任然

摘 要 在國(guó)內(nèi)現(xiàn)代化建設(shè)步伐不斷加快的時(shí)代背景之下，城鎮(zhèn)一體化發(fā)展趨勢(shì)越發(fā)明顯，城市邊緣區(qū)的過(guò)渡性特征越發(fā)明顯，在地域、經(jīng)濟(jì)以及文化等領(lǐng)域上融合的速率不斷增加，對(duì)此必須建立具有系統(tǒng)性的一元化管理模式，以此推動(dòng)邊緣區(qū)行政管理體制的區(qū)域整合。對(duì)此，筆者在參考相關(guān)文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)之上，從國(guó)內(nèi)城市邊緣區(qū)行政管理現(xiàn)狀及其問(wèn)題入手，提出了幾點(diǎn)優(yōu)化行政體制區(qū)域性整合的個(gè)人見(jiàn)解，以供參考。

關(guān)鍵詞 城市邊緣區(qū) 管理體制 區(qū)域整合

自改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)內(nèi)城市化建設(shè)進(jìn)程不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)也走上了持續(xù)性深化改革的道路，城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)間的交互作用越發(fā)明顯。而在城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，受多種因素限制，已經(jīng)初步構(gòu)成了一個(gè)界限相對(duì)清晰的交匯地帶，而在邊緣區(qū)中，其社會(huì)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、文化特征等都同時(shí)有著城市與鄉(xiāng)村兩種間的共同特征，過(guò)渡性特征極為明顯。由于城市邊緣區(qū)所呈現(xiàn)出不同于城鄉(xiāng)實(shí)際情況的特征，所以原本的二元化管理模式顯然已經(jīng)不再適用于該類(lèi)區(qū)域的管理，所以必須制定出基于區(qū)域整合的行政管理體制。

一、城市邊緣區(qū)行政管理現(xiàn)狀及其問(wèn)題

（一）城市邊緣區(qū)行政管理現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)城市邊緣區(qū)受其地域性特征的限制，所以其往往呈現(xiàn)為二元化的管理模式，既有城市行政部門(mén)的管理，又有著鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)的管理。除該兩類(lèi)管理主體外，還有著多種項(xiàng)目開(kāi)發(fā)以及企業(yè)性質(zhì)的管理，這些雖然不能與二元化的管理主體并列，但由于城市邊緣區(qū)的特殊性，其確實(shí)也參與到了邊緣區(qū)的管理之中。另外，在邊緣區(qū)中的居住人口組成相對(duì)較為復(fù)雜，既有城鎮(zhèn)居民，又有農(nóng)業(yè)從業(yè)者，還有著不少的外來(lái)人員，這更加增加了行政管理的難度。而在邊緣處城鄉(xiāng)關(guān)系的處理過(guò)程中，為滿(mǎn)足居住人口的個(gè)體化差異與多元化需求，其關(guān)系處理模式也較為多樣，并未形成系統(tǒng)的一體化管理模式，且行政管理過(guò)程存在較強(qiáng)的動(dòng)態(tài)性特征，城市行政管理部分的管理范圍也在不斷地拓展，這些現(xiàn)狀都是值得行政管理人員注意的。

（二）城市邊緣區(qū)行政管理問(wèn)題

受城市邊緣區(qū)社會(huì)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及人文特性等的限制，政府部門(mén)在落實(shí)各項(xiàng)行政管理工作時(shí)往往會(huì)遇到各種難以協(xié)調(diào)的矛盾。就管理體制來(lái)看，由于城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理體制有著較為明顯的差別，所以其所實(shí)現(xiàn)的功能也截然不同，這一上下級(jí)管理單位的不對(duì)口也就將直接激化邊緣區(qū)的矛盾，管理效率也就會(huì)大幅度降低。另外，就現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，城市邊緣區(qū)的行政區(qū)劃與城市規(guī)劃并不協(xié)調(diào)，難以保障行政區(qū)域的完整性，所以其在開(kāi)展工作的過(guò)程中往往會(huì)存在較多的交叉環(huán)節(jié)，管理模式的銜接存在不小的困難。此外，由于該區(qū)域所采取二元管理模式的限制，城市邊緣區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益矛盾越發(fā)凸顯，由于各地各級(jí)政府部門(mén)權(quán)限的不斷擴(kuò)大，其在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織中的主體意識(shí)越發(fā)加強(qiáng)，所以城市政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)在開(kāi)展行政管理工作時(shí)多會(huì)出現(xiàn)一些難以協(xié)調(diào)的矛盾，這顯然是不利于城市邊緣區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展的。

