胡風(fēng)

摘要：新一輪農(nóng)村土地制度改革的政策意蘊(yùn)是，最大限度地剝離土地承包經(jīng)營權(quán)超載的、原本屬于集體土地所有權(quán)的、公法層面的生活保障功能和農(nóng)村治理功能，使土地承包經(jīng)營權(quán)回復(fù)完全的物權(quán)屬性。由于現(xiàn)行法律將土地承包權(quán)的內(nèi)容附著在土地承包經(jīng)營權(quán)上進(jìn)行一體規(guī)定，集體土地所有權(quán)的功能內(nèi)容遷及到土地承包經(jīng)營權(quán)，因此將土地承包權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來是使土地承包經(jīng)營權(quán)回復(fù)物權(quán)屬性并達(dá)到改革目的的根本方法，其中土地承包權(quán)是成員權(quán)的具體權(quán)能，是取得土地承包經(jīng)營權(quán)的前提，這與三權(quán)分置下的土地承包權(quán)不是一個概念。土地承包經(jīng)營權(quán)分離出土地承包權(quán)而形成的這個新權(quán)利將具備包括抵押在內(nèi)的完全的處分權(quán)能，其應(yīng)當(dāng)沿用土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利名稱，并應(yīng)當(dāng)采取登記生效主義模式設(shè)立。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；集體土地所有權(quán)；成員權(quán)；土地承包權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)

中圖分類號：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）03-0009-07

引言

2016年10月底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，要求正確運(yùn)用三權(quán)分置理論指導(dǎo)改革實踐，不斷探索和豐富三權(quán)分置的具體實現(xiàn)形式。可以認(rèn)為，這一政策文件將成為指導(dǎo)新一輪農(nóng)村土地制度改革的政策范本，意味著由經(jīng)濟(jì)學(xué)界倡導(dǎo)的三權(quán)分置理論基本上成為了本輪農(nóng)村土地制度改革的方向。但權(quán)利問題終究是法律問題，農(nóng)村土地制度改革必須從法學(xué)角度論證其合理性才是根本出路。法學(xué)界應(yīng)當(dāng)繼續(xù)貢獻(xiàn)智識，將中央既定的政策選擇進(jìn)行民法規(guī)范解讀，運(yùn)用法律語言表達(dá)農(nóng)村土地制度改革的頂層設(shè)計理念，界定農(nóng)村承包土地之上新的權(quán)利體系。所以本文擬對新中國建立以來農(nóng)村土地制度的演進(jìn)脈絡(luò)進(jìn)行分析，探明土地承包經(jīng)營制度的發(fā)展方向，以明晰中央本輪改革的政策本意，進(jìn)而根據(jù)物權(quán)法規(guī)范論證土地承包經(jīng)營權(quán)分離的法學(xué)邏輯，并對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行物權(quán)重構(gòu)，以期從理論層面構(gòu)建起符合中央政策意旨并契合物權(quán)法規(guī)范的農(nóng)村承包土地新的權(quán)利體系。

一、新一輪農(nóng)村土地制度改革的政策意蘊(yùn)

（一）三權(quán)分置理論的引入

隨著城市化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)二元格局被逐漸打破，細(xì)碎化的小規(guī)模的農(nóng)地經(jīng)營與流轉(zhuǎn)已經(jīng)無法適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對土地大規(guī)模經(jīng)營的需求，為了破解現(xiàn)行土地承包經(jīng)營制的困局，為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展尋找出路，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《2013決定》），這被視為新一輪農(nóng)村制度改革的政治宣言[1]。對于《2013決定》首次在政策層面允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的提法，有官方學(xué)者解讀為“使現(xiàn)行土地承包經(jīng)營制度下土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)‘兩權(quán)并行分置向以所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)并行分置為特征的新型農(nóng)地制度發(fā)展”[2]。以這種解讀思路為出發(fā)點(diǎn)，2014年1月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，提出“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，正式在政策文件上呈現(xiàn)出三權(quán)分置的概念內(nèi)容。同年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出“堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。”這一理論正式進(jìn)入了中央的政策考量。進(jìn)一步，2015年2月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》（以下簡稱《2015中央“一號文件”》），要求“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系”。政策上的三權(quán)分置提法開始尋求法律上的回應(yīng)。更進(jìn)一步，2016年10月底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，三權(quán)分置確然已經(jīng)成為了新一輪農(nóng)村土地制度改革的方向。

