李俊平　晏曉寧

糧食安全是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家安全的重要基石。推進糧食安全責任制年度監(jiān)督考核，充分表明國家對建立健全糧食安全行政首長責任制、保障糧食安全的高度重視。眼下，全國范圍正在開展2016年度糧食安全行政首長責任制“首考”，湖北作為上年考核試點省份，今年已是開展此項工作的第二年。近期，我們對荊州市糧食安全行政首長責任制監(jiān)督考核情況進行調(diào)研，并就改進和完善糧食安全責任制監(jiān)督考核機制作了一些思考。

一、主要作法及成效

（一）主要作法

糧食安全行政首長責任制是一項系統(tǒng)工程，政策性強、涉及面廣，為推動各項工作落實，主要采取了四項舉措：

一是成立糧安機構，強化組織領導。市政府高度重視糧食安全工作，兩次召開常務會議專題研究部署，成立了以市長任組長、分管市長任副組長的糧食安全行政首長責任制領導小組，領導小組辦公室設在市糧食局，16個成員單位在市政府統(tǒng)一領導下各司其職、分工協(xié)作、形成合力。市政府將糧安工作納入重要議事日程，為監(jiān)督考核工作順利開展提供了強有力的組織保障。

二是明確目標責任，突出工作重點。市政府印發(fā)《關于落實糧食安全行政首長責任制的實施意見》（荊政發(fā)〔2015〕22號），明確各縣市區(qū)政府承擔保障本地區(qū)糧食安全主體責任，《意見》共8個方面21條，涵蓋了從糧食生產(chǎn)、儲備、流通到消費等各環(huán)節(jié)重要內(nèi)容，對糧食生產(chǎn)、收購、儲備、加工、應急保障、安全監(jiān)管、監(jiān)督考核等方面作了全面安排，既強調(diào)了糧食數(shù)量安全，又強調(diào)了糧食質(zhì)量安全、產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展以及節(jié)糧減損和健康消費等。

三是加強組織協(xié)調(diào)，形成工作合力。市政府先后6次召開相關部門負責人協(xié)調(diào)會、糧食企業(yè)改革督辦現(xiàn)場會，9次以市政府辦、市糧安辦名義發(fā)文。市糧安辦制定《荊州市糧食安全行政首長責任制監(jiān)督考核辦法》，推行“清單工作法”，明確考核方法、考核指標和考核權重，提高糧安責任監(jiān)督考核規(guī)范化、科學化水平。

四是開展檢查督導，推動整改落實。市政府分管領導兩次率相關部門負責人深入縣市區(qū)調(diào)研，市糧安辦抽調(diào)相關部門負責人擔任考核組長，開展對縣市區(qū)政府糧安責任制監(jiān)督考核。經(jīng)過2015年“首考”和2016年“再考”，推動收儲企業(yè)改革、“糧安工程”建設及新增儲備規(guī)模等問題整改落實。

（二）取得的成效

荊州是全國重要的商品糧生產(chǎn)基地，也是全省水稻產(chǎn)量第一市。近年來，通過實施糧食安全行政首長責任制并嚴格監(jiān)督考核，荊州市全社會糧食安全意識進一步增強，市、縣兩級政府糧食安全責任進一步落實，糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)進一步強化，糧食安全保障能力進一步提升，促進了全市經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

1、守住了“一條紅線”

一是嚴格落實耕地保護制度。省政府下達荊州市2020年前耕地保有量為65.1萬公頃，基本農(nóng)田保護面積不低于55.26萬公頃。截止2016年底，全市耕地總面積68.68萬公頃，基本農(nóng)田保護面積55.64萬公頃，全面完成省下達耕地保有量目標任務。二是保護與提升耕地質(zhì)量。市政府出臺《落實耕地質(zhì)量保護的實施意見》，除中央、省財政資金外，地方財政每年安排專項資金支持耕地質(zhì)量保護與提升。三是建立耕地質(zhì)量監(jiān)測機構和網(wǎng)絡。全市耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡基本建成，規(guī)劃建設監(jiān)測點89個，耕地質(zhì)量逐年提高。近年來，隨著高標準農(nóng)田建設的不斷加強和秸稈還田工作的大力推進，全市耕地質(zhì)量逐年提高。

2、調(diào)動了“兩個積極性”

一是嚴格落實糧食補貼政策。2016年，根據(jù)國家有關政策，荊州市按照糧食產(chǎn)量、耕地面積4：6的補貼方案進行重新分配。全市共發(fā)放各種農(nóng)業(yè)補貼資金68577萬元，惠及近100萬農(nóng)戶、400萬種糧農(nóng)民。通過落實各項糧食扶持政策，調(diào)動農(nóng)民種糧、政府抓糧兩個積極性。二是積極支持新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體發(fā)展。除中央、省級財政資金外，地方財政安排專項資金支持新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體發(fā)展。松滋、荊州、洪湖等地對種子生產(chǎn)企業(yè)、水稻種植或稻蝦共育等新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體實行獎補，獎補資金達520萬元。三是加大新型職業(yè)農(nóng)民培育力度。2016年，全市培訓新型職業(yè)農(nóng)民4612人，完成年度培訓任務。

