鄭沃林 謝昊 譚建純

摘要：留用土地制度是對(duì)被征地村民補(bǔ)償安置的有效方法，深入分析經(jīng)濟(jì)快速地區(qū)的留用土地開發(fā)模式與效益是推動(dòng)我國(guó)留用土地機(jī)制發(fā)展的關(guān)鍵。以廣州市為實(shí)證，分析市內(nèi)的留用土地開發(fā)模式及不同模式衍生的效益。結(jié)果表明：廣州市留用土地開發(fā)的模式主要包括指標(biāo)出讓、具結(jié)承諾、土地出租、土地轉(zhuǎn)讓、自主經(jīng)營(yíng)、物業(yè)出租及合作開發(fā)七種模式，不同的留用土地開發(fā)模式產(chǎn)生的效益各不相同。大部分村莊選擇的留用土地開發(fā)模式為合作開發(fā)、物業(yè)或土地出租，收益的形式多以租金或物業(yè)分成體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)留用土地；開發(fā)模式；效益；廣州

一、前言

在快速城市化及工業(yè)化的背景下，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)不斷擴(kuò)展，形成大量的建設(shè)用地需求，滿足擴(kuò)展的建設(shè)用地需求主要由農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化而來(lái)。由此造成大量的村民成為失地群體。如何確保被征地村民長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活生產(chǎn)及發(fā)展不受影響，妥善地保障被征地村民的合法權(quán)益，一直是社會(huì)各界共同關(guān)注的熱點(diǎn)[1，2]。在此背景下，征地留用土地制度應(yīng)運(yùn)而生，其目的是為了使被征地的村民在國(guó)家征收農(nóng)村集體土地后，不完全失去土地，而按照實(shí)際征收土地面積的比例，另行安排給征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民發(fā)展生產(chǎn)，用于獲取長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入來(lái)源，保障自身利益的建設(shè)用地，是一種對(duì)于被征地村民的補(bǔ)償及安置的手段[3，4]。留用土地制度最早出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代后期的深圳，并主要集中于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的地區(qū)，諸如深圳、上海及廣州等城市。雖然留用土地制度經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐尚未在全國(guó)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的模式，但基本上形成了長(zhǎng)沙咸嘉模式、杭州模式、廈門市西坂村“金包銀”模式等典型發(fā)展模式，在保障失地農(nóng)民土地權(quán)益、保障農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用[5，6]。

作為留用土地實(shí)踐最早的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)，廣州市下屬番禺縣于20世紀(jì)90年代初就頒布相關(guān)文件，提出在征地過(guò)程中采取留用土地方式作為安置被征地農(nóng)民手段。1993年，廣州市政府出臺(tái)《廣州市國(guó)家建設(shè)征用土地和房屋拆遷管理若干補(bǔ)充規(guī)定》（穗府〔1993〕16號(hào)），明確要將番禺的做法推廣到全市，并于1995年出臺(tái)《廣州市土地管理規(guī)定》，將留用土地的做法從政府規(guī)范性文件上升為地方性法規(guī)。其后，廣東省國(guó)土資源廳頒布《關(guān)于深入開展征地制度改革有關(guān)問題的通知》（粵國(guó)土資發(fā)〔2005〕51號(hào)）提出在全省范圍內(nèi)探索試行留用土地安置的模式；并相繼出臺(tái)《中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于解決社會(huì)保障若干問題的意見》（粵發(fā)〔2007〕14號(hào)）及《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用土地管理辦法（試行）》（粵府辦〔2009〕41號(hào)），規(guī)范留用土地模式的運(yùn)作。廣州市結(jié)合過(guò)往的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際情況，于2012年印發(fā)《關(guān)于貫徹實(shí)施<廣東省征收農(nóng)村集體土地留用土地管理辦法（試行）>的通知》（穗府辦[2012]7號(hào)），進(jìn)一步規(guī)范新征地留用土地的具體操作，確保被征地農(nóng)民及時(shí)取得建設(shè)用地審批手續(xù)完備的留用土地[7-10]。因此，本文結(jié)合廣州市留用土地開發(fā)利用的實(shí)際情況，深入分析留用的開發(fā)模式及效益，為其它經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展城市提供解決留用土地開發(fā)利用過(guò)程中的實(shí)質(zhì)性問題的參照，為完善相關(guān)政策提供理論支撐。