三權(quán)分置理論最初是在土地流轉(zhuǎn)的過程中形成的，由經(jīng)濟(jì)學(xué)界率先提出。由于土地流轉(zhuǎn)，特別是實踐中“轉(zhuǎn)包”和“出租”這兩種權(quán)利人與土地占有關(guān)系暫時分離的流轉(zhuǎn)方式最受青睞[3]，土地承包經(jīng)營權(quán)人與實際經(jīng)營耕種土地的人發(fā)生分離的現(xiàn)象日趨普遍，經(jīng)濟(jì)學(xué)者們認(rèn)為，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)被分解為三種權(quán)利——所有權(quán)，承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，其中，土地所有權(quán)屬于集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，使用權(quán)則轉(zhuǎn)移到土地實際耕種者手中[4]。

這里，我們有必要對“流轉(zhuǎn)”過程中權(quán)利變動的真相進(jìn)行具體切實地考察。學(xué)術(shù)研究以及現(xiàn)行法下土地承包經(jīng)營權(quán)的“流轉(zhuǎn)”是指對土地承包經(jīng)營權(quán)所作的法律上的處分行為，包括物權(quán)性流轉(zhuǎn)和債權(quán)性流轉(zhuǎn)。其中，轉(zhuǎn)讓、互換和入股等屬于物權(quán)性流轉(zhuǎn)，使得土地承包經(jīng)營權(quán)在剩余的承包期限內(nèi)從承包人之手流向他人，此時土地承包經(jīng)營權(quán)完整地、終局性地發(fā)生轉(zhuǎn)移；轉(zhuǎn)包和出租屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)，僅使得承包人與受包人之間或者出租人（也就是承包人）與租賃權(quán)人之間產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系，受包人或租賃權(quán)人基于對承包人（出租人）的債權(quán)而經(jīng)營承包人的土地，同時向承包人（出租人）支付轉(zhuǎn)包費(fèi)或租金，此時“承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”，土地承包經(jīng)營權(quán)仍完整不變地歸屬于承包人。可見，無論是物權(quán)性流轉(zhuǎn)還是債權(quán)性流轉(zhuǎn)，土地承包經(jīng)營權(quán)的本來面貌都未發(fā)生任何改變。經(jīng)濟(jì)學(xué)者們認(rèn)為這個過程發(fā)生了土地承包經(jīng)營權(quán)的“分離”，是因為只看到土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的結(jié)果是土地經(jīng)營人發(fā)生了變化，卻沒有看到這些實際經(jīng)營土地的人的“經(jīng)營權(quán)”要么是基于完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，要么是基于對土地承包經(jīng)營權(quán)人的債權(quán)。因此，三權(quán)分置理論起初只是在描述土地流轉(zhuǎn)過程中土地承包人與土地的實際經(jīng)營人相分離這一現(xiàn)象，它既不涉及對土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利性質(zhì)與內(nèi)容的探討，也無意于構(gòu)建起一種脫離于現(xiàn)有土地承包經(jīng)營制度的新的權(quán)利體系。

筆者揣度，三權(quán)分置理論的這一邏輯錯誤可能主要來自對馬克思主義關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)分離理論的錯誤理解。馬克思主義理論下的土地產(chǎn)權(quán)，是指由終極所有權(quán)及所有權(quán)衍生出來的占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)能組成的“權(quán)利束”。所有的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能既可以全部集中起來，由一個產(chǎn)權(quán)主體行使，又可以從中分離出一項或幾項權(quán)能，獨(dú)立運(yùn)作[5]。顯而易見，馬克思主義理論下土地所有權(quán)分離出來的都僅僅只是權(quán)能，所謂的“權(quán)利束”準(zhǔn)確地說應(yīng)當(dāng)是“權(quán)能束”。由所有權(quán)的整體性（單一性）所決定，所有權(quán)不是占有、使用、收益、處分等各種權(quán)能在量上的總合，而是一個整體（渾然一體）的權(quán)利，不能在內(nèi)容和時間上加以分割[6]。所有權(quán)的權(quán)能與所有權(quán)本身是不可分離的，分離權(quán)能實際是產(chǎn)權(quán)主體行使土地所有權(quán)的一種方式，并不意味著權(quán)利的析出和形成[7]。

另外，三權(quán)分置理論認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)可以分離為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，這可能受到現(xiàn)行農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”制度路徑依賴的影響。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯（D.C.North）的制度演化路徑依賴規(guī)律理論，人們過去做出的選擇意味著他們現(xiàn)在可能的選擇，這就決定了制度變遷具有歷史繼承性[8]。制度變遷路徑選擇后，往往會日益強(qiáng)化，在此基礎(chǔ)上一環(huán)套一環(huán)，沿著既有的軌道發(fā)展[9]。但是，將土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系概括為“兩權(quán)分離”結(jié)構(gòu)只是為了描述在土地所有權(quán)之上設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)這樣一種土地利用形態(tài)，土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立是土地所有權(quán)人行使所有權(quán)的一種方式，不是將土地所有權(quán)的權(quán)能分離出來的結(jié)果，二者各自獨(dú)立并且有其各自的權(quán)能[10]。對“兩權(quán)分離”的法律內(nèi)涵做出錯誤的理解并僵硬地依賴該路徑進(jìn)行三權(quán)分置的權(quán)利構(gòu)造顯然無法得出正確的結(jié)論。

