于愛(ài)榮

為探索研究新形勢(shì)下基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革路徑，筆者在分析改革現(xiàn)狀、總結(jié)當(dāng)前問(wèn)題的基礎(chǔ)上對(duì)基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革的具體路徑作了一些思考。

一、基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革現(xiàn)狀

以江蘇省為例，當(dāng)前，涉及基層管理區(qū)域的行政執(zhí)法體制改革主要有以下四個(gè)方面：

在城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)。截至2014年初，江蘇省城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了市縣區(qū)全覆蓋。目前，江蘇省城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作正在向建制鎮(zhèn)等基層延伸。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸、農(nóng)林水利、文體旅游、市場(chǎng)監(jiān)管等城市管理以外的其他領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域，江蘇省政府批復(fù)同意由各縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸綜合管理所依法集中行使原由縣級(jí)交通運(yùn)輸局以及運(yùn)輸管理、航道、海事、港口等機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)行使的公路、航道、水陸運(yùn)輸和內(nèi)河交通安全等方面的行政處罰權(quán)。2016年以來(lái)，江蘇省政府結(jié)合推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作，相繼批準(zhǔn)如皋市、泰興市等地區(qū)在農(nóng)林水利、文體旅游、市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)，拓展了管理領(lǐng)域行政執(zhí)法體制改革的范圍。

行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法。2010年10月，江蘇在全省20個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開(kāi)展行政管理體制改革試點(diǎn)，在試點(diǎn)鎮(zhèn)組建綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，為鎮(zhèn)政府職能機(jī)構(gòu)，以鎮(zhèn)政府的名義在試點(diǎn)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)行使上級(jí)政府“交辦”的行政執(zhí)法權(quán)。

非行政管理體制改革試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)。截至2016年6月，江蘇省共有非行政管理體制改革試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)815個(gè)，是當(dāng)前推進(jìn)基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革需要重點(diǎn)考慮的方面。2014年11月，江蘇省政府同意常熟市可以在各建制鎮(zhèn)開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，由建制鎮(zhèn)人民政府在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)集中行使食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌、城鎮(zhèn)建設(shè)和規(guī)劃管理等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)。2016年7月，江蘇省政府法制辦按照省政府要求，對(duì)常熟市鎮(zhèn)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作組織開(kāi)展了第三方評(píng)估。這是江蘇省對(duì)非行政管理體制改革試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革工作的首次積極嘗試，即在基層鎮(zhèn)域范圍內(nèi)，除了必要的派駐、委托執(zhí)法外，可以通過(guò)相對(duì)集中行政處罰權(quán)這一法律路徑，減少多層多頭執(zhí)法，推進(jìn)執(zhí)法重心下移、執(zhí)法權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

開(kāi)發(fā)區(qū)行政執(zhí)法體制改革探索。目前，江蘇省在開(kāi)發(fā)區(qū)等特定區(qū)域開(kāi)展行政執(zhí)法主要有三種情形：一是授權(quán)執(zhí)法，如風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的授權(quán)行使相應(yīng)的行政處罰權(quán)；二是派駐執(zhí)法，即政府部門(mén)在開(kāi)發(fā)區(qū)派駐機(jī)構(gòu)開(kāi)展執(zhí)法；三是委托執(zhí)法，即由政府部門(mén)委托開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)執(zhí)法。對(duì)大多數(shù)區(qū)域而言，主要是后兩種執(zhí)法模式。2016年6月，江蘇省政府批準(zhǔn)揚(yáng)州市在蜀岡—瘦西湖風(fēng)景名勝區(qū)開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰，集中行使風(fēng)景名勝區(qū)管理、城市管理、文物保護(hù)、旅游、環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的相關(guān)行政處罰權(quán)。

目前除了在20個(gè)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)、常熟市各建制鎮(zhèn)可以以鎮(zhèn)政府為執(zhí)法主體，在蜀岡—瘦西湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)實(shí)際管轄區(qū)域以風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)為執(zhí)法主體開(kāi)展行政執(zhí)法活動(dòng)外，江蘇省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)等基層管理區(qū)域，特別是遠(yuǎn)離城區(qū)的基層管理區(qū)域?qū)嶋H開(kāi)展的行政執(zhí)法體制改革工作，主要是將縣（市、區(qū)）城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作向建制鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)延伸，即由縣級(jí)城管執(zhí)法部門(mén)向下轄的建制鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)等區(qū)域派駐城管執(zhí)法中隊(duì)，以縣級(jí)城管執(zhí)法局的名義在鎮(zhèn)域、開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)集中行使城市管理行政處罰權(quán)。