二、廣州市留用土地開發(fā)模式與效益分析

（一）留用土地開發(fā)模式分析

目前對(duì)留用土地開發(fā)模式，在國(guó)家層面尚沒有統(tǒng)一、具體的規(guī)定。因此，不同的地區(qū)主要圍繞促進(jìn)留用土地成為失地農(nóng)民重新就業(yè)或農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織增收的載體，補(bǔ)充征地貨幣補(bǔ)償，以維護(hù)農(nóng)民利益、保障農(nóng)民權(quán)益為目的，各自依據(jù)地方特性和建設(shè)需求，制定留用土地開發(fā)的細(xì)則（留用土地比例核算、土地權(quán)屬、使用性質(zhì)、選址位置等內(nèi)容）。由此，形成多元化的留用土地開發(fā)模式?？偟膩?lái)說(shuō)，目前影響較為深遠(yuǎn)的主要包括三種模式：一是自建、對(duì)外招商和與開發(fā)商合作開發(fā)并存的杭州留用土地開發(fā)模式。這種模式多集中于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的一、二線城市。二是以政府為主導(dǎo)，在政府財(cái)政支持下進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一安置、統(tǒng)一開發(fā)的長(zhǎng)沙咸嘉模式（區(qū)委、區(qū)政府指導(dǎo)下村集體主導(dǎo)）和廈門市西坂村“金包銀”模式（廈門市全方面主導(dǎo)建設(shè)，村集體配合完成）。這種模式對(duì)于政府的支持和監(jiān)管等要求較高，其收益比較大，風(fēng)險(xiǎn)也較高。三是將被征收的土地看作農(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)，通過(guò)補(bǔ)償使得農(nóng)民土地價(jià)值不受征地的影響而發(fā)生變化的臺(tái)灣模式。

廣州市留用土地開發(fā)模式和杭州市留用土地開發(fā)模式思路相同，主要是在村集體獲取留用土地使用權(quán)后，由行政村決定留用土地開發(fā)模式，政府可以協(xié)調(diào)開發(fā)商與行政村進(jìn)行合作開發(fā)，被征地村也可以土地入股實(shí)現(xiàn)留用土地的開發(fā)效益，主要包括指標(biāo)出讓、具結(jié)承諾、土地出租、土地轉(zhuǎn)讓、自主經(jīng)營(yíng)、物業(yè)出租及合作開發(fā)七種。指標(biāo)出讓是對(duì)于部分村莊沒有可供指標(biāo)落地的土地，而形成的創(chuàng)新性模式，即村集體拿到留用土地指標(biāo)后，將留用土地指標(biāo)出讓給其他村集體，對(duì)方向村集體支付指標(biāo)出讓金。指標(biāo)出讓的開發(fā)模式方便了部分由于土地被征收完畢等原因沒有土地供指標(biāo)落地，又不愿意在異地落地的村集體。具結(jié)承諾是指由于返還留用土地地塊小，零散不利于規(guī)劃，村集體不選擇立刻兌現(xiàn)留用土地指標(biāo)，而等到指標(biāo)累積一定數(shù)額后再統(tǒng)一兌現(xiàn)的開發(fā)模式。土地出租是指村莊直接向企業(yè)出租土地，讓承租方自行投資經(jīng)營(yíng)留用土地，村集體不干預(yù)承租方的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也不參與物業(yè)收益的分紅，僅要求承租方按照約定的時(shí)間繳納相應(yīng)的租金，租金的標(biāo)準(zhǔn)隨市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)的浮動(dòng)而作調(diào)整，到期后雙方可以約定繼續(xù)承租。土地轉(zhuǎn)讓是指通過(guò)變更留用土地所有權(quán)性質(zhì)，即轉(zhuǎn)為國(guó)有用地，并推向土地市場(chǎng)，將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向村集體支付土地使用權(quán)出讓金的模式。自主經(jīng)營(yíng)是指村集體領(lǐng)到征地補(bǔ)償款后對(duì)留用土地自行投資、開發(fā)及經(jīng)營(yíng)并獲取收益的模式。物業(yè)出租是指村集體根據(jù)市場(chǎng)需求，對(duì)留用地投資開發(fā)建設(shè)商鋪用房、物流廠房、倉(cāng)儲(chǔ)庫(kù)房等，村集體作為出租人將其留用地地上物權(quán)出租給承租人使用，由承租人向村集體支付租金。這種開發(fā)利用模式相對(duì)直接出租土地而言，租金較高，村集體獲得利益更多。合作開發(fā)是指村委以土地作價(jià)入股，企業(yè)以資金作價(jià)入股，共同組成開發(fā)經(jīng)營(yíng)的主體，雙方根據(jù)土地價(jià)格和建筑成本商定物業(yè)產(chǎn)權(quán)的比率，其后通過(guò)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或分別出租獲利（表1）。

