田鵬

關(guān)鍵詞： 土地流轉(zhuǎn)；運作機制；“無主體熟人社會”

摘要： 文章通過對蘇南C市S鎮(zhèn)“毀麥種樹”事件的“過程-事件分析”，審視土地流轉(zhuǎn)過程中各行動者的行動策略。流轉(zhuǎn)主體“缺席”導(dǎo)致農(nóng)戶無談判權(quán)與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)殘缺導(dǎo)致村集體無決策權(quán)相互作用，使得流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、不公正；土地流轉(zhuǎn)定價機制單邊化和收益分配機制非市場化導(dǎo)致農(nóng)戶利益受損；“無主體熟人社會”導(dǎo)致農(nóng)民自組織結(jié)構(gòu)空白，在合法權(quán)益遭到侵害時，集體上訪成為其唯一選擇。因此，盡快建立科學(xué)的土地定價機制及合理的利益分享機制，防止地方政府以土地規(guī)模經(jīng)營之名行傷農(nóng)害農(nóng)之實；同時，以新型城鎮(zhèn)化為契機，突破“無主體熟人社會”運作困境下自組織空白導(dǎo)致農(nóng)民利益表達(dá)的非制度化也是基層治理轉(zhuǎn)型亟待解決的問題。

中圖分類號： F301.0

文獻標(biāo)志碼： A

文章編號： 10012435（2017）02020206

Key words： land transfer； operational mechanism； “Baseless Society of Acquaintance”

Abstract：

Based on the case study of “destroying wheat for planting trees” event of S Town，C City in southern Jiangsu Province through “processevent analysis”，illustrate the acting strategies of all stakeholders，“Absence” of transfer subject resulting in lacking of nonbargaining rights and the “incomplete” of collective land properties interact together so that transfer procedures are not standardized and unjust.Both unilateral land transfer pricing mechanism and nonmarketing income distribution mechanism cause damage to peasants' interests.“Baseless Society of Acquaintance” leads to the “vacuum” of selforganization mechanism among peasants.When the legitimate rights and interests are infringed，collective petition becomes the only choice.Therefore，establish a scientific land pricing mechanism and reasonable interest sharing mechanism as soon as possible in order to prevent harm from the local government in the name of land scale operation.Meanwhile，it is urgent for transformation of grassroots governance to solve the problem to take neourbanization as an opportunity，break the “vacuum” of selforganization mechanism in “Baseless Society of Acquaintance” .

