郄海潮

[摘要]基層政府治理能力的高低直接關(guān)系地方政治和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展。近年來，我國(guó)基層治理的構(gòu)思已經(jīng)逐步明朗，基層政府治理理念也在不斷創(chuàng)新，已逐漸趨向于注重公民參與、民主法治、公平公正、效能責(zé)任等方面。文章將在對(duì)基層政府的特征進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合基層政府治理建設(shè)改革的新契機(jī)，探索新形勢(shì)下的基層政府治理改革與創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞]基層政府；治理能力；困境；改革；創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]2095-5103（2017）03-0015-02

伴隨市場(chǎng)化與城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，我國(guó)正處于多元利益博弈的轉(zhuǎn)型時(shí)期，而基礎(chǔ)社會(huì)管理已經(jīng)成為了一個(gè)焦點(diǎn)問題。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，基層政府如何能夠創(chuàng)新社會(huì)管理體質(zhì)，構(gòu)建基層社會(huì)管理新格局，直接關(guān)系到基層社會(huì)的穩(wěn)定以及地方的發(fā)展，這已經(jīng)成為了當(dāng)下理論界的熱點(diǎn)話題。近年來，基層政府積極探索推進(jìn)社會(huì)治理改革和創(chuàng)新，取得了一定的成效。同時(shí)，在黨和國(guó)家的高度重視下，結(jié)合基層政府治理建設(shè)改革的新契機(jī)，應(yīng)不斷地對(duì)基層政府治理改革與創(chuàng)新路徑進(jìn)行進(jìn)一步探索。本文圍繞基層政府治理改革與創(chuàng)新進(jìn)行詳細(xì)的探討。

一、基層政府治理的特征

在各個(gè)國(guó)家與各個(gè)發(fā)展階段，因?yàn)檎燃?jí)設(shè)立的不同，對(duì)基層政府的定義存在差別。比如美國(guó)的基層政府是市級(jí)政府，日本的基層政府是市町村，法國(guó)的市鎮(zhèn)一級(jí)是最基層的政府。我國(guó)當(dāng)前實(shí)施的是五級(jí)制政府，由低到高分別為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市）、市（地區(qū)）、省、中央，為此基層政府通常指的是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市）兩級(jí)政府?；鶎诱且粋€(gè)國(guó)家最低層級(jí)的政府。關(guān)于其的職能和從屬關(guān)系，基層政府帶有顯著的雙重性：其一，基層政府是同等級(jí)的人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)其負(fù)責(zé)且報(bào)告工作；其二，其對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，接受上一級(jí)政府的指揮，完成上級(jí)政府下達(dá)的有關(guān)工作。各個(gè)級(jí)別的政府均擁有實(shí)行管理本行政地區(qū)內(nèi)的行政事項(xiàng)的權(quán)責(zé)?；鶎诱穆毮苁枪芾肀拘姓^(qū)域內(nèi)的基層行政事項(xiàng)。鑒于此，我國(guó)基層政府治理的特征集中體現(xiàn)在如下三個(gè)方面。

一是基層性?；鶎诱羌?jí)別最低的政府單位與行政機(jī)構(gòu)，是國(guó)家政權(quán)的根基，其管理的是政府與社會(huì)最基本的事項(xiàng)。二是直接性?；鶎诱菄?guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)，政府開展有關(guān)活動(dòng)時(shí)面對(duì)的是人民大眾，大部分和基層群眾的日常生活、工作密切關(guān)聯(lián)，關(guān)聯(lián)最緊密、最直接。其職能也體現(xiàn)出較為顯著的公共服務(wù)與社會(huì)管理的特點(diǎn)，政治統(tǒng)治職能比較薄弱。三是復(fù)雜性?？墒且?yàn)橹袊?guó)人數(shù)眾多與國(guó)土面積廣闊，基層人民的生活工作牽涉到諸多方面，利益需求也各不相同，尤其是近些年因?yàn)楦黜?xiàng)變革的推動(dòng)，社會(huì)改革歷程增快，另外各種利益重新組合，且在不同層級(jí)上存在著程度不等的沖突。作為國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)，社會(huì)的沖突與問題通常體現(xiàn)在基層政府。而對(duì)于基層政府而言，調(diào)節(jié)與均衡各方利益是特別繁雜的過程，假如處理不恰當(dāng)，較易導(dǎo)致社會(huì)問題，不利于社會(huì)的安定。