（二）留用土地開發(fā)效益分析

不同的留用土地開發(fā)模式所帶來(lái)的開發(fā)效益不盡相同。諸如黃埔區(qū)文沖村主要采用合作開發(fā)加物業(yè)出租的留用土地開發(fā)模式，留用土地的規(guī)劃定位為商業(yè)地產(chǎn)。同樣規(guī)劃定位為商業(yè)地產(chǎn)的番禺區(qū)石壁街道則采用合作開發(fā)的留用土地開發(fā)模式。對(duì)比兩者，可以發(fā)現(xiàn)：黃埔區(qū)文沖村的留用土地效益主要包括兩部分：一是物業(yè)分成；二是每三年遞增5%的物業(yè)租金。而番禺區(qū)石壁街道的留用土地效益則是行政村與開發(fā)企業(yè)平均分的物業(yè)分成。另外，由于受規(guī)劃用地類型、留用土地位置、留用土地面積等因素的影響，同一種留用土地開發(fā)模式所帶來(lái)的開發(fā)效益也略有差異。以白云區(qū)松洲街槎龍村和南沙區(qū)烏洲村為例，白云區(qū)松洲街槎龍村采用物業(yè)出租的留用土地開發(fā)模式，其物業(yè)租金收益可以達(dá)到35元/平方米×月。而同樣采用物業(yè)出租的留用土地開發(fā)模式的南沙區(qū)烏洲村，其物業(yè)租金收益只有18—25元/平方米×月。差異產(chǎn)生的原因在于：地處南沙區(qū)（廣州市新區(qū)）的烏洲村，其區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯弱于白云區(qū)（廣州市老八區(qū)之一）松洲街槎龍村。同時(shí)，受轄區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位影響（南沙以汽車、物流、航運(yùn)產(chǎn)業(yè)為主），南沙區(qū)烏洲村的留用土地規(guī)劃定位為工業(yè)（目前多是倉(cāng)庫(kù)、廠房等物業(yè)為主）。而白云區(qū)松洲街槎龍村留用土地的規(guī)劃定位為商業(yè)服務(wù)業(yè)。特別是建成的龍駿廣場(chǎng)入駐眾多企業(yè)（包括國(guó)際品牌主力店、四星級(jí)酒店等），并形成良好的經(jīng)濟(jì)效益（龍駿廣場(chǎng)商鋪?zhàn)饨鹨堰_(dá)1000元/平方米×月，接近白云區(qū)中央商務(wù)區(qū)同類商鋪的均價(jià)），物業(yè)收益相對(duì)穩(wěn)定。

值得注意的是：留用土地開發(fā)成本對(duì)留用土地開發(fā)效益也產(chǎn)生一定的影響，但影響相對(duì)不明顯。其原因在于：雖然留用土地開發(fā)模式的不同，的確帶來(lái)不同的留用土地開發(fā)成本。但總的來(lái)說(shuō)，留用土地開發(fā)成本差別不大（和國(guó)有土地使用權(quán)出讓不同，留用土地開發(fā)不需要交納巨額、浮動(dòng)性強(qiáng)的土地價(jià)款。因此，留用土地開發(fā)成本相對(duì)穩(wěn)定），主要包括政府規(guī)定的各種稅費(fèi)（土地出讓金、房產(chǎn)稅等）、開發(fā)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)（市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)等）、開發(fā)過(guò)程中的成本（人員工資、建設(shè)費(fèi)用等）。對(duì)于行政村而言，自主經(jīng)營(yíng)留用土地開發(fā)模式（留用土地的自行投資、開發(fā)及經(jīng)營(yíng)）的成本是最高的，同時(shí)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)（資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等）也是最高的。只有當(dāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織決策者的經(jīng)營(yíng)能力足夠強(qiáng)時(shí)，才有可能實(shí)現(xiàn)整個(gè)項(xiàng)目收益的最大化。目前采用自主經(jīng)營(yíng)留用土地開發(fā)模式的行政村還是具有一定的規(guī)模（采用自主經(jīng)營(yíng)開發(fā)模式最能實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化的，不僅能保障被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本收益，還能讓村集體經(jīng)濟(jì)組織享有全部開發(fā)成果，進(jìn)而能享受土地及其之上的附著建筑增值帶來(lái)的收益）。但自主經(jīng)營(yíng)模式成敗與行政村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和運(yùn)營(yíng)能力強(qiáng)弱相關(guān)，相對(duì)普遍的自主經(jīng)營(yíng)模式是：村民集資建設(shè)成廠房、宿舍、幼兒園（工業(yè)園的附屬生活區(qū)）對(duì)外招租。采用“貨幣與物業(yè)”組合的留用土地開發(fā)模式的成本最低。例如：南沙區(qū)的金州村選擇與深圳星河合作進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，南沙區(qū)的坦尾村選擇與深圳市新德田投資發(fā)展有限公司進(jìn)行留用土地開發(fā)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來(lái)考慮：“貨幣與物業(yè)”組合的開發(fā)模式在將來(lái)比較容易面臨土地問題。因?yàn)?，這種開發(fā)模式將一部分集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)家用地并將土地推向市場(chǎng)，村民只能擁有這種商業(yè)物業(yè)40年。40年之后物業(yè)權(quán)屬不歸村民。也就是說(shuō)，失地村民會(huì)失去經(jīng)濟(jì)來(lái)源。而具結(jié)承諾的留用土地開發(fā)模式則能夠在長(zhǎng)遠(yuǎn)的時(shí)間段內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地的最大化價(jià)值。而具結(jié)承諾能夠?yàn)榇迩f累積留用土地指標(biāo)，其后可以在區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的區(qū)域落地項(xiàng)目，以形成規(guī)模效益，產(chǎn)業(yè)集聚的局面。但目前廣州市采用最為廣泛的留用土地開發(fā)模式是合作開發(fā)或土地出租。由于這兩種模式均是以留用土地作為資本入股或者變價(jià)，合作單位按照事先與村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)議號(hào)的土地所占股份或者租金分紅。因此，村集體的開發(fā)效益是可以預(yù)期的，而且是事先協(xié)定的，可以根據(jù)相關(guān)的協(xié)定作浮動(dòng)。所以，這種收益是穩(wěn)定的且不會(huì)有相對(duì)過(guò)大幅度的變化。同時(shí)，在合作開發(fā)模式中，村集體除了取得穩(wěn)定收益外，還可以獲得土地的增值收益。

