徐加玉

[摘要]精準(zhǔn)扶貧是我國扶貧工作進(jìn)入新階段后提出的新戰(zhàn)略，它對扶貧工作針對性的強(qiáng)調(diào)，有利于提高減貧效率。然而，由于多種因素的干擾，基層精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐常常與文本表達(dá)發(fā)生偏離。扶貧實(shí)踐既受到地方文化、慣例等非正式制度的制約，也受到項(xiàng)目資源管理體制等正式制度的限制，產(chǎn)生“瞄不準(zhǔn)”、管理形式化、扶貧措施與貧困戶需求不匹配等問題。為提高扶貧的精準(zhǔn)性和扶貧效率，應(yīng)從非正式制度和正式制度兩方面著手改進(jìn)扶貧工作機(jī)制，縮小扶貧實(shí)踐與制度文本之間的差距。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧；非正式制度；正式制度

一、問題的提出

改革開放以來，通過實(shí)施有組織有計(jì)劃的開發(fā)式扶貧措施，我國減貧事業(yè)取得了舉世矚目的成就，超過六億人口擺脫了貧困，到2014年底，貧困發(fā)生率已下降到7.2%，為聯(lián)合國實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的益貧性逐漸下降，包容性發(fā)展格局逐漸弱化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的涓滴效應(yīng)對減貧的作用漸微。扶貧工作進(jìn)入更加“難啃”的攻堅(jiān)階段，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期扶貧工作日益具有更加重要的戰(zhàn)略性價(jià)值。鑒于十八屆五中全會提出了全面建成小康社會目標(biāo)和要求，要到2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，區(qū)域性整體貧困得到有效解決。因此，扶貧任務(wù)非常艱巨。近年來，為進(jìn)一步推進(jìn)扶貧工作，精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制逐步建立和推廣。精準(zhǔn)扶貧就是運(yùn)用專項(xiàng)扶貧政策，動員社會、市場、政府的力量和資源，實(shí)現(xiàn)對貧困人口的精確識別、動態(tài)管理、精準(zhǔn)幫扶和精確考評，有效提高貧困人口收入，減少貧困人口數(shù)量。精準(zhǔn)扶貧的主要內(nèi)容為貧困戶的精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)幫扶，扶貧對象的動態(tài)管理，及扶貧效果的精準(zhǔn)考核。其核心內(nèi)容是“真扶貧、扶真貧”，實(shí)質(zhì)是使扶貧資源更好地瞄準(zhǔn)貧困人群。精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的提出，旨在消除以往大水漫灌式扶貧不能有效利用扶貧資源的弊端，即我國的扶貧開發(fā)長期存在貧困人口底數(shù)不清、情況不明、針對性不強(qiáng)，扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)確等問題。精準(zhǔn)扶貧即通過精確的識別、管理、幫扶和考核過程，識別出真正的貧困人口，對其進(jìn)行針對性的幫扶，從而防止扶貧資源的浪費(fèi)。然而，問題在于，精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制能否貫徹到實(shí)踐中去，實(shí)現(xiàn)扶貧過程的精準(zhǔn)性？在當(dāng)前扶貧工作中，存在著扶貧瞄準(zhǔn)度不高、“扶貧致貧”、扶貧項(xiàng)目分配不均衡、扶貧項(xiàng)目目標(biāo)和資金偏離現(xiàn)象嚴(yán)重等問題。除了制度上的問題，地方權(quán)力與利益關(guān)系會綁架各類扶貧項(xiàng)目使之偏離原來的目標(biāo)指向，鄉(xiāng)村平均主義思想和“以社區(qū)為基礎(chǔ)的瞄準(zhǔn)法”也會對扶貧工作產(chǎn)生若干干擾，導(dǎo)致若干偏離。那么，精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制能否克服這些問題和困難，實(shí)現(xiàn)貧困人口的精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)脫貧？這需要深入到農(nóng)村基層實(shí)踐中進(jìn)行詳細(xì)考察。本文采用質(zhì)性研究方法，對云南省某重點(diǎn)扶貧對象——鄧鎮(zhèn)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，通過無結(jié)構(gòu)式訪談法和參與觀察法收集了大量一手資料，獲得了最直觀的經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)。在闡述和認(rèn)識脫離文本的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，本文從正式制度與非正式制度劃分視角對問題及其成因進(jìn)行了概括和總結(jié)。