二、當(dāng)前基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革面臨的主要問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：“看得見(jiàn)的管不著”，容易發(fā)生亂作為現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)最基層一級(jí)地方政府。當(dāng)某具體領(lǐng)域發(fā)生糾紛或者違法行為時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使管理職能的過(guò)程中，常常會(huì)出現(xiàn)“看得見(jiàn)管不著”、“欲為無(wú)職、不為失職”的執(zhí)法困境：一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是執(zhí)法主體，發(fā)現(xiàn)違法行為只能勸阻，對(duì)不聽(tīng)勸阻的唯有向有執(zhí)法權(quán)的縣級(jí)部門(mén)反映，使得大量的違法行為得不到及時(shí)有效地處理；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“屬地管理”責(zé)任人，面對(duì)人民群眾日益增長(zhǎng)的權(quán)利保障訴求和上級(jí)政府“一票否決”的考核壓力，即使明知自身不具有執(zhí)法主體資格，仍然不得不采取變通辦法“查處”違法行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往必須沖在第一線，越權(quán)執(zhí)法、違法執(zhí)法等亂作為的風(fēng)險(xiǎn)極大。

縣級(jí)部門(mén)：“管得著的看不見(jiàn)”，存在難作為、不作為現(xiàn)象。受我國(guó)現(xiàn)行的以制定單行法律為主的立法體制以及單行法律主要由部門(mén)負(fù)責(zé)起草的實(shí)際狀況的影響，各行政管理領(lǐng)域的執(zhí)法主體均為縣級(jí)以上地方政府部門(mén)以及部門(mén)下設(shè)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，亦即通常所稱“條線執(zhí)法”、“部門(mén)執(zhí)法”。由于縣域范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村“點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣”，部門(mén)執(zhí)法人員在接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映或者群眾舉報(bào)后趕赴現(xiàn)場(chǎng)，常常面臨“人去樓空”、無(wú)法調(diào)查取證的情形；加之受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的慣性制約，縣級(jí)部門(mén)的執(zhí)法精力主要投放在城區(qū)，極少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)主動(dòng)開(kāi)展日常巡查，對(duì)各類投訴舉報(bào)很少能夠做到立即調(diào)查處理，導(dǎo)致執(zhí)法不作為現(xiàn)象長(zhǎng)期大量存在。

開(kāi)發(fā)區(qū)：作為“派出機(jī)構(gòu)”的主體地位與直接享有區(qū)域行政執(zhí)法權(quán)需求之間的矛盾日漸顯現(xiàn)。相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開(kāi)發(fā)區(qū)行政執(zhí)法體制除了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共有的問(wèn)題外，還有管委會(huì)法律地位缺陷帶來(lái)的權(quán)限授予障礙。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)定性為所在地市級(jí)以上政府的派出機(jī)構(gòu)?！芭沙鰴C(jī)構(gòu)”不是“派出機(jī)關(guān)”，盡管可以“根據(jù)授權(quán)行使同級(jí)人民政府行政審批、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與管理等職能”，“對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理”，但不能以自己的名義獨(dú)立行使行政執(zhí)法權(quán)。現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定都清晰地將開(kāi)發(fā)區(qū)作為功能區(qū)域而非行政管理區(qū)域。在這種行政主體不明、管委會(huì)缺乏合法權(quán)利來(lái)源的情況下，必然會(huì)影響到開(kāi)發(fā)區(qū)的管理和發(fā)展。伴隨著開(kāi)發(fā)區(qū)推進(jìn)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的強(qiáng)勁步伐，開(kāi)發(fā)區(qū)的實(shí)際管轄區(qū)域和管理內(nèi)涵發(fā)生了很大變化，但相應(yīng)的行政執(zhí)法體制未能及時(shí)有效地適應(yīng)這些變化。以位列“全國(guó)中小城市綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣”、“最具投資潛力百?gòu)?qiáng)縣”兩個(gè)第一的昆山市為代表，希望以開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為主體直接行使行政處罰權(quán)的呼聲越來(lái)越高，認(rèn)為現(xiàn)有的派駐執(zhí)法和委托執(zhí)法模式已經(jīng)不能適應(yīng)甚至制約開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)一步發(fā)展壯大，要求“轄區(qū)范圍內(nèi)履行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的以及省直管縣改革下放給昆山市政府及其部門(mén)的行政執(zhí)法職責(zé)”。這對(duì)于以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)、以專業(yè)執(zhí)法為內(nèi)容、以能夠獨(dú)立承擔(dān)行政法律責(zé)任的行政部門(mén)為主體的傳統(tǒng)行政執(zhí)法體制提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

