曾國安++胡鋼劍

摘要：住房公積金制度自建立以來取得了巨大的發(fā)展，但現(xiàn)行的強制繳存住房公積金制度安排在覆蓋對象上仍存在缺位，應(yīng)通過建立自愿繳存住房公積金制度解決缺位問題。自愿繳存住房公積金應(yīng)是具有自愿性、互助性、政策性、契約性的長期性住房消費專項儲金，強制性繳存住房公積金制度安排之外的城鎮(zhèn)居民均應(yīng)被自愿繳存住房公積金制度覆蓋，要比照強制性繳存住房公積金制度合理確定自愿繳存住房公積金的繳存標(biāo)準(zhǔn)、稅收優(yōu)惠，要選擇適宜的管理模式，推進(jìn)自愿繳存住房公積金的跨區(qū)域使用，按照以人為本和創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、共享的發(fā)展理念，積極推進(jìn)自愿繳存住房公積金制度的建設(shè)，使住房公積金事業(yè)獲得新的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：住房公積金制度，自愿繳存，覆蓋對象，繳存標(biāo)準(zhǔn)，跨區(qū)域使用

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2017）04-0056-64 收稿日期：2017-03-02

住房公積金制度自建立以來，取得了巨大的發(fā)展。據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部、人民銀行關(guān)于印發(fā)〈全國住房公積金2015年年度報告〉的通知（建金〔2016〕102號）》，2015年全國住房公積金實繳單位達(dá)到231.35萬個，實繳職工達(dá)到12393.31萬人，當(dāng)年住房公積金繳存額達(dá)到14549.46億元，住房公積金繳存總額達(dá)到89490.36億元，繳存余額達(dá)到40674.72億元；2015年發(fā)放個人住房貸款312.50萬筆，當(dāng)年發(fā)放貸款額達(dá)到11082.63億元，累計發(fā)放個人住房貸款2499.33萬筆，累計發(fā)放貸款達(dá)到53349.74億元，個人住房貸款余額達(dá)到32864.55億元，個人住房貸款率（個貸率）達(dá)到80.80%。在“十二五”期間，住房公積金發(fā)放的個人住房貸款達(dá)到1158.04萬筆，貸款額達(dá)到34761.04億元。2015年全年住房消費類提取和發(fā)放個人住房貸款達(dá)到20205.53億元，支持職工購建住房約3.4億平方米，約占全年商品住宅交易面積的1/3。應(yīng)該說住房公積金的發(fā)展在改善城鎮(zhèn)居民住房條件、提高城鎮(zhèn)居民住房自有率以及推動商品住房市場發(fā)展等方面發(fā)揮了十分重要的作用。

與此同時，尚存在一些需要解決的問題，其中之一就是現(xiàn)行的住房公積金制度還不是一個面向各類城鎮(zhèn)居民的開放的住房公積金制度，在住房公積金的繳交和貸款對象上還存在缺位問題，沒有達(dá)到全覆蓋，或者說現(xiàn)行的住房公積金制度安排還只是覆蓋城鎮(zhèn)部分居民的排他性制度安排。解決現(xiàn)行住房公積金制度覆蓋面缺位問題的途徑之一就是建立起自愿繳存的住房公積金制度。無論是說打補丁，還是說對住房公積金制度進(jìn)行邊際改革，通過建立自愿繳存的住房公積金制度都可以起到完善住房公積金制度的作用。這也是深化城鎮(zhèn)住房體制、住房金融體制、住房公積金制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。

