胡燕鵬

摘 要：城鎮(zhèn)的發(fā)展必定要占用一部分土地。城鎮(zhèn)化建設(shè)與耕地保護之間存在一定的矛盾，問題的關(guān)鍵在于如何處理城鎮(zhèn)發(fā)展與耕地保護之間的關(guān)系，找到城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地變動的規(guī)律，提出城鎮(zhèn)化過程中耕地保護的相應(yīng)措施，堅持在保護中發(fā)展、以發(fā)展促保護，進而實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護雙贏。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；耕地保護；制度創(chuàng)新

1 問題的提出

在城鎮(zhèn)化進程中，耕地數(shù)量減少是一種難以避免的現(xiàn)象，如何在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期，保護我們有限的耕地是我們必須面對的一個難題。沒有建立起耕地保護經(jīng)濟補償機制，造成機會成本過高，外部效益沒有得到及時回歸和矯正，耕地保護者的利益受到損失，耕地保護中的利益分配不公平，是我國目前耕地數(shù)量和質(zhì)量過速減少和下降的主要根源。從國際經(jīng)驗和中國國情來看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中期階段將是耕地保護形勢最嚴峻、壓力最大的時期。目前，以快速耕地非農(nóng)化為代價的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已難以為繼，走新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路成為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的必然選擇。新型城鎮(zhèn)化的核心是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，注重保障糧食安全、保護農(nóng)民利益。這就對新時期耕地保護提出了新的更高要求。因此，有必要對我國耕地保護的現(xiàn)狀與成因進行認真梳理，總結(jié)其癥結(jié)所在，從而為進一步完善我國的耕地保護政策、進行耕地保護的政策創(chuàng)新提供思路與參考。

2 我國耕地保護的困境與成因分析

2.1 集體土地所有權(quán)主體的模糊，虛化了村集體組織對耕地保護的義務(wù)。目前由于我國農(nóng)村大部分地區(qū)的集體經(jīng)濟組織名存實亡，民主建設(shè)相對滯后，村農(nóng)民集體組織只是一個抽象的概念，農(nóng)民缺少行使集體土地所有權(quán)的組織形式和程序，雖然把集體土地的經(jīng)營管理者規(guī)定為村集體經(jīng)濟組織或村民委員會，但這些組織只是集體所有土地的經(jīng)營管理者，而非所有者。實踐中，集體土地財產(chǎn)所有者代表往往被村委會主任等少數(shù)人把持，土地的農(nóng)民集體所有實際上異化為鄉(xiāng)村干部小團體所有，集體土地所有權(quán)主體出現(xiàn)了虛位或易位的問題。這些小團體為了個人利益，乘機利用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用大發(fā)其財，導(dǎo)致農(nóng)用地轉(zhuǎn)用行為有增無減，根本起不到保護耕地的作用。

2.2 地方政府保護耕地的力度不夠，加劇了耕地被建設(shè)占用。一些地方政府作為耕地的直接管理者，非但沒能承擔(dān)起保護耕地的責(zé)任，相反，還以政府行為違法占用耕地。不少地方政府為求發(fā)展，搞大規(guī)劃，隨意圈地，建立各種名目的開發(fā)園區(qū)，有些城鎮(zhèn)則大量圈地，形成“開而不發(fā)”的開發(fā)區(qū)。中央政府和地方政府在耕地保護上形成如此大的反差，究其原因主要有兩方面：一是為維護地方政府正常運行而要征地。我國目前實行中央政府與地方政府“分灶吃飯”的財政制度，土地出讓金是地方政府獲取預(yù)算外資金的重要來源“以地生財”成為許多地方政府管理土地的至高準(zhǔn)則。二是為政績需求而大量進行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。長期以來，對一屆地方政府的政績評價都集中在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展與具體指標(biāo)上。由于侵占耕地外延式的開發(fā)建設(shè)，成本低，似乎更能凸顯領(lǐng)導(dǎo)在其任期內(nèi)政績。還有一些地方為建各類園區(qū)招商引資，打出無償使用土地的“旗號”。政府對土地需求的“胃口”越來越大，結(jié)果是大量耕地被圈占。

2.3 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的低下和耕地預(yù)期受益的不穩(wěn)定，動搖農(nóng)民的耕地保護積極性。一方面，我國長期的二元結(jié)構(gòu)社會經(jīng)濟發(fā)展模式導(dǎo)致了城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差異，大部分農(nóng)民把進入城鎮(zhèn)享受城市文明生活作為自己追求的人生目標(biāo)。另一方面，由于長期形成的工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的不斷上升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟效益非常低下“增產(chǎn)不增收”現(xiàn)象時有發(fā)生，不少農(nóng)民認為“堅守耕地就是維持貧窮，保護子孫田”與“保護貧窮”己成為當(dāng)前農(nóng)民的一個矛盾心態(tài)。