執(zhí)法力量：不足與分散并存、素質(zhì)亟待提高?！叭耸稚佟⑷蝿?wù)重”，執(zhí)法力量不足，是基層普遍存在的問(wèn)題?？h以下執(zhí)法力量配置呈現(xiàn)“雙向分散”的特點(diǎn)：一是橫向分散。在一個(gè)縣域范圍內(nèi)，縣級(jí)部門(mén)工作人員的總數(shù)并不少，但分配到每個(gè)部門(mén)的人員相對(duì)就少了。有的部門(mén)在本部門(mén)內(nèi)部，由于執(zhí)法門(mén)類繁多，各門(mén)類實(shí)際分配到的人手更少。二是縱向分散。具體從事執(zhí)法工作的人員少，從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的人員更少。這一現(xiàn)象在執(zhí)法部門(mén)中帶有普遍性，部門(mén)工作人員被分割在機(jī)關(guān)科室和下屬事業(yè)單位，無(wú)論從機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制配備，還是人員的實(shí)際使用上，都存在誤區(qū)，片面認(rèn)為機(jī)關(guān)人員不執(zhí)法，執(zhí)法等于處罰，處罰是下屬執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其工作人員的事，導(dǎo)致實(shí)際從事執(zhí)法工作的人員偏少，“頭重腳輕”。此外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層一線受地域、人員身份、多年難以補(bǔ)充新生力量等因素所限，執(zhí)法人員更新、流動(dòng)難，使得人員素質(zhì)越到基層越弱化，人員結(jié)構(gòu)越到基層越老化，法律專業(yè)執(zhí)法人員越到基層越稀缺，也成為基層實(shí)際使用執(zhí)法力量時(shí)感覺(jué)人手偏少的原因之一。為了應(yīng)對(duì)執(zhí)法力量與執(zhí)法任務(wù)不相適應(yīng)的難題，基層執(zhí)法任務(wù)重的區(qū)域和部門(mén)聘用了大量的執(zhí)法輔助人員，其中最典型的是公安部門(mén)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，江蘇省聘用警務(wù)輔助人員達(dá)十余萬(wàn)人，超過(guò)了執(zhí)法人員總數(shù)。如何對(duì)這部分人員予以規(guī)范，同樣是推進(jìn)基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革需要同步研究解決的問(wèn)題。

改革需求：受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平影響，地區(qū)差異較為明顯。以江蘇省不同地域?yàn)槔?，在蘇南地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)較高，改革需求迫切，希望從有利于解放生產(chǎn)力、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的角度，對(duì)現(xiàn)有執(zhí)法體制從主體到權(quán)限、機(jī)制、責(zé)任進(jìn)行全方位轉(zhuǎn)換和變革。在蘇中、蘇北地區(qū)，受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平制約，改革需求相對(duì)滯后，相關(guān)管理層級(jí)對(duì)改革的認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一，既有改革措施尚且需要落實(shí)。

三、深化基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革的對(duì)策建議

綜合考慮各種因素，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)等基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革，可以通過(guò)以下方式進(jìn)行：

