何 斌

(1.同濟(jì)大學(xué)，上海 200092；2.泰州學(xué)院，江蘇 泰州 225300)

權(quán)力清單制度視野下的城管執(zhí)法權(quán)性質(zhì)及淵源

何 斌1，2

(1.同濟(jì)大學(xué)，上海 200092；2.泰州學(xué)院，江蘇 泰州 225300)

權(quán)力清單制度是制約權(quán)力的有效制度，有利于城管執(zhí)法權(quán)的依法行使。權(quán)力清單制度要求明確城管執(zhí)法權(quán)的性質(zhì)和淵源。城管執(zhí)法權(quán)具有相對(duì)集中性、配權(quán)限定性和極具擴(kuò)張性的性質(zhì)。行政職權(quán)的合法來(lái)源有職權(quán)設(shè)定、法律授權(quán)、行政委托、行政授權(quán)四種。城管執(zhí)法權(quán)的淵源經(jīng)歷了一個(gè)行政授權(quán)—行政委托—職權(quán)設(shè)定的演變歷程。鑒于城管執(zhí)法權(quán)的性質(zhì)和較低的法律淵源，為促進(jìn)城管執(zhí)法權(quán)力清單制度的順利推行，制定適用于全國(guó)的城管執(zhí)法行政法規(guī)和專(zhuān)門(mén)法律迫在眉睫。

城管執(zhí)法權(quán)； 權(quán)力清單制度； 性質(zhì)； 法律淵源

一、問(wèn)題提出

權(quán)力清單制度在中共中央十八屆三中全會(huì)中首次提出，四中全會(huì)再次提出，旨在通過(guò)公開(kāi)權(quán)力清單形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。2015月12月24日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,規(guī)定了城管執(zhí)法部門(mén)需要具體公布的權(quán)力清單內(nèi)容和截止日期*參見(jiàn)：《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》第十三條制定權(quán)責(zé)清單?！案鞯匾凑辙D(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的要求,全面清理調(diào)整現(xiàn)有城市管理和綜合執(zhí)法職責(zé),優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程。依法建立城市管理和綜合執(zhí)法部門(mén)的權(quán)力和責(zé)任清單,向社會(huì)公開(kāi)職能職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程、監(jiān)督途徑和問(wèn)責(zé)機(jī)制。制定責(zé)任清單與權(quán)力清單工作要統(tǒng)籌推進(jìn),并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理和調(diào)整。到2016年年底，市、縣兩級(jí)城市管理部門(mén)要基本完成權(quán)力清單和責(zé)任清單的制定公布工作。”。這可以看作是繼 2015年3月24日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》后國(guó)家層面專(zhuān)門(mén)針對(duì)城管部門(mén)推行權(quán)力清單制度的頂層設(shè)計(jì)。

目前學(xué)界對(duì)城管執(zhí)法權(quán)研究主要集中在城管執(zhí)法權(quán)的配置、城管執(zhí)法權(quán)的合法性、城管執(zhí)法權(quán)的規(guī)制和保障。其一，在城管執(zhí)法權(quán)的配置方面，現(xiàn)在研究提出城管執(zhí)法部門(mén)應(yīng)享有行政處罰、行政檢查、行政強(qiáng)制和行政許可等職權(quán)[1]。適當(dāng)?shù)男姓?qiáng)制權(quán)是城管執(zhí)法的必需[2]。城管可以集中行使除政策制定權(quán)、監(jiān)督救濟(jì)權(quán)、檢驗(yàn)鑒定權(quán)、行政許可權(quán)之外的其它行政職權(quán)，如行政處罰權(quán)、行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)[3]2。其二，在城管執(zhí)法權(quán)的合法性方面，現(xiàn)有研究存在兩種完全相反的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為城管執(zhí)法權(quán)不合法，從立法角度、權(quán)力來(lái)源、執(zhí)法主體資格看都不合法[4]。城市管理行政執(zhí)法缺少制度合法性，價(jià)值的正當(dāng)性存疑[5]?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》第十六條并不當(dāng)然賦予城管行政執(zhí)法權(quán)[6]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為城管執(zhí)法權(quán)合法，認(rèn)為城管執(zhí)法權(quán)來(lái)源于行政處罰法第十六條賦予的相對(duì)集中的行政處罰權(quán)[7]。城管和相應(yīng)職責(zé)來(lái)自《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十四條的規(guī)定[3]7。其三，在城管執(zhí)法權(quán)的規(guī)制和保障方面，現(xiàn)有研究認(rèn)為城管執(zhí)法要特別注意控制城管執(zhí)法權(quán)自我膨脹的傾向[8]，提高規(guī)制城管執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)范性文件的位階層級(jí)[9]，將實(shí)踐中各類(lèi)執(zhí)法輔助人員納入行政輔助人制度規(guī)范框架內(nèi)[10]，國(guó)家層面應(yīng)盡快就推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作制定單行行政法規(guī)[11]。

