石景

摘要：預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控是根據(jù)國庫集中支付制度和財政財務(wù)管理的有關(guān)規(guī)定，以動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)為平臺，對財政資金支付的全過程進行監(jiān)督檢查，并對發(fā)現(xiàn)的問題及時進行處理，以增強預(yù)算執(zhí)行的約束性，提高財政資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性的管理活動。財政預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控是財政國庫管理工作的重要組成部分，是現(xiàn)代預(yù)算管理和國庫管理動態(tài)化、透明化的必然要求，對于保障財政資金安全、規(guī)范預(yù)算編制與執(zhí)行、監(jiān)督各項政策落實有著極其重要的意義。區(qū)縣財政處于預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系的關(guān)鍵位置，同時也是財政監(jiān)督的最終端，在強化財政管理、規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律、推動黨風(fēng)廉政建設(shè)方面發(fā)揮重要作用。文章從區(qū)縣財政的角度出發(fā)，通過對目前預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作存在的監(jiān)控范圍未實現(xiàn)全覆蓋、實效性不強、分析功能弱、精細(xì)化程度不高等問題進行梳理、總結(jié)，結(jié)合區(qū)縣財政在財政管理體系中的自身特點，探析問題的成因，有針對性地對進一步完善預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制提出對策建議。

關(guān)鍵詞：區(qū)縣財政；預(yù)算執(zhí)行；動態(tài)監(jiān)控；集中支付

隨著國庫管理制度改革的不斷深化，預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控已成為財政管理的重要工具。通過全方位完善動態(tài)監(jiān)控制度，優(yōu)化動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，強化動態(tài)監(jiān)控工作力度，建立起具有預(yù)警高效、反饋迅速、糾偏及時、控制有力的預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系，對預(yù)算支出進度與績效進行考核，對財政資金尤其是專項轉(zhuǎn)移支付資金使用效益加強監(jiān)督，實現(xiàn)財政精細(xì)化科學(xué)化管理。區(qū)縣財政作為基層財政，是做好動態(tài)監(jiān)控工作的主力軍，對于動態(tài)監(jiān)控疑點數(shù)據(jù)的收集、甄別、糾偏、反饋發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。因此，如何推進區(qū)縣財政預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作，已成為新時期下預(yù)算管理面臨的重要課題。

一、加強區(qū)縣財政預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的必要性

區(qū)縣財政是國家財政體系的有機組成部分，是國家財政的基礎(chǔ)。區(qū)縣財政預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控處于財政內(nèi)部監(jiān)督最前沿，直接監(jiān)控基層預(yù)算單位具體經(jīng)濟行為。區(qū)縣財政的特點決定了在目前深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度的大背景下，加強區(qū)縣財政預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作，使之既適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的客觀要求，又符合當(dāng)前反腐倡廉的現(xiàn)實需要，從源頭減少、規(guī)范違規(guī)行為，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

（一）加強區(qū)縣財政預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控是防范資金風(fēng)險的有效措施

區(qū)縣財政是我國財政系統(tǒng)的基層，決定了它的職能主要是執(zhí)行國家的方針、政策、法令、制度，完成計劃和各項具體任務(wù)?，F(xiàn)階段，區(qū)縣財政承擔(dān)著較多的事權(quán)支出，財政部門的監(jiān)管尤為重要。通過區(qū)縣財政預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的開展，財政部門可以及時、充分地掌握財政資金支付信息，發(fā)現(xiàn)違反國庫集中支付管理要求或涉嫌違規(guī)違紀(jì)的異常支付行為，通過對這些信息的監(jiān)控，保證財政資金支付安全，降低支付風(fēng)險。

（二）完善區(qū)縣預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制是建立健全動態(tài)監(jiān)控體系的當(dāng)務(wù)之急

2002年開始財政部探索建立預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制，經(jīng)過幾年的實踐取得了很大的成效。但是地方財政尤其是區(qū)縣財政部門，受制于自身國庫集中支付制度改革程度，動態(tài)監(jiān)控機制建設(shè)相對滯后，對于上下級財政部門的監(jiān)控機制有效對接形成阻礙，成為預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控整體機制建設(shè)的瓶頸。因此，完善區(qū)縣財政預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制已迫在眉睫。

（三）加強區(qū)縣財政預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控是推進黨風(fēng)廉政建設(shè)的內(nèi)在要求