已開(kāi)展城管相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的建制鎮(zhèn)：進(jìn)一步相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)，開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法。以江蘇省為例，這部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前主要是但不限于蘇南各鎮(zhèn)、蘇中部分建制鎮(zhèn)。其中，對(duì)于通過(guò)積極創(chuàng)造條件可以列入行政管理體制改革擴(kuò)大試點(diǎn)的鎮(zhèn)，在經(jīng)批準(zhǔn)列入擴(kuò)大試點(diǎn)范圍后，以鎮(zhèn)政府為執(zhí)法主體履行規(guī)定權(quán)限范圍內(nèi)的執(zhí)法職能，開(kāi)展執(zhí)法工作；對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平與行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)以及擴(kuò)大試點(diǎn)的鎮(zhèn)相近、但受數(shù)量限制未列入試點(diǎn)的建制鎮(zhèn)，如全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)等，除依法必須由縣級(jí)部門(mén)實(shí)行統(tǒng)一管理或者專業(yè)性較強(qiáng)不宜集中的行政領(lǐng)域和事項(xiàng)外，可以根據(jù)各鎮(zhèn)的實(shí)際情況，經(jīng)報(bào)省級(jí)政府決定，通過(guò)相對(duì)集中縣級(jí)部門(mén)在本鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)執(zhí)法權(quán)限的途徑，由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一行使鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的行政執(zhí)法權(quán)，解決目前執(zhí)法權(quán)主要集中在縣級(jí)部門(mén)導(dǎo)致有權(quán)執(zhí)法的看不見(jiàn)、看得見(jiàn)的無(wú)權(quán)執(zhí)法等問(wèn)題，提高執(zhí)法效能；對(duì)于其他已經(jīng)開(kāi)展城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的建制鎮(zhèn)，如蘇南、蘇中的部分鎮(zhèn)，特別是具有較好區(qū)位優(yōu)勢(shì)、對(duì)周邊地區(qū)具有一定輻射能力、執(zhí)法重點(diǎn)比較集中的區(qū)域重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)等，可以在不改變現(xiàn)有執(zhí)法主體的情況下，根據(jù)實(shí)際需要，經(jīng)報(bào)省級(jí)政府決定，在已經(jīng)集中的城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)以外，適當(dāng)擴(kuò)大集中的權(quán)限范圍，仍以縣級(jí)城市管理行政執(zhí)法局為主體開(kāi)展以城市管理行政執(zhí)法為核心的綜合執(zhí)法。當(dāng)然，這些建制鎮(zhèn)也可以按照一個(gè)縣域窮盡原則，依托全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)等，采取前一種方式依法相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)。

未開(kāi)展城管相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)：進(jìn)一步理順城管執(zhí)法體制，推進(jìn)城管執(zhí)法向建制鎮(zhèn)延伸。以江蘇省為例，對(duì)于蘇中部分、蘇北全部的建制鎮(zhèn)，除行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)以外，要按照黨的十八屆三中、四中全會(huì)《決定》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的新要求，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，加快推進(jìn)縣（市）城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作向建制鎮(zhèn)延伸。經(jīng)報(bào)省級(jí)政府決定，建立以縣級(jí)城管執(zhí)法部門(mén)為執(zhí)法主體、在建制鎮(zhèn)派駐執(zhí)法中隊(duì)的行政執(zhí)法體制，重點(diǎn)在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問(wèn)題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法，依法集中行使原由縣級(jí)其他相關(guān)部門(mén)行使的住房城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)保、工商、公安交通、水務(wù)、食品藥品監(jiān)管等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權(quán)，改變目前執(zhí)法主體混亂、多頭執(zhí)法等問(wèn)題。