一、問題的提出

作為農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的重要途徑，土地流轉(zhuǎn)一直是政界和學(xué)界關(guān)注的焦點。中共十七屆三中全會明確指出，加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營；而中共十八屆三中全會則明確提出土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)對象和實現(xiàn)形式，鼓勵經(jīng)營大戶、合作社、龍頭企業(yè)等多元化經(jīng)營主體發(fā)揮市場導(dǎo)向的適度規(guī)模經(jīng)營。有學(xué)者指出，隨著土地福利功能向財產(chǎn)功能的轉(zhuǎn)型，[1]319土地規(guī)模經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，土地流轉(zhuǎn)不僅有利于解決誰來種地的問題，還能破解怎么種地的困境。[2]3133農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實質(zhì)上是土地用益物權(quán)流轉(zhuǎn)，包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)三類用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)。筆者重點探討的是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)則不在討論范疇內(nèi)。梳理土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)文獻發(fā)現(xiàn)，既有研究主要集中在以下三個方面：第一，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)前提和條件研究。學(xué)者普遍認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)戶利益；[3]同時，土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)充分尊重農(nóng)戶意愿，賦予其自由選擇權(quán)，且應(yīng)防范流轉(zhuǎn)過程中的風(fēng)險，如農(nóng)民失地、失業(yè)、失保等。[4]第二，關(guān)于影響土地流轉(zhuǎn)意愿因素研究。有學(xué)者指出，產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定嚴(yán)重影響著農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿，[5]因此，明晰產(chǎn)權(quán)既能提高農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，也是實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)物權(quán)化、權(quán)屬主體個體化的重要措施；[6]同時，也有學(xué)者指出，半工半耕家庭代際分工、農(nóng)戶經(jīng)營兼業(yè)化、農(nóng)村社會穩(wěn)定、社會保障等諸多因素也會對土地流轉(zhuǎn)意愿產(chǎn)生不同程度影響。[7]第三，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村公共服務(wù)、基層治理關(guān)系研究。有學(xué)者指出，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對村莊治理內(nèi)容、能力、方向等方面都產(chǎn)重要影響，并促進村莊治理模式轉(zhuǎn)型，即由汲取型向給予型轉(zhuǎn)型，由分配型向契約型轉(zhuǎn)型；[8]而學(xué)者陳柏峰則探討了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對包括外出經(jīng)商階層、半工半農(nóng)階層、小農(nóng)兼業(yè)階層、舉家務(wù)工階層、村莊貧弱階層等不同階層農(nóng)戶的影響，并提出保護貧弱農(nóng)戶地權(quán)的政策建議。[9]當(dāng)前，實踐中探索形成了一種特殊土地流轉(zhuǎn)模式——土地承包經(jīng)營權(quán)置換生活保障（簡稱土地?fù)Q社保），即擁有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的承包戶，在第二輪土地承包期內(nèi)，自愿將承包地全部交由村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或村民小組等發(fā)包方統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，置換家庭成員社會保障的一項制度安排。而關(guān)于土地?fù)Q社保是否妥當(dāng)，學(xué)術(shù)界莫衷一是，[10]筆者無意于卷入此番爭論，但無論基于何種理論視角形成的制度安排，若不遵循依法、自愿、有償、市場化導(dǎo)向等基本原則，則勢必造成農(nóng)戶合法權(quán)益受損。既有研究仍然存在下述局限性：首先，從研究進路看，既有研究或集中于自上而下的學(xué)者話語進行通則式演繹，或反其道而行之，采用自下而上的底層話語進行個案式歸納，缺乏作為一種社會事實的土地流轉(zhuǎn)之整體性呈現(xiàn)；其次，從研究結(jié)論看，既有研究大多提出土地流轉(zhuǎn)的應(yīng)然規(guī)則，并建議完善現(xiàn)存制度安排，而實踐中的土地流轉(zhuǎn)則是一個既不同于文本規(guī)則也未脫離制度約束的特殊社會行動，因此，揭示土地流轉(zhuǎn)文本制度與實踐規(guī)則斷裂的發(fā)生機制就具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義；最后，在研究方法上，既有研究呈現(xiàn)重宏觀輕微觀、重規(guī)范輕實證、重理論輕實踐，缺少實踐社會學(xué)倡導(dǎo)的過程-事件分析。鑒于上述局限性，筆者以蘇南C市S鎮(zhèn)毀麥種樹事件為個案，采用過程-事件分析策略揭示土地流轉(zhuǎn)運作機制及實踐隱秘。過程-事件分析策略包括四個環(huán)節(jié)，即過程、機制、技術(shù)和邏輯。過程是進入實踐狀態(tài)社會現(xiàn)象的切入點，是接近實踐狀態(tài)社會現(xiàn)象的一種途徑，實踐狀態(tài)社會現(xiàn)象的邏輯，往往是在事件性的過程中才能更充分地展示出來；機制則是邏輯發(fā)揮作用的方式；技術(shù)是指實踐狀態(tài)中那些行動者在行動中所使用的技術(shù)和策略；而邏輯是我們研究的目標(biāo)，實踐社會學(xué)在面對實踐狀態(tài)的社會現(xiàn)象時，要找到的就是實踐中的邏輯，然后通過對這種實踐邏輯的解讀，來對我們感興趣的問題進行解釋。[11]132154因此，作為進入實踐的切入點，文章首先全景式呈現(xiàn)毀麥種樹事件的過程；其次，以此過程為載體審視土地流轉(zhuǎn)過程中行動者的行動策略，并揭示作為文本制度的土地流轉(zhuǎn)之實踐規(guī)則；最后，通過對蘇南C市S鎮(zhèn)毀麥種樹事件的解讀，歸納土地流轉(zhuǎn)運作機制及其文本制度與實踐規(guī)則斷裂的實踐形態(tài)。

二、“消息來得太突然”：流轉(zhuǎn)程序不公正

（一）村民：“一次村民大會都沒開過”