3 我國耕地保護的制度創(chuàng)新與政策思考

3.1 增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼，鼓勵農(nóng)民保護耕地的積極性。一方面為生態(tài)環(huán)境保護作出了貢獻，另一方面也放棄了改變用途而獲得的更高收益。因此，應(yīng)從耕地生態(tài)價值及發(fā)展權(quán)價值考慮，對保護耕地的農(nóng)戶進行合理補償。可以借鑒美國的經(jīng)驗，實施農(nóng)業(yè)補貼，鼓勵農(nóng)民保護耕地，并從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。美國對農(nóng)業(yè)的補貼包括直接補償農(nóng)民和通過購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)補貼農(nóng)民，前者是通過補貼不同農(nóng)作物生產(chǎn)的相對利潤來鼓勵預(yù)期的農(nóng)作物的生產(chǎn)，后者則是通過購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)，限制農(nóng)地的非農(nóng)開發(fā)利用，同時獲得在城市建設(shè)更多面積的許可。

3.2 構(gòu)建耕地保護經(jīng)濟補償機制。通過構(gòu)建耕地保護經(jīng)濟補償機制，內(nèi)化耕地保護的全部成本與效益，給予保護耕地的農(nóng)民和地方政府以市場價格確定的耕地保護成本補償或外部效益補償。提高地方政府和農(nóng)民保護耕地的收益，也即提高了耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的成本，使耕地成本與建設(shè)用地成本形成真正的市場競爭。在這樣的競爭機制下，農(nóng)民會更加珍惜耕地資源，地方政府也會抬高“用地門檻”，會認真地進行耕地保護的成本收益分析，從經(jīng)濟效率的角度考慮耕地保護的重要性，而不是僅僅從政治任務(wù)的角度權(quán)衡保護耕地與發(fā)展經(jīng)濟之間的取舍。所以，耕地保護中的種種問題主要還是耕地保護經(jīng)濟補償問題，解決耕地保護問題的主要出路也在于建立耕地保護經(jīng)濟補償機制，才能充分調(diào)動地方政府和農(nóng)民保護耕地的主動性與積極性。實行耕地有償保護，也是體現(xiàn)社會公平。

3.3 設(shè)立耕地保護稅。為了使耕地保護的成本得到社會穩(wěn)定的補償，就有必要設(shè)立相應(yīng)的稅收項目，使享受耕地保護好處的各行各業(yè)對耕地保護承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。鑒于此，稅收主要針對耕地農(nóng)用與發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)之間巨大的機會成本差異，因此“耕地保護稅”，主要向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)征收，全部轉(zhuǎn)為耕地保護補償基金。

3.4 確立耕地“全要素”保護制度。強化耕地保護，轉(zhuǎn)變當(dāng)前只重數(shù)量保護、輕視耕地其他要素保護的管理理念，逐步形成數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、空間、時間等五大要素并重的管理認知，確立耕地資源“全要素”保護制度：保證耕地數(shù)量，確保耕地紅線不突破；保護耕地質(zhì)量，實現(xiàn)耕地產(chǎn)能提升；保護耕地生態(tài)環(huán)境，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；優(yōu)化空間格局，實現(xiàn)耕地資源的最優(yōu)空間配置；統(tǒng)籌安排利用時序，協(xié)調(diào)代際關(guān)系，實現(xiàn)耕地資源在時序上的優(yōu)化利用。五大要素保護缺一不可。在此基礎(chǔ)上，形成耕地保護用途管制、整治提質(zhì)、產(chǎn)能提升、空間規(guī)劃、流轉(zhuǎn)增值、權(quán)益保障“六位一體”融合機制，實現(xiàn)保護耕地資源、保障糧食安全、保證農(nóng)民權(quán)益的長遠戰(zhàn)略目標(biāo)。

3.5 完善政績考核制度，調(diào)動地方政府的耕地保護積極性。當(dāng)前我國對各級政府工作業(yè)績的考核大多集中在GDP的增速、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模、招商引資的數(shù)量、工業(yè)項目的多少等經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)指標(biāo)上，由此導(dǎo)致每屆政府都要做出自己的政績，從而催生出眾多的形象工程，而這些形象工程大多是基于低成本的侵占耕地外延式的開發(fā)建設(shè)。那些決定地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的資源消耗、生態(tài)退化等生態(tài)環(huán)境指標(biāo)基本上被忽略。因此，應(yīng)徹底改變只注重經(jīng)濟發(fā)展數(shù)量的政府政績考核機制，把以人為本和可持續(xù)發(fā)展思想真正落實到政府考核中，消除培養(yǎng)“形象工程、政績工程”的土壤，杜絕急功近利的短期行為，把耕地占用計入國民經(jīng)濟的成本核算之中。

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