薛建良

摘要：本文以農(nóng)業(yè)特性為研究視角，采用農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)供給特征對比的思路，系統(tǒng)分析了農(nóng)業(yè)特性對農(nóng)業(yè)供給及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的影響及要求；研究提出實現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)要遵循堅守底線、選準(zhǔn)途徑、創(chuàng)新手段、適度推進、科學(xué)評價的政策邏輯；完成農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“重點任務(wù)”的關(guān)鍵是去臨時庫存、降生產(chǎn)成本、提供公共產(chǎn)品，路徑是積壓庫存的經(jīng)濟處理、糧食價格政策的完善、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的選擇、公共服務(wù)的供給及相應(yīng)措施。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)業(yè)特性；供給側(cè)改革；政策分析

推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是黨中央為適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟新常態(tài)，以解決我國經(jīng)濟社會發(fā)展問題為導(dǎo)向進行的主動選擇和重大創(chuàng)新。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著諸多挑戰(zhàn)，矛盾和難題雖然表現(xiàn)各不相同，但“病根”主要在供給方和結(jié)構(gòu)上，迫切需要加強農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，這是當(dāng)前和今后很長時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重要任務(wù)。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是為了提高供給體系的質(zhì)量和效益，采用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整、矯正要素配置，提高全要素生產(chǎn)率，增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，以有效供給創(chuàng)造和滿足有效需求，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的措施。作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體目標(biāo)是，農(nóng)業(yè)供給要圍繞需求進行生產(chǎn)，要提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率，使農(nóng)產(chǎn)品供給在數(shù)量上更充足、在品種和質(zhì)量上更契合消費者需要，真正形成結(jié)構(gòu)合理、保障有力的農(nóng)產(chǎn)品有效供給，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供需平衡由低水平向高水平躍升。

對于如何推進供給側(cè)改革，中央提出要貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的“五大發(fā)展理念”、要實施宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底的“五大政策支柱”，要具體開展“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”等“五大重點任務(wù)”。2015年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要高度重視去庫存、降成本、補短板“三大重點任務(wù)”，保障國家糧食安全的基本底線。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是中央供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革精神、政策、措施在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的落實。農(nóng)業(yè)特性是認(rèn)識農(nóng)業(yè)領(lǐng)域自然、經(jīng)濟、社會現(xiàn)象的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)特性對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織管理的影響更是受到政府、學(xué)界的長期關(guān)注，關(guān)系農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織方式選擇[1][2]，關(guān)系政府職能定位[3][4]和農(nóng)業(yè)公共管理[5][6]。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為一項以解決供給領(lǐng)域問題為主的公共政策，農(nóng)業(yè)特性對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給、供給適應(yīng)需求以及政府作用發(fā)揮有何影響？深入分析這些問題，從政府供給管理視野出發(fā)，提出邏輯思路和解決路徑，對全面認(rèn)識和科學(xué)推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有重要意義。

一、農(nóng)業(yè)特性的供給影響

農(nóng)業(yè)特性可以從多個層面去認(rèn)識，基于自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟再生產(chǎn)有機交織的本質(zhì)特性，起源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給是利用有構(gòu)造的生命自然力進而利用其他自然力的過程。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給中，任何其他自然力或物質(zhì)的利用方式、利用程度，都要受到有構(gòu)造的生命自然力的支配、構(gòu)造與約束，是生命適應(yīng)生命。需要強調(diào)的是，農(nóng)業(yè)的供給特征及含義，不是農(nóng)業(yè)獨有的，而是與工業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)相比這些特征影響大、作用強，農(nóng)業(yè)特性決定了農(nóng)業(yè)與其他行業(yè)相比具有明顯不同的技術(shù)、經(jīng)濟特征，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、組織、管理產(chǎn)生重要影響，從而使其具有供給含義，主要表現(xiàn)在：

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給具有極強的生命性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入周期長回收慢