2015年3月22日上午，WQ村村長召開了村民代表大會告知村民《C市S鎮(zhèn)千畝農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項目實施方案》及土地流轉(zhuǎn)項目實施計劃。ZH老師也是在這次村民大會上才第一次得知自己的承包地也在此次流轉(zhuǎn)范圍之內(nèi)。“一次村民大會都沒開過，WQ村的1600畝農(nóng)田也在此次土地流轉(zhuǎn)范圍之內(nèi)，而且要在5月底之前全部完成流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)后種樹就意味著土地需要平整，而6月份小麥就要收割了，這簡直是糟蹋莊稼?！闭f明：引號內(nèi)部分為訪談記錄。下同。〖ZW）〗與Z老師一樣，S鎮(zhèn)其他村村民也是通過村民代表大會才第一次得知自家土地被納入S鎮(zhèn)千畝農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項目范圍內(nèi)，DG村村書記MCZ告訴筆者，“因為時間緊任務(wù)重，所以我們村和其他村一樣，都是在得知消息后就第一時間召開村民代表大會，將土地流轉(zhuǎn)相關(guān)事宜通知到每家每戶?！痹谖撮_展任何形式的社區(qū)協(xié)商及流轉(zhuǎn)主體缺席的情況下，S鎮(zhèn)已經(jīng)決定將2200畝農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)給林木企業(yè)進行林木種植，既未充分尊重農(nóng)戶主體地位和流轉(zhuǎn)意愿，以行政權(quán)侵害土地承包經(jīng)營權(quán)，也未尊重村集體作為土地所有權(quán)代理者的主體地位，同樣以行政權(quán)侵害村集體代理行使權(quán)，因此，流轉(zhuǎn)主體缺席導(dǎo)致農(nóng)戶無談判權(quán)是土地流轉(zhuǎn)文本制度與實踐規(guī)則斷裂的表現(xiàn)形式之一，也是此次毀麥種樹事件的導(dǎo)火索。

（二）村集體：“村里只是執(zhí)行鎮(zhèn)里的決策”

S鎮(zhèn)很多村集體都對《方案》及此次土地流轉(zhuǎn)操作程序表示不滿和質(zhì)疑，也曾多次去鎮(zhèn)政府討說法。DG村村支書MCZ告訴筆者，“我認(rèn)為這次土地流轉(zhuǎn)項目存在很多值得懷疑的地方，比如鎮(zhèn)政府剛于去年12月份編制了農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，哪些地方是林地，哪些地方是基本農(nóng)田，規(guī)劃中說得很清楚，為什么沒過幾個月就變了？再比如，土地流轉(zhuǎn)的決定為什么下得這么突然，之前沒有任何風(fēng)聲，為什么不能在小麥?zhǔn)崭钔旰笤倭鬓D(zhuǎn)，偏偏要在小麥即將收割前的這段時間做虧本買賣？”鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的任意更改及對農(nóng)作物生長周期的故意忽視使得此次土地流轉(zhuǎn)項目缺乏必要的社會基礎(chǔ)和操作空間。DL村村長KJP則認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)過程中存在暗箱操作，“既然林木種植在鎮(zhèn)政府眼中是高效農(nóng)業(yè)，為什么偏偏把掙錢的交易交給外來戶去做，這兩個外來戶獲得土地的成本是多少，他們和政府之間可能存在暗箱操作?！北M管S鎮(zhèn)許多村集體都對突如其來的土地流轉(zhuǎn)項目提出各種質(zhì)疑，但都因集體土地產(chǎn)權(quán)的殘缺及村集體主體地位的模糊性而缺乏話語權(quán)，這是土地流轉(zhuǎn)文本制度與實踐規(guī)則斷裂的另一表現(xiàn)形式，正如K村長所言：“雖然名義上集體土地是村集體所有，但是國家真正需要動用集體土地時，村里還是沒有決策權(quán)的，只能服從上級的安排，將耕地用途變?yōu)榱值氐臎Q定是上級有關(guān)部門定下的方案，作為村集體也只能服從?！?/p>

（三）主體“缺席”導(dǎo)致無談判權(quán)與產(chǎn)權(quán)“殘缺”導(dǎo)致無決策權(quán)

