■杜學(xué)峰

應(yīng)充分重視農(nóng)民工的城市融入

■杜學(xué)峰

作為城市外來務(wù)工人員的主體，農(nóng)民工目前在總量緩增的同時結(jié)構(gòu)上正發(fā)生變化，逐漸完成“更新?lián)Q代”。第一代農(nóng)民工開始逐步退出勞動力市場，第二代農(nóng)民工開始成為城市外來務(wù)工的主體力量。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當前中國外出農(nóng)民工總量逾1.6億人，30歲以下的新生代農(nóng)民工約占6成。農(nóng)民工結(jié)構(gòu)的變動給城市社會治理帶來新的挑戰(zhàn)。同第一代農(nóng)民工不同，新生代農(nóng)民工面臨更多困境。新生代農(nóng)民工的發(fā)展需求與其父輩完全不同，第一代農(nóng)民工在城市工作目的比較簡單，就是打工掙錢，然后回村蓋房子、過日子；而現(xiàn)今許多新生代農(nóng)民工則越來越渴望能夠留在城市，在城市中找到屬于一個自己的溫暖的家。而現(xiàn)實的情況是，新生代農(nóng)民工并不像學(xué)者預(yù)期的那樣比上一代境況有所改善，盡管他們在教育程度、技能水平和工作收入方面比上一代好，但他們對社會的滿意度并沒有提高。對于故鄉(xiāng)而言，如果說第一代農(nóng)民工還有根的話，新生代農(nóng)民工屬于完全無根的狀態(tài)。而對于城市來說，新生代農(nóng)民工是既熟悉又陌生。他們沒有農(nóng)民生活經(jīng)驗，不愿回老家種地，但在城市打工又無法安居下來，處在“城市留不下，農(nóng)村回不去”的尷尬境地，成為“游離于城市之外”的另類居民。如何讓農(nóng)民工真正融入城市是我們城市管理者多年來試圖想繞開但終究難以繞過去的話題。

一

作為政府如何通過制度變革與政策調(diào)整，創(chuàng)造條件使大量長期居留在城市中但卻享受不到城市公共服務(wù)的外來農(nóng)民工融入到城市生活，逐步實現(xiàn)市民化管理服務(wù)是我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型必須要解決的重大課題。

上海也面臨著這方面的問題。一是外來務(wù)工人員群體數(shù)量龐大。目前，在上海特別是郊區(qū)，流動就業(yè)的農(nóng)民工已達相當規(guī)模，成為支撐上海經(jīng)濟社會發(fā)展中一個不可忽視的重要力量。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，至2015年末，全市常住人口總數(shù)為2415.27萬人。其中，戶籍常住人口1433.62萬人，外來常住人口981.65萬人。郊區(qū)如嘉定、松江、奉賢、青浦等，外來人口都超過本地人口，出現(xiàn)所謂人口“倒掛”現(xiàn)象。2014年3月金山區(qū)統(tǒng)計局所做的抽樣調(diào)查顯示，外來農(nóng)民工在滬工作生活還是比較穩(wěn)定的。但真正定居上海卻遇到很大困難。雖然八成以上對定居政策有所了解，但定居意愿并不強烈，其中“買房難”和“社保繳金年限限制”成最大阻礙。二是實現(xiàn)城市融入還有很大距離。除了戶籍制度等體制障礙（上?，F(xiàn)在直接解決戶口問題可能會比較困難，城市居住和環(huán)境壓力接近飽和）外，由于外來務(wù)工人員流動性強、就業(yè)不穩(wěn)定、收入水平普遍較低、社會生活不確定性大、社會保障不足，再加上同鄉(xiāng)聚居現(xiàn)象明顯、家庭分離居住形式比較典型等，客觀上使得他們與本地戶籍居民產(chǎn)生一種強烈的距離感，心理排斥和社交區(qū)隔在新老居民間存在比較嚴重，新二元結(jié)構(gòu)表現(xiàn)十分明顯。

農(nóng)民工城市融入是我國工業(yè)化、城市化發(fā)展的必然趨勢?！笆濉睍r期，上海郊區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要以先進制造業(yè)為主，同時大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。無論是先進制造業(yè)發(fā)展還是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的進步，都離不開正在成長為產(chǎn)業(yè)工人主體的外來農(nóng)民工的參與。而現(xiàn)實的情況是，在上海郊區(qū)，外來農(nóng)民工無論在數(shù)量上還是在實際作用方面都已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要力量。如何在城市規(guī)劃與社會政策制定時將這些外來務(wù)工人員納入到城市化發(fā)展的視野通盤考慮，并在實際工作中切實把推進農(nóng)民工城市融入落實到位，讓外來農(nóng)民工能夠進得來、留得住、過得好，是我們推進郊區(qū)城市化所要面臨的一個亟待解決的問題，必須引起政府和社會等各方面的重視。