首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給自然過程作用強度大、時間長。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給主要依靠動植物的生長發(fā)育，是有構(gòu)造的生命體持續(xù)不斷與自然界物質(zhì)能量的交換過程，要遵循生物生長、發(fā)育、成熟、繁衍的生命規(guī)律，人力作用發(fā)揮要受有構(gòu)造的生命自然力的支配，與其他產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)供給相比耗時久、周期長，具有較長的自然再生產(chǎn)過程；其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“長”的自然過程決定著供給側(cè)“慢”的經(jīng)濟過程。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給速度慢、經(jīng)濟周期長是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給自然時間過程在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給上的體現(xiàn)，突出表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資管理要按農(nóng)業(yè)自然再生產(chǎn)過程各環(huán)節(jié)依次展開，投資持續(xù)在整個農(nóng)業(yè)自然生產(chǎn)過程，而回報只有在農(nóng)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)出時一次實現(xiàn)，與其他產(chǎn)業(yè)比周期長、見效慢、效率低。

（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然過程具有典型季節(jié)性，經(jīng)營行為具有高度時效性

首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給自然因素變化影響大、季節(jié)強。動植物生產(chǎn)與自然環(huán)境密切，光、熱、水、氣等自然要素呈現(xiàn)極強季節(jié)變化，動植物的生命過程隨自然環(huán)境變動依次展開，周而復(fù)始不斷進化；農(nóng)業(yè)的季節(jié)性還體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成果具有生命性，鮮活易腐，具有時效性；其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“強”的季節(jié)性要求供給側(cè)“高”的時效性。當(dāng)環(huán)境因素變化，生命過程轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理活動要及時跟進不違農(nóng)時；同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成果完成，要及時處理，農(nóng)產(chǎn)品的倉儲、運輸、加工、消費要在農(nóng)產(chǎn)品的生命周期內(nèi)、品質(zhì)腐敗前進行。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給的時效性對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“去庫存”具有重要政策含義。

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程環(huán)節(jié)具有嚴(yán)格繼起性，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟行為具有間歇性

首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然過程不間斷連續(xù)、環(huán)節(jié)嚴(yán)格繼起。農(nóng)產(chǎn)品是不可間斷生命體連續(xù)過程的結(jié)果，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)依靠的動植物生命生長發(fā)育流程、環(huán)節(jié)具有繼起性，不能中斷、不能倒序、不能并行、不能迭加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程具有連續(xù)性和嚴(yán)格的節(jié)奏性，與其他產(chǎn)業(yè)相比生產(chǎn)規(guī)模、節(jié)奏難以快速調(diào)整。其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“嚴(yán)”的自然連續(xù)性決定了“歇”的經(jīng)濟行為性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流程環(huán)節(jié)嚴(yán)格的繼起性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在眾多不可分的“核心環(huán)節(jié)”，難以并行生產(chǎn)，經(jīng)濟過程具有間歇性；農(nóng)業(yè)自然過程的連續(xù)性使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時間與農(nóng)業(yè)勞動、資本等的工作時間不一致，勞動、資本等要素支出不均衡，協(xié)調(diào)費用高、生產(chǎn)率低。農(nóng)業(yè)的間歇性、時效性、周期性對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革節(jié)奏進程及效果呈現(xiàn)具有重要影響。

（四）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然環(huán)境具有復(fù)雜不可控性，農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理要有靈活性

首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然環(huán)境具有極大的復(fù)雜性和不可控性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的光、熱、水，土、氣等自然要素，是地球環(huán)境的一部分，受整個環(huán)境系統(tǒng)影響變化大、區(qū)域分布強、不可控程度高，決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極強的空間性，極大的差異性和極高的風(fēng)險性；農(nóng)業(yè)的復(fù)雜不可控性更體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程會發(fā)送大量不規(guī)則的生命信息，生產(chǎn)管理要靠近現(xiàn)場及時決策。其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“雜”的環(huán)境要求“靈”的供給管理。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的空間性，要求因地制宜、品質(zhì)制宜，這對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“提品質(zhì)”有政策含義；農(nóng)業(yè)自然環(huán)境的復(fù)雜性要求農(nóng)業(yè)經(jīng)營決策要因時、因地、因條件制宜，經(jīng)營管理措施要“準(zhǔn)、快、活”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織必須將決策權(quán)分散到直接生產(chǎn)者，實行勞動者與經(jīng)營者相結(jié)合的組織形式才能取得好的效益[7]，這對提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量具有重要意義。