土地流轉(zhuǎn)程序不公正是導(dǎo)致S鎮(zhèn)毀麥種樹事件的直接原因，而流轉(zhuǎn)程序不公正則是由流轉(zhuǎn)主體缺席導(dǎo)致農(nóng)戶無談判權(quán)與集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺導(dǎo)致村集體無決策權(quán)兩者同時作用而致，筆者將其稱之為機制1。具體而言，機制1的內(nèi)在機理主要包括以下兩個方面：

第一，土地流轉(zhuǎn)主體缺席導(dǎo)致農(nóng)戶無談判權(quán)。實踐中表現(xiàn)為農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的被自愿，即未經(jīng)充分協(xié)商和完全自愿的情況下由政府單方做出流轉(zhuǎn)決定，這種行政權(quán)主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)方式不僅侵害了農(nóng)戶土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，[12]6198且違背了依法、自愿、市場化導(dǎo)向等基本原則。一方面，S鎮(zhèn)政府在無任何公共參與和議價協(xié)商的前提下，單方面宣布土地流轉(zhuǎn)決定并僅通過村小組組長代表大會形式告知，不但未開展周密的項目論證，也未尊重村民的參與權(quán)；另一方面，在項目治國的財稅體制下，項目上馬則意味著財政收入和政治績效的雙豐收，地方政府往往容易忽視社區(qū)成員平等參與地方基層治理的訴求及對地方公共事務(wù)的監(jiān)督權(quán)，[13]145182因此，在面對ZH老師為代表的村民質(zhì)疑時，S鎮(zhèn)主管領(lǐng)導(dǎo)并未引起重視，而是搪塞、敷衍，企圖通過說服教育實現(xiàn)擺平，以項目進村實現(xiàn)經(jīng)濟績效和政治績效的雙豐收，以至ZH老師不得不以越級上訪這種非常規(guī)行動維護自身合法權(quán)益。

第二，集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺導(dǎo)致其代理行使者——村集體無決策權(quán)。土地集體所有制是中國農(nóng)村合作化運動最主要的制度遺產(chǎn)，我國大部分地區(qū)90%以上的集體土地屬于集體所有，且大部分屬于村民小組集體所有，[14]139但現(xiàn)行土地制度安排下，集體土地產(chǎn)權(quán)受到一定程度的限制，有學(xué)者稱其為殘缺的產(chǎn)權(quán)，[15]2628也有學(xué)者認(rèn)為這是一種“有意的制度模糊”（Intentional Institution Ambiguity），[16]3這種權(quán)能殘缺的集體產(chǎn)權(quán)直接導(dǎo)致其行使主體不明確，極易受行政權(quán)侵犯，從而使得土地作為資產(chǎn)的經(jīng)濟價值難以實現(xiàn)。實踐中，這種產(chǎn)權(quán)殘缺的直接表現(xiàn)即為村集體（包括行政村集體和自然村集體）關(guān)于土地經(jīng)營方式、流轉(zhuǎn)意愿、流轉(zhuǎn)價格等方面均缺乏必要的話語權(quán)，甚至集體失語。在S鎮(zhèn)毀麥種樹事件中，作為集體土地所有權(quán)的代理行使者，很多村集體均對S鎮(zhèn)關(guān)于土地流轉(zhuǎn)決策表示強烈質(zhì)疑，但由于現(xiàn)行土地制度安排的特殊性，作為集體利益代理人的村干部往往對這種行政權(quán)侵犯財產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象無可奈何，這也成為ZH老師越級上訪的另一重要原因——村集體缺乏話語權(quán)。

三、“惠農(nóng)還是毀農(nóng)”：鎮(zhèn)政府和村民的兩筆賬

（一）鎮(zhèn)政府：“為了促進農(nóng)民增收”