1 建立自愿繳存住房公積金制度的必要性

1.1 建立自愿繳存住房公積金制度是貫徹落實共享發(fā)展理念的需要

住房公積金是具有福利性質(zhì)的由職工個人所有的長期性質(zhì)的住房儲金。能不能獲得其中包含的福利，就取決于是否被納入進(jìn)住房公積金體系，職工所在單位和個人是否繳存住房公積金，若是，職工就可以獲得這些福利，若否，職工就不能獲得這些福利。按照現(xiàn)行的住房公積金制度安排，只有在職工所在單位和職工個人均繳存住房公積金的條件下，個人才可以盡享這些福利。個人愿意繳存，但無單位，或者職工雖有就業(yè)單位，但若所在單位無繳存能力而不予繳存，都會被排斥于住房公積金體系之外，也就無法獲得住房公積金福利。從現(xiàn)行的住房公積金制度安排來看，其并不符合共享的發(fā)展理念。2015年全國住房公積金實繳職工12393.31萬人，當(dāng)年全國就業(yè)人員77451萬人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員40410萬人，實繳職工占全部就業(yè)人員的比重只有16%，占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比重也只有31%，這意味著尚有69%的職工沒有繳存住房公積金，住房公積金繳存的實際覆蓋率相當(dāng)?shù)?。這么大規(guī)模的職工沒有被覆蓋，意味著他們沒有獲得住房公積金福利，顯然是實現(xiàn)不了共享發(fā)展目標(biāo)的。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不斷變化、住房市場和民生事業(yè)的不斷發(fā)展，住房公積金制度也應(yīng)適應(yīng)于這些變化，在服從于“促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平”的基本目標(biāo)下，要按照共享的理念創(chuàng)新住房公積金制度。

1.2 建立自愿繳存住房公積金制度可滿足自我就業(yè)者繳存住房公積金愿望的需要

現(xiàn)行的住房公積金繳存制度安排是將職工和職工所在單位捆綁在一起的，沒有單位，就無法繳存住房公積金，也就是說現(xiàn)存的依存于單位的強制繳存制度安排把規(guī)模不斷擴大的自我就業(yè)者排斥在了住房公積金體系之外。因此，他們就不能享受住房公積金繳存者的各項權(quán)利，包括獲得收入分配中的貨幣化住房福利、在住房融資中獲得低利率貸款的權(quán)利、存款利息稅的減免待遇以及其他相關(guān)權(quán)利。因此，即使強制性要求自我就業(yè)者繳存住房公積金可能不合適，但至少應(yīng)允許自我就業(yè)者自愿繳存住房公積金，讓他們能夠獲得的相關(guān)權(quán)利。

1.3 建立自愿繳存住房公積金制度是滿足失業(yè)者繳存住房公積金愿望和保障住房公積金繳存持續(xù)性的需要

按照住房公積金現(xiàn)行的捆綁式強制繳存制度安排，勞動者一旦失業(yè)，或者失去了工作單位，或者原工作單位不再存在，即使原來已經(jīng)加入住房公積金體系，也會因此而中斷住房公積金的繳存，實際上在失業(yè)期間是被排除出了住房公積金體系。這不僅會損害這個群體的權(quán)利，也會帶來住房公積金資金繳存的不穩(wěn)定性。這就需要我們考慮，面對就業(yè)的不穩(wěn)定性，在勞動者失去工作單位而不再有單位為其繳付住房公積金之后，如何才能使他們能繼續(xù)繳付住房公積金，延續(xù)基于此而產(chǎn)生的權(quán)利。建立自愿繳存住房公積金制度當(dāng)是解決這一問題的可行辦法。

1.4 解決無就業(yè)能力或暫時性不就業(yè)者住房公積金繳存問題，需要建立自愿繳存住房公積金制度

因為疾病、生育及照顧子女或其他親屬，或因接受教育以及其他原因而放棄工作，或者沒有能力繼續(xù)工作，或者不愿繼續(xù)工作的勞動年齡人口具有較大的規(guī)模，隨著家庭觀念、生活態(tài)度等的變化，自動離職或者不急于工作的勞動年齡人口的規(guī)模會有增加的趨勢。按照住房公積金現(xiàn)行的捆綁式強制繳存制度安排，這部分人即便愿意繳存住房公積金也沒有通道。

1.5 實現(xiàn)住房公積金根本宗旨和深化住房公積金制度改革，需要建立自愿繳存住房公積金制度

1994年《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)〔1994〕43號）明確指出要全面推行住房公積金制度，雖然該文件提出的是“單位及其職工”均要交納住房公積金，但是從住房公積金制度建立的根本宗旨來看，核心并不是是否允許有單位的職工，或者是無單位的職工繳存住房公積金，而是通過建立住房公積金制度加快建立新的城鎮(zhèn)住房體制，促進(jìn)住房投資和建設(shè)，盡快提高城鎮(zhèn)居民住房水平。按照這一思路，若住房公積金制度仍然只是延續(xù)捆綁式的排他性制度安排，那顯然是不符合解決當(dāng)前城鎮(zhèn)居民所面臨的住房問題的，因為當(dāng)前住房公積金未能覆蓋的城鎮(zhèn)居民中很大一部分是需要社會給予支持的住房困難群體。因此，從這個層面來看，應(yīng)該考慮通過建立自愿繳存的住房公積金制度來支持這些住房困難群體改善住房條件。