開(kāi)發(fā)區(qū)：區(qū)分主體條件，采取綜合執(zhí)法、擴(kuò)大城管相對(duì)集中處罰權(quán)范圍、優(yōu)化執(zhí)法機(jī)制等多種方式推進(jìn)改革。其中，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平較高，有條件通過(guò)機(jī)構(gòu)改革在開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)以外另設(shè)區(qū)域執(zhí)法機(jī)關(guān)，如××（區(qū)域）綜合執(zhí)法局，或者增掛區(qū)域執(zhí)法機(jī)關(guān)牌子的開(kāi)發(fā)區(qū)，由于其從根本上解決了主體資格問(wèn)題，經(jīng)報(bào)省級(jí)政府決定，可以重點(diǎn)集中與其開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能有關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)限，由區(qū)域執(zhí)法機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使區(qū)域范圍內(nèi)的行政執(zhí)法權(quán)。同樣，具有獨(dú)立行政執(zhí)法主體資格或者可以通過(guò)法律、法規(guī)授權(quán)取得執(zhí)法主體資格的流域管理機(jī)構(gòu)等其他區(qū)域性執(zhí)法主體，可以參照這一類開(kāi)發(fā)區(qū)的改革模式，開(kāi)展區(qū)域綜合執(zhí)法；對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平較高，尚無(wú)條件設(shè)立區(qū)域執(zhí)法機(jī)關(guān)但有基本對(duì)應(yīng)的區(qū)、鎮(zhèn)政府等行政建制的開(kāi)發(fā)區(qū)，可以在“不與所在行政區(qū)合并管理或取消管委會(huì)建制”的前提下，依托所在區(qū)、鎮(zhèn)政府，還原其被弱化的行政管理職能，經(jīng)報(bào)省級(jí)政府決定，以區(qū)、鎮(zhèn)政府為主體，相對(duì)集中符合開(kāi)發(fā)區(qū)改革需求的行政執(zhí)法權(quán)限，在開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施綜合執(zhí)法。對(duì)于其他開(kāi)發(fā)區(qū)，如確因經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)區(qū)域行政執(zhí)法體制改革需求較為迫切，可以經(jīng)報(bào)省級(jí)政府決定，通過(guò)派駐開(kāi)發(fā)區(qū)的城管執(zhí)法隊(duì)伍，以縣級(jí)城管執(zhí)法局為主體，在已經(jīng)集中的城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)以外適當(dāng)擴(kuò)大集中的權(quán)限范圍，開(kāi)展以城市管理行政執(zhí)法為核心、以與開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展密切相關(guān)的建設(shè)、房產(chǎn)、文化、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等行政執(zhí)法為重點(diǎn)的綜合執(zhí)法；而對(duì)改革需求不高的開(kāi)發(fā)區(qū)，可以在現(xiàn)有城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)進(jìn)一步規(guī)范和完善執(zhí)法協(xié)作配合機(jī)制，提高執(zhí)法信息化水平，創(chuàng)新執(zhí)法方式，完善配套制度，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督等措施，使現(xiàn)有改革舉措發(fā)揮更大效用，提高執(zhí)法效率，達(dá)到深化改革的目的。當(dāng)然，在上述途徑之外，還可以依據(jù)新修訂的《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)主體性質(zhì)的新界定，嘗試直接以開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為主體，依法相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)。

縣級(jí)部門(mén)：結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，整合執(zhí)法主體，精簡(jiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍。縣級(jí)部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)等基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革中起著舉足輕重的作用，既是改革所涉執(zhí)法權(quán)限的主要來(lái)源，也是有效整合基層管理區(qū)域執(zhí)法力量、保障改革順利實(shí)施的重要生力軍。從改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性要求出發(fā)，縣級(jí)部門(mén)的執(zhí)法體制應(yīng)當(dāng)與基層管理區(qū)域執(zhí)法體制改革同步進(jìn)行?？梢圆扇煞矫娓母锎胧阂皇钦喜块T(mén)之間執(zhí)法職能，解決多頭執(zhí)法?；鶎庸芾韰^(qū)域行政執(zhí)法體制改革過(guò)程中，縣級(jí)部門(mén)大量的行政執(zhí)法權(quán)限被依法集中給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和開(kāi)發(fā)區(qū)行使，縣級(jí)部門(mén)的執(zhí)法范圍縮小到城區(qū)，執(zhí)法任務(wù)隨之減少，客觀上為整合部門(mén)機(jī)構(gòu)和執(zhí)法職責(zé)提供了有利條件?？h級(jí)政府應(yīng)當(dāng)把握時(shí)機(jī)，按照機(jī)構(gòu)改革的總體要求，進(jìn)一步推進(jìn)部門(mén)之間機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合，可以在更大范圍、更多領(lǐng)域綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)，加大市場(chǎng)監(jiān)管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理、交通運(yùn)輸、城市規(guī)劃建設(shè)和市政管理等領(lǐng)域機(jī)構(gòu)和職責(zé)的整合力度，也可以在不改變機(jī)構(gòu)設(shè)置的情況下，將涉及多個(gè)部門(mén)職能的招投標(biāo)等領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中到一個(gè)部門(mén)，推進(jìn)跨部門(mén)、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，減少執(zhí)法主體，提高執(zhí)法效能；二是整合部門(mén)內(nèi)部執(zhí)法職能，消除部門(mén)內(nèi)部多層多頭執(zhí)法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)等基層管理區(qū)域依法集中行使縣級(jí)政府和部門(mén)的執(zhí)法權(quán)限后，執(zhí)法范圍縮減至城區(qū)或者執(zhí)法職能轉(zhuǎn)變到業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督督察的交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、水利等縣級(jí)部門(mén)內(nèi)部，原先存在的多個(gè)執(zhí)法主體、多支執(zhí)法隊(duì)伍、多層多頭執(zhí)法的情形，已經(jīng)缺乏現(xiàn)實(shí)必要性，也不符合精簡(jiǎn)、效能原則，應(yīng)當(dāng)按照《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2002〕56號(hào)）、《中央編辦關(guān)于印發(fā)開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》（中央編辦發(fā)〔2015〕15號(hào)）等規(guī)定，以及市縣政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革新要求，進(jìn)一步深化部門(mén)內(nèi)部綜合執(zhí)法改革，除承擔(dān)不同性質(zhì)執(zhí)法職能的執(zhí)法機(jī)關(guān)外，推行同一部門(mén)只設(shè)一支行政執(zhí)法隊(duì)伍或者不設(shè)專門(mén)執(zhí)法隊(duì)伍，集中力量綜合行使本部門(mén)各類行政執(zhí)法權(quán)。