（五）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然資源具有有限性，基礎(chǔ)要素成本具有“租值”性

首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的水、土、氣、熱等基礎(chǔ)資源數(shù)量有限、位置固定。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的自然資源是大自然賦予人類的，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須的投入，不僅數(shù)量、質(zhì)量有限，而且位置固定，不易分割包裝、跨時空交易。其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然要素的“固”性形成了其成本的“租”性。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)資源的有限性、固定性決定了其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給中不易自由調(diào)節(jié)，更為關(guān)鍵的是，基礎(chǔ)要素不隨農(nóng)業(yè)產(chǎn)出數(shù)量變化自由變化，是“入局”投入，與由生產(chǎn)過程可變投入決定的邊際成本相比，基礎(chǔ)要素成本不決定主體是否生產(chǎn)、生產(chǎn)多少，主要是上頭成本、租值收入，這對農(nóng)業(yè)“降成本”有重要政策含義。宏觀看，農(nóng)業(yè)資源稟賦不僅決定了一定時期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，而且決定了一國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本模式[8]。

（六）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程及產(chǎn)品具有多功能性，經(jīng)營管理目標(biāo)具有多元性

首先，農(nóng)業(yè)提供多種產(chǎn)品，具有多樣功能。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種農(nóng)產(chǎn)品是當(dāng)前人類維持生存和發(fā)展的主要食物、原料來源，是糧食安全的核心。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，是其他產(chǎn)業(yè)部門發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，同時，農(nóng)業(yè)還具有凈化空氣、涵養(yǎng)水源、保護生態(tài)的環(huán)境功能；具有解決就業(yè)、消除饑餓貧困、提供保障的社會功能，還有維護文化多樣性，文化傳承的功能。其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“多”功能決定著管理目標(biāo)的“多”元化。農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境、社會文化、農(nóng)民就業(yè)與收入等功能目標(biāo)具有較強的公共性，除部分的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供給外，依靠市場機制難以有效調(diào)節(jié)，需要政府、社會組織等其他治理方式的參與和支持，在同一生產(chǎn)過程中協(xié)調(diào)多元目標(biāo)，增加了農(nóng)業(yè)供給調(diào)控管理難度。

（七）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給管理評價監(jiān)管難，供給交易費用大管理成本高

首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給中各種具體因素的貢獻難以精準(zhǔn)考核。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給是自然、經(jīng)濟多要素聯(lián)合生產(chǎn)、共同作用的過程，可控度低，難以精準(zhǔn)衡量具體因素對產(chǎn)出的貢獻，或精準(zhǔn)分析成本巨大；同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的連續(xù)性、周期性使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏獨立有效的中間品，過程考核控制十分困難，農(nóng)業(yè)的這些特性決定了農(nóng)業(yè)監(jiān)管考核只有實施總體考核、總量考核、結(jié)果考核。其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給評價監(jiān)管“難”決定了交易費用“高”。除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給管理費用高外，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的季節(jié)性、周期性，使農(nóng)產(chǎn)品交易頻率低；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的道路、水利供給具有公共屬性，協(xié)調(diào)費用高；農(nóng)產(chǎn)品鮮活、易腐爛特性，使農(nóng)產(chǎn)品交易需要投入大量的倉儲、運輸?shù)葘Ｓ觅Y產(chǎn)，增加了交易成本；農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)內(nèi)含、不易觀察的經(jīng)驗品特性，使農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品相比，難以進行準(zhǔn)確的成分標(biāo)記，質(zhì)量判斷成本高。

二、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策邏輯

農(nóng)業(yè)特性對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給具有重要影響，通過與其他產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)供給特性對比，農(nóng)業(yè)特性對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革產(chǎn)生了重要影響，具有了政策邏輯含義：