實際上，相關(guān)部門也在探索在現(xiàn)行的捆綁式繳存制度之外允許沒有就業(yè)單位的城鎮(zhèn)居民個人繳付住房公積金，但尚缺乏明確的強制性的制度安排。如《建設(shè)部、財政部、中國人民銀行關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》（建金管〔2005〕5號）指出，有條件的地方，“城鎮(zhèn)個體工商戶、自由職業(yè)人員可申請繳存住房公積金，月繳存額的工資基數(shù)按照繳存人上一年度月平均納稅收入計算”，但既然是“申請”，也就可以不予批準(zhǔn)，更何況“是否有條件”，政策把握的彈性很大。《住房公積金管理條例（修訂送審稿）》征求意見稿提出“無雇工的個體工商戶、非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員，可以由個人繳存住房公積金，并享有提取、貸款等權(quán)益?！边@一規(guī)定應(yīng)該說向建立自愿繳存的住房公積金制度邁進(jìn)了一大步，但目前修訂后的條例尚未出臺，同時因為自愿繳存住房公積金制度在資金來源等諸多方面的特性，在貸款額度等方面是否需要設(shè)計出不同于現(xiàn)行的強制繳存住房公積金的制度安排也需要做進(jìn)一步的探索，不過深化住房公積金制度改革的意圖是明確的。理論研究要關(guān)注的不只是要不要建立自愿繳存住房公積金制度，更需要關(guān)注如何構(gòu)建自愿繳存住房公積金制度。

總的來看，按照共享的發(fā)展理念，要進(jìn)一步推進(jìn)住房公積金制度的發(fā)展，解決現(xiàn)行的住房公積金制度覆蓋缺位問題，建立自愿繳存住房公積金制度是合理的方向。

2 自愿繳存住房公積金制度的性質(zhì)和功能定位

自愿繳存住房公積金制度的性質(zhì)和功能定位是由建立自愿繳存住房公積金制度的理念、目標(biāo)、人群的特性等共同決定的。

2.1 自愿繳存住房公積金制度的性質(zhì)

2.1.1 籌集和融通住房消費資金

建立自愿繳存住房公積金制度的基本目的決定著自愿繳存住房公積金制度運行規(guī)則設(shè)計的基本原則，因此對自愿繳存住房公積金制度的基本目的作出合理的規(guī)定，關(guān)系到自愿繳存住房公積金制度的整體設(shè)計。那么建立自愿繳存住房公積金制度的基本目的是什么呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)該是面向現(xiàn)行的強制性繳存住房公積金制度安排之外的城鎮(zhèn)居民，籌集和融通住房消費資金，提高其住房支付能力，加快解決他們的住房問題，促進(jìn)其住房水平的更快提升，簡言之，就是支持這一群體的住房消費。

2.1.2 制度供給的強制性

這是指政府要建立起自愿繳存住房公積金制度，提供自愿繳存住房公積金的制度供給，將建立自愿繳存住房公積金制度作為政府應(yīng)履行的義務(wù)。自愿繳存住房公積金制度供給應(yīng)該是政府行為，只要有城鎮(zhèn)居民愿意繳存住房公積金，就應(yīng)該在這種制度供給下自動將其納入住房公積金體系。

2005年發(fā)布的《建設(shè)部、財政部、中國人民銀行關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》允許各地實行自愿繳存，但十多年時間過去了，實際上并沒有出現(xiàn)（個別城市有試點，但規(guī)模極?。?，蓋在于其不屬強制性制度安排，因此地方政府就可以選擇不提供自愿繳存的制度供給，自愿繳存自然無從實現(xiàn)。2013年，上海市率先開始了公積金自愿繳存簽約，個體工商戶及雇員或自由職業(yè)者可以按照自己意愿繳納住房公積金。但是，上海市自愿繳存公積金的條件并未突破本地戶籍限制，因此，住房公積金制度仍然難以惠及沒有當(dāng)?shù)貞艏撵`活就業(yè)人員。自2015年底起，寧夏自治區(qū)、鄭州市、長沙市、太原市、宜昌市、鎮(zhèn)江市、黃山市等省市都紛紛推出了針對靈活就業(yè)人員自愿繳存公積金的暫行辦法或試行規(guī)定，基本做法與強制繳存相似。由于實施時間尚短，制度效果還需評估。