（二）三權(quán)分置改革的政策意蘊(yùn)

從政治的角度來看，法律生成的動因來自統(tǒng)治者的法律需求或社會力量間的斗爭。這種法律沖動后面的深層原因可能有兩種或兩種兼而有之：一是社會的法律需求通過統(tǒng)治者反映出來；二是統(tǒng)治者的特殊利益需求轉(zhuǎn)化為立法需求[11]。由于官方學(xué)者的大力倡導(dǎo)和中央政策文件的強(qiáng)勢引入，三權(quán)分置理論改頭換面以新的姿態(tài)卷土而來并成為既定的政策選擇，成為中央部署農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革的方向，并已經(jīng)開始尋求法學(xué)的回應(yīng)，可以預(yù)見，其被轉(zhuǎn)化為法律語言并最終成為確定性的法律規(guī)范只是時間的問題?；诖?，我們有必要對三權(quán)分置改革的政策意蘊(yùn)進(jìn)行切實的分析。

縱覽史乘，任何一項法律制度的產(chǎn)生和發(fā)展都有其一脈相承的歷史演進(jìn)過程，要深刻理解中央關(guān)于新一輪土地制度改革的政策意蘊(yùn)，就必須從歷史發(fā)展的角度對其進(jìn)行考察。新中國成立以來，我國農(nóng)村土地制度大體上經(jīng)歷了兩個歷史階段。其中第一階段經(jīng)歷了兩次重大的變遷：一是以《土地改革法》為法律范本進(jìn)行的土地改革，形成了農(nóng)村土地歸農(nóng)民私人所有并獨(dú)立利用的土地權(quán)利制度；二是經(jīng)過建立在農(nóng)民私人所有之上的合作化運(yùn)動和人民公社化運(yùn)動，最終形成了農(nóng)村土地歸集體所有并由集體統(tǒng)一經(jīng)營的土地權(quán)利制度。第二階段肇端于1978年的政治經(jīng)濟(jì)體制改革并一直延續(xù)到現(xiàn)在，通過包產(chǎn)到戶賦予了農(nóng)民獨(dú)立并且穩(wěn)定的私權(quán)——土地承包經(jīng)營權(quán)，形成了農(nóng)村土地歸集體所有但由農(nóng)民獨(dú)立經(jīng)營的土地權(quán)利制度。

可以發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村土地權(quán)利制度在改革開放前以不斷強(qiáng)化代表國家權(quán)力的集體權(quán)力為主旋律，農(nóng)民的私權(quán)不斷萎縮并最終消失在公有制的偉大愿景里，改革開放后整體上沿著以穩(wěn)定土地公有制為主線以不斷強(qiáng)化農(nóng)民的私權(quán)為重點(diǎn)這樣一條脈絡(luò)演進(jìn)?！?013決定》提出要“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，《2015中央“一號文件”》強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)對農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)”，意味著農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益又一次進(jìn)入了改革者的視野，農(nóng)民的私權(quán)將沿著第二階段的演進(jìn)軌跡進(jìn)一步得到強(qiáng)化。現(xiàn)行土地承包經(jīng)營制度的缺陷在于，土地承包經(jīng)營權(quán)超載的公法層面的生活保障功能和行政治理功能導(dǎo)致其處分權(quán)能先天不足，并且其本身的權(quán)利性質(zhì)導(dǎo)致其私法層面的經(jīng)濟(jì)功能后繼乏力。因此可以認(rèn)為，新一輪農(nóng)村土地制度改革的政策本意是，在相關(guān)配套制度的合力運(yùn)作下，最大限度地剝離出土地承包經(jīng)營權(quán)超載的公法層面的生活保障功能和行政治理功能，使土地承包經(jīng)營權(quán)回復(fù)完全的物權(quán)屬性，進(jìn)而使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)變得順暢，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，以此來彌補(bǔ)土地承包經(jīng)營權(quán)本身的權(quán)利性質(zhì)導(dǎo)致土地利用細(xì)碎化的缺點(diǎn)，并拓寬農(nóng)民的融資渠道，擴(kuò)大農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)益。質(zhì)言之，三權(quán)分置改革的目的就在于分離出土地承包經(jīng)營權(quán)超載的公法層面的生活保障功能和行政治理功能。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)分離的法邏輯