已有研究對(duì)城管執(zhí)法權(quán)的性質(zhì)和淵源缺乏系統(tǒng)探討，從權(quán)力清單制度視野探討更是鳳毛麟角，城管執(zhí)法權(quán)力清單制度作為城管執(zhí)法權(quán)新的自我規(guī)制手段，需要明確城管執(zhí)法權(quán)的性質(zhì)和淵源。

二、城管執(zhí)法權(quán)的性質(zhì)

城管執(zhí)法權(quán)本質(zhì)上是一種行政權(quán)，是國(guó)務(wù)院授權(quán)、省政府決定或有立法權(quán)的城市通過(guò)地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章授予城管執(zhí)法部門(mén)的全部或部分行政處罰權(quán)，以及與相對(duì)集中行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)等行政權(quán)力，主要具有以下三方面的特性。

(一)相對(duì)集中性

城管執(zhí)法部門(mén)的行政權(quán)最初來(lái)自城市管理領(lǐng)域相關(guān)行政機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)的集中，依據(jù)是行政處罰法第十六條的間接規(guī)定，“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2000〕63號(hào))規(guī)定了城管執(zhí)法的范圍主要是城市管理的市容環(huán)境衛(wèi)生、規(guī)劃、綠化、市政、環(huán)保、工商、公安交通7個(gè)方面的部分或全部行政處罰權(quán)。“相對(duì)”是指將城市管理領(lǐng)域?qū)I(yè)執(zhí)法部門(mén)的部分執(zhí)法權(quán)配置給城管執(zhí)法部門(mén)；“集中”是指以前由城市管理領(lǐng)域多個(gè)專(zhuān)門(mén)執(zhí)法部門(mén)行使的執(zhí)法權(quán)現(xiàn)在由綜合執(zhí)法部門(mén)統(tǒng)一行使，原執(zhí)法部門(mén)不再行使已集中行使的執(zhí)法權(quán)，若繼續(xù)行使的，一律無(wú)效。

(二)配權(quán)限定性

有限政府在要求行政權(quán)的配置上是有限的，止于保護(hù)公民的合法權(quán)利。英國(guó)古典自然法學(xué)家約翰·洛克認(rèn)為，作為政治權(quán)力之一的行政權(quán)只是人們讓渡的實(shí)施自然法的權(quán)利，即保護(hù)人們的生命、自由和財(cái)產(chǎn)，處罰違反自然法的犯罪行為的權(quán)利[12]。在現(xiàn)代國(guó)家，政府的基本定位是人權(quán)保障，政府的作用僅限于市場(chǎng)失靈的公共事務(wù)領(lǐng)域。政府掌握的只是經(jīng)憲法和法律授予的權(quán)力，“法無(wú)授權(quán)即無(wú)權(quán)力”，這是對(duì)政府權(quán)力的實(shí)質(zhì)性限制，和公民的“法不禁止即自由”相對(duì)應(yīng)，政府權(quán)力的設(shè)置應(yīng)當(dāng)以不減損、不侵犯公民的個(gè)人權(quán)利為底線(xiàn)[13]。

相較于其它行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)和執(zhí)法權(quán)的有限性，城管部門(mén)執(zhí)法權(quán)的有限性有其自身的獨(dú)特性。城管綜合執(zhí)法的出現(xiàn)是為了解決城市管理領(lǐng)域?qū)I(yè)執(zhí)法帶來(lái)的“九龍治水”困境，是對(duì)原有的條條管理體制的打破，強(qiáng)調(diào)塊上的權(quán)力整合，屬于行政權(quán)的重新配置。根據(jù)國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件和《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第十七條規(guī)定，城管執(zhí)法權(quán)綜合了城市管理領(lǐng)域市容、市政、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、公安交通、規(guī)劃、工商等7個(gè)方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權(quán)和有關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)。由此可以看出，城管執(zhí)法權(quán)的配置主要是塊上相對(duì)集中，且主要限定在城市管理領(lǐng)域的7個(gè)方面，條上主要是處罰權(quán)以及與處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)等執(zhí)法權(quán)，不包括行政管理權(quán),更不包括行政立法權(quán)和行政司法權(quán)等廣義上的行政執(zhí)法權(quán)。