二、鄧鎮(zhèn)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐

鄧鎮(zhèn)位于云南省西北部，地處橫斷山脈東緣，屬于高山盆地地形，下轄12個(gè)村民委員會，59個(gè)自然村，76個(gè)村民小組，共7200多戶，22000余人。境內(nèi)有白、漢、傈僳、彝等4個(gè)民族，其中白族人口占90%以上。全鎮(zhèn)總面積350多平方公里，總耕地面積31200多畝。境內(nèi)四面環(huán)山，地勢較為平坦，平均海拔2300-2600米，年平均氣溫約12%，有霜期210天，年均降雨量700毫米左右，適宜種植玉米、蕓豆、水稻、烤煙、馬鈴薯等農(nóng)作物和經(jīng)濟(jì)作物。由于地處深山，鄧鎮(zhèn)長期交通不便，近年來修筑了柏油路后對外交通才得以改善。本地的地形、氣候和水土條件也不利于農(nóng)作：一是旱季和雨季分明，一年的降水量大多分布在夏季，其他季節(jié)降水少，易遭遇干旱災(zāi)害；二是霜期長，熱量不足，冬季陰冷干燥，草枯水冷，不利于放牧；三是土質(zhì)不佳，作物產(chǎn)量低；四是田地以小塊細(xì)碎的梯田為主，無法進(jìn)行機(jī)械化作業(yè)，農(nóng)業(yè)勞動只能依靠人力，限制了勞動生產(chǎn)率的提高。受限于不利自然條件，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的日益提升，傳統(tǒng)種植業(yè)的利潤非常薄。每畝土地每年的凈利潤只有兩三百元，有時(shí)甚至賠本。土地難以為農(nóng)民提供良好的生活，因此青壯年農(nóng)民大多選擇外出打工，村莊中僅剩下“老、弱、病、殘、幼”。就整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，本地區(qū)遠(yuǎn)落后于東部地區(qū)。據(jù)公開資料顯示，鄧鎮(zhèn)2014年全鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入只有約4960元，不及當(dāng)年全國農(nóng)民人均純收入的一半。2014年底，鄧鎮(zhèn)開展農(nóng)村扶貧對象建檔立卡工作，共有建檔立卡貧困戶1290多戶，貧困人口5100多人，貧困發(fā)生率約為24%。鑒于如此高的貧困率，鄧鎮(zhèn)被列為全省貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成為全省重點(diǎn)扶貧對象之一，其下轄的4個(gè)行政村也因較高的貧困發(fā)生率被列為全省重點(diǎn)貧困村，并駐有省級機(jī)關(guān)扶貧幫扶隊(duì)伍。

（一）貧困人口識別

2014年起鄧鎮(zhèn)開展建檔立卡工作，鎮(zhèn)里召集村干部傳達(dá)了政策文件精神，每個(gè)村莊的建檔立卡工作由本村村干部主持。將貧困戶精確識別出來的要求被重復(fù)強(qiáng)調(diào)，但是鎮(zhèn)里并未制定統(tǒng)一的操作方法，貧困戶如何產(chǎn)生似乎主要由村莊自己決定，即由村干部商議具體實(shí)施辦法加以落實(shí)。以鄧鎮(zhèn)省級貧困村玉村為例，鄧鎮(zhèn)分配給玉村的建檔立卡指標(biāo)為246戶，但申請建檔的農(nóng)戶有300多戶，出于本村低保戶和五保戶都屬于村莊最貧困群體的考慮，村干部將低保戶和五保戶首先確定為建檔立卡戶，兩者加總數(shù)約有200多戶，余下僅30多個(gè)指標(biāo)。玉村首先召開村民代表大會傳達(dá)上級政策文件精神，并商議建檔立卡戶的名額分配方案以及建檔立卡戶的評選方法。由于該村由數(shù)個(gè)自然村組成，自上而下傳遞下來的事務(wù)和資源均需要再次析分，由每個(gè)自然村或村民小組決定指標(biāo)的分配事宜，分管的村干部負(fù)責(zé)監(jiān)督。村莊內(nèi)部的指標(biāo)分配過程與政府內(nèi)部自上而下的指標(biāo)確定方式類似，行政村獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配的指標(biāo)后再次對指標(biāo)進(jìn)行析分，進(jìn)一步將指標(biāo)分配給村民小組，玉村共有6個(gè)自然村、8個(gè)村民小組，除了人口較多的兩個(gè)自然村被劃分為2個(gè)村民小組外，其余4個(gè)自然村都屬于一個(gè)村民小組，村民小組與自然村是高度重合的。析分的主要原則是，指標(biāo)數(shù)量需要與各自然村的人口數(shù)量基本對稱，自然村所獲指標(biāo)比例要與本自然村人口占全行政村人口比例相匹配。不過，實(shí)踐中的具體操作未必如此精確，村干部也會考慮到各個(gè)自然村的貧困分布狀況，可能會作些微調(diào)整。但是這一調(diào)整必須確保不會偏離人口比例原則太遠(yuǎn)，否則會引起“吃虧”自然村的不滿。低保戶指標(biāo)、危房改造指標(biāo)等也都是依據(jù)這個(gè)原則進(jìn)行分配和操作的。當(dāng)建檔立卡指標(biāo)分解到村民小組后，由村民小組長負(fù)責(zé)召集本組村民代表開會，依據(jù)申請人的家庭情況對申請人進(jìn)行評估，評選本組的建檔立卡戶。各小組經(jīng)代表會議推選出本組建檔立卡戶后，將結(jié)果上報(bào)給村委會，村委會統(tǒng)計(jì)各村民小組的數(shù)據(jù)形成村級報(bào)表，外貼至村委會辦公地點(diǎn)的宣傳欄上進(jìn)行公布，日期為一周，村民無異議后即上報(bào)至鎮(zhèn)政府。