（一）農(nóng)村集體土地所有權(quán)與成員權(quán)

由于集體土地所有權(quán)是農(nóng)村土地權(quán)利體系的原權(quán)利，其他土地權(quán)利均由其派衍[12]，為了厘清土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，并為土地承包經(jīng)營權(quán)的分離找一條可行的符合物權(quán)法理論的途徑，我們有必要對集體土地所有權(quán)的性質(zhì)做一全面的分析。這是我們分析土地承包經(jīng)營權(quán)分離的邏輯起點(diǎn)。

所有權(quán)的性質(zhì)有兩種：一是社會團(tuán)體本位的所有權(quán)，二是私有個人本位的所有權(quán)。社會團(tuán)體本位的所有權(quán)強(qiáng)調(diào)所有物為社會團(tuán)體的全體人共有，共享其利益，排除為團(tuán)體內(nèi)的私人所有，限制對所有物的自由處分。私有的個人自由主義的所有權(quán)則以個人為所有權(quán)主體，確認(rèn)所有物歸屬于個人私有，由個人自由處分其物[13]。社會團(tuán)體本位的所有權(quán)指向團(tuán)體內(nèi)部全體成員的共同利益，在我國法下表現(xiàn)為“集體土地所有權(quán)”。集體土地所有權(quán)是為特定財產(chǎn)——集體土地設(shè)立的，旨在實現(xiàn)集體范圍內(nèi)的土地的社會經(jīng)濟(jì)功能，關(guān)注的重點(diǎn)并非某個人或某些人對土地的支配地位，其強(qiáng)調(diào)的是土地這一客體的功能和目的。應(yīng)當(dāng)看到，與私人所有權(quán)以主體為中心建立不同，以客體為中心建立的集體土地所有權(quán)制度存在一定程度上的主體虛化問題，但是這種虛化只是相對的、概念上的，表現(xiàn)在“集體”概念本身的模糊性上，由此造成所有權(quán)主體的不確定性。集體內(nèi)部的成員在一定時期內(nèi)是確定的，并以此構(gòu)成了一個確定并且穩(wěn)定的集體組織?！段餀?quán)法》第59條第1款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！?/p>

從內(nèi)部看，集體組織是由特定的集體組織成員構(gòu)成的，集體所有權(quán)人其實就是全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員[14]。農(nóng)村土地集體公有制的本質(zhì)在于把土地作為集體成員保持其世代生存的基本生產(chǎn)資料，由集體成員平等地不可分割地加以占有，這種占有的目的是將土地保留在集體內(nèi)部并最大程度實現(xiàn)其社會及經(jīng)濟(jì)效用，以此來實現(xiàn)集體全部成員的共同利益，集體成員享受對集體所有權(quán)的利益就是集體所有權(quán)的實現(xiàn)[15]。由此筆者認(rèn)為，集體只是一個概念上的框，它的作用是將集體成員囊括其內(nèi)并在外觀上呈現(xiàn)出一個整體的單一的所有人形象，真正的所有權(quán)人仍然是集體成員。由于集體這個框的存在，集體成員對集體土地永遠(yuǎn)沒有應(yīng)有份的分割請求權(quán)，因此它也不同于傳統(tǒng)意義上的按份共有或共同共有。農(nóng)村集體土地所有制就是農(nóng)村一定范圍內(nèi)的群體對土地不可分割地共同占有基礎(chǔ)上的個人所有制，也就是由群體共同所有土地實現(xiàn)群體中每個個人的利益。集體土地所有權(quán)與集體成員個人的聯(lián)系只以成員權(quán)體現(xiàn)出來[16]，集體所有制在法權(quán)關(guān)系上表現(xiàn)為集體所有權(quán)，個人所有制則表現(xiàn)為成員權(quán)，集體成員權(quán)利的總和就是集體成員所有權(quán)，集體土地所有制就是集體的成員個人所有制[17]。也就是說，成員權(quán)屬于集體所有權(quán)的范疇，集體成員的成員權(quán)是集體所有權(quán)在成員個體上的表現(xiàn)形式。

（二）成員權(quán)與土地承包權(quán)

