黃佩紅

摘要：文章采用統(tǒng)計分析方法，對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和問題進行分析，提出對策思考。通過分析發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出速度加快、從轉(zhuǎn)包和出租為主轉(zhuǎn)向農(nóng)戶為主等特征，存在“惜轉(zhuǎn)”、程序不規(guī)范、管理不到位、服務(wù)體系不完善等問題，并提出加強宣傳教育、完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)法規(guī)政策、建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)等對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)；分析

中圖分類號：S323.4 文獻標識碼：A 文章編號：1003-4374（2016）05-0073-03

家庭承包制曾在一段時期內(nèi)促進我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，但隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)革新、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移等發(fā)展，這種農(nóng)戶小規(guī)模、分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式已不適應(yīng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展要求。為進一步提升農(nóng)業(yè)效益，必須加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。我國從20世紀90年代開始逐步推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，但效果不是很理想。本文擬對其進行分析總結(jié)，并提出一些對策思考，希望能對促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的長遠發(fā)展有一些幫助。

1 我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及特點

根據(jù)我國國土資源部《2015中國國土資源公報》顯示，截至2014年底，全國共有農(nóng)用地64574.11萬公頃，其中耕地13505.73萬公頃，園地1437.82萬公頃，林地25307.13萬公頃，牧草地21946.6萬公頃 。我國耕地基本上由農(nóng)民家庭承包，而林地、牧草地有部分由農(nóng)民家庭承包，部分則是國家所有，鑒于林地和牧草地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)較難獲取，本文主要以農(nóng)村家庭承包耕地為代表，對全國30個?。▍^(qū)、市）（不含西藏）的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（下文簡稱為“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”）情況進行歸納分析，總結(jié)出以下幾個特點：

1.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度整體加快，局部地區(qū)快速發(fā)展

上世紀九十年代中期以前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率一直偏低，九十年代初全國轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)戶尚不足1%，轉(zhuǎn)讓的耕地面積占全部耕地僅占0.40%。近幾年來，隨著農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推進，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大，速度趨于加快。如圖1所示，從2007年開始，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度明顯加快，截至2014年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達到2686.67萬公頃，比2013年底增長18.3%，是2007年底流轉(zhuǎn)面積的6.33倍；流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營耕地面積的30.4%，比2013年提高4.7%；轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶達5833萬戶，占家庭承包農(nóng)戶總數(shù)的25.3%，比2013年上升2.4%。

從各省的情況看，局部地區(qū)快速發(fā)展，有8個省流轉(zhuǎn)面積占省市家庭承包耕地流轉(zhuǎn)比重超過35%，如表1所示，上海家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積比重高達71.5%，居全國首位，遙遙領(lǐng)先，比位居第二、三名的江蘇、北京分別高13.1%和19.5%。為什么上海農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度比較快、規(guī)模比較大？本文認為可能與其城市發(fā)展較成熟、非農(nóng)就業(yè)機會多、社會保障較完善等密切相關(guān)。

1.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包和出租為主，出租流轉(zhuǎn)比重上升

一直以來，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)主要是轉(zhuǎn)包和出租兩種形式，但所占比重有所變化。如圖2所示，2014年，我國農(nóng)地轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)占比為46.6%，比2011年下降4.5%；出租流轉(zhuǎn)占比為33.1%，比2011年上升22.14%，出租流轉(zhuǎn)面積持續(xù)較快增長，比2011年增長6%；另外，互換、轉(zhuǎn)讓、臨時代耕等其他方式的流轉(zhuǎn)比重均有所下降，而股份合作流轉(zhuǎn)方式有所上升。

1.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)去向以農(nóng)戶為主，流轉(zhuǎn)入農(nóng)民專業(yè)合作社比重上升

從流轉(zhuǎn)主體看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)主要在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)，如圖3所示，2014年，在全部流轉(zhuǎn)耕地中，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的占58.4%，比2011年下降8.8%；流轉(zhuǎn)入農(nóng)民專業(yè)合作社的占21.9%，比2011年上升8.5%；流轉(zhuǎn)入企業(yè)的占9.6%，比2011年上升1.2%。近幾年，農(nóng)地流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶有所減少，流入農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社快速上升。筆者認為可能有以下原因：隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化的推進，農(nóng)業(yè)效益不斷提高，農(nóng)民素質(zhì)不斷提升，越來越多的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地時不僅僅為了獲取轉(zhuǎn)讓收益，還想獲取農(nóng)業(yè)效益提高的分紅。從各省情況看，轉(zhuǎn)入農(nóng)民專業(yè)合作社面積占流轉(zhuǎn)總面積比重較大的省份是：青海40.8%、黑龍江32.5%、上海30.3%、江蘇29.7%、貴州27.9%、安徽26.8%。