建檔立卡戶的確定主要在村民小組這一級，村民小組長與村民代表開會討論確定本小組內(nèi)貧困戶，因此，評選權(quán)主要掌握在村民小組長和村民代表的手中。通常村民代表對本組村民情況非常熟悉，評選出的農(nóng)戶基本上屬于本組內(nèi)經(jīng)濟(jì)條件最差的家庭。不過，也難以排除某些村民小組出于其他考慮而將某些不合格農(nóng)戶確定為建檔立卡戶的情況，因?yàn)橐汛_定的建檔立卡戶中有些家庭擁有不少壯勞力，入選的合理性存在很大的疑問。

（二）建檔立卡戶管理

貧困戶識別工作結(jié)束后，要做的工作是為貧困戶“建檔立卡”，將其納入檔案進(jìn)行管理，例如，貧困戶都會填寫一張“精準(zhǔn)脫貧幫扶措施到戶登記表”，表中記錄著貧困戶的家庭人口、勞動力數(shù)量、耕地面積、收入來源、聯(lián)系方式等基本情況，也記錄家庭經(jīng)濟(jì)收入狀況、致貧原因和對應(yīng)幫扶措施等情況。加上過去實(shí)施過的入戶問卷訪問，文本檔案對貧困戶信息的記錄和掌握應(yīng)當(dāng)說非常詳盡。但是，即便如此，仍能發(fā)現(xiàn)一些形式化的跡象，一些數(shù)據(jù)缺乏可信性。例如，由于村干部特別是組干部文化水平普遍不高，難以勝任大量文字和數(shù)字填寫工作，某些需要應(yīng)用電腦和互聯(lián)網(wǎng)的部分只能完全依靠大學(xué)生村官操作。為了省時(shí)省力，貧困戶的信息錄入主要由村干部根據(jù)自己對貧困戶情況的了解進(jìn)行估算。通過這種捷徑計(jì)算出來的收入幾乎都是非常規(guī)整的數(shù)字，如2600、2700等，脫貧后的收入數(shù)字登記也是如此，這種粗略的估算能夠反映貧困戶的大致狀況，但顯然無法反映貧困戶準(zhǔn)確的實(shí)際收入，估算收入與實(shí)際收入之間存在少則數(shù)百元多則上千元的誤差。即使是各級政府派駐在村的駐村工作隊(duì)也未能實(shí)現(xiàn)全部入戶統(tǒng)計(jì)，大多數(shù)情況下，他們也要依靠村干部的推測與幫助。