三、結(jié)語(yǔ)

本文在充分的調(diào)研基礎(chǔ)上，明晰廣州市留用土地的開發(fā)模式及開發(fā)效益。一是廣州市以保留留用土地所有權(quán)為主的開發(fā)模式（保留集體土地性質(zhì)），不作留用土地轉(zhuǎn)讓是大部分行政村選擇留用土地開發(fā)模式的前提。二是土地出租或物業(yè)出租是主流的留用土地開發(fā)模式。經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的轄區(qū)多以物業(yè)出租為主，經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠缺發(fā)達(dá)的轄區(qū)則采用土地出租的留用土地開發(fā)模式。三是留用土地開發(fā)效益主要表現(xiàn)為租金和物業(yè)分成。四是區(qū)位差異對(duì)留用土地效益的影響較大；對(duì)于靠近區(qū)域中心的留用土地，可供選擇性的合作項(xiàng)目相對(duì)較多，合作項(xiàng)目檔次相對(duì)較高；而遠(yuǎn)離區(qū)域中心的留用土地由于缺乏優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目落地，部分呈現(xiàn)未開發(fā)的現(xiàn)象。五是留用土地與地上物權(quán)的價(jià)格與周邊區(qū)域相差不明顯，即留用土地落地后，市場(chǎng)參與程度較高，其土地與物權(quán)的使用價(jià)值基本可以通過(guò)市場(chǎng)得到體現(xiàn)。部分村集體的經(jīng)營(yíng)意識(shí)較高，通過(guò)合同約定依據(jù)市場(chǎng)價(jià)值的走勢(shì)而遞增實(shí)現(xiàn)留用土地開發(fā)效益。

總的來(lái)說(shuō)，和“集中安置失地農(nóng)民，綜合開發(fā)留用土地”的長(zhǎng)沙咸嘉模式不同，廣州市留用土地開發(fā)模式更具多元化，且在留用土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，政府主要是起協(xié)調(diào)性作用，而不是政府“包辦工程”。轄區(qū)政府會(huì)支持和鼓勵(lì)行政村對(duì)留用土地進(jìn)行開發(fā)運(yùn)營(yíng)，但不過(guò)分地干涉留用土地的開發(fā)問題，進(jìn)而減輕行政村過(guò)份依賴政府的意識(shí)傾向，充分發(fā)揮村民的自覺能動(dòng)性。和“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一收益分配”的廈門西板村“金包銀”模式不同，廣州市留用土地開發(fā)效益更為多元化，不同的留用土地開發(fā)模式其對(duì)應(yīng)的留用土地開發(fā)效益都是可以測(cè)算的，且是可以預(yù)見的。行政村可以綜合本村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力及經(jīng)營(yíng)水平，實(shí)現(xiàn)留用土地效益的最大化。

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