農(nóng)村集體成員的成員權(quán)是集體土地所有權(quán)在成員個體上的表現(xiàn)，其基本含義是，在土地的集體所有權(quán)制度下，村社內(nèi)部的所有成員平等地享有村社所屬的土地權(quán)利[18]。從權(quán)利的取得上看，只要作為集體成員的身份事實出現(xiàn)，集體成員就取得了成員權(quán)，而這種事實是基于成員與村社的血緣和地緣因素發(fā)生的[19]，因此其取得是當(dāng)然的、無償?shù)?，具有顯著的社會保障性質(zhì)和功能，這是集體土地所有權(quán)的社會保障功能在成員權(quán)上的體現(xiàn)。在內(nèi)容上，成員權(quán)是一種復(fù)合性的財產(chǎn)權(quán)利，包括共益權(quán)和自益權(quán)兩大類[20]。共益權(quán)是集體成員為本集體的利益而行使決定與監(jiān)督的權(quán)利，發(fā)揮著治理集體組織、管理集體土地的作用。自益權(quán)就是集體成員為實現(xiàn)自己在集體所有權(quán)上的利益而行使的權(quán)利，主要包括兩個方面：一是集體成員對集體財產(chǎn)的享用權(quán)，二是在集體財產(chǎn)上取得個人權(quán)利或者財產(chǎn)的權(quán)利[15]。成員權(quán)的這些治理功能和社會保障功能從側(cè)面反映了其集體土地所有權(quán)屬性。

成員權(quán)中的自益權(quán)包括經(jīng)集體發(fā)包程序取得土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，這種為了承包土地而請求集體發(fā)包并最終指向土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利是成員權(quán)的具體權(quán)能，也就是一般意義上的土地承包權(quán)。我們可以在《土地承包法》第5條找到其權(quán)利內(nèi)容：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利?！钡?8條也作了規(guī)定：“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利，也可以自愿放棄承包土地的權(quán)利。”其中“承包土地的權(quán)利”就是我們所說的土地承包權(quán)。在這里，土地承包權(quán)是成員權(quán)的具體權(quán)能，是取得土地承包經(jīng)營權(quán)的前提，這與三權(quán)分置下的土地承包權(quán)不是一個概念。前面已經(jīng)提到，三權(quán)分置理論認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)之所以能分離出土地經(jīng)營權(quán)，是因為土地承包經(jīng)營權(quán)實際上是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的混合體，土地承包權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)分離出土地經(jīng)營權(quán)后剩余的權(quán)利狀態(tài)[21]。其基本觀點(diǎn)可以表述為：將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行權(quán)能上的切割再重組可以產(chǎn)生兩個相互獨(dú)立的權(quán)利，即土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。很顯然，這種觀點(diǎn)違背了基本的物權(quán)法理論。土地承包經(jīng)營權(quán)是設(shè)立在集體土地所有權(quán)之上的單一的獨(dú)立的用益物權(quán)，盡管字面上包括承包和經(jīng)營，但不是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩者相加的結(jié)果。這是其一。其二，權(quán)能和權(quán)利存在根本區(qū)別，權(quán)能是權(quán)利本質(zhì)的外化形式，是法律保障權(quán)利主體于外部世界實施行為的可能性，主體按照其自由意志實施實現(xiàn)利益的行為就是權(quán)能[22]。不存在沒有權(quán)能的權(quán)利，也不存在離開權(quán)利的權(quán)能，將權(quán)能進(jìn)行分割重組不是權(quán)利的產(chǎn)生方式，不會產(chǎn)生新的權(quán)利。

（三）土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)

土地承包權(quán)是集體成員平等地享有承包集體土地或者獲得等量收益的權(quán)利，是成員權(quán)在土地承包制度上的表現(xiàn)[23]。當(dāng)集體成員基于土地承包權(quán)以戶為單位請求集體發(fā)包并最終獲得一份承包地時，便取得了土地承包經(jīng)營權(quán)。享有土地承包權(quán)是取得土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)和前提，土地承包經(jīng)營權(quán)是土地承包權(quán)實現(xiàn)的結(jié)果，土地承包權(quán)側(cè)重強(qiáng)調(diào)承包資格即成員身份，而土地承包經(jīng)營權(quán)側(cè)重于保證承包人在承包地上進(jìn)行經(jīng)營活動，二者在理論上是涇渭分明的。但是，現(xiàn)行法律對土地承包權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的區(qū)分不甚明朗，甚至可以說在很大程度上是混雜不清的。