二、新形勢(shì)下基層政府治理建設(shè)改革的新契機(jī)

1.國(guó)家治理與法治建設(shè)的新階段

立足于人類社會(huì)發(fā)展的維度而言，國(guó)家和社會(huì)兩者間的關(guān)系大概歷經(jīng)了專制（Autocracy）、統(tǒng)治（Dominate）、管制（Regulation）、管理（Government）以及治理（Governance）等五個(gè)時(shí)期。從“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼?，代表著?guó)家和社會(huì)的一個(gè)新時(shí)期的變化。在中國(guó)，專制、統(tǒng)治、管制歷經(jīng)了較長(zhǎng)一段時(shí)間，步入21世紀(jì)以來，中國(guó)共產(chǎn)黨與中央政府深入探究且捋順了國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。

2002年，“社會(huì)管理”第一次在中國(guó)共產(chǎn)黨的十六大報(bào)告中提出，之后社會(huì)管理變成國(guó)內(nèi)各個(gè)級(jí)別的政府改變自身職能的一項(xiàng)主要工作。伴隨社會(huì)的前進(jìn)，國(guó)家和社會(huì)兩者間的關(guān)系也在產(chǎn)生巨大的變化，其的關(guān)系也不斷被重審與改進(jìn)。

2013年11月9日至12日在北京召開全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，“國(guó)家治理”得到了確定與表現(xiàn)，且將改進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制與提高治理水平當(dāng)作將來的重點(diǎn)建設(shè)目標(biāo)。另外，治理水平的提升離不開相關(guān)配套機(jī)制的保障，特別是要保證憲法等法制規(guī)章在治理能力提升中的功能。

2014年10月20日至23日在北京召開十八屆三中四中全會(huì)時(shí)指出全方位推動(dòng)依法治國(guó)，整體目標(biāo)是構(gòu)建與我國(guó)基本現(xiàn)狀相一致的法治機(jī)制，將我國(guó)建設(shè)為法治國(guó)家。此與之前的“依法治國(guó)”比較，一方面是一種繼承，另一方面也是一種變革，這是因?yàn)槠渫癸@了依法治國(guó)的“全方位性”與“依法治國(guó)和依憲執(zhí)政”的科學(xué)理念。

2.基層行政管理體制改革的新探索

要盡快增強(qiáng)基層政府治理能力建設(shè)，必須要構(gòu)建先進(jìn)合理的現(xiàn)代行政管理體系。當(dāng)前，中國(guó)政府管理體系的變革表現(xiàn)出史無前例的深度與寬度，對(duì)于基層政府治理水平的提升有一定程度的影響。比如：事業(yè)機(jī)構(gòu)和公務(wù)員機(jī)制變革、行政放權(quán)、省直管縣機(jī)制變革等等。本文以管理機(jī)制中最主要、最核心的內(nèi)容——公務(wù)員機(jī)制變革作為實(shí)例，現(xiàn)代公務(wù)員機(jī)制建設(shè)是一項(xiàng)繁雜工作，其本質(zhì)目標(biāo)便是要構(gòu)建一套政府滿意、公務(wù)人員滿意、群眾滿意的“三滿意”制度，在“準(zhǔn)入”“管理”“退出”三個(gè)環(huán)節(jié)建立合理的機(jī)制。第18屆三中全會(huì)通過的《決定》指出，應(yīng)深入實(shí)施公務(wù)員分類變革，盡快構(gòu)建行政執(zhí)法類、專技類公務(wù)人員招聘、使用管理機(jī)制?！秾I(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理暫行辦法》與《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理暫行辦法》牽涉基層在內(nèi)的我國(guó)七百二十多萬公務(wù)人員的自身利益。在該理念指引下，基層公務(wù)人員的變革也逐漸向更深程度實(shí)施，2014年12月2日政府全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)和職級(jí)并行制度的意見》，指出在職務(wù)以外建設(shè)職級(jí)上升渠道。此變革變?yōu)榛鶎又贫鹊闹卫碓跈C(jī)制設(shè)計(jì)維度奠定了人員基礎(chǔ)，同時(shí)為基層政府治理水平的提高創(chuàng)造人力條件。