（一）農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的底線是糧食安全的供給側(cè)管理

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟基礎(chǔ)，糧食安全是我國農(nóng)業(yè)供給領(lǐng)域最重要的公共產(chǎn)品。從產(chǎn)業(yè)發(fā)育次序和產(chǎn)品功能來看，農(nóng)業(yè)是第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)育的起點，是保證國民經(jīng)濟健康運行的基礎(chǔ)；糧食是維持人類生存的關(guān)鍵，無論現(xiàn)在食品加工合成技術(shù)進步多快，農(nóng)產(chǎn)品依然是維持人類生存的主要來源；對于人多地少、長期處于吃不飽飯狀態(tài)的十三億人口大國來講，糧食安全對于經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定具有重要意義，保障糧食安全是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的底線。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，要首先保障國家糧食安全，重要的是要保障主產(chǎn)區(qū)，特別是核心產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)、尤其是稻谷和小麥生產(chǎn)，保持糧食總量基本穩(wěn)定，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，確保糧食供求和價格不發(fā)生大波動。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的底線說明糧食安全供給管理的重要性，完善糧食價格調(diào)控和財政支持，保障糧食安全，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)和堅守。保障糧食安全既要發(fā)揮糧食價格的調(diào)節(jié)作用，又要保護種糧農(nóng)民利益，這要改革“價補合一”的補貼方式，發(fā)揮市場資源配置決定作用，提高資源配置效率。同時，保障糧食安全既要糾正土地流轉(zhuǎn)補貼、生產(chǎn)者補貼等無效、低效產(chǎn)業(yè)政策，又要堅持財政支持的公共目標(biāo)，以農(nóng)田道路水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護、新品種新技術(shù)研發(fā)推廣等為重點，提高財政資金支持效率。

（二）農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的途徑是農(nóng)業(yè)存量資源的調(diào)整開發(fā)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時空特征決定了一定時期內(nèi)農(nóng)業(yè)資源的有限性，而農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革首先要確保國家糧食安全，就必須占用一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)資源，邏輯上，要提高農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量與效益，不斷滿足人民群眾日益多樣化、高質(zhì)量的消費需求，基本途徑是通過體制機制改革創(chuàng)新不斷激發(fā)資源效率，核心是農(nóng)業(yè)存量資源的調(diào)整開發(fā)：即要提高已有資源生產(chǎn)能力和供給效率，在著力保障糧食安全的基礎(chǔ)上，走“提高糧食單產(chǎn)，騰退有限資源、拓展資源功能、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展特色高效農(nóng)業(yè)”的道路。

農(nóng)業(yè)資源特性、消費需求新趨勢以及保障糧食安全的新理念共同決定了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本途徑是農(nóng)業(yè)存量資源的調(diào)整開發(fā)。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)后備資源十分有限，通過增加資源供應(yīng)，提高農(nóng)業(yè)供給能力進而滿足人們?nèi)找娑鄻拥南M需求幾乎不可能。與人們?nèi)找娑嘣霓r(nóng)業(yè)消費需求相適應(yīng)，農(nóng)業(yè)資源的新功能正逐步得到市場認(rèn)可，農(nóng)業(yè)的生態(tài)、文化、休閑、旅游等非生產(chǎn)功能受到市場熱捧，開發(fā)農(nóng)業(yè)資源新功能是提升農(nóng)業(yè)供給能力的重要方向。從保障國家糧食安全來看，樹立大食物觀，面向整個國土資源“要食物”，全方位、多途徑開發(fā)食物資源，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給滿足市場消費新需求的合理途徑。

（三）農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的措施是組織創(chuàng)新構(gòu)建新型供給體系

提高供給體系的質(zhì)量和效益，使農(nóng)產(chǎn)品供給在數(shù)量上更充足、在品種和質(zhì)量上更契合消費者需要，需要創(chuàng)新農(nóng)業(yè)組織形式，推動產(chǎn)業(yè)融合，“改造”傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。當(dāng)前，我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在發(fā)育，農(nóng)業(yè)經(jīng)營正由以自我需求為主，向商品化生產(chǎn)轉(zhuǎn)變，而傳統(tǒng)的小規(guī)模、分散農(nóng)業(yè)組織特性，極大制約了農(nóng)業(yè)供給對市場需求變化的適應(yīng)能力，制約了對農(nóng)產(chǎn)品性能開發(fā)和品質(zhì)質(zhì)量提升，需要推進農(nóng)業(yè)組織創(chuàng)新，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)供給體系。