(三)極具擴(kuò)張性

城管執(zhí)法權(quán)，顧名思義，是城管執(zhí)法部門(mén)所享有的行政權(quán)力。行政權(quán)的設(shè)定方式有兩種：一種是單行法律直接規(guī)定；另一種是在行政組織法中作原則規(guī)定，然后在單行管理法律法規(guī)中規(guī)定具體的事權(quán)和行政權(quán)的形式[14]。目前城管執(zhí)法權(quán)沒(méi)有單行法律直接規(guī)定，也沒(méi)有行政組織法規(guī)定，而是來(lái)自國(guó)務(wù)院法制辦復(fù)函、國(guó)務(wù)院授權(quán)、省級(jí)人民政府決定、地方政府規(guī)章或地方性法規(guī)，導(dǎo)致不同城市城管執(zhí)法權(quán)不一，甚至同一城市不同市轄區(qū)的城管執(zhí)法權(quán)也不一樣*上海市浦東新區(qū)和浦西城區(qū)城管執(zhí)法權(quán)就不一樣，浦東新區(qū)城管有黑車(chē)管理方面的執(zhí)法權(quán)，浦西城區(qū)則沒(méi)有；南京主城六區(qū)無(wú)交通局，江寧區(qū)等非主城區(qū)則有交通局，相應(yīng)的主城區(qū)和郊區(qū)城管執(zhí)法權(quán)不一樣。。

擴(kuò)張性是權(quán)力的共性，本質(zhì)上是由使用權(quán)力的人的人性決定的，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止[15]。城管執(zhí)法權(quán)有別于專(zhuān)業(yè)執(zhí)法權(quán)，專(zhuān)業(yè)執(zhí)法權(quán)一般都是一部法律專(zhuān)門(mén)規(guī)定，權(quán)界相對(duì)清晰，而城管執(zhí)法權(quán)缺少全國(guó)統(tǒng)一的法律和行政法規(guī)規(guī)定，最初來(lái)自國(guó)務(wù)院的其它規(guī)范性文件，各地方城市政府對(duì)“兜底條款”的充分利用，使得“城管是個(gè)筐，難事往里裝”，導(dǎo)致城管無(wú)序擴(kuò)權(quán)。城管執(zhí)法權(quán)擴(kuò)張主要體現(xiàn)在執(zhí)法范圍和執(zhí)法手段兩個(gè)方面。

城管執(zhí)法目前只有有立法權(quán)的城市制定的政府規(guī)章或地方性法規(guī)，沒(méi)有立法權(quán)的城市制定的規(guī)范性文件*參見(jiàn)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào))第三大條規(guī)定了進(jìn)一步做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的要求：“省、自治區(qū)、直轄市和有立法權(quán)的其他地方政府，可以按照規(guī)定程序適時(shí)制定地方政府規(guī)章；沒(méi)有立法權(quán)的地方政府根據(jù)需要可以制定規(guī)范性文件?！?。由于缺乏全國(guó)具體統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地立法技術(shù)人員水平差異較大，城市規(guī)模、城市管理的復(fù)雜性不一，各地城管執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法范圍相差較大，執(zhí)法范圍也從最初國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的7 項(xiàng)擴(kuò)展到28項(xiàng)，增長(zhǎng)了4倍。

2.執(zhí)法手段的擴(kuò)張

2012年行政強(qiáng)制法頒布實(shí)施后*參見(jiàn)2012年《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第十七條第二款規(guī)定：“依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。”，地方性法規(guī)紛紛賦予城市管理行政執(zhí)法部門(mén)除行政處罰權(quán)以外的其它相關(guān)權(quán)力?！赌暇┦谐鞘兄卫?xiàng)l例》(2013年施行)第六十三條賦予了城管法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)。《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》(2012年施行)第