3.新農(nóng)村建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)“新政”的推行

對(duì)于中國(guó)這種傳統(tǒng)和現(xiàn)代并存、乃至傳統(tǒng)要素比現(xiàn)代要素還要多的處于轉(zhuǎn)型階段的社會(huì)來說，其社會(huì)治理的困難程度是無法想象的，特別是資源較為缺乏并且分布不均衡的農(nóng)村就更加困難了。近年來，黨與政府也以實(shí)行多種政策為措施，以提高政府治理水平為目的展開了有益的探索且已取得顯著效果，比如新型城市化、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新政、新農(nóng)合等。

自從中華人民共和國(guó)成立以來，特別是改革開放以后中國(guó)的城鎮(zhèn)化歷程顯著增快，可是城鎮(zhèn)化水平低下也是不可否認(rèn)的事實(shí)，人口大量增長(zhǎng)、生態(tài)大肆破壞、城鄉(xiāng)貧富差距增大、資源匱乏等諸多城市問題也相應(yīng)產(chǎn)生。為了妥善應(yīng)對(duì)這些問題，黨在第18屆三中全會(huì)上指出要“繼續(xù)走基于我國(guó)國(guó)情的新型城市化道路，推動(dòng)以人為本的城市化……推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)與城市化的協(xié)同進(jìn)行”。2015年，我黨的《政府工作報(bào)告》也強(qiáng)調(diào)，要積極減小城市與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，增快推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，盡快構(gòu)建和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相一致的制度體系。毋庸置疑，此些“新政”的實(shí)施代表著基層政府將在社會(huì)建設(shè)中充當(dāng)更重要的角色，另外也為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市）兩個(gè)級(jí)別的政府治理水平的提高創(chuàng)造更多機(jī)遇。

三、新形勢(shì)下的基層政府治理改革與創(chuàng)新

1.基層服務(wù)型政府構(gòu)建下的政府職能轉(zhuǎn)變

建設(shè)和諧社會(huì)，最關(guān)鍵的是要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，讓群眾享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。在增快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的同時(shí)，更重視推動(dòng)各種社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，讓經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)同前進(jìn)。此給各個(gè)鄉(xiāng)、縣基層政府處理有關(guān)問題明確了方向。要求我們盡快構(gòu)建推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展的政府體系。（1）政府要制定與當(dāng)?shù)貭顩r相一致的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)計(jì)劃，確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)與任務(wù)；（2）要打造優(yōu)良的投資環(huán)境，包含社會(huì)環(huán)境、硬件環(huán)境、政策環(huán)境等，增大招引資金的力度；（3）增強(qiáng)信息服務(wù)，增進(jìn)當(dāng)?shù)睾推渌貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)來往，推動(dòng)當(dāng)?shù)睾推渌貐^(qū)的互動(dòng)；（4）實(shí)行積極的就業(yè)政策，增大政府指引力度，健全市場(chǎng)就業(yè)體系，拓展就業(yè)規(guī)模，優(yōu)化就業(yè)架構(gòu)。健全自主創(chuàng)業(yè)鼓勵(lì)機(jī)制，讓更多人才變成創(chuàng)業(yè)者。要完善以所有勞動(dòng)者為對(duì)象的職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)制，增強(qiáng)鄉(xiāng)村賦閑人員轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)力度，給其打造優(yōu)良的就業(yè)條件。要提升基層工作人員的收益，減小地區(qū)收益差距；（5）要變革當(dāng)前實(shí)施的政府業(yè)績(jī)考評(píng)體系。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的考評(píng)不將國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值作為唯一指標(biāo)，不將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為核心標(biāo)準(zhǔn)，而是將民眾是否收益、經(jīng)濟(jì)是否穩(wěn)健增長(zhǎng)作為考評(píng)核心。

2.基于群眾意愿與訴求的民主科學(xué)型政府決策

增快發(fā)展，是群眾的意愿與訴求，怎樣發(fā)展，需要制定合理的策略。部分策略失誤的出現(xiàn)，主要是因?yàn)楣芾碚叩乃枷?、理念不?zhǔn)確，主要是因?yàn)闄?quán)利缺少制衡機(jī)制。為此要堅(jiān)持以制度管理人員、以制度管理事務(wù)、以制度管理權(quán)利，構(gòu)建完善監(jiān)督權(quán)、實(shí)施權(quán)、決策權(quán)一方面互相牽制另一方面又互相推動(dòng)的權(quán)利架構(gòu)與運(yùn)行體系。