1.4 農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽訂率呈增長趨勢，農(nóng)民法律意識不斷提高

2014年，耕地流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同4235.3萬份，比2013年增長12.8%，比2011年增長68.01%；涉及流轉(zhuǎn)耕地面積為1793.33萬公頃，比2013年增長19.7%，比2011年增長93.53%；流轉(zhuǎn)合同涉及耕地占流轉(zhuǎn)總面積的66.7%，比2013年增加0.8個百分點，比2011年增長5.6%。其中，如表2所示，流轉(zhuǎn)合同簽訂率最高的是上海，為100%；其次是寧夏、青海、黑龍江，均超過80%?？梢?，隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民素質(zhì)不斷提高，越來越多農(nóng)民選擇簽訂合同來保護自己的權(quán)益。

1.5 流轉(zhuǎn)耕地主要用于種植糧食作物，比重有所回升

近年來，我國流轉(zhuǎn)耕地用于種植糧食作物的比重緩慢上升，初步遏止之前比重下降的趨勢。2014年，農(nóng)戶轉(zhuǎn)出的承包耕地中，用于種植糧食作物的面積為1526.67萬公頃，占流轉(zhuǎn)總面積的56.8%，比2011年增加2.1%。如表3所示，從各省份看，轉(zhuǎn)出耕地用于種植糧食作物比重最高的是黑龍江，高達92.2%，其次是內(nèi)蒙古73.5%，安徽和吉林均超過68%。

1.6 規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶數(shù)量增加緩慢，小規(guī)模分散經(jīng)營仍是主體

2014年，耕地經(jīng)營規(guī)模在2hm2以下的農(nóng)戶共2.55億戶，占農(nóng)戶總數(shù)96.1%，比2013年下降0.1%?？梢?，小規(guī)模分散經(jīng)營仍是農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的主體。盡管經(jīng)營規(guī)模2hm2以上的農(nóng)戶數(shù)量整體呈緩慢增長態(tài)勢，但從結(jié)構(gòu)上看，經(jīng)營規(guī)模3.33hm2以上的農(nóng)戶數(shù)增長較快，2014年底達到341.4萬戶，比2013年增加近24萬戶，增長7.5%，占總農(nóng)戶數(shù)的1.3%。在經(jīng)營規(guī)模3.33hm2以上的農(nóng)戶中，經(jīng)營規(guī)模在3.33～6.67hm2的農(nóng)戶最多，占69%；經(jīng)營規(guī)模在6.67～13.33hm2的農(nóng)戶次之，占22%；經(jīng)營規(guī)模在13.33hm2以上的偏少。至于哪種經(jīng)營規(guī)模的耕地效益最高，筆者認為有必要進一步研究。

2 我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 從流轉(zhuǎn)意愿看，農(nóng)民存在土地“惜轉(zhuǎn)”現(xiàn)象

據(jù)呂惠明和朱宇軒[1]對浙江省寧波市的問卷調(diào)查，盡管寧波市土地流轉(zhuǎn)率已超過60%，但由于地少人多，隨著土地資源日益稀缺及土地收益逐漸提高，農(nóng)民“惜地”現(xiàn)象日益嚴重。從上文可知，2014年，我國流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶占家庭承包農(nóng)戶數(shù)僅為25.3%，說明農(nóng)民存在土地“惜轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。本文認為原因主要有：一是大多數(shù)農(nóng)民具有強烈的土地情結(jié)，很多農(nóng)民惜地如命，不舍得不愿意將其轉(zhuǎn)出由他人經(jīng)營，寧愿任其閑置甚至荒廢；二是農(nóng)村社會保障體系尚未健全，土地往往是農(nóng)民最基本的生活保障，農(nóng)民擔心轉(zhuǎn)出土地后生活受到影響；三是農(nóng)村的城鎮(zhèn)化落后，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，就業(yè)機會不多，難以承接土地轉(zhuǎn)讓后的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。