2.1.3 繳存的自愿性

自愿繳存住房公積金制度供給應(yīng)具有強制性，但強制性繳存制度之外的城鎮(zhèn)居民是否愿意加入住房公積金體系，應(yīng)由其自主決策。也就是說，對于強制性繳存制度之外的城鎮(zhèn)居民，其既可以選擇繳存住房公積金，也可以選擇不繳存住房公積金，若選擇繳存，則可享受相應(yīng)的權(quán)利，若選擇不繳存，則不能享受相應(yīng)的權(quán)利。自愿繳存住房公積金制度的強制性是單向的強制性，即制度供給是強制性的，即政府必須提供自愿繳存住房公積金的制度安排，但對繳存方（城鎮(zhèn)居民）則不具有強制性，而是由其自主選擇。這與現(xiàn)行的強制繳存住房公積金制度安排是有差別的。

現(xiàn)行的強制繳存住房公積金制度的強制性是雙向的，一方面制度供給是強制性的，另一方面對繳存方也具有強制性，即職工及職工所在單位必須依照條例的規(guī)定按時、足額繳存住房公積金，住房公積金管理中心享有對不按時、足額繳存住房公積金者進(jìn)行處罰的權(quán)利。

2.1.4 互助性

自愿繳存的住房公積金應(yīng)該是一種不以營利為目的繳存者之間互助性質(zhì)的基金，即通過眾多城鎮(zhèn)居民的自愿繳存，將繳存者的資金集中起來，通過提供住房公積金貸款的方式實現(xiàn)自愿繳存者之間住房資金的融通，暫時只存不貸者支持即期購房者，通過自愿繳存者之間的互幫互助，支持城鎮(zhèn)居民購房，促進(jìn)城鎮(zhèn)居民提高住房水平。

2.1.5 長期性的住房消費專項儲金

住房公積金應(yīng)是專門用于城鎮(zhèn)居民住房消費（購買、建造、翻修、大修自住住房等）的長期性質(zhì)的儲金，無論是強制繳存的住房公積金，還是自愿繳存的住房公積金，均應(yīng)確定為和保持這一性質(zhì)。自愿繳存的住房公積金的管理也應(yīng)該按照住房消費專項儲金的性質(zhì)進(jìn)行設(shè)計，符合貸款條件的繳存者可以也只能申請住房消費貸款，獲得的貸款資金只能用于住房消費。只有在繳存者到了法定退休年齡，或者遷出戶口，方可提取其個人賬戶上的存款余額。其他情況下，住房公積金管理部門有權(quán)拒絕繳存者的提存申請。

2.1.6 政策性

自愿繳存住房公積金制度應(yīng)依政策建立，有政策法規(guī)依據(jù)，也應(yīng)獲政策支持。管理體制、管理機構(gòu)、繳存主體、繳存方式、繳存期限、繳存標(biāo)準(zhǔn)、繳存數(shù)額、提取條件、程序、資金用途、相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利、監(jiān)督機制等均應(yīng)通過制定自愿繳存住房公積金管理法規(guī)予以明確規(guī)定?；谧栽咐U存住房公積金的目的性規(guī)定，政府也應(yīng)該通過財政政策等對其運行和發(fā)展提供支持。至于針對繳存者的所得稅優(yōu)惠等，則應(yīng)統(tǒng)籌考慮，按照社會公平、橫向公平的原則對限額以內(nèi)的存款利息給予所得稅減免優(yōu)惠。