3、增強了“三個能力”

一是增強糧食生產(chǎn)能力。2016年，全市糧食主導品種和主推技術到位率95%以上，綜合機械化水平達到69.38%，超額完成高標準農(nóng)田建設50萬畝目標任務，推進糧食核心產(chǎn)區(qū)和育制種大縣建設。二是增強糧食收儲能力。近兩年，全市維修“危倉老庫”倉容12億斤，中心糧庫改造升級9億斤，形成以中心糧庫為主導，骨干收納庫為基礎，社會倉庫為補充的政策性糧食收儲體系。三是增強儲備保障能力。突出地方儲備糧保應急、控糧價、穩(wěn)市場的功能，全市落實市、縣儲備糧總規(guī)模1.37億斤，其中市本級0.16億斤，縣級1.21億斤。同時，著力推進體制機制創(chuàng)新，不斷提升糧食儲備保障能力。

4、構建了“五大體系”

一是糧食收儲保底線。通過強力推進糧食收儲企業(yè)產(chǎn)權改革，全市形成了“三位一體”的政策性糧食收儲體系。2016年全市各類主體收購糧食54.34億斤，刷新歷史紀錄，全面啟動小麥、稻谷托市收購政策，全市農(nóng)民增加賣糧收入5.16億元。二是倉儲物流提檔次。2016年，全市新增標準倉庫容量7.5億斤，維修倉庫1億多斤，添置各類倉儲設施200臺（套）；市糧庫信息化建設項目全面竣工并投入使用，糧庫運行效率和管理水平顯著提高。三是糧油加工爭龍頭。2016年全市糧油食品加工業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)值590億元，占農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值的40%；形成“以糧油加工為主體，食品深加工、特種飼料加工為補充”的糧油產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟體系；四是“放心糧油”全覆蓋。全市建成成品糧油批發(fā)市場1個、區(qū)域性“放心糧油”配送中心9個、“放心糧油”連鎖店176家、應急加工企業(yè)44家、軍民放心糧油超市8個，形成了糧食應急供應、軍供網(wǎng)點、糧情監(jiān)測、“放心糧油”市場體系“四位一體”的糧食供應網(wǎng)絡。五是流通監(jiān)管無盲區(qū)。健全糧食監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法機構，全面提升8個市、縣糧食質(zhì)量監(jiān)測機構能力，完成34個企業(yè)檢驗室及78個收購網(wǎng)點質(zhì)檢能力建設；完善糧情監(jiān)測網(wǎng)絡，形成覆蓋城鄉(xiāng)的監(jiān)管保障體系。

二、面臨困難及問題

（一）考核內(nèi)容復雜，重點不夠突出

現(xiàn)行監(jiān)督考核辦法有59項內(nèi)容，評分標準涉及近200個得分小項，需要佐證材料多、搜集難度大。有的部門一些具體工作也納入考核內(nèi)容，使得考核指標越來越細，內(nèi)容越來越繁雜，分值越來越分散，有的前后交叉，甚至出現(xiàn)內(nèi)容重疊，導致重點工作不夠突出。

（二）評分標準單一，導向不夠明確

如考核內(nèi)容第10和11項，評分標準明確糧食種植面積、產(chǎn)量穩(wěn)定在前五年平均水平以上才能得分，這一要求明顯與現(xiàn)行推進供給側結構性改革政策措施不吻合。就全國而言，當前我國糧食品種結構性矛盾突出，小麥供求基本平衡，玉米和稻谷階段性過剩特征明顯，南方的早稻、東北的玉米滯銷；就荊州而言，全市早稻產(chǎn)量、收購量和庫存量都相對較大，按照供給側結構性改革要求，應適當減少劣質(zhì)早稻面積，壓縮糧食庫存，增加高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效品種種植，增加農(nóng)民收入，提高市場競爭力。

（三）量化指標簡單，依據(jù)不夠充分

一方面，存在低報年度指標任務現(xiàn)象。如個別地方糧食收購目標偏低，考核指標難以反映客觀實際。另一方面，存在年度目標偏高問題。個別地方過去糧油加工產(chǎn)值年度任務基數(shù)較大，2016年因遭受自然災害，加之受市場持續(xù)低迷、糧油價格回落等影響，出現(xiàn)了糧油加工原料減少、銷售收入下降，加工產(chǎn)值降低的問題，增加了完成年度目標的難度。