構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)供給體系是推進供給更好適應(yīng)需求變化、提高供給質(zhì)量的關(guān)鍵。構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)供給體系要堅持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)地位，發(fā)揮農(nóng)地家庭經(jīng)營優(yōu)勢，夯實農(nóng)業(yè)供給體系基礎(chǔ)。要創(chuàng)新農(nóng)業(yè)組織形式，采取“農(nóng)超對接”、“訂單生產(chǎn)”、“農(nóng)戶+合作社+企業(yè)”等多樣形式，緊密生產(chǎn)、流通、加工、消費之間的聯(lián)系，搭建市場信息高效傳導(dǎo)通道，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給側(cè)對需求變化的適應(yīng)力；要延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，完善利益聯(lián)系機制，整合農(nóng)業(yè)經(jīng)營各環(huán)節(jié)，一方面要加快農(nóng)產(chǎn)品加工、物流、服務(wù)等向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的延伸；另一方面也要推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者向產(chǎn)品流通、加工、服務(wù)領(lǐng)域進軍，通過聯(lián)合合作開發(fā)新產(chǎn)品、提供新服務(wù)、滿足新需求。

（四）農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的進程是一個逐步的緩慢的過程

農(nóng)業(yè)的時間性、復(fù)雜性、多功能性以及農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的多元化等因素，決定了除“去庫存”的主要任務(wù)外，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的進程將是一個逐步的緩慢的過程，對于改革政策的效果要有歷史耐心。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給管理，不僅要處理好經(jīng)濟再生產(chǎn)過程中的各種關(guān)系，而且要完成農(nóng)業(yè)自然再生產(chǎn)過程中各種供給條件的再造；不僅要保障糧食安全，而且要開發(fā)農(nóng)業(yè)新功能、滿足市場新需求，構(gòu)建更有活力、適應(yīng)性更強的供給體系。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進程是一個逐步的緩慢的過程，要求我們統(tǒng)籌兼顧農(nóng)業(yè)供給改革的各方面，實現(xiàn)多元目標(biāo)。農(nóng)業(yè)改革過程要因地制宜、因情制宜、因業(yè)制宜，既要保障農(nóng)民就業(yè)，又要保障農(nóng)民增收；既要提高經(jīng)營效率，又要保障糧食安全；既要保障生態(tài)環(huán)境，又要提高土地產(chǎn)出；既要管好種養(yǎng)業(yè)，又要辦好加工休閑業(yè)；既要提升農(nóng)地經(jīng)營水平，又要做好“三產(chǎn)”融合。同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給主體規(guī)模由小變大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)供給由追求數(shù)量規(guī)模轉(zhuǎn)為質(zhì)量效益，整個供給體系由低端向高邁進，都是長期變化的過程，農(nóng)業(yè)供給管理效果顯現(xiàn)慢，要有耐心，評價管理要符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性，避免行政不當(dāng)干預(yù)。

（五）農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的管理評價應(yīng)由總量結(jié)果指標(biāo)主導(dǎo)

效果評價是衡量農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成效的重要途徑。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給的時間性、周期性、高交易成本性決定了農(nóng)業(yè)評價管理具有數(shù)量總量、時間結(jié)果特征，對于農(nóng)業(yè)的宏觀管理評價政策該特點尤為突出。因此，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革各項政策、項目實施效果評價要符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給管理特點，采用總量型、結(jié)果型導(dǎo)向評價方式。