開展預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作，能夠切實規(guī)范財政資金的使用管理，增強財政透明度，加強對“三公經(jīng)費”、會議費、差旅費、招待費等社會敏感項目的監(jiān)管，落實“八項規(guī)定”的要求，對意圖違規(guī)違紀(jì)人員產(chǎn)生威懾力。因此，完善區(qū)縣財政預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制，是建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的重要內(nèi)容，也是加快轉(zhuǎn)變政府職能、消除滋生腐敗的體制弊端的內(nèi)在要求。

二、區(qū)縣財政動態(tài)監(jiān)控工作中存在的問題及成因分析

國庫集中支付制度將財政資金由分散管理變?yōu)榧泄芾恚斦Y金風(fēng)險也隨之從分散轉(zhuǎn)為高度集中。預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控制度對實現(xiàn)財政資金監(jiān)管關(guān)口前移、規(guī)范預(yù)算單位支出行為發(fā)揮了重要作用，但由于制度、管理等方面的因素致使預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控的作用尚未完全發(fā)揮出來，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）動態(tài)監(jiān)控范圍存在局限性

理論上說，凡是預(yù)算執(zhí)行中有漏洞、有偏差、有隱患、需關(guān)注的領(lǐng)域都應(yīng)是動態(tài)監(jiān)控的范圍。不論是收入還是支出，不論是賬戶還是資金，不論是預(yù)算單位還是代理銀行，不論是資金安全還是執(zhí)行效率等，只要對預(yù)算執(zhí)行構(gòu)成了風(fēng)險和隱患，就可以納入預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控范圍。而目前動態(tài)監(jiān)控的范圍僅局限于納入國庫集中支付范圍的資金，未實行國庫集中支付改革單位的實有資金以及納入改革單位的實有資金賬戶仍游離于動態(tài)監(jiān)控范圍之外。

此外，從理論上講，動態(tài)監(jiān)控應(yīng)是對財政收支的全過程進行監(jiān)控，目前也僅是對部分支付行為進行了監(jiān)控，并未對財政收入收繳情況實施監(jiān)控。而在監(jiān)控環(huán)節(jié)上，目前還集中在預(yù)算單位資金支付環(huán)節(jié)，尚未實現(xiàn)對預(yù)算單位全部銀行賬戶、用款計劃、預(yù)算指標(biāo)等環(huán)節(jié)的全流程監(jiān)控。

（二）動態(tài)監(jiān)控管理制度的實效性不強

預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控制度，旨在促進預(yù)算管理、保障財政資金安全。但目前，財政部門與預(yù)算單位間尚未形成良好的互動，部分流轉(zhuǎn)至預(yù)算單位的疑點數(shù)據(jù)不能及時進行反饋，則相應(yīng)疑點問題的核查或督改工作的及時性難以保證。究其根本原因是動態(tài)監(jiān)控工作定位高度不夠，部分預(yù)算單位對動態(tài)監(jiān)控工作的整體重視程度不夠，起不到威懾和警示作用，難以從源頭上減少違規(guī)行為的發(fā)生。

（三）動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析功能亟待加強

動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的兩大核心功能，一是實時預(yù)警；二是智能分析，而目前的動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)僅具有預(yù)警功能及部分?jǐn)?shù)據(jù)匯總功能，對數(shù)據(jù)的智能分析功能有待加強，動態(tài)監(jiān)控信息利用程度有限，沒有充分發(fā)揮動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)數(shù)據(jù)化、信息化優(yōu)勢，難以滿足動態(tài)監(jiān)控的管理需求。

（四）預(yù)算執(zhí)行管理的精細(xì)化程度亟待提高

監(jiān)控結(jié)果的準(zhǔn)確性不僅取決于預(yù)警規(guī)則的細(xì)化程度，還取決于集中支付數(shù)據(jù)信息（主要是收款人信息和支付用途）的規(guī)范性。由于動態(tài)監(jiān)控數(shù)據(jù)來源于預(yù)算單位財務(wù)人員錄入的支付信息，所以支付信息錄入的規(guī)范與否直接決定了監(jiān)控結(jié)果。在預(yù)警數(shù)據(jù)中較多情況為支付信息要素填寫不明確，比如將支付用途填寫為“還往來”、“轉(zhuǎn)賬”、“調(diào)賬”“付款”等。由于支付信息填寫不規(guī)范等因素致使系統(tǒng)自動預(yù)警疑點數(shù)據(jù)占全部支付數(shù)據(jù)比重大，導(dǎo)致監(jiān)控人員人工排查工作量增大，也不利于保證動態(tài)監(jiān)控工作時效性。