2.1.7 契約性

自愿繳存的住房公積金制度屬于契約性質(zhì)的融資制度安排，但與市場自發(fā)的契約不同的是，由于自愿繳存住房公積金制度是公共制度安排，因此其契約安排當(dāng)不是一對一的自由契約安排，而是由所制定的自愿繳存住房公積金制度事先確定了契約規(guī)則的契約安排。城鎮(zhèn)居民一旦決定加入自愿繳存住房公積金體系，就意味著同意接受該制度的各項契約安排。其一是繳存必須依照制度安排來進(jìn)行，要依約繳存；其二是申請貸款和還款要遵守制度約定；其三是資金用途要按照契約規(guī)定使用；其四是繳存人提存要依約進(jìn)行。當(dāng)然，加入者還必須接受其他各項契約安排。城鎮(zhèn)居民是否加入自愿繳存住房公積金體系是自由、自愿的，但一旦選擇加入，就應(yīng)接受該制度的各項安排，對于加入者，這是其義務(wù)，對自愿繳存的住房公積金體系的運行，加入者遵守契約，是其正常運行的必要條件。

2.2 自愿繳存住房公積金制度的功能定位

前已述及，建立自愿繳存住房公積金制度服務(wù)于籌集和融通住房消費資金，支持被排斥在現(xiàn)行的強制性繳存住房公積金制度之外的城鎮(zhèn)居民的住房消費。不過，住房消費方式和層次是多樣化的，自愿繳存類住房公積金制度的功能應(yīng)定位在支持城鎮(zhèn)居民購買自有住房，滿足居民改善性住房需求。一方面因為住房租金支付不需要通過建立互助性的住房公積金方式來解決，自愿繳存的住房公積金不應(yīng)該考慮居民租金支付能力問題，自愿繳存類住房公積金的功能應(yīng)明確定位于通過籌集和融通住房消費資金支持城鎮(zhèn)居民購買自有住房；另一方面城鎮(zhèn)居民的基本住房需求能通過城鎮(zhèn)住房保障制度來滿足，自愿繳存類的住房公積金的功能不必與住房保障的功能重疊，應(yīng)明確定位于通過籌集和融通住房消費資金支持城鎮(zhèn)居民實現(xiàn)居民改善性住房需求。

3 自愿繳存住房公積金制度的覆蓋面

3.1 確定自愿繳存住房公積金制度覆蓋面的基本原則

確定自愿繳存住房公積金制度覆蓋面應(yīng)遵循的基本原則是以人為本，公平、共享、開放。

所謂以人為本是指自愿繳存住房公積金制度覆蓋面的確定要以提高城鎮(zhèn)居民住房水平、改善城鎮(zhèn)居民住房條件為核心。住房公積金制度為城鎮(zhèn)居民而建，為城鎮(zhèn)居民服務(wù)，無論有無工作，有無工作單位，只要是未被現(xiàn)行住房公積金制度覆蓋的城鎮(zhèn)居民，均應(yīng)覆蓋。

所謂公平是指自愿繳存住房公積金制度覆蓋面的確定要遵循社會公正和權(quán)利平等的原則。由于住房公積金的社會福利屬性，將一部分居民排斥在住房公積金體系之外，或者讓一部分居民重復(fù)享受住房公積金，都是有違社會公正和權(quán)利平等原則的。這意味著一方面應(yīng)將未被現(xiàn)行住房公積金制度覆蓋的城鎮(zhèn)居民納入進(jìn)來，另一方面也需防止已被現(xiàn)行住房公積金制度覆蓋的城鎮(zhèn)居民又同時進(jìn)入自愿繳存類住房公積金體系。

所謂共享是指要在機會共享、義務(wù)共享、權(quán)利共享、資源共享的普惠原則下確定自愿繳存住房公積金制度的覆蓋面。自愿繳存住房公積金制度供給屬于公共物品性質(zhì)的制度供給，并且確實有相關(guān)的利益，因此不應(yīng)該只允許城鎮(zhèn)居民中的特定群體加入。同時它也是俱樂部性質(zhì)的公共物品，有大量城鎮(zhèn)居民參加才能正常運行，因此只要加入住房公積金體系，也就必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，做出相應(yīng)的貢獻(xiàn)。

所謂開放是指按照無歧視、不封閉的原則確定自愿繳存住房公積金制度的覆蓋面。中國正處于史無前例的城鎮(zhèn)化過程中，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局也不斷地在發(fā)生著變化，農(nóng)村人口正大規(guī)模地向城市轉(zhuǎn)移，城市人口也在大規(guī)模地在城市之間流動，因此只要不是重復(fù)享受住房公積金，無論有繳存意愿者是否有工作單位，戶籍是否在意愿繳存地，只要其愿意，就當(dāng)允許其加入住房公積金體系。