二

黨的十八大報告第一次提出，要有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。十八屆三中全會進一步重申：推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。并為此明確了創(chuàng)新人口管理改革戶籍制度、穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋及建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制等三條改革措施。

2014年9月，國務(wù)院專門出臺了《關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見（國發(fā)〔2014〕40號）》，把農(nóng)民工管理和服務(wù)工作放在推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化背景下進行深入思考，并明確提出落實的具體舉措：一是推動戶籍制度改革，實行不同規(guī)模城市差別化落戶政策。把有能力、有意愿并長期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民；對未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，建立居住證制度。二是使更多進城務(wù)工人員隨遷子女納入城鎮(zhèn)教育、實現(xiàn)異地升學(xué)，實施農(nóng)民工職業(yè)技能提升計劃。三是穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民共建共享城市現(xiàn)代文明。

三

在過去諸多關(guān)于外來務(wù)工人員流動的研究中，學(xué)者們大多把外來務(wù)工人員難以融入城市社會的原因歸結(jié)為城市對農(nóng)民工的排斥，長期以來存在的城鄉(xiāng)二元對立格局，以及在此基礎(chǔ)上形成的戶籍制度、城市公共資源沒有平等地向他們及其家庭成員開放等方面。這些研究結(jié)論總體上正確的，但又過于原則，對農(nóng)民工的結(jié)構(gòu)需求和融入原因等還缺乏具體的分析，因而探索破解融入城市社會的途徑和辦法難以實際操作。

農(nóng)民工城市融入本質(zhì)上就是農(nóng)民工市民化的過程。所謂農(nóng)民工市民化，是指已經(jīng)在城市長期就業(yè)和居住的農(nóng)民工及其家庭成員，在自愿基礎(chǔ)上獲得所在地城市的市民身份，并平等地享有與城市市民等同的公共服務(wù)和政治權(quán)利，承擔(dān)相同的市民義務(wù)，逐步成為真正意義上的城市市民的過程和現(xiàn)象。農(nóng)民工市民化的核心問題是政府要為進城農(nóng)民工提供平等的公共服務(wù)。完成農(nóng)民工的市民化，需要加快制度創(chuàng)新步伐，以落實農(nóng)民工就業(yè)落戶政策為突破口，逐步放開城鄉(xiāng)二元的戶籍限制；需要對教育、醫(yī)療、住房、社會保障和基礎(chǔ)設(shè)施進行投資，切實增加公共服務(wù)資源；城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)時需要通盤考慮外來農(nóng)民工市民化的問題，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源配置等方面，要有前瞻性考量，需要盡快出臺農(nóng)民工基本公共服務(wù)相關(guān)政策，加快教育、醫(yī)療、住房、社會保障體系的改革，逐步建立全國統(tǒng)一的社會服務(wù)與保障制度。幫助農(nóng)民工實現(xiàn)“城市夢”、“創(chuàng)業(yè)夢”、“安居夢”等等。

四

從根本上看，實現(xiàn)農(nóng)民工融入城市關(guān)鍵在于實施就業(yè)保障、安居保障和社會保障等“三個保障”。只有“三個保障”都扎牢了，農(nóng)民工在城市里才能安居樂業(yè)，真實地感知到“生活有希望、奮斗有回報”，真正有城市生活的“歸屬感”。

一是創(chuàng)新公共服務(wù)機制，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。要徹底改變長期以來一直延續(xù)的按照戶籍人口規(guī)劃安排公共服務(wù)的思路和做法，要按照實有人口數(shù)量建設(shè)公共服務(wù)項目和配置公共服務(wù)資源，將農(nóng)民工納入總體規(guī)劃統(tǒng)籌推進，加快推進基本公共服務(wù)一體化。在現(xiàn)有制度框架短期內(nèi)難有重大突破的背景下，考慮先從提供就業(yè)服務(wù)，組織開展農(nóng)民工技能培訓(xùn)，規(guī)范農(nóng)民工勞動用工管理，保障農(nóng)民工子女義務(wù)教育在收費、管理等方面與戶籍人口子女同等待遇，為農(nóng)民工提供與戶籍人口同等的計劃生育和生殖健康免費服務(wù)，積極推進農(nóng)民工參加工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老等保險，多渠道提供和改善農(nóng)民工居住條件，加強對農(nóng)民工的法律援助和社會救助，豐富農(nóng)民工的文體活動等方面做起，逐步實現(xiàn)外來農(nóng)民工與本地居民一樣“同城人、同待遇”。