二、城市邊緣區(qū)行政管理體制區(qū)域整合應(yīng)對(duì)措施

（一）革新城市邊緣區(qū)土地制度

受現(xiàn)今城市邊緣區(qū)行政管理以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等的限制，城市邊緣區(qū)雖然城市化進(jìn)程極為明顯，但其用地結(jié)構(gòu)不合理的矛盾也尤為突出，用地規(guī)范與行政管理較為混亂，建設(shè)用地問(wèn)題頻發(fā)，所以說(shuō)必須加強(qiáng)對(duì)城市邊緣區(qū)土地制度的革新。城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)郊區(qū)集體土地的有效管控，提高其市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，尤其需要加強(qiáng)對(duì)耕種用地的控制。另外，還應(yīng)該促進(jìn)農(nóng)業(yè)用地集約化經(jīng)營(yíng)發(fā)展，加快土地資源的流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步提高土地所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。還必須建立好城鄉(xiāng)土地一體化管理機(jī)制，以系統(tǒng)的方式加強(qiáng)對(duì)邊緣區(qū)土地的整合管理，以此確實(shí)保障當(dāng)?shù)鼐用窭?，協(xié)調(diào)好用地矛盾。

（二）革新城市邊緣區(qū)戶(hù)籍制度

由于城市邊緣區(qū)居住人口組成相對(duì)較為復(fù)雜，既有城鎮(zhèn)居民，又有農(nóng)業(yè)從業(yè)者，還有著不少的外來(lái)人員，所以為提高對(duì)城鄉(xiāng)流動(dòng)人口的管理效率，必須對(duì)該類(lèi)區(qū)域的戶(hù)籍制度進(jìn)行有效革新。政府部門(mén)應(yīng)該適當(dāng)打開(kāi)現(xiàn)有戶(hù)籍制度對(duì)邊緣區(qū)人口的限制，將原本的以戶(hù)口為管理核心的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀宋谋镜墓芾矸绞?，結(jié)合法律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律及農(nóng)民的個(gè)體化差異與多元化需求，為其進(jìn)城設(shè)置可以實(shí)現(xiàn)的門(mén)檻，以此在滿(mǎn)足其切實(shí)需求的同時(shí)，對(duì)人口轉(zhuǎn)移的規(guī)模與數(shù)量進(jìn)行有效控制，在允許具備經(jīng)濟(jì)能力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的同時(shí)，切實(shí)落實(shí)對(duì)外來(lái)人口的有效管控。

（三）革新城市邊緣區(qū)管理體制

根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)資料可以得出，城市邊緣區(qū)管理體制主要可以選擇鎮(zhèn)管社區(qū)、街道管鄉(xiāng)村、一級(jí)街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)并存的管理模式，而就該三類(lèi)管理體制的應(yīng)用來(lái)看，必須結(jié)合邊緣區(qū)的實(shí)際情況對(duì)其管理體制進(jìn)行合理確定。就鎮(zhèn)管社區(qū)來(lái)看，可以將邊緣區(qū)的鄉(xiāng)村劃歸為統(tǒng)一的鎮(zhèn)政府，并建立專(zhuān)門(mén)的辦事處，進(jìn)而在土地資源流轉(zhuǎn)完畢后，將原本的地區(qū)辦事處轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械慕值擂k事處。而街道管鄉(xiāng)村則是直接建立街道辦事處，并結(jié)合城鄉(xiāng)特征設(shè)立符合農(nóng)民及城市居民實(shí)際需求的辦事處，并對(duì)其職能進(jìn)行有效劃分，以此推動(dòng)邊緣區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。而街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)并存管理體制則應(yīng)該在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍較大的邊緣區(qū)中加以應(yīng)用，確保兩者的平等地位，并推動(dòng)土地資源的不斷流轉(zhuǎn)，進(jìn)而全部過(guò)渡到街道辦事處的管理體制。但必須注意的是，在革新城市邊緣區(qū)管理體制的過(guò)程中，必須切實(shí)保障人民群眾的切實(shí)利益，協(xié)調(diào)好各方的關(guān)系，并給以適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，并以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律規(guī)律對(duì)邊緣區(qū)的城市化進(jìn)程進(jìn)行有效控制，以此確保所建立邊緣區(qū)管理體制的適宜性。

三、結(jié)語(yǔ)

結(jié)合國(guó)內(nèi)城市邊緣區(qū)的實(shí)際特性，為保障管理效果，推動(dòng)其城市化發(fā)展進(jìn)程，必須對(duì)現(xiàn)有的行政管理制度進(jìn)行區(qū)域性整合，以此在切實(shí)保障受眾人群利益的同時(shí)，促進(jìn)該類(lèi)區(qū)域穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位為四川大學(xué)錦江學(xué)院）

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