公平、共享和開放是一個有著內(nèi)在聯(lián)系的整體。共享、開放必須是在公平的前提下。沒有共享和開放，公平不可能實現(xiàn)。只有開放，才能真正實現(xiàn)共享；只有共享，才能切實落實開放。

3.2 自愿繳存住房公積金制度的具體覆蓋對象

按照以人為本，公平、共享、開放的基本原則，強制性繳存住房公積金制度安排之外的城鎮(zhèn)居民均應(yīng)被自愿繳存住房公積金制度覆蓋。這樣，也就可以實現(xiàn)住房公積金制度全覆蓋的目標(biāo)，從而全面實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民全民共享的發(fā)展理念。具體而言，法定勞動年齡人口的城鎮(zhèn)常住居民，只要其愿意接受自愿繳存住房公積金制度安排，愿意繳付住房公積金，均應(yīng)獲接納。

4 自愿繳存住房公積金的繳存標(biāo)準(zhǔn)和范圍

4.1 繳存標(biāo)準(zhǔn)問題

有關(guān)強制性住房公積金繳存標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定反映在《住房公積金管理條例》等文件中?！蹲》抗e金管理條例》對強制繳存標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是：（1）繳存比例。職工和單位住房公積金的繳存比例均不得低于職工上一年度月平均工資的5%；有條件的城市，可以適當(dāng)提高繳存比例。具體繳存比例由住房公積金管理委員會擬訂，經(jīng)本級人民政府審核后，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。（2）繳存基數(shù)。為職工本人上一年度月平均工資?！督ㄔO(shè)部、財政部、中國人民銀行關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》對強制繳存標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是：（1）繳存比例。單位和職工繳存比例不應(yīng)低于5%，原則上不高于12%。（2）繳存基數(shù)。繳存住房公積金的月工資基數(shù)，原則上不應(yīng)超過職工工作地所在設(shè)區(qū)城市統(tǒng)計部門公布的上一年度職工月平均工資的2倍或3倍。具體標(biāo)準(zhǔn)由各地根據(jù)實際情況確定。職工月平均工資應(yīng)按國家統(tǒng)計局規(guī)定列入工資總額統(tǒng)計的項目計算。城鎮(zhèn)個體工商戶、自由職業(yè)人員可申請繳存住房公積金，月繳存額的工資基數(shù)按照繳存人上一年度月平均納稅收入計算?！蹲》抗e金管理條例（修訂送審稿）》的規(guī)定是：（1）繳存比例。職工和單位住房公積金的繳存比例均不得低于5%，不得高于12%。（2）繳存基數(shù)。住房公積金的繳存基數(shù)，按照職工本人上一年度月平均工資確定，且不得低于職工工作地設(shè)區(qū)城市上一年度單位就業(yè)人員平均工資的60%，不得高于職工工作地設(shè)區(qū)城市上一年度單位就業(yè)人員平均工資的3倍。

而自愿繳存住房公積金首先要解決的問題是規(guī)定區(qū)間，還是規(guī)定同一標(biāo)準(zhǔn)？筆者認(rèn)為，規(guī)定區(qū)間（最低繳存標(biāo)準(zhǔn)和最高限制標(biāo)準(zhǔn)）比較合適。一則可以照顧到城鎮(zhèn)居民繳存意愿的差異，有的愿意多繳，有的不愿意多繳；二則可以顧及到有繳存意愿的城鎮(zhèn)居民的繳存能力的差異，有的繳存能力強，有的繳存能力弱；三則可以限制可能出現(xiàn)的為獲取稅收優(yōu)惠而出現(xiàn)的超量繳存（是否允許出現(xiàn)自愿超量繳存是一個需要研究的問題，依筆者之見，暫不允許為宜，因為住房公積金管理機構(gòu)不是商業(yè)性金融機構(gòu)，如果形成過度的負(fù)債不利于住房公積金的安全運行），最高限制標(biāo)準(zhǔn)可以發(fā)揮這一作用；四則可以兼顧與強制繳存類住房公積金的職工之間的公平。具體繳交標(biāo)準(zhǔn)決定于繳存比例和繳存基數(shù)?；诠揭蛩兀U存比例可以參照強制類住房公積金的繳存比例，可考慮不低于5%，不高于12%。繳存基數(shù)可以考慮不低于職工工作地設(shè)區(qū)城市上一年度單位就業(yè)人員平均工資的60%，不高于職工工作地設(shè)區(qū)城市上一年度單位就業(yè)人員平均工資的3倍。