二條第二款賦予了城管與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政檢查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)。據(jù)此，有些城市政府城管執(zhí)法權(quán)從試點(diǎn)初的城市管理領(lǐng)域的全部或部分行政處罰權(quán)擴(kuò)展到與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政檢查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)。

三、城管執(zhí)法權(quán)的淵源

行政職權(quán)是一切行政行為的基礎(chǔ)。行政主體是指合法擁有行政職權(quán)的主體，行政行為都是行政職權(quán)運(yùn)行的一種形態(tài)。理清職權(quán)的合法淵源，有助于解決行政主體資格，是行政行為合法的基礎(chǔ)。在民主時(shí)代，公權(quán)力的產(chǎn)生必須由法設(shè)定，這就是“職權(quán)法定”原則，它是保障職權(quán)來(lái)源合法的前提，主要包括三種合法來(lái)源：對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，行政職權(quán)由法律直接設(shè)定；對(duì)非行政機(jī)關(guān)而言，實(shí)施行政職權(quán)必須得到法律授權(quán)；對(duì)其它組織而言，職權(quán)的委托以法律許可為前提[16]。有學(xué)者認(rèn)為，行政授權(quán)也是一種合法職權(quán)的來(lái)源之一*耿寶建對(duì)“行政授權(quán)”作如下定義：“行政授權(quán)是指行政機(jī)關(guān)在經(jīng)其行政職權(quán)原授予機(jī)關(guān)同意或者許可的情況下,根據(jù)行政管理的實(shí)際需要,自主將其自身?yè)碛械男姓殭?quán)的一部分(或全部)通過(guò)授權(quán)決定的方式授予其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他行政機(jī)關(guān)、組織行使，被授權(quán)主體依法獨(dú)立行使該職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任?！眳⒁?jiàn)：耿寶建.行政授權(quán)新論:走出理論與現(xiàn)實(shí)困境的一種認(rèn)知嘗試[J].法學(xué),2006(4):51-61。。

表1 行政職權(quán)合法來(lái)源比較一覽

我國(guó)的立法進(jìn)路一般遵循國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件—地方政府規(guī)章—地方性法規(guī)—行政法規(guī)—法律的規(guī)律，城管執(zhí)法權(quán)也經(jīng)歷了一個(gè)行政授權(quán)—行政委托—職權(quán)設(shè)定的演變歷程。

(一)城管執(zhí)法權(quán)的初始來(lái)源——行政授權(quán)

根據(jù)行政處罰法第十六條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。”1997年5月23日，國(guó)務(wù)院法制辦公室《關(guān)于在北京市宣武區(qū)開(kāi)展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的復(fù)函》(國(guó)法函〔1997〕12號(hào))批準(zhǔn)北京市原宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)成立，這可以看作是國(guó)務(wù)院對(duì)北京宣武區(qū)城市管理行政執(zhí)法部門(mén)的行政授權(quán)*國(guó)務(wù)院法制辦公室屬?lài)?guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)，通常情況下不具有行政主體資格，也沒(méi)有規(guī)章制定權(quán)。作為協(xié)助總理法律專(zhuān)門(mén)事項(xiàng)辦事機(jī)構(gòu)，它關(guān)于法律方面的回復(fù)很多時(shí)候被認(rèn)為代表國(guó)務(wù)院的意思。。

《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》(京政發(fā)〔2002〕24號(hào))將城市管理行政執(zhí)法部門(mén)集中行使的行政處罰權(quán)由原來(lái)的市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、城市規(guī)劃管理、道路交通秩序管理和工商行政管理等5個(gè)方面擴(kuò)大到13個(gè)方面。這屬于省級(jí)政府對(duì)本轄區(qū)內(nèi)城市管理行政執(zhí)法部門(mén)的行政授權(quán)。

(二)城管執(zhí)法權(quán)的主要來(lái)源——行政委托

完整的行政職權(quán)包括行政歸屬權(quán)(行政權(quán)能)和行政實(shí)施權(quán)(行為權(quán)能)。職權(quán)設(shè)定、法律授權(quán)、行政授權(quán)創(chuàng)設(shè)新的行政主體，擁有完整的行政職權(quán)，行政委托創(chuàng)設(shè)的只是行為主體，只有行政實(shí)施權(quán)。目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)主要來(lái)自城市管理領(lǐng)域其它行政機(jī)關(guān)的行政委托，以其它行政機(jī)關(guān)或城市管理局的名義對(duì)外執(zhí)法，不具備獨(dú)立的行政主體資格，擁有的只是城市管理行政執(zhí)法實(shí)施權(quán)。

