事項，書面通知被調查人員的同住成年家屬和其所在單位；與此同時，應將《解除留置措施通知書》副本送達給被調查人員的同住成年家屬和其所在單位。

（三）留置對象的權利保障

權力會保障權利，但同時也可能會侵害權利。留置措施作為一項強制性措施，在一定程度上、一定期限內限制被調查人員的人身自由，因此在規(guī)范留置程序運行的同時，也應盡可能地保障被調查人員的合法權益。

一是留置期間能否折抵刑期。《刑法》《刑事訴訟法》等明確規(guī)定，有關判處管制的，指定居所監(jiān)視居住一日折抵刑期一日，先行羈押一日折抵刑期二日；判處拘役、有期徒刑的，指定居所監(jiān)視居住二日折抵刑期一日，先行羈押一日折抵刑期一日。參見《刑法》第41、44和47條，以及《刑事訴訟法》第74條的相關規(guī)定。從性質上分析，留置措施與監(jiān)視居住、先行羈押一樣，都屬于剝奪、限制公民人身自由的強制措施；從公平公正和保障人權的角度分析，留置期間也應當折抵刑期。留置措施對被調查人員的強制程度、影響程度、執(zhí)行方式等與指定居所監(jiān)視居住較為相似，因此在實踐中，可參照指定居所監(jiān)視居住折抵刑期的相關規(guī)定予以認定。如果被調查人員被法院判處管制的，則留置一日折抵刑期一日；如果被法院判處拘役、有期徒刑的，則留置二日折抵刑期一日。

二是留置期間律師介入問題?！缎姓O(jiān)察法》《行政監(jiān)察法實施條例》《監(jiān)察機關調查處理政紀案件辦法》等規(guī)范性文件，并未規(guī)定行政監(jiān)察期間可以由律師介入。從以往職務犯罪案件辦理流程來看，行政監(jiān)察期間被調查人員不能委托律師，更談不上與律師會見。但為了更好地保護被調查人員的權利、監(jiān)督監(jiān)察人員不濫用留置的權力，保障監(jiān)察體制改革在法治的軌道內向前推進，應賦予律師在調查期間介入的權利。具體而言，在留置期間，自監(jiān)察人員對被調查人員采取第一次訊問之日起，被調查人員有權委托律師，但危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、特別重大賄賂犯罪案件，律師會見被調查人員的，應當經監(jiān)察委員會許可。

三是留置期間的錄音錄像。在對被調查人員進行留置期間，監(jiān)察委員會需要對被調查人員是否存在違紀、職務違法、職務犯罪行為進行查證，這些行為是否存在需要依據相應的證據證明。有關被調查人員違紀、職務違法、職務犯罪的證據，一方面來自于監(jiān)察人員收集的書證、物證、勘驗檢查筆錄等書面證據，另一方面主要來自被調查人員的陳述或供述等言詞證據。為了保障監(jiān)察人員依法履職，切實保障被調查人員的人身權利，以及保證留置期間言詞證據的合法性，監(jiān)察委員會采取留置措施時必須全程錄音錄像，收集保存證據，接受監(jiān)督。[14]若在留置期間，監(jiān)察人員需要對被調查人員進行談話、訊問、詢問等以獲取當事人口供，也應進行全程同步錄音錄像。

監(jiān)察委員會享有的留置措施，并非來源于任何國家機關的現有權力，而是一種全新的權力。這項權力剛剛處于起步的階段，本文對此項留置措施的權力內涵、權力屬性、權力構成要件、權力運行程序等基本內容進行了分析，但仍有許多問題尚待進一步研究。這些問題主要有：一是，留置措施適用的行為條件是被調查人員有違紀、職務違法和職務犯罪行為，如何來界定和判斷違法和犯罪的范圍，尤其是違紀的范圍；二是，目前紀檢監(jiān)察證據與刑事證據之間如何轉化，及轉化后的證據效力問題，尚未形成統(tǒng)一的共識，在監(jiān)察體制改革后，留置期間所形成的證據效力又如何予以轉化、審查和認定；三是，留置場所如何實現規(guī)范化建設；四是，如何加強對監(jiān)察人員的有效監(jiān)督；有關監(jiān)督制約權力的觀點，可以參見蔡嘉源：《創(chuàng)新與強化權力制約及監(jiān)督機制的若干探索》，《福建論壇（人文社會科學版）》2004年第1期。五是被調查人員的權利救濟等。以上問題，都有待于《國家監(jiān)察法》及其相關立法作出進一步的規(guī)定。

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Theory of Supervision Committees Lienable Measure

WANG Xiao

（School of Law， Shenyang Normal University， Shenyang 110034， China）

Abstract： In the current phase of pilot reform， the NPC Standing Committees decision should be regarded as law. The supervision committee has the power of lien authorized by the law. However， with the deepening of Supervision Committee System reform， it is necessary to formulate the national supervision law to regulate the lien measures. The lienable measure has the characteristics of administrative， obligatory and initiative， it needs to put the lienable measure into cage system as defining the elements of the lienable measure， standardizing the operating procedures of the lienable measure， and guaranteeing the lawful right of the lienable objects， in order to limit the abuse of power and to protect the citizens rights.

Key words： supervision committee； lienable measure； normative power； right guarantee