《C市S鎮(zhèn)千畝農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項目實施方案》顯示，此次土地流轉(zhuǎn)項目采用市場化運作方式，并通過土地連片流轉(zhuǎn)，集中發(fā)包，統(tǒng)一租賃，營造林苗、林果兩用林，即先由各村村委會與本村農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，然后由S鎮(zhèn)發(fā)展有限公司與村委會簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，最后由S鎮(zhèn)發(fā)展有限公司進行土地統(tǒng)一發(fā)包租賃，與承包者簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。S鎮(zhèn)主管該項目的副鎮(zhèn)長GZ告訴筆者，“《方案》是經(jīng)過鎮(zhèn)政府深思熟慮制定出來的，主要基于兩方面考慮，一方面，根據(jù)S鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、高效經(jīng)營，該項目不僅符合國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化大戰(zhàn)略、大方針，也是S鎮(zhèn)在全市率先實現(xiàn)高效農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)的重要舉措；另一方面，此次土地流轉(zhuǎn)項目涉及的幾個村村民大多以務(wù)農(nóng)為主，經(jīng)濟收入比較低，鎮(zhèn)政府希望通過引入林木企業(yè)將農(nóng)民從土地中解放出來，鼓勵他們到企業(yè)打工，這樣既可以獲得土地流轉(zhuǎn)費，又有務(wù)工收入，肯定比以前單純務(wù)農(nóng)收入高得多?！盙副鎮(zhèn)長認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)既符合國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，也是農(nóng)民增收的重要途徑。S鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)協(xié)議顯示，土地流轉(zhuǎn)費由兩部分組成，即青苗費（600元/畝，一次性付清）及土地流轉(zhuǎn)金（前5年為700元/畝，第6年開始增加至800元/畝）。若以1畝種有青苗的耕地為例，合同生效的第1年可獲得1300元的土地流轉(zhuǎn)費，第2年可獲得700元的土地流轉(zhuǎn)費，從第6年開始則獲得800元土地流轉(zhuǎn)費。

（二）村民：“算一筆賬就知道會虧損”

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)能否實現(xiàn)農(nóng)民增收，S鎮(zhèn)農(nóng)民并不認(rèn)同G鎮(zhèn)長的算法，他們有著自己的一筆賬。WQ村ZH老師給筆者展示了農(nóng)民的這本賬，“算一筆賬就知道會虧損。一畝田一季種小麥，一季種稻谷，一畝水稻可打1200多斤（可加工大米1000斤左右），一畝小麥可收800多斤，按大米每斤2元、小麥每斤1元計算，減去農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本后，農(nóng)民一年的收入約為2300元左右，而現(xiàn)在一畝土地第一年的流轉(zhuǎn)費只有700元，即使加上第一年的青苗費（600元/畝）也只有1300元，所以收入不但沒有增加，相反每畝地還減少了近1000元，而且以后青苗費也沒有了，每年只能拿到700元的土地流轉(zhuǎn)費，明顯不合算?！迸cG副鎮(zhèn)長的算法不同，Z老師將土地年產(chǎn)量的市場價值與土地流轉(zhuǎn)費對比后發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民收入不增反減。ZL村村民ZS給筆者算了他家的賬，“我們村老百姓主要靠種田為生，人均耕地大概3分到5分，土地流轉(zhuǎn)后政府一年補貼700元/畝。以我家為例，3口人一共1畝4分地，一年流轉(zhuǎn)費也就1000元左右，平均到每一天也就3塊錢，這樣的補償標(biāo)準(zhǔn)夠一家3口每天的口糧嗎？”

（三）土地定價機制非市場化與收益分配機制單邊化

土地定價機制非市場化是行政權(quán)侵犯土地集體所有權(quán)的一種實踐形式，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府越權(quán)行使本該由村民集體或村小組集體行使的集體土地所有權(quán)，包括經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等權(quán)能形式；而流轉(zhuǎn)收益分配機制單邊化則是行政權(quán)侵犯土地財產(chǎn)權(quán)另一種表現(xiàn)形式。筆者將土地定價機制非市場化與收益分配機制單邊化兩者相互作用導(dǎo)致農(nóng)戶利益受損的過程稱之為機制2。具體而言，機制2的內(nèi)在機理主要包括以下兩個方面：