城管執(zhí)法權(quán)委托現(xiàn)象的存在主要來(lái)自城市管理行政職能的擴(kuò)張與城市管理行政執(zhí)法部門(mén)在編制、經(jīng)費(fèi)等方面所受限制之間的矛盾。自國(guó)務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作后，城市管理領(lǐng)域集中行政處罰權(quán)的范圍不斷擴(kuò)大，而城市管理行政執(zhí)法部門(mén)因?yàn)殚L(zhǎng)期沒(méi)有中央或省級(jí)主管部門(mén)，編制、經(jīng)費(fèi)遲遲得不到解決。以南京為例，南京市城市管理局和南京市城市管理行政執(zhí)法局一套班子、兩塊牌子，執(zhí)法由南京市城市管理局委托下屬事業(yè)單位城市管理綜合行政執(zhí)法總隊(duì)進(jìn)行*參見(jiàn)南京市城市管理局直屬單位簡(jiǎn)介。根據(jù)南京市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)《關(guān)于成立市城市管理綜合行政執(zhí)法總隊(duì)的通知》(寧編字〔2010〕1號(hào)),成立南京市城市管理綜合行政執(zhí)法總隊(duì)，為市城市管理局(城市管理行政執(zhí)法局)所屬副局級(jí)全額撥款事業(yè)單位。市城管執(zhí)法總隊(duì)受市城市管理局(城市管理行政執(zhí)法局)委托,承擔(dān)組織開(kāi)展城市管理綜合行政執(zhí)法的責(zé)任。http://www.nanjing.gov.cn/njszf/bm/cgj/201302/t20130227_1207137.html。，執(zhí)法總隊(duì)沒(méi)有行政機(jī)關(guān)身份，也沒(méi)有越過(guò)部門(mén)對(duì)政府直接負(fù)責(zé)。再如南京城管負(fù)責(zé)的7000多條次干道的“違章停車(chē)”處罰權(quán)，城管給違章車(chē)輛貼白單，然后將信息反饋給交警部門(mén)，交警部門(mén)根據(jù)情況開(kāi)出罰單，通知違章車(chē)輛所有人交罰款，城管的貼單權(quán)來(lái)自交警部門(mén)的委托，行政歸屬權(quán)還是屬于交警部門(mén)。

江蘇城鎮(zhèn)化率2015年已達(dá)66.5%，南京是江蘇省會(huì)城市，南京市城市管理行政執(zhí)法局還沒(méi)有單獨(dú)設(shè)置，執(zhí)法總隊(duì)不是行政機(jī)關(guān)，執(zhí)法人員還不是公務(wù)員，也就是說(shuō)城市管理行政執(zhí)法歸屬權(quán)和城市管理行政執(zhí)法實(shí)施權(quán)分離，行政主體與行為主體不統(tǒng)一，與國(guó)務(wù)院關(guān)于集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)作為本級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法部門(mén)，依法獨(dú)立履行規(guī)定的職權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的規(guī)定存在一定的差距。由此可以想象全國(guó)城管執(zhí)法權(quán)的實(shí)際運(yùn)行狀況不容樂(lè)觀，行政委托仍然是城管執(zhí)法權(quán)的主要來(lái)源。

(三)城管執(zhí)法權(quán)的法律來(lái)源——職權(quán)設(shè)定

截至2013年初，全國(guó)656個(gè)城市中已有621個(gè)實(shí)施了城管綜合執(zhí)法工作，占城市總數(shù)的95%[17]?！蛾P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào))第三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和有立法權(quán)的其他地方政府，可以按照規(guī)定程序適時(shí)制定地方政府規(guī)章；沒(méi)有立法權(quán)的地方政府根據(jù)需要可以制定規(guī)范性文件?！备鶕?jù)國(guó)務(wù)院的決定和依法行政的需要，各城市紛紛制定規(guī)范城管執(zhí)法的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，筆者通過(guò)檢索北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)全國(guó)各省、城市制定地方法法規(guī)、地方政府規(guī)章的情況作了匯總(數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)到2015年12月31日)。