2.2 從流轉(zhuǎn)程序看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)“依法”成分較少

農(nóng)地流轉(zhuǎn)涉及土地所有者、承包者、經(jīng)營者等多元利益主體，但從目前的情況看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)以農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)為多數(shù)，集中連片、有組織的流轉(zhuǎn)較少，流轉(zhuǎn)過程還存在很多只有口頭協(xié)議、沒有簽訂規(guī)范流轉(zhuǎn)承包合同的現(xiàn)象，缺少法定程序，容易出現(xiàn)糾紛或毀約[2，3]。據(jù)2014年司法統(tǒng)計顯示，土地流轉(zhuǎn)糾紛呈大幅上升之勢，年增長幅度超過35%，究其原因，主要是農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程不夠規(guī)范，法律關(guān)系不明確，責權(quán)不明晰，流轉(zhuǎn)后的轉(zhuǎn)讓費率、農(nóng)地保護、使用權(quán)限等沒有理清，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷。

2.3 從流轉(zhuǎn)機制看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理、服務(wù)不到位

一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)不健全。目前，我國縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機構(gòu)力量薄弱，專業(yè)性人才缺乏，經(jīng)費少，難以開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)、合同鑒證、登記備案、糾紛調(diào)解與仲裁等日常工作，對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)缺乏正確、有效的引導(dǎo)。另一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)配套管理與服務(wù)滯后。目前，大多農(nóng)村尚未建立健全農(nóng)業(yè)貸款擔保、農(nóng)業(yè)風險補償、流轉(zhuǎn)土地與抵押物評估、農(nóng)業(yè)保險、土地流轉(zhuǎn)資金借貸等配套服務(wù)，土地流轉(zhuǎn)和生產(chǎn)經(jīng)營風險防范薄弱，難以滿足土地流轉(zhuǎn)的需要。

3 加快推進我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

3.1 加強宣傳教育，使農(nóng)民認識土地流轉(zhuǎn)的意義

一方面，縣、鄉(xiāng)、村應(yīng)廣泛利用各種宣傳媒體或舉辦培訓(xùn)班等形式，加大對我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《農(nóng)村土地承包法》、土地規(guī)模經(jīng)營等內(nèi)容的宣傳培訓(xùn)力度，讓農(nóng)民認識到土地不僅是就業(yè)和生存的手段，更是一種可以利用的資產(chǎn)，提高農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的主動性和積極性。另一方面，加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證工作，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，落實農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的政策，消除農(nóng)民的思想顧慮，促進土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。

3.2 完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)法規(guī)政策，切實保障農(nóng)民權(quán)益

當前，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)前、中、后都存在很多問題，相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)依法指導(dǎo)和治理農(nóng)地流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)前，應(yīng)依法維護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)[4]；農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，應(yīng)指導(dǎo)農(nóng)民依法簽訂規(guī)范化流轉(zhuǎn)合同；農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，應(yīng)依法給予相關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼，并完善農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老、社會救濟等社會保障制度，切實保障土地轉(zhuǎn)出農(nóng)民的合法權(quán)益，解除其后顧之憂，推進土地流轉(zhuǎn)有序、健康、持續(xù)地發(fā)展。

3.3 建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，完善社會化服務(wù)體系

一是我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場尚處于初級階段，應(yīng)建立健全縣、鄉(xiāng)、村農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)和交易信息平臺，提供農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、法律咨詢、價格評估、合同鑒證等服務(wù)，推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范化；二是加快農(nóng)村金融創(chuàng)新，推出農(nóng)地流轉(zhuǎn)信貸擔保、農(nóng)業(yè)保險等業(yè)務(wù)，解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資問題，降低農(nóng)業(yè)投資風險；三是成立農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁機構(gòu)，及時化解農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同糾紛，切實保障轉(zhuǎn)出方、轉(zhuǎn)入方的合法權(quán)益。

參考文獻：

[1]呂惠明，朱宇軒.基于量表問卷分析的家庭農(nóng)場發(fā)展模式研究——以浙江省寧波市為例[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2015，（4）：19-26.

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[3]盧澤羽，陳曉萍.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題及對策[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2015，（4）：114-119.

[4]黃延信，張海陽，李偉毅，等.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況調(diào)查與思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2011，32（5）：4-9.