農(nóng)業(yè)公共管理要采用更加符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理特征的評價方式，具體為，要選擇總量型指標(biāo)，選擇事關(guān)糧食安全的總量數(shù)量指標(biāo)，筑牢農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的底線；要突出市場導(dǎo)向指標(biāo)，選擇關(guān)注產(chǎn)業(yè)、關(guān)注主體效益狀況的總量經(jīng)濟指標(biāo)；要選擇總量結(jié)構(gòu)指標(biāo)，掌握好結(jié)構(gòu)調(diào)整進程。要采用帶有期限的評價指標(biāo)，完善以年為單位的分期評價模式，采用更符合農(nóng)業(yè)周期特點的“長時段”評價模式。要采用符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)場管理的評價方式，要發(fā)揮基層主體作用，使評價主體更加了解項目主體經(jīng)營管理特點；創(chuàng)新項目評價管理方式，采取新型經(jīng)營主體自評、互評、第三方評價等方式，增加評估科學(xué)性。

三、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要任務(wù)及實現(xiàn)路徑

農(nóng)業(yè)特性決定了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與國民經(jīng)濟其他領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有一定區(qū)別，呈現(xiàn)自身特征。當(dāng)前，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“五大重點任務(wù)”在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，不需要“去產(chǎn)能”和“去杠桿”：就去產(chǎn)能而言，農(nóng)業(yè)供給體系面臨的重要問題是供給能力不足?；谖覈硕嗟厣偎钡霓r(nóng)業(yè)資源稟賦特征，以及人們收入水平不斷提升、農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量質(zhì)量需求不斷增長的現(xiàn)實，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于供給能力不能有效滿足當(dāng)前人們對各類農(nóng)產(chǎn)品需求的“短缺”狀態(tài)，需要不斷增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)能，而不是“去產(chǎn)能”；就去杠桿而言，當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給體系面臨的突出問題是“杠桿不足”。當(dāng)前，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給側(cè)，金融“杠桿”僅存在加工、流通等有限領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，與一二三產(chǎn)融合發(fā)展的新形勢相比，各類主體，特別是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成長，普遍存在資金不足，需要提杠桿，加大金融對農(nóng)業(yè)的支持力度。

對于推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“三大重點任務(wù)”而言，其政策邏輯是要找準(zhǔn)問題的關(guān)鍵，選擇合理的解決方式。“三大重點任務(wù)”的實質(zhì)是去臨時庫存、降生產(chǎn)成本、提供公共產(chǎn)品，路徑是積壓庫存的經(jīng)濟處理、糧食價格政策的完善、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的選擇、公共服務(wù)的最優(yōu)供給及其解決措施。

（一）農(nóng)業(yè)“去庫存”是去政策性庫存，是低成本處理積壓糧食問題

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所指的農(nóng)業(yè)“去庫存”，是指要加快消化過大的農(nóng)產(chǎn)品庫存量，加快糧食加工轉(zhuǎn)化。由于農(nóng)產(chǎn)品具有新鮮、易腐爛等特性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)庫存都是臨時庫存，農(nóng)業(yè)去庫存的關(guān)鍵是用較低成本處理積壓產(chǎn)品。

1.農(nóng)業(yè)庫存是臨時庫存

農(nóng)產(chǎn)品的生命特性，決定了農(nóng)業(yè)庫存具有一定的保質(zhì)期、有效期，到期后農(nóng)產(chǎn)品會喪失其食用功能，會自動去庫存。一般情況下，糧食庫存有效期為5年，5年后為陳化糧，失去食用功能。2015年11月，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議公布了《農(nóng)業(yè)法》執(zhí)法實施檢查，結(jié)果顯示：當(dāng)前政策性糧食庫存積壓比較嚴(yán)重，有10%左右的庫存達(dá)到或超過正常儲存年限。因此，當(dāng)前農(nóng)業(yè)“去庫存”是如何以低成本方式處理積壓庫存，是花錢多少的問題，深層次問題是政府如何有效支持保護農(nóng)業(yè)的發(fā)展問題。