4.2 按標(biāo)準(zhǔn)繳存與超標(biāo)準(zhǔn)繳存

是否允許超標(biāo)準(zhǔn)繳存是一個需要研究的問題，依筆者之見，暫不允許為宜，雖然超標(biāo)準(zhǔn)繳存（補充金）可以增加住房公積金來源，但也可能增加管理風(fēng)險。因為住房公積金管理機構(gòu)既不是商業(yè)銀行，也不是保險公司，其資金運用要受到限制，不可能通過商業(yè)性金融機構(gòu)避減風(fēng)險的辦法規(guī)避和分散風(fēng)險，因此為了住房公積金運行的安全性，應(yīng)不鼓勵、不接受超標(biāo)準(zhǔn)繳存。但可允許捐贈，不過捐贈應(yīng)依法進(jìn)行。

5 自愿繳存住房公積金的稅收優(yōu)惠

按照社會公平原則，參加強制繳存類住房公積金的城鎮(zhèn)居民所可以享受的各項稅收優(yōu)惠均應(yīng)惠及于參加自愿繳存類住房公積金的城鎮(zhèn)居民，應(yīng)該說獲得同等的稅收優(yōu)惠是后者的權(quán)利。自愿繳存類住房公積金的發(fā)展既應(yīng)該也需要獲得稅收優(yōu)惠，相對于商業(yè)性的住房資金融通，吸引城鎮(zhèn)居民參加住房公積金這種形式的住房融資，在經(jīng)濟利益上無非是兩個方面：一是個人所得稅征收收入基數(shù)中的扣減和利息所得稅免稅，二是參加住房公積金可以獲得優(yōu)惠（貸款利率等）貸款。要吸引城鎮(zhèn)居民參加自愿繳存類住房公積金，也需要提供稅收優(yōu)惠激勵。按照《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)〔1994〕43號）關(guān)于“職工的住房公積金本息免征個人所得稅”及企事業(yè)單位繳付部分列支規(guī)定（該文件規(guī)定，“企業(yè)為職工交納的住房公積金，從企業(yè)提取的住房折舊和其他劃轉(zhuǎn)資金中解決，不足部分經(jīng)財政部門核定，在成本、費用中列支。行政事業(yè)單位為職工交納的住房公積金，首先立足于原有住房資金的劃轉(zhuǎn)，不足部分，全額預(yù)算的行政事業(yè)單位由財政預(yù)算撥付；差額預(yù)算的事業(yè)單位按差額比例由財政預(yù)算撥付；自收自支事業(yè)單位比照企業(yè)開支渠道列支。職工的住房公積金本息免征個人所得稅?！薄蹲》抗e金管理條例》規(guī)定“單位為職工繳存的住房公積金，按照下列規(guī)定列支：（一）機關(guān)在預(yù)算中列支；（二）事業(yè)單位由財政部門核定收支后，在預(yù)算或者費用中列支；（三）企業(yè)在成本中列支”“職工個人繳存的住房公積金，由所在單位每月從其工資中代扣代繳”），強制性繳付住房公積金對全部住房公積金及利息收入是給予了免稅待遇的，因此對于自愿繳存的住房公積金的稅收優(yōu)惠最低標(biāo)準(zhǔn)是比照強制繳存類住房公積金職工個人繳存部分執(zhí)行，最高標(biāo)準(zhǔn)是按12%的上限繳存比例確定的繳交數(shù)額進(jìn)行免稅。如果城鎮(zhèn)居民參加強制繳存類住房公積金還有其他方面的稅收優(yōu)惠，參加自愿繳存類住房公積金的城鎮(zhèn)居民也應(yīng)比照參加強制繳存類住房公積金的職工個人所享受的稅收優(yōu)惠政策實施。