盡管《土地承包法》對土地承包權(quán)只在第5條和第18條有寥寥數(shù)語的規(guī)定，但是通覽整部法律我們可以發(fā)現(xiàn)，土地承包權(quán)深嵌于土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容之中，《土地承包法》諸多條文以土地承包經(jīng)營權(quán)而不是土地承包權(quán)維系著集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員的關(guān)系。該法第33條規(guī)定，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員對流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)享有優(yōu)先權(quán)。這種優(yōu)先權(quán)的設(shè)置使得土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間，表征著成員的身份權(quán)利。第37條規(guī)定，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。這種發(fā)包方的同意權(quán)實際上體現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織對其成員的行政治理功能，當(dāng)土地承包權(quán)的成員身份屬性囊括到土地承包經(jīng)營權(quán)之中時，這種行政治理權(quán)自然遷及其上。第41條規(guī)定，轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的前提是承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源。這是因為，擁有集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份即意味著穩(wěn)定的職業(yè)和穩(wěn)定的收入來源，當(dāng)成員身份附著在土地承包經(jīng)營權(quán)之上時，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓就意味著依成員身份而享有的生活保障的喪失，這與土地承包經(jīng)營制度以社會保障性為基礎(chǔ)構(gòu)建的基本理念是背離的。這些流轉(zhuǎn)障礙的設(shè)置，都體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)團(tuán)體內(nèi)部分配的性質(zhì)[24]，深刻反映了土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性。也就是說，原本表征著集體成員身份的土地承包權(quán)在現(xiàn)行的法律中實際上被土地承包經(jīng)營權(quán)所涵蓋。集體土地所有權(quán)與集體成員個人的聯(lián)系只以成員權(quán)體現(xiàn)出來，在土地承包經(jīng)營制度中就具體應(yīng)當(dāng)以土地承包權(quán)體現(xiàn)出來，但是在實際的法律運(yùn)作中這種聯(lián)系卻直接由土地承包經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)著。在土地承包權(quán)內(nèi)含于土地承包經(jīng)營權(quán)的這種制度語境下，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)在很大程度上即意味著集體土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，為了將集體的土地留在集體內(nèi)部，因此土地承包法設(shè)置諸多障礙阻撓其流轉(zhuǎn)。物權(quán)法禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的規(guī)定也無非是出于此種考慮。

以上通過全面分析集體土地所有權(quán)與成員權(quán)的關(guān)系、成員權(quán)與土地承包權(quán)的關(guān)系以及土地承包權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，我們可以找出集體土地所有權(quán)進(jìn)入土地承包經(jīng)營權(quán)的邏輯路線：成員權(quán)是集體土地所有權(quán)在集體成員個體上的表現(xiàn)，其權(quán)能之一是成員請求集體發(fā)包的土地承包權(quán)，經(jīng)由土地承包權(quán)，集體成員得以取得土地承包經(jīng)營權(quán)。由于現(xiàn)行法律將土地承包權(quán)的內(nèi)容附著在土地承包經(jīng)營權(quán)上進(jìn)行一體規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)實際上成了設(shè)立在土地所有權(quán)“之中”而不是“之上”的用益物權(quán)，而這膠合的“之中”部分正是土地承包權(quán)。經(jīng)由土地承包權(quán)這個橋梁，集體土地所有權(quán)層層地滲透和膠著到土地承包經(jīng)營權(quán)之上，集體土地所有權(quán)承載的公法上的社會保障功能和治理功能最終由土地承包經(jīng)營權(quán)承接，使其成為一個權(quán)能殘缺的用益物權(quán)。

三權(quán)分置改革的政策意蘊(yùn)是，最大限度地剝離土地承包經(jīng)營權(quán)超載的公法層面的生活保障功能和治理功能，使土地承包經(jīng)營權(quán)回復(fù)完全的物權(quán)屬性，進(jìn)而使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)變得順暢。這些超載的公法功能主要是集體土地所有權(quán)以土地承包權(quán)的形態(tài)進(jìn)入土地承包經(jīng)營權(quán)的結(jié)果。進(jìn)路也是出路，實現(xiàn)三權(quán)分置政策改革目的的具體路徑就是將具有所有權(quán)內(nèi)容的土地承包權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)重構(gòu)

基于物權(quán)法定原則，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從下面幾個方面對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行重構(gòu)，以使土地承包權(quán)完全抽離出土地承包經(jīng)營權(quán)。

（一）沿用土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利名稱

土地承包經(jīng)營權(quán)分離出土地承包權(quán)之后其權(quán)利名稱應(yīng)當(dāng)為何？三權(quán)分置理論主張使用土地經(jīng)營權(quán)。但是，現(xiàn)行法律之下作為民事權(quán)利使用的經(jīng)營權(quán)只有國有企業(yè)的經(jīng)營權(quán)，在此之外，經(jīng)營權(quán)要么指商主體的一種營業(yè)資格，土地經(jīng)營權(quán)顯然不屬此種；要么是一種目的性行為，也即筆者上文提到的主體按照其自由意志實施實現(xiàn)利益的行為，屬于權(quán)能的范疇，只要是能憑借原權(quán)利在土地上進(jìn)行經(jīng)營活動的人都享有土地經(jīng)營權(quán)，包括土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)性流轉(zhuǎn)下的租賃權(quán)人或受包人等等。概念之定義要求概念所欲描述之對象的特征，已經(jīng)被窮盡的列舉[25]59。用簡單一個土地經(jīng)營權(quán)，顯然無法涵蓋復(fù)雜多變的社會實踐[26]。