2.農(nóng)業(yè)庫存是政策性庫存

庫存是調(diào)節(jié)糧食供求的一種手段，庫存多少，雖然受農(nóng)產(chǎn)品自然特性影響，但是更重要的是受市場及收儲政策的影響，目前我國主要糧食作物庫存激增，主要是我國農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲政策作用的結(jié)果。自2012年秋糧上市以來，我國三大主糧政策性庫存持續(xù)增加，到2015年9月底，2015/2016年度三大主糧期末政策性庫存達(dá)到2.3億噸左右，其中，玉米庫存1.53億噸，稻谷庫存6900萬噸，小麥庫存也達(dá)到了1800多萬噸，這主要是我國不斷提高小麥、水稻保護價，特別是不斷提高玉米臨時收儲價格的結(jié)果。20082015年我國玉米臨時收儲價格變化及玉米收儲量如下表1所示：

當(dāng)前“去政策庫存”要發(fā)揮財政政策的引導(dǎo)支持作用，一是加快糧食加工轉(zhuǎn)化。通過貸款貼息、稅費減免、財政補貼等財稅政策，通過降價、定向競拍等市場政策，向糧食加工企業(yè)出售庫存，通過轉(zhuǎn)化提高糧食價值，經(jīng)濟化去庫存；二是積極推進出口轉(zhuǎn)化。通過降價、補貼以及無償援助等方式，向國際市場或欠發(fā)達(dá)國家出口糧食，最大庫存功用，在保質(zhì)期內(nèi)去庫存。需要強調(diào)的是，與工業(yè)不同，農(nóng)業(yè)去庫存要建立在穩(wěn)定和提升糧食產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，改變藏糧于庫、藏糧于民的做法，提倡藏糧于地、藏糧于技；要下力氣，保護耕地數(shù)量和質(zhì)量，保護農(nóng)民生產(chǎn)積極性，不能讓“多點少點”的技術(shù)性問題影響糧食安全的戰(zhàn)略性決策。

（二）農(nóng)業(yè)“降成本”主要是降生產(chǎn)成本，是農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式選擇問題

與工業(yè)、服務(wù)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)成本基本都是生產(chǎn)成本，且生產(chǎn)成本中的物質(zhì)生產(chǎn)成本會隨技術(shù)進步逐步降低，而人工、土地等成本是上頭成本，屬于租值收入，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營中，呈現(xiàn)較強彈性，會隨農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值變動而變動，其高低主要取決于農(nóng)地經(jīng)營利潤。農(nóng)業(yè)降成本的關(guān)鍵是租值切進農(nóng)業(yè)直接生產(chǎn)成本比重的取舍，最終取決于農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的選擇。

1.農(nóng)業(yè)成本主要是生產(chǎn)成本

與其他產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給成本主要是人工、土地、化肥、農(nóng)藥、薄膜、機械、水電等直接生產(chǎn)費用。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給主體如農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等與企業(yè)相比幾乎不直接繳納稅費，幾乎不發(fā)生社會保險費用；水、電、運輸?shù)认硎車覂?yōu)惠，相關(guān)費用所占比例一般較低；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)幾乎不要政府行政審批，制度性交易費用幾乎為零。下表2是我國上市制造業(yè)公司稅負(fù)表，制造企業(yè)利潤稅負(fù)占80%左右，與農(nóng)業(yè)相比，工業(yè)企業(yè)制度性、交易性費用數(shù)額大、占比高，需要政府改革才能下降，而農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)供給成本由市場決定，需要生產(chǎn)主體革新生產(chǎn)方式、提高經(jīng)營效率才能下降。

2.人工、土地成本主要屬于租值

2001年以來，我國糧食生產(chǎn)成本結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要變化，土地、人工成本分別年均增長12.8%和10.6%[11]，已成為推動糧食生產(chǎn)總成本上升的主要因素。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，人工、土地等成本主要是上頭成本、是租值人工、土地等在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的成本屬性與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)契約形式密切相關(guān)，一般除分成合約外，人工、土地成本屬于上頭成本、租值收入。，高低由市場決定，大小是農(nóng)地產(chǎn)值減去直接成本后的剩余。當(dāng)農(nóng)戶將其擁有的人工、土地出租時，他會根據(jù)農(nóng)地經(jīng)營者的利潤，能多要就多要，但不能低于自己務(wù)工的機會成本，或自己經(jīng)營扣除勞動后的合理利潤，也不會高于經(jīng)營者租地的最大利潤；在市場競爭下，土地租金大約會占農(nóng)地經(jīng)營收入的一定比例，呈現(xiàn)可伸縮性，具體如下表3所示，土地租金占糧食畝產(chǎn)值的比例大體固定。