第一，以群眾需求作為決策的立足點(diǎn)。基層政府必須將民眾的需求作為決策的立足點(diǎn)，統(tǒng)籌各方利益，和人民構(gòu)建優(yōu)良的伙伴關(guān)系。第二，注重政府決策中的民眾參與。應(yīng)深入嘗試群眾參與的先進(jìn)決策形式。在重要問題的決策過程中，政府可立足本地現(xiàn)實(shí)狀況，采用以協(xié)商為主的群眾參與的治理形式，假如條件允許，增大群眾參與決策的范疇。第三，注重政府決策前的全面調(diào)研。做出決策以前應(yīng)當(dāng)安排有關(guān)專業(yè)人士進(jìn)行全面、深入地調(diào)研，為政府確定某種策略提供可靠根據(jù)，保證策略的科學(xué)性與實(shí)效性。第四，構(gòu)建民主決策體制。對(duì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、財(cái)政預(yù)算、宏觀調(diào)整等重要問題相關(guān)的決策，應(yīng)當(dāng)在采用集體探討方式的同時(shí)，廣泛運(yùn)用組織聽證會(huì)、社會(huì)公式等方式，融合社會(huì)各個(gè)層面尤其是專業(yè)人士、專業(yè)組織的意見，降低決策的不科學(xué)性。第五，落實(shí)責(zé)任制，做到誰決策、誰負(fù)責(zé)。實(shí)施追責(zé)制。對(duì)由于決策不正確產(chǎn)生重大損失的，應(yīng)當(dāng)依照“誰決策，誰負(fù)責(zé)”的準(zhǔn)則，嚴(yán)格追究有關(guān)人員的責(zé)任，來增強(qiáng)決策人員的決策壓力，讓決策人員在做有關(guān)決策的過程中更審慎，問題考慮的更周全，將避免盲目性，讓決策更合理。

3.市場(chǎng)在資源配給過程中發(fā)揮基礎(chǔ)效能

可是其還是法制經(jīng)濟(jì)，需要有法制規(guī)章的指引、規(guī)范、保證與制約。政府一定要積極順應(yīng)市場(chǎng)需要，主動(dòng)革新治理形式，構(gòu)建“運(yùn)行協(xié)調(diào)、廉潔高效、公開透明、行為規(guī)范”的行政管理機(jī)制。

第一，明晰基層政府的職能與責(zé)任。以職能改變?yōu)橹行?，確立職責(zé)定位，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)作通暢的基層政府機(jī)制。第二，遵循“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”的準(zhǔn)則，全面依照法定權(quán)利來使用權(quán)利，管理經(jīng)濟(jì)層面與社會(huì)層面的行政事項(xiàng)。第三，構(gòu)建完善的行政管理激勵(lì)體系，提升行政速率，減少政府運(yùn)行支出。嚴(yán)格追責(zé)，確保行政效率。第四，健全社會(huì)沖突防范調(diào)節(jié)體制。順應(yīng)社會(huì)架構(gòu)與利益格局發(fā)展，構(gòu)成合理高效的應(yīng)急管理體制、訴求表述體制、權(quán)益保障體制、利益調(diào)節(jié)體制、矛盾調(diào)節(jié)體制。統(tǒng)籌使用行政、政策、經(jīng)濟(jì)、法律等舉措與協(xié)商、引導(dǎo)、教育等方法，科學(xué)調(diào)節(jié)社會(huì)沖突，將問題控制在基層、解決在初始形態(tài)。目前應(yīng)當(dāng)著重處理好生態(tài)保護(hù)、侵害農(nóng)民權(quán)益、土地征用、企業(yè)兼并重組、城市建設(shè)拆遷等人民群眾較為關(guān)注的問題，堅(jiān)決處理侵犯人民利益的行動(dòng)，建設(shè)和諧社會(huì)。

責(zé)任編輯：?jiǎn)淘伈?