6 自愿繳存與強制繳存資金使用管理的制度安排

自愿繳存的住房公積金與強制繳存的住房公積金在管理上是各自封閉運行，還是統(tǒng)一管理？從封閉運行和統(tǒng)一管理本身來看，各有其利弊。從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)致力于實行統(tǒng)一管理，這有利于降低管理成本、提高資金使用效率。但從短期來看，由于自愿繳存者和強制繳存者的行為傾向等的不同，兩類資金的運行風(fēng)險是存在差別的，因此在揭示出兩者的運行規(guī)律和具備對兩者進(jìn)行統(tǒng)一管理的條件之前，實行封閉管理應(yīng)有利于住房公積金的發(fā)展。各自尋求資金平衡、財務(wù)收支平衡是比較穩(wěn)妥的。一方面強制繳存類住房公積金仍可依循現(xiàn)行模式進(jìn)行管理，另一方面通過自愿繳存類住房公積金的運行實踐可以逐步了解其運行規(guī)律，繼而探尋相適應(yīng)的管理模式。在此基礎(chǔ)上，再逐步推動統(tǒng)一管理，逐漸了解統(tǒng)一管理下的運行機制和規(guī)律，建立適宜的管理模式。

從短期來看，對兩者實行封閉管理的主要內(nèi)容包括：第一，繳存方式上各自安排。強制繳存按月繳存，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)繳存；自愿繳存的繳存標(biāo)準(zhǔn)如前述，但繳存方式可靈活安排，既可按月繳存，也可按季度、按年度繳存，還可一次性躉交。第二，貸存比各自安排。強制繳存的住房公積金的貸存比按現(xiàn)行政策執(zhí)行即可。自愿繳存住房公積金的貸存比則需要進(jìn)行科學(xué)的測算，找到合理的貸存比。筆者主持的課題組曾與武漢市住房公積金管理中心合作開展了《公積金自愿繳存體系的自求平衡測算研究》的課題研究，研究結(jié)論是在設(shè)定的條件下將自愿繳存類住房公積金貸存比設(shè)置在4-5之間比較合理。此外，貸款等待期、貸款償還期等等也應(yīng)根據(jù)繳存方式等的不同而做不同的安排。

7 自愿繳存住房公積金的跨區(qū)域使用

住房公積金是歸屬于住房公積金繳存者個人的儲金，只要資金用途符合住房公積金管理規(guī)定，無論其在何處申請使用，都應(yīng)該允許。并且由于人口在城市間大規(guī)模和經(jīng)常性流動，不允許跨區(qū)域使用，既會造成住房公積金的大量閑置，損害住房公積金的功能，也會損害城鎮(zhèn)居民繳存住房公積金的積極性和住房公積金事業(yè)的發(fā)展，并且最終會損害以人為本和共享的發(fā)展目標(biāo)。因此，不僅應(yīng)該允許，而且應(yīng)該為自愿繳存住房公積金的跨區(qū)域使用創(chuàng)造條件。

要為自愿繳存住房公積金的跨區(qū)域使用創(chuàng)造條件，首先要考慮引入居民身份證號設(shè)立個人賬戶。這樣就可更為便捷和準(zhǔn)確地獲取繳存人各種相關(guān)信息，為跨區(qū)域使用管理提供便利。其次要探索全國聯(lián)網(wǎng)管理和資金跨區(qū)域使用的合適方式。從短期來看，可以通過獨立的住房公積金中心之間的繳存人信息共享和資金轉(zhuǎn)賬來實現(xiàn)跨區(qū)域使用，中期可考慮通過建立住房公積金中心聯(lián)盟來推進(jìn)信息共享和資金管理制度及技術(shù)支撐體系建設(shè)來實現(xiàn)跨區(qū)域使用，遠(yuǎn)期可考慮通過建立全國住房公積金管理中心來推進(jìn)信息共享和資金管理制度及技術(shù)支撐體系建設(shè)來實現(xiàn)跨區(qū)域使用。

自愿繳存住房公積金制度的建設(shè)是住房公積金制度發(fā)展的新階段，是經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新階段之后住房公積金制度應(yīng)該有的新發(fā)展，應(yīng)該從理論上展開系統(tǒng)研究，在實踐中進(jìn)行深入探索，按照以人為本和創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、共享的發(fā)展理念，努力推進(jìn)自愿繳存住房公積金制度的建設(shè)和住房公積金制度的深化改革，使住房公積金事業(yè)獲得新的發(fā)展。

作者簡介：

曾國安，武漢大學(xué)中國住房保障研究中心主任，武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授。

胡鋼劍，武漢大學(xué)中國住房保障研究中心、武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院研究生。