由人工、土地成本的租值性質(zhì)可知，我國主要糧食農(nóng)產(chǎn)品成本高、上漲快，一方面是由于糧食價格的上漲，引致土地、人工等成本增加，需要改革糧食最低保護價形成機制和臨時收儲政策，完善糧食市場價格形成機制，保護種糧生產(chǎn)主體積極性，進一步發(fā)揮市場對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置的決定作用；另一方面是由于當(dāng)前農(nóng)地經(jīng)營方式與糧食市場競爭不協(xié)調(diào)，人工、土地租值過高，需要進一步完善。農(nóng)地家庭經(jīng)營是農(nóng)業(yè)人工、土地租值變化范圍最大，能獲得成本優(yōu)勢最強的農(nóng)地經(jīng)營方式。當(dāng)國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格高于國際，在市場作用下，農(nóng)地會由各種形式的流轉(zhuǎn)經(jīng)營退出并逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶自主經(jīng)營，農(nóng)戶能讓出部分或全部人工、土地租值收入，使顯性成本隱性化，從而降低成本。因此。在完善糧食價格，加快農(nóng)業(yè)機械、化肥、種子等產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步，降低物質(zhì)成本的同時，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，支持“適度規(guī)模家庭農(nóng)場+社會化大服務(wù)”模式，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，是降低成本、增強競爭力的關(guān)鍵。

（三）農(nóng)業(yè)“補短板”靠農(nóng)業(yè)主體自身難完成，是政府作用應(yīng)有效發(fā)揮問題

基于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍具有數(shù)量多、規(guī)模小、組織分散等特征，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)和設(shè)施設(shè)備排他性弱、交易費用高，使得一些在工業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)不是公共品的產(chǎn)品、技術(shù)與設(shè)施在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域呈現(xiàn)較強的公共性，需要發(fā)揮政府和社會組織作用。

1.農(nóng)業(yè)設(shè)施與技術(shù)易成公共品

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織特性，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施與服務(wù)易成公共品。農(nóng)業(yè)自然屬性決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給主要采用分散的家庭經(jīng)營模式，這使得在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域內(nèi)的很多道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施具有公共品屬性，而在工業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)中，生產(chǎn)區(qū)域內(nèi)的設(shè)施一般由企業(yè)自己提供，屬私人產(chǎn)品。同時，工業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新，能通過生產(chǎn)規(guī)模的迅速擴張，排他性地占領(lǐng)市場，獲得報酬，最優(yōu)化提供市場所需的技術(shù)水平；而農(nóng)業(yè)技術(shù)及產(chǎn)品若由農(nóng)戶自己開發(fā)，除農(nóng)戶自身技術(shù)水平有限外，很多產(chǎn)品，特別是特色農(nóng)產(chǎn)品，由于市場規(guī)模有限，回報低，以及生產(chǎn)工藝排他弱等特點，開發(fā)費用回收難。因此，農(nóng)業(yè)技術(shù)市場開發(fā)主體少，供給水平低，技術(shù)進步緩慢。

2.依靠農(nóng)業(yè)主體自身補短板成本高

農(nóng)業(yè)自然屬性決定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，注定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的供給決策談判成本高、執(zhí)行難。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給容易“搭便車”，排他成本高，收費困難，市場自發(fā)供給往往低于所需最優(yōu)水平。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革面臨的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施完善、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)體系升級等投入及管理，需要工業(yè)、服務(wù)業(yè)等其他部門提供支持，但其他部門提供的裝備與技術(shù)會由于農(nóng)戶規(guī)模小、風(fēng)險承擔(dān)能力差而進展緩慢，依靠農(nóng)業(yè)主體自身很難完成，需要公共機構(gòu)進行試驗示范、財政補貼等支持，降低交易成本，提高供給效率。

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