第一，土地流轉(zhuǎn)定價機制非市場化導(dǎo)致作為農(nóng)戶重要財產(chǎn)的土地資源之經(jīng)濟價值難以實現(xiàn)。[14]143在S鎮(zhèn)毀麥種樹事件中，農(nóng)民依據(jù)土地收益市場化原則認(rèn)為該項目不但不能增加家庭收入，反而導(dǎo)致其經(jīng)濟利益受損。正如有學(xué)者研究指出的，自發(fā)分散型流轉(zhuǎn)主體是內(nèi)嵌于鄉(xiāng)村熟人社會的本地資本，能夠成為適度規(guī)模經(jīng)營的有效形式，而外力集中推動型流轉(zhuǎn)往往因為農(nóng)民的弱勢地位而使其合法權(quán)益受損，[17]作為一種外力集中推動型流轉(zhuǎn)模式，S鎮(zhèn)為低價吸引資本下鄉(xiāng)而利用行政手段配置土地資源的做法明顯有悖于市場化定價原則，使土地財產(chǎn)功能無法正常發(fā)揮，侵害了農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)。

第二，作為一種特殊的國家治理體制，項目已成為財政資金專項化的重要載體，項目進村則意味著地方財政及政治績效的雙豐收，因此，在現(xiàn)行土地、財政、金融三位一體的新型城市化模式下，資本下鄉(xiāng)就成為地方政府獲取財政收入和政治績效的必由之路。[18]在S鎮(zhèn)毀麥種樹事件中，為發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，鎮(zhèn)政府通過項目進村實現(xiàn)資金和技術(shù)的引入，在土地流轉(zhuǎn)收益分配時有意偏向資本而侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益，S鎮(zhèn)G副鎮(zhèn)長告訴筆者：“流轉(zhuǎn)費用確實很低，實在講不出口，但是為了消除企業(yè)經(jīng)營者的顧慮，鎮(zhèn)政府也沒有過多地考慮土地的租金問題，而且今后每年支付農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)費中一部分也得由政府埋單。”顯然，S鎮(zhèn)是以部分侵害農(nóng)戶合法權(quán)益為代價實現(xiàn)資本下鄉(xiāng)、項目進村，而以中央與地方、國家與農(nóng)民、政府與資本這樣三對彼此聯(lián)系的關(guān)系結(jié)構(gòu)視角審視該事件則會發(fā)現(xiàn)，缺乏組織的農(nóng)民極易成為資本下鄉(xiāng)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化負(fù)外部性的主要承擔(dān)者，因此，采取一種“非常規(guī)行動”（Non-Routine Action）[19]——集體上訪往往成為其維權(quán)的重要途徑。

四、結(jié)論與討論

通過對蘇南C市S鎮(zhèn)毀麥種樹事件的過程-事件分析，審視土地流轉(zhuǎn)過程中行動者的行動策略，并揭示作為文本制度的土地流轉(zhuǎn)在無主體熟人社會中的實踐規(guī)則，[20]169177進而歸納土地流轉(zhuǎn)運作機制及其文本制度與實踐規(guī)則斷裂的實踐形態(tài)。

首先，流轉(zhuǎn)主體缺席導(dǎo)致農(nóng)戶無談判權(quán)與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)殘缺導(dǎo)致村集體無決策權(quán)相互作用使得流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、不公正，即村民所謂的“消息來得太突然”、“一次村民大會都沒開過”及村集體所謂的“村里只是執(zhí)行鎮(zhèn)里的決策”，而這其中產(chǎn)權(quán)殘缺，即農(nóng)村土地權(quán)能結(jié)構(gòu)的不完整是根本原因，正如有學(xué)者所提出的，誰是中國土地的擁有者？同時，在“有意的制度模糊”給鄉(xiāng)村規(guī)劃和發(fā)展帶來正面效應(yīng)的同時，這種制度的模糊性也造成了一定的負(fù)外部性——利益糾紛及社會沖突。[16]6294筆者認(rèn)為，C市S鎮(zhèn)毀麥種樹事件的本質(zhì)正是農(nóng)地殘缺產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的行政權(quán)侵害財產(chǎn)權(quán)，而流轉(zhuǎn)程序不公正、不規(guī)范正是該事件的導(dǎo)火索。因此，如何改善產(chǎn)權(quán)殘缺導(dǎo)致的種種困境，真正實現(xiàn)賦能還權(quán)并將其落實到土地流轉(zhuǎn)實踐中，應(yīng)成為中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營不得不正視的重要問題；同時，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、多種形式適度規(guī)模經(jīng)營、新型職業(yè)農(nóng)民三者共同協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)果，[21]作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)與條件，土地適度規(guī)模經(jīng)營并非農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的終極目的，因此，如何結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展實際情況進行土地適度規(guī)模經(jīng)營，并積極培育多元化經(jīng)營者和新型職業(yè)農(nóng)民應(yīng)是中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化三化協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手。