再者，按照動態(tài)管理的政策要求，建檔立卡后，建檔立卡戶的管理應(yīng)當(dāng)是動態(tài)的，已經(jīng)脫貧的家庭應(yīng)及時(shí)退出檔案，陷入貧困的家庭應(yīng)及時(shí)納入檔案實(shí)施幫扶。但在實(shí)踐中僅能夠發(fā)現(xiàn)脫貧的農(nóng)戶，而難以發(fā)現(xiàn)返貧的農(nóng)戶，即建檔貧困戶實(shí)際上是“只進(jìn)不出”的。以玉村為例，2014年時(shí)建檔立卡戶為246戶，2015年下降為227戶，2016年繼續(xù)下降為122戶，每年都有一大批貧困戶脫貧，但沒有一個(gè)返貧案例。按照政府制定的脫貧時(shí)間表，玉村將于2016年脫貧，即貧困發(fā)生率必須降低到7%以下。但實(shí)際情況并沒有那么樂觀，許多已經(jīng)脫貧的農(nóng)戶實(shí)際上并未有大的改觀，脫貧后的收入只比過去增加了一兩千元，而且不排除其中的某些水分，訪談中村干部承認(rèn)，一些脫貧的農(nóng)戶與之前相比并沒有大的不同，甚至在一些隋況下，可以認(rèn)為有的脫貧案例更多地是一種數(shù)字變更，與實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況缺乏聯(lián)系。鄧鎮(zhèn)的四個(gè)重點(diǎn)貧困村都有相應(yīng)的脫貧時(shí)間表，每一年需要脫貧的戶數(shù)早已被規(guī)劃好，脫貧腳步按照規(guī)劃“順利”行進(jìn)，但是否真正實(shí)現(xiàn)了貧困戶的脫貧仍存在疑問。

（三）貧困人口幫扶

貧困人口的識別只是第一步，最為關(guān)鍵的是幫助貧困人口脫貧。為落實(shí)精準(zhǔn)幫扶政策精神，地方政府提出以發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧一批、安居房建設(shè)脫貧一批、易地搬遷安置脫貧一批等“八個(gè)一批”扶貧措施對貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶，原則上要求產(chǎn)業(yè)扶持、安居建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)社會保障、能力素質(zhì)提升、金融支持等6個(gè)方面必須到村到戶。但是，實(shí)踐中扶貧項(xiàng)目資源分配、扶貧措施入戶和扶貧資金整合等方面都存在若干問題，影響了貧困人口的脫貧步伐。

1.扶貧項(xiàng)目資源分配

在扶貧項(xiàng)目資源分配方面，資源分配并不總是在各村之間公平分配，自上而下傳遞下來的項(xiàng)目和資金很多時(shí)候主要由鎮(zhèn)政府進(jìn)行分配，鎮(zhèn)政府在決定將項(xiàng)目和資金分配給哪些村莊時(shí)會考慮多種因素，其中村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系如何以及是否有利于打造“亮點(diǎn)”和政績等考慮起著較大的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾向于將項(xiàng)目資源分配給穩(wěn)定有序、村級領(lǐng)導(dǎo)班子有力的村莊，這樣的村莊沒有給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增添過重大麻煩，村級班子成員堅(jiān)強(qiáng)有力且積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有意愿將項(xiàng)目資源分配給這些村莊，似乎帶有“獎(jiǎng)勵(lì)”的意味。相反地，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成過重大麻煩、村級領(lǐng)導(dǎo)班子不力的村莊往往難以得到項(xiàng)目資源，例如玉村下轄的某自然村曾因易地扶貧搬遷項(xiàng)目發(fā)生過群體性事件，自然村的村民暴力毆打了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，玉村因此被基層政府列為“黑名單”，項(xiàng)目不予批準(zhǔn)，政策優(yōu)惠不予考慮，玉村因此成為全鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施最差的村莊，也是貧困人口最多的村莊。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也傾向于將項(xiàng)目資源分配給易出政績的村莊，例如，作為鎮(zhèn)政府駐地的鄧村經(jīng)常享受到更多的政策優(yōu)惠，以危房改造指標(biāo)分配為例。鄧村的貧困人口數(shù)量和貧困發(fā)生率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他村莊，但享受到的指標(biāo)數(shù)量占到所有指標(biāo)數(shù)量的一半，其他十多個(gè)行政村分享另一半指標(biāo)，作為鎮(zhèn)政府駐地，鄧村的發(fā)展是一個(gè)可見的“亮點(diǎn)”，因此獲得了扶貧資源的傾斜式照顧。