3.協(xié)調(diào)完善：把握改革的配套措施

行政執(zhí)法體制是對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、權(quán)限劃分、組織管理形式等多方面的總稱，其改革是涉及全局的重大工程，須有一整套的制度架構(gòu)加以規(guī)范，發(fā)揮立法引領(lǐng)和保障改革的作用，同時(shí)，要切實(shí)加強(qiáng)基層管理區(qū)域執(zhí)法力量、強(qiáng)化執(zhí)法能力建設(shè)，為改革提供必要的人力、智力支撐。

完善制度建設(shè)：開(kāi)展地方立法、修訂相關(guān)依據(jù)，為基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革提供制度保障。深化基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革，構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，離不開(kāi)制度引領(lǐng)和支撐。以江蘇省為例，當(dāng)前，特定區(qū)域行政執(zhí)法體制改革迫在眉睫，綜合執(zhí)法人員資格管理和與之緊密相關(guān)的執(zhí)法輔助人員規(guī)范工作亟待強(qiáng)化，為進(jìn)一步鞏固、規(guī)范和提升相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革成果，并為下一步深化以基層管理區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)的執(zhí)法體制改革提供制度經(jīng)驗(yàn)和規(guī)范引導(dǎo)，根據(jù)國(guó)家有關(guān)要求，在省一級(jí)，應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)制定行政執(zhí)法體制改革相關(guān)地方性法規(guī)和政府規(guī)章，在設(shè)區(qū)的市一級(jí)，可以充分行使《中華人民共和國(guó)立法法》賦予的立法權(quán)，采取個(gè)別授權(quán)的方式，依法授予本行政區(qū)域內(nèi)特定區(qū)域的管理機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法主體資格，為進(jìn)一步推進(jìn)基層管理區(qū)域執(zhí)法體制改革提供適格的主體條件和系統(tǒng)的監(jiān)督保障。