三、推進區(qū)縣財政預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控

為進一步深化國庫集中收付改革，強化預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控力度，充分發(fā)揮動態(tài)監(jiān)控的威懾、警示、糾偏、規(guī)范作用，根據(jù)開展動態(tài)監(jiān)控工作以來發(fā)現(xiàn)的問題，區(qū)縣財政可以從以下幾個方面推進預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作。

（一）制定操作性強的預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控管理辦法

按照財政部《關(guān)于進一步推進地方預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的指導(dǎo)意見》等文件要求，區(qū)縣財政應(yīng)制定預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控具體實施辦法，分別下發(fā)所屬預(yù)算單位、代理銀行和內(nèi)部相關(guān)科室，分別從監(jiān)控內(nèi)容、監(jiān)控流程、監(jiān)控工作機制等方面提出具體要求，為開展國庫集中支付動態(tài)監(jiān)控工作提供制度基礎(chǔ)。從制度層面強化動態(tài)監(jiān)控工作機制，同時進一步拓展動態(tài)監(jiān)控內(nèi)容、豐富監(jiān)控核查方式、加強違規(guī)處理力度等，建立起運作高效的預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作機制。

目前，區(qū)縣財政部門預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作實施主體主要為國庫科，主要負(fù)責(zé)擬定動態(tài)監(jiān)控相關(guān)管理制度、預(yù)警規(guī)則，負(fù)責(zé)對預(yù)算單位和代理銀行財政資金支付情況進行日常動態(tài)監(jiān)控，對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題進行相應(yīng)處理。為實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控日常管理工作的常態(tài)化、規(guī)范化，應(yīng)設(shè)專管員負(fù)責(zé)日常預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作。對于經(jīng)過甄別的疑點問題，國庫科監(jiān)控人員應(yīng)將疑點數(shù)據(jù)上報國庫科主管科長審核。對于需由各主管業(yè)務(wù)科室進一步核查的，轉(zhuǎn)各主管業(yè)務(wù)科室核查處理；無需核查的，則將數(shù)據(jù)返回監(jiān)控人員辦結(jié)。主管業(yè)務(wù)科室將疑點數(shù)據(jù)信息發(fā)送預(yù)算單位進行核實，及時糾偏并規(guī)范單位業(yè)務(wù)操作。國庫科應(yīng)定期匯總、上報動態(tài)監(jiān)控情況，建立動態(tài)監(jiān)控定期報告機制，每年進行動態(tài)監(jiān)控工作情況的總結(jié)和分析。

（二）繼續(xù)擴大動態(tài)監(jiān)控范圍

進一步擴大動態(tài)監(jiān)控范圍，逐步將全部預(yù)算單位和所有財政資金的全部收支環(huán)節(jié)納入國庫動態(tài)監(jiān)控范圍。一是繼續(xù)深化國庫集中收付改革，逐步將全部財政資金納入國庫集中收付改革范圍；二是在動態(tài)監(jiān)控零余額賬戶的基礎(chǔ)上，將預(yù)算單位實有資金賬戶（包含往來款賬戶）支出納入動態(tài)監(jiān)控范圍；三是將收入集中匯繳賬戶納入監(jiān)控范圍，對預(yù)算單位收入上繳情況進行監(jiān)控；四是進一步拓展監(jiān)控業(yè)務(wù)范圍，建立預(yù)算指標(biāo)、用款計劃、額度下達等財政支付全過程監(jiān)控機制，全面監(jiān)控財政資金撥付的及時性；五是將公務(wù)卡公務(wù)消費內(nèi)容納入監(jiān)控范圍。

（三）科學(xué)設(shè)置多維度預(yù)警規(guī)則體系

動態(tài)監(jiān)控預(yù)警規(guī)則設(shè)置的完整性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性直接影響國庫動態(tài)監(jiān)控工作的效率和效果。因此構(gòu)筑全方位、多角度的動態(tài)監(jiān)控預(yù)警規(guī)則體系非常關(guān)鍵。完善的預(yù)警規(guī)則體系不僅應(yīng)包括對資金支付的監(jiān)控規(guī)則，還應(yīng)包括對收入收繳的監(jiān)控規(guī)則；不僅包括對財政收支的監(jiān)控規(guī)則，還應(yīng)包括對業(yè)務(wù)流程的監(jiān)控規(guī)則等等。當(dāng)然，一個運作高效的預(yù)警規(guī)則體系也不是一成不變的，應(yīng)隨著財政管理要求的不斷提高以及社會關(guān)注熱點而不斷更新。比如結(jié)合當(dāng)前反腐敗形勢，增加專門針對八項規(guī)定的系列預(yù)警規(guī)則；針對決算公開后社會普遍關(guān)注的“三公經(jīng)費”信息，增加相關(guān)的“三公”經(jīng)費預(yù)警規(guī)則；針對重點項目，制定重點項目一對一監(jiān)控規(guī)則；針對不同類別單位，設(shè)置按單位性質(zhì)分類監(jiān)控規(guī)則；針對社保等民生項目，制定有針對性的預(yù)警規(guī)則；多管齊下提高動態(tài)監(jiān)控的針對性和有效性。