其次，地流轉(zhuǎn)定價機制的單邊化和收益分配機制的非市場化兩者相互作用直接導(dǎo)致農(nóng)戶利益受損。一方面，由于鎮(zhèn)政府行政權(quán)侵害村集體行使代表權(quán)造成未充分協(xié)商和參與、流轉(zhuǎn)主體缺席的情況下，單方面制定土地流轉(zhuǎn)價格，使農(nóng)戶收益不增反減，侵害了農(nóng)戶的合法權(quán)益；另一方面，鎮(zhèn)政府以低地租，甚至為入駐企業(yè)埋單以贏得資本下鄉(xiāng)和項目進村，從而實現(xiàn)經(jīng)濟績效和政治績效的雙豐收，這種不尊重農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿的行政主導(dǎo)集中流轉(zhuǎn)模式是導(dǎo)致農(nóng)民非常規(guī)行動——集體上訪的重要誘因。既有研究中相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為政府主導(dǎo)集中流轉(zhuǎn)型這種特殊的土地規(guī)模經(jīng)營模式具有其存在的現(xiàn)實合理性，一方面，農(nóng)村勞動力就業(yè)多元化使得農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有利于進一步釋放土地對勞動力的束縛，[22]另一方面，新型城鎮(zhèn)化浪潮下的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，使得農(nóng)戶居住地與承包地相分離，進而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加，最終許多農(nóng)戶被自愿進行土地流轉(zhuǎn)。[23]正如有學(xué)者研究指出的，資本下鄉(xiāng)既有利于農(nóng)民增收就業(yè)，但也可能傷農(nóng)害農(nóng)。[24]誠然，現(xiàn)階段全國各地開展的土地流轉(zhuǎn)有其存在的現(xiàn)實基礎(chǔ)和一定的經(jīng)濟合理性，即土地流轉(zhuǎn)收益與非農(nóng)就業(yè)收入能進一步提高農(nóng)戶經(jīng)濟收入水平，但地方政府并不能以經(jīng)濟合理性之名侵害農(nóng)戶的合法權(quán)益，因此，加強土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，進一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)操作程序，尤其應(yīng)遵循土地資源配置的市場化原則，盡快建立科學(xué)的土地定價機制及合理的利益分享機制，防止資本下鄉(xiāng)導(dǎo)致的傷農(nóng)害農(nóng)。

最后，無主體熟人社會里農(nóng)民無法形成自治理機制和自組織結(jié)構(gòu)，在合法權(quán)益遭到侵害時，集體越級上訪成為其唯一選擇，這是此次毀麥種樹事件中壓死駱駝的最后一根稻草——農(nóng)民自組織空白。一方面，作為國家利益和農(nóng)戶利益的雙重代理者，在產(chǎn)權(quán)殘缺的制度約束下，村干部的理性選擇往往執(zhí)行鎮(zhèn)里的決策，無法實現(xiàn)制度安排的功能——維護村集體及農(nóng)戶的合法權(quán)益；另一方面，當(dāng)農(nóng)村社會無主體化再次遭遇中國社會個體化時，個體意權(quán)利意識的崛起及為追求個體利益而產(chǎn)生的維權(quán)行動發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，即越過村干部追求個體利益與保護個體權(quán)益而進行抗?fàn)?，從打架到訴訟到公眾抗議。[25]10個體意識崛起及權(quán)利意識增強直接導(dǎo)致農(nóng)戶越過村干部進行維權(quán)，而囿于自組織的空白及利益訴求路徑的非制度化，集體上訪就成為近年來農(nóng)民維權(quán)的重要形式，[26]12因此，以新型城鎮(zhèn)化為契機，突破無主體熟人社會運作困境下自組織空白導(dǎo)致農(nóng)民利益表達(dá)的非制度化也是基層治理轉(zhuǎn)型亟待解決的問題。

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