加強(qiáng)執(zhí)法力量：消除多層重復(fù)執(zhí)法、整合現(xiàn)有執(zhí)法資源，為深化基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革提供人力保障。加強(qiáng)基層管理區(qū)域執(zhí)法力量，既是行政執(zhí)法體制改革的要求，也是改革應(yīng)有的成果。深化各層級(jí)行政執(zhí)法體制改革，盤(pán)活現(xiàn)有執(zhí)法資源，做到減事減人、增事增編、人隨事走，是當(dāng)前形勢(shì)下補(bǔ)充基層管理區(qū)域執(zhí)法力量、保證執(zhí)法質(zhì)量的有效途徑?？梢圆扇∪矫娲胧阂皇窍鄬又貜?fù)執(zhí)法。結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，整合省市縣三級(jí)行政執(zhí)法隊(duì)伍。對(duì)屬于基層監(jiān)管的事項(xiàng)，省級(jí)部門(mén)原則上不設(shè)具有獨(dú)立法人資格的執(zhí)法隊(duì)伍，已經(jīng)設(shè)立的要逐步取消；設(shè)區(qū)的市和區(qū)級(jí)部門(mén)不重復(fù)承擔(dān)具體執(zhí)法職責(zé)、不重復(fù)設(shè)置執(zhí)法隊(duì)伍。各層級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍精簡(jiǎn)后，節(jié)余的編制資源充實(shí)到基層一線。二是下移縣級(jí)執(zhí)法力量。通盤(pán)考慮縣級(jí)部門(mén)“瘦身”與基層管理區(qū)域“強(qiáng)身”，縣級(jí)部門(mén)通過(guò)整合執(zhí)法主體、精簡(jiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍節(jié)余的編制和執(zhí)法人員，以及依法向基層管理區(qū)域相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)所涉及的編制和執(zhí)法人員，應(yīng)當(dāng)隨基層管理區(qū)域行政執(zhí)法機(jī)制改革相應(yīng)下移，達(dá)到精簡(jiǎn)、高效的改革目的。三是統(tǒng)籌現(xiàn)有執(zhí)法力量。鑒于上級(jí)部門(mén)節(jié)余的編制和執(zhí)法力量可能受種種因素限制不能及時(shí)、完全到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和開(kāi)發(fā)區(qū)等基層管理區(qū)域應(yīng)當(dāng)立足自身實(shí)際，依托現(xiàn)有編制和符合條件的人員，通過(guò)盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、精簡(jiǎn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)和管理層級(jí)等措施，統(tǒng)一調(diào)配依法取得執(zhí)法資格的人員，集中力量應(yīng)對(duì)改革后大量增加的執(zhí)法任務(wù)，使改革得以順利進(jìn)行。

強(qiáng)化能力建設(shè)：規(guī)范執(zhí)法人員管理、加強(qiáng)培訓(xùn)教育，為深化基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革提供法制保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)等基層管理區(qū)域是否有能力承接縣級(jí)部門(mén)面廣量大的執(zhí)法權(quán)限并依法行使，不僅取決于執(zhí)法力量多寡，更關(guān)乎人員素質(zhì)高低。強(qiáng)化基層管理區(qū)域行政執(zhí)法人員執(zhí)法能力建設(shè)，是保障改革取得實(shí)效的重要途徑，需要重點(diǎn)做好兩方面工作：一要嚴(yán)格執(zhí)法人員管理。從事基層管理區(qū)域行政執(zhí)法的人員應(yīng)當(dāng)依法取得行政執(zhí)法資格，領(lǐng)取行政執(zhí)法證件，方可上崗執(zhí)法。從事行政處罰決定審核的人員，還應(yīng)當(dāng)按照中辦、國(guó)辦《關(guān)于完善國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見(jiàn)》取得國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格。要通過(guò)定期開(kāi)展執(zhí)法培訓(xùn)和理念教育，有組織、有計(jì)劃地培訓(xùn)執(zhí)法人員，提高他們的法律素質(zhì)、執(zhí)法技能和服務(wù)水平?？h級(jí)部門(mén)要結(jié)合改革的實(shí)際情況，針對(duì)改革的不同階段，對(duì)基層管理區(qū)域相關(guān)執(zhí)法業(yè)務(wù)進(jìn)行對(duì)口指導(dǎo)。二要強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督體制建設(shè)?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑，路燈是最有效的警察”，要明確地方執(zhí)法責(zé)任，重視建立和完善相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)制定執(zhí)法監(jiān)督工作制度、明確法制機(jī)構(gòu)和法制工作人員、完善執(zhí)法程序、規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)、加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享、全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制等監(jiān)督措施，確保在通過(guò)改革提高基層管理區(qū)域行政執(zhí)法效率的同時(shí)，不降低并逐步提升行政執(zhí)法水平，保證執(zhí)法的公正性和規(guī)范化程度，使人民群眾在基層區(qū)域治理能力提升過(guò)程中真正受益。

（作者系江蘇省人民政府法制辦公室主任）

責(zé)任編輯：高 莉