沒有一個法律概念，在教條上是完全不變的，法律之適用本身帶有演進(jìn)法律的作用和任務(wù)[25]107109。我們所說的將土地承包權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，其目的是從根本上剝離土地承包經(jīng)營權(quán)的集體土地所有權(quán)內(nèi)容，雖然這個過程中土地承包經(jīng)營權(quán)較之前會發(fā)生內(nèi)涵和外延的增減，但是不一定意味著權(quán)利名稱必須更改。通過完善相應(yīng)的法律制度完全可以對土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行適當(dāng)?shù)卦鰷p使其具備新的內(nèi)涵，以適應(yīng)新一輪農(nóng)村土地制度改革的需要。另外，歷史地看，現(xiàn)行物權(quán)法下土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利名稱的確定主要是當(dāng)時包產(chǎn)到戶政策推行的慣性使然，使其從中央政策文件直接進(jìn)入法律文本。隨著30多年來政策和法律的不斷固化，土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)成為穩(wěn)定的法律概念，并且為廣大農(nóng)民所習(xí)慣。因此，為了維持法律的穩(wěn)定性和連續(xù)性，減少立法成本，土地承包經(jīng)營權(quán)的概念應(yīng)當(dāng)被繼續(xù)沿用。

（二）完善處分權(quán)能

支配性是物權(quán)的核心內(nèi)容，純粹的用益物權(quán)必定具有支配性，可以支配標(biāo)的物的使用價值，也可以支配其自身的交換價值。分離出來的土地承包權(quán)回歸到成員權(quán)，它將帶走現(xiàn)行法下附著在土地承包經(jīng)營權(quán)上的社會保障功能和治理功能，回到集體土地所有權(quán)的功能范疇。一方面，成員權(quán)的享有是集體成員身份事實出現(xiàn)的當(dāng)然結(jié)果，表征著公有制下集體土地初始分配的公平原則，也就發(fā)揮了集體土地的社會保障功能。另一方面，成員權(quán)具有共益權(quán)能，這是集體成員為本集體的共同利益而參與集體所有權(quán)行使之決定與監(jiān)督的權(quán)利，《物權(quán)法》引入成員權(quán)的概念即是為國家公權(quán)力在經(jīng)濟(jì)上完全從農(nóng)村集體退出做鋪墊，使集體經(jīng)濟(jì)組織最終由集體成員共同自我治理。如此一來，土地承包經(jīng)營權(quán)將沒有社會保障功能的掣肘，也沒有治理功能的限制，其處分權(quán)能的行使將沒有任何后顧之憂，將具備包括出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、抵押、入股、信托等在內(nèi)的完全的處分權(quán)能。

（三）采用登記生效主義設(shè)立模式

未來立法應(yīng)當(dāng)對土地承包經(jīng)營權(quán)采用登記生效主義模式進(jìn)行設(shè)立，這是因為：

1.采用登記生效主義設(shè)立模式是當(dāng)前農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)情景發(fā)生巨大變更對法律制度變革提出的具體要求，這種社會經(jīng)濟(jì)情境的變更也是中央做出政策變革的根本原因。隨著城鄉(xiāng)壁壘被沖破，鄉(xiāng)土中國熟人社會的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)受到了巨大沖擊，鄉(xiāng)土社會的人情約束機(jī)制逐漸松弱[27]，農(nóng)民將在主體地位上實現(xiàn)從身份概念向職業(yè)概念的轉(zhuǎn)換[28]。這些社會經(jīng)濟(jì)情境的變化對土地承包經(jīng)營權(quán)在設(shè)立模式上的要求顯然不是意思主義模式能夠滿足的。

2.采用登記生效主義設(shè)立模式是完善土地承包經(jīng)營權(quán)處分權(quán)能的內(nèi)在要求。隨著處分權(quán)能的完善，土地承包經(jīng)營權(quán)將能成為抵押的客體成為廣大農(nóng)民融資的手段。作為一項不動產(chǎn)權(quán)利，土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押也將以登記為生效要件，但是不動產(chǎn)登記遵循先登記原則[29]，如果土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立都沒有采用登記方式，要求抵押權(quán)以登記為成立條件，則將成為無源之水[1]。