（四）將部分預(yù)警功能前置到集中支付系統(tǒng)

動態(tài)監(jiān)控的目的是規(guī)范、減少違規(guī)行為，而不只是發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為。因此可以考慮將財政監(jiān)控環(huán)節(jié)前移，從事中、事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向事前防范。比如對于支付要素填寫不規(guī)范問題，可以在集中支付系統(tǒng)中對此類問題進行預(yù)先設(shè)置，凡是要素填寫不符合規(guī)定的，即時予以提示并不得通過到下一環(huán)節(jié)，從源頭控制單位違規(guī)現(xiàn)象，強制性提高單位規(guī)范使用財政資金意識。同樣對于違反八項規(guī)定等行為亦可提前在集中支付系統(tǒng)予以警示。

（五）完善動態(tài)監(jiān)控結(jié)果統(tǒng)計分析功能

充分利用信息系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，完善動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析功能，深入挖掘信息的價值，通過分類比較、趨勢分析、綜合分析等多種統(tǒng)計分析方法，對信息資源進行充分開發(fā)和利用。

首先，對各類違規(guī)問題發(fā)生頻率進行分類匯總，包括對不同預(yù)算單位之間進行橫向?qū)Ρ群蛯︻A(yù)算單位不同時期進行縱向?qū)Ρ龋钊敕治霾⒉檎疑顚釉?，尋求有效解決方式，減少違規(guī)現(xiàn)象產(chǎn)生頻率。

其次，建立月、季、年及專項報告制度。定期對監(jiān)控發(fā)現(xiàn)問題和情況進行整理歸納、綜合分析、查找根源、提出對策，及時為財政管理工作提供參考。

最后，對于違規(guī)問題可在監(jiān)控系統(tǒng)內(nèi)向當(dāng)事預(yù)算單位進行通報，督促其改正；對于共性問題也可同時對全部或部分預(yù)算單位進行通報，促進預(yù)算單位加強內(nèi)部管理，規(guī)范使用財政資金，提高資金使用效率。

（六）推進動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)融入財政信息一體化平臺

將動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)與國庫集中支付系統(tǒng)、預(yù)算編制系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)、銀行賬戶管理系統(tǒng)進行系統(tǒng)融合和互通，建立系統(tǒng)間的聯(lián)動機制，為動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)提供信息和數(shù)據(jù)支撐。通過系統(tǒng)間的互通，實現(xiàn)對賬戶、計劃、額度、支付、清算全過程的全流程監(jiān)控，將資金流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)連接起來，形成一個完整的監(jiān)控鏈條。

（七）通過加強動態(tài)監(jiān)控管理，促進預(yù)算編制精細(xì)化

充分利用動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)反饋的預(yù)算編制問題，在處理、糾正問題后及時將意見反饋至相關(guān)部門和預(yù)算單位，從源頭上促進預(yù)算編制的精細(xì)化、科學(xué)化，提高預(yù)算的可執(zhí)行力。同時積極開展與主管部門聯(lián)動協(xié)作，提高單位預(yù)算編制水平，從而促進支出進度加快，支出績效提高。

（八）針對重點領(lǐng)域?qū)ｍ椯Y金進行重點監(jiān)控

區(qū)縣級財政局可根據(jù)各主管業(yè)務(wù)科室提供的本年度重點監(jiān)控專項項目及監(jiān)控要點，對專項資金改變資金用途、挪用項目資金、以及其他違規(guī)使用專項資金等情況進行重點監(jiān)控。針對專項項目數(shù)量多、涉及面廣、監(jiān)控難度大的問題，采取設(shè)定重點監(jiān)控項目庫，針對民生項目、重大項目、社會關(guān)注度高的專項資金進行重點監(jiān)控。

此外，要加強對專項轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)控。盡快實現(xiàn)與上級財政部門動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的數(shù)據(jù)貫通，通過信息互通與數(shù)據(jù)共享，加強對專項轉(zhuǎn)移支付資金的重點監(jiān)控，進一步規(guī)范上級財政補助資金的使用。

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