二是創(chuàng)新權(quán)益保障機制，切實維護農(nóng)民工的合法權(quán)益。農(nóng)民工只身在外在大城市工作，多數(shù)就業(yè)非正規(guī)化，大多集中于臟、累、險、重、苦、差等行業(yè)部門，工作無保障、不穩(wěn)定、低收入、高強度，他們最擔(dān)心的是合法權(quán)益被侵害。因此，保障和維護農(nóng)民工的合法權(quán)益是外來務(wù)工人員服務(wù)管理工作的主要環(huán)節(jié)。就農(nóng)民工工作、生活最為密切的角度看，以下幾方面急需要加強其權(quán)益保障：加強勞動合同管理，完善工資支付保障制度；落實好社會保障政策,積極推進社會保險工作；重視農(nóng)民工勞動保護工作，保障其勞動安全衛(wèi)生權(quán)益；加大依法維權(quán)力度，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。

三是創(chuàng)新激勵約束機制，引導(dǎo)農(nóng)民工合理規(guī)劃自身的成長和發(fā)展。農(nóng)民工盡管來自外地，他們中的大多數(shù)戶籍還在農(nóng)村，但長期在城市就業(yè)，既是城市建設(shè)的參與者，也是城市建設(shè)的受益者。他們有融入城市生活的期盼，有能夠像本地居民一樣參與社會管理、享有公共服務(wù)的強烈愿望。為此，我們要抓緊落實好有關(guān)政策措施：一要認真落實好《上海居住證管理辦法》，切實解決好在對外來人口采用居住證積分制管理過程中可能遇到的問題，為更多的普通勞動者憑借其專業(yè)技能、繳納社保年限等條件享受更多的公共服務(wù)提供保障。二要鼓勵農(nóng)民工加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)、進修深造，積極開展創(chuàng)造發(fā)明和技術(shù)革新活動，不斷提升業(yè)務(wù)技能。三要吸納農(nóng)民工參與社會管理，提高優(yōu)秀外來務(wù)工人員政治待遇。推廣部分區(qū)已經(jīng)建立的農(nóng)民工服務(wù)管理委員會等自治組織管理模式，促進農(nóng)民工平等參與社會服務(wù)管理。四要繼續(xù)完善農(nóng)民工管理工作，規(guī)范“以房管人”“以證管人”“以業(yè)管人”等具體措施。

四是暢通互動交往渠道，促進農(nóng)民工和諧融入。外來人員的服務(wù)管理是一項綜合性的社會工作，既涉及到讓這些外來人員進入城市后能找到工作，有穩(wěn)定的收入、居所和相關(guān)的社會保障等經(jīng)濟因素，也涉及到為他們在日常的工作與生活中的社會參與、社區(qū)管理、權(quán)益保護、利益表達提供保障等社會政治因素；同時還涉及到引導(dǎo)和促進他們與本地居民的社會交往、互動溝通以及社會融合等深層文化因素。學(xué)者普遍認為，農(nóng)民工的社會融合并不是一個抽象的概念，它應(yīng)包括經(jīng)濟融合、政治融合、公共權(quán)益融合、社會關(guān)系融合等。就農(nóng)民工的全面融入而言，經(jīng)濟融合是基礎(chǔ)，社會政治融合是保障，而社會與文化融合才是最終標志和最為關(guān)鍵的。從社會文化融合的角度上看，促進農(nóng)民工和諧融入上海，可以從以下幾個方面著手：一要以文化建設(shè)為切入點，著力吸引并積極引導(dǎo)農(nóng)民工參與到企業(yè)文化、社區(qū)文化、村落文化等文化建設(shè)實踐中來，發(fā)揮好農(nóng)民工在文明城區(qū)創(chuàng)建中的作用。二要積極打造多種活動載體，開展豐富多彩的活動，加強互動與交流，為農(nóng)民工創(chuàng)造良好的工作、生活環(huán)境，培養(yǎng)本地居民的“多元包容意識”和外來人員的“家園共建意識”，從思想、情感、生活等多方面實現(xiàn)融合，促進相互認同。三要依托鎮(zhèn)村、社區(qū)組織優(yōu)勢，創(chuàng)造條件，積極培育，大力推進本地居民與外來農(nóng)民工共同參與、服務(wù)、融合的社會組織建設(shè)。四要開展形式多樣的宣傳教育活動，促進本地居民和外來人員在了解、理解、學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)相互包容與彼此認同。

（作者單位：中共上海市奉賢區(qū)委黨校）