3.采用登記生效主義設(shè)立模式是統(tǒng)一不動產(chǎn)物權(quán)變動模式的必要內(nèi)容。對于建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓，海域使用權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)讓，房屋所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，不動產(chǎn)抵押權(quán)的設(shè)立，等等，都采取了登記為生效要件的模式，但對土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、移轉(zhuǎn)卻不要求登記。這樣區(qū)別對待的設(shè)計，似有遷就現(xiàn)實和習(xí)慣的緣由，這不僅與不動產(chǎn)物權(quán)變動的一般規(guī)則不相符合，也使人覺得設(shè)立和移轉(zhuǎn)都相對容易。但事實上土地承包經(jīng)營權(quán)的運(yùn)作過程異常復(fù)雜。通俗地說，這種設(shè)計在入口一側(cè)容易，但在出口一側(cè)復(fù)雜。如果采取以登記為土地承包經(jīng)營權(quán)變動的生效模式，則土地承包經(jīng)營權(quán)在運(yùn)作過程中就會相對容易了[30]，也與不動產(chǎn)物權(quán)變動的一般規(guī)則相符合。

可以預(yù)見，隨著中央改革政策指導(dǎo)下的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)登記頒證工作的同步展開，未來立法中土地承包經(jīng)營權(quán)采用登記生效主義的設(shè)立模式將是大勢所趨。

參考文獻(xiàn)：

[1] 陳小君.我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路和框架[J].法學(xué)研究，2014（4）：425.

[2]馮海發(fā).對十八屆三中全會《決定》有關(guān)農(nóng)村改革幾個重大問題的理解[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2013（11）：413.

[3]“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組.農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的法律問題——來自全國4省8縣（市、區(qū)）的調(diào)研報告[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2010（3）：211.

[4]馮玉華，張文方.論農(nóng)村土地的三權(quán)分離[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，1992（9）：59.

[5]洪名勇.論馬克思的土地產(chǎn)權(quán)理論[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，1998（1）：2934.

[6]王澤鑒.民法物權(quán)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010：110111.

[7]房紹坤.用益物權(quán)基本問題研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006：4445.

[8]高海燕.20世紀(jì)中國土地制度百年變遷的歷史考察[J].浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2007（5）：124133.

[9]道格拉斯·C·諾斯.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M].陳郁，羅華平，譯.上海：上海三聯(lián)書店，1991：21.

[10]高圣平.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯[J].法學(xué)研究，2014（4）：7691.

[11]周永坤.法理學(xué)——全球視野[M].北京：法律出版社，2010：283.

[12]陳小君.農(nóng)村土地問題立法研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012：51.

[13]韓松.農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能[J].法學(xué)研究，2014（6）：6379.

[14]孟勤國.物權(quán)法如何保護(hù)集體財產(chǎn)[J].法學(xué)，2006（1）：7277.

[15]韓松.論農(nóng)民集體土地所有權(quán)的集體成員收益權(quán)能[J].當(dāng)代法學(xué)，2014（1）：5057.

[16]韓松.農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能[J].法學(xué)研究，2014（6）：6379.

[17]韓松.堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)[J].法學(xué)家，2014（2）：3641.

[18]葉劍平.中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度研究[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2000：74.

[19]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京：人民出版社，2008：86101.

[20]韓松.農(nóng)民集體所有權(quán)和集體成員權(quán)益的侵權(quán)責(zé)任法適用[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2011（2）：128140.

[21]朱繼勝.論“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)[J].河北法學(xué)，2016（3）：3747.

[22]韓松.論農(nóng)民集體土地所有權(quán)的管理權(quán)能[J].中國法學(xué)，2016（2）：121142.

[23]劉俊.土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)探討[J].現(xiàn)代法學(xué)，2007（2）：170178.

[24]丁文.論土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的分離[J].中國法學(xué)，2015（3）：159178.

[25]黃茂榮.法學(xué)方法與現(xiàn)代民法[M].5版.北京：法律出版社，2011.

[26]申惠文.農(nóng)地三權(quán)分離改革的法學(xué)反思與批判[J].北方法學(xué)，2015（4）：211.

[27]董磊明.宋村的調(diào)解——巨變時代的權(quán)威與秩序[M].北京：法律出版社，2008：3767.

[28]趙萬一.中國農(nóng)民權(quán)利的制度重構(gòu)及其實現(xiàn)途徑[J].中國法學(xué)，2012（3）：517.

[29]孫憲忠.不動產(chǎn)登記基本范疇解析[J].法學(xué)家，2014（6）：1225.

[30]崔建遠(yuǎn).物權(quán)法主要制度的完善[EB/OL].[20160824].http：//www.chinalaw.org.cn/Column/ColumnView.aspx？ColumnID=1058&InfoID=20921.