（四）流通分值過大，權重不夠合理

2016年度糧食安全行政首長責任制考核評分涉及6個方面、14個事項、28項指標、59項內(nèi)容，涉及糧食流通考核分值占49分，得分多、權重大，而糧食生產(chǎn)和消費兩大領域只有51分，得分少、權重輕，很難通過考核指標和分項權重設定，把握工作重點和著力方向。有的地方錯誤認為主要考核糧食部門，個別部門對糧食安全責任落實、甚至對考核工作認識存在片面性、工作缺乏主動性。

（五）考核結果運用，賞罰不夠嚴明

糧食安全考核涉及糧食生產(chǎn)、流通和消費三大領域，考核牽涉10多個部門，安排布置、組織協(xié)調(diào)、材料搜集任務重、難度大，需要花費大量人力、物力和財力，省、市政府對2015年度考核結果運用力度不夠。據(jù)了解，各地還不同程度存在農(nóng)田水利設施老化、高標準農(nóng)田建設遲緩、糧食倉儲設施陳舊、糧食風險基金規(guī)模不足、加工企業(yè)融資難、融資貴等問題，嚴重制約糧食產(chǎn)業(yè)轉型升級、提質(zhì)增效。

三、幾點思考與建議

（一）突出考核重點，精減評分項目

糧食安全行政首長責任制考核指標應堅持實事求是，既不降低標準、減輕難度，也不隨意拔高、脫離實際。從促進糧食生產(chǎn)和流通發(fā)展，確保糧食消費安全的角度出發(fā)，應突出重點項目、重點內(nèi)容、重點指標，加大考核權重，推動重點工作落實。建議對現(xiàn)行糧食安全行政首長責任制考核辦法進行修改完善，達到精減考核指標、完善考核內(nèi)容、突出考核重點的目的。

（二）堅持實事求是，落實年度目標

設定糧食安全年度目標任務，既要科學合理、恰當可行，又要貼近實際、便于操作，上級政府和相關部門應當嚴格把關，逐項論證審核。建議將糧食安全年度考核與相關部門平時掌握情況結合起來，綜合得分由相關部門評分與年度考核得分的平均數(shù)構成，防止出現(xiàn)評分脫離實際、考核流于形式的問題。

（三）兼顧三大領域，合理設置權重

統(tǒng)籌糧食生產(chǎn)、流通和消費三大領域，鼓勵主產(chǎn)區(qū)圍繞推進糧食供給側結構性改革，不斷優(yōu)化糧食品種結構，加強糧食生產(chǎn)能力和收儲能力建設；鼓勵糧食企業(yè)轉方式、調(diào)結構，去產(chǎn)能、去庫存，推動糧食經(jīng)濟全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展；鼓勵主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)突出確立糧食種植面積底線，充實地方糧食儲備規(guī)模，增加糧食流通設施投入等。建議對現(xiàn)行糧食生產(chǎn)、流通和消費三大領域考核權重進行調(diào)整，生產(chǎn)領域和流通領域可各按35分設置，消費領域可按30分設置。通過考核，促進糧食生產(chǎn)、流通發(fā)展，確保糧食消費安全。

（四）圍繞“五個結合”，完善考核機制

堅持統(tǒng)一協(xié)調(diào)與分工負責、全面監(jiān)督與重點考核、定量評價與定性評估、平時評價與年度考核、獎勵先進與處罰落后相結合的原則，考核工作由地方政府牽頭，有關部門既分工負責、又密切配合。建議將糧食安全責任納入省、市、縣三級政府目標管理績效考核體系，建立嚴格的獎懲機制，對得分排序靠前的地方，上級政府給予一定的政策傾斜、項目支持和資金獎勵；對排位靠后地方提出限期整改措施；對在考核工作中弄虛作假、虛報瞞報情況的，進行通報批評，并對相關責任人進行追責問責；健全考核監(jiān)督制度，形成長效機制。

（五）落實保障措施，補齊發(fā)展短板

建議從四個方面進一步完善扶持糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟健康發(fā)展的政策措施：一是加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的扶持力度，支持主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田水利、高標準農(nóng)田建設和新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體發(fā)展，支持主產(chǎn)區(qū)逐步擺脫產(chǎn)糧大縣、財政窮縣的窘境；二是加大主產(chǎn)區(qū)糧食倉儲物流設施建設力度，增加“危倉老庫”維修改造項目，擴大新建倉庫項目規(guī)模，提升糧食收儲能力；三是增加主產(chǎn)區(qū)糧食風險基金規(guī)模，調(diào)整現(xiàn)有風險基金使用順序，將第三輪糧食財務掛賬打包上收，停止收取掛賬利息；四是建議地方政府重視支持“糧安工程”建設，每年從產(chǎn)糧大縣獎勵資金中安排一定比例支持糧食倉儲設施、加工企業(yè)設備改造升級、“放心糧油”市場體系、糧油質(zhì)量監(jiān)測等投入，推動糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

（作者單位：湖北省荊州市糧食局）