截至2015年末，浙江省、四川省、上海市等省市制定了24個(gè)城市管理地方性法規(guī)(見(jiàn)表2)，安徽省、北京市、天津市、哈爾濱市等省、市出臺(tái)了34個(gè)地方政府規(guī)章。制定地方性法規(guī)的省級(jí)行政區(qū)占省級(jí)行政區(qū)比重(不含港澳臺(tái))為12.9%，制定地方政府規(guī)章的省級(jí)行政區(qū)占省級(jí)行政區(qū)比重(不含港澳臺(tái))為19.4%，制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的省級(jí)行政區(qū)合計(jì)占比為25.8%，即1/4的省、自治區(qū)、直轄市制定了指導(dǎo)本行政區(qū)劃內(nèi)城市管理綜合行政執(zhí)法相關(guān)規(guī)章或法規(guī)。制定地方性法規(guī)的有地方立法權(quán)的城市占49個(gè)較大市比重為36.7%，制定地方政府規(guī)章的有地方立法權(quán)的城市占49個(gè)較大市比重為61.2%，制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的有立法權(quán)城市合計(jì)占比為81.6%，即絕大多數(shù)有立法權(quán)的城市都出臺(tái)了相應(yīng)的城市管理綜合行政執(zhí)法規(guī)章和法規(guī)。

表2 全國(guó)24個(gè)省級(jí)和較大市城市管理綜合行政執(zhí)法地方性法規(guī)立法情況*數(shù)據(jù)來(lái)自北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù),http://www.pkulaw.cn/。

② 曲靖、玉溪、普洱為云南省地級(jí)市,在2015年3月15日立法法修改前不屬于有立法權(quán)的城市，這三個(gè)城市的城市管理綜合行政執(zhí)法地方性法規(guī)是由云南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的，所以屬于省級(jí)地方性法規(guī)。

四、結(jié)語(yǔ)

鑒于城管執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中性、配權(quán)限定性和極具擴(kuò)張性的特性，加上目前城管執(zhí)法權(quán)主要來(lái)自行政授權(quán)和行政委托，缺乏全國(guó)性的城市管理法律或行政法規(guī)，執(zhí)法依據(jù)主要是地方性法規(guī)、規(guī)章，更多城管執(zhí)法依據(jù)是國(guó)務(wù)院和本省市的其它規(guī)范性文件。筆者建議在積極推進(jìn)城管執(zhí)法部門(mén)權(quán)力清單制度的同時(shí)，國(guó)家層面制定適用于全國(guó)的城管執(zhí)法行政法規(guī)或?qū)ｉT(mén)法律，作為規(guī)范全國(guó)城管執(zhí)法權(quán)的頂層設(shè)計(jì)；省級(jí)層面制定適應(yīng)全省的城管執(zhí)法相關(guān)地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)；市級(jí)層面根據(jù)新修訂的《中華人民共和國(guó)立法法》和國(guó)家、省級(jí)城管執(zhí)法相關(guān)法律及法規(guī)要求，出臺(tái)適用于本市城管執(zhí)法方面的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。

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(責(zé)任編輯：張 璠)

On the Natures and Sources of Urban Management Law Enforcement from the Perspective of Power List System

HE Bin1，2

(1.Tongji University, Shanghai 200092, China；2.Taizhou University, Taizhou, Jiangsu 225300, China)

Power list system is an effective system of restricting power, which is advantageous to the urban management law enforcement in accordance with the law. Power list system is to clearly define the nature and origin of urban management law enforcement power. Urban management law enforcement power has the characteristics of relative concentration, limitation and expansion. There are four legitimate sources of administrative power：power setting, legal authorization, administrative trust, administrative authorization. The source of the urban management law enforcement power has experienced an approach from administrative authority to administrative trust,then to power setting.Considering the natures and the low-level legal sources, the administrative regulations and laws applicable in the whole country should be made as soon as possible to promote the law enforcement power list system.

urban management law enforcement power; power list system; nature; legal source

2016-08-05

何斌(1975—)，男，江蘇泰興人，同濟(jì)大學(xué)法學(xué)博士研究生，泰州學(xué)院副教授，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

D912.114

A

1674-0297(2017)02-0005-06