2.扶貧措施入戶

在扶貧措施入戶方面，“八個(gè)一批”包含了小額信貸、房居改善、產(chǎn)業(yè)扶持等多個(gè)方面，但幫扶實(shí)踐與政策設(shè)想存在相當(dāng)?shù)膹埩?，扶貧措施入戶還存在若干阻礙。小額信貸政策實(shí)施過程并不那么順利，本地村落社會對于借貸和負(fù)債持負(fù)面看法，謹(jǐn)慎的農(nóng)民盡量避免借貸和負(fù)債。危房改造項(xiàng)目在實(shí)踐中也發(fā)生了偏離，危房改造的最高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是每戶一萬元，而在當(dāng)?shù)亟ㄔ煲蛔路恐辽傩枰嗳f元，最貧困的家庭即使獲得一萬元的補(bǔ)助也無法建起新房，因而危房改造指標(biāo)大多分配給經(jīng)濟(jì)條件相對較好、擁有足夠資金實(shí)力建造新房的農(nóng)戶，最貧困的農(nóng)戶反而無法享受這一政策。當(dāng)?shù)卣菩械漠a(chǎn)業(yè)扶貧政策也面臨重重阻礙。產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目追求新穎、規(guī)模和自我保護(hù)的特征與貧困戶追求熟悉、穩(wěn)定、低風(fēng)險(xiǎn)、小規(guī)模以及缺乏生產(chǎn)要素的事實(shí)產(chǎn)生了巨大張力，張力的后果是產(chǎn)業(yè)扶貧政策推進(jìn)異常艱難，貧困戶的反應(yīng)消極。目前，到戶的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目主要以種養(yǎng)業(yè)為主，種植業(yè)有藥材、馬鈴薯、魔芋、蘋果等項(xiàng)目，養(yǎng)殖業(yè)方面主要推動新品種肉牛、生豬、山羊和地方雞的養(yǎng)殖。這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目會給予參與的農(nóng)戶適當(dāng)補(bǔ)貼，例如免費(fèi)提供蘋果樹苗和一定數(shù)量肥料，以及給予養(yǎng)殖戶一些補(bǔ)貼，目前一頭牛的補(bǔ)貼是5000元，一只羊或豬的補(bǔ)貼是1000元，一只雞的補(bǔ)貼是7元。鑒于過去有農(nóng)戶參與項(xiàng)目報(bào)名后又反悔退出，因此項(xiàng)目新要求參與農(nóng)戶需繳納一定數(shù)量保證金，如一頭牛的押金為2000元，一頭豬或羊的押金是500元，新的規(guī)定是繳納了押金之后才能申請養(yǎng)殖項(xiàng)目，許多貧困因拿不出押金而無法參與項(xiàng)目。許多種養(yǎng)殖項(xiàng)目在農(nóng)戶看來缺乏吸引力，農(nóng)戶非常擔(dān)心產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中可能存在的市場風(fēng)險(xiǎn)，這一點(diǎn)已經(jīng)為政府曾推動過的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目失敗的結(jié)果所驗(yàn)證，貧困戶缺乏資金、勞動力和新種養(yǎng)業(yè)所需要的新技術(shù)，因而面對產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目信心不足，積極性和參與意愿很低。

3.扶貧資金整合

調(diào)研中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，目前的扶貧項(xiàng)目和扶貧資金運(yùn)作體制過于分散，在推動整鄉(xiāng)推進(jìn)和整村推進(jìn)等重大工程項(xiàng)目時(shí)明顯感受到條塊關(guān)系的掣肘。自上而下以條條方式下?lián)艿捻?xiàng)目資金時(shí)間往往超出基層政府的控制，進(jìn)而影響到項(xiàng)目進(jìn)度。以鄧鎮(zhèn)某移民扶貧搬遷工程為例，異地搬遷是一項(xiàng)涉及發(fā)改委、住建、國土等多部門的綜合工程，需要融合多部門的資金以及各部門之間的相互協(xié)調(diào)和配合，但是項(xiàng)目實(shí)踐中，各部門愿意承擔(dān)的責(zé)任有限，涉及某一部門的項(xiàng)目和資金由該部門負(fù)責(zé)實(shí)施、劃撥和考核，項(xiàng)目如何投入、如何實(shí)施等，各部門擁有決定權(quán)，因此無法做到協(xié)調(diào)一致，經(jīng)常發(fā)生某一部門工程完工后，另一部門項(xiàng)目卻未跟上的情況。為加快脫貧腳步，鄧鎮(zhèn)正在實(shí)施整鄉(xiāng)推進(jìn)工程，預(yù)計(jì)需要1.6億元資金，其中省扶貧辦撥付的專項(xiàng)扶貧資金2000萬元，縣級財(cái)政投入100萬元，還有1億多元的資金屬于自上而下通過條條下達(dá)的行業(yè)扶貧資金，這些資金需要向上級職能部門進(jìn)行申請，并與專項(xiàng)扶貧資金一起加以統(tǒng)籌和整合，即“打包”項(xiàng)目和資金。但是目前基層政府仍沒有足夠的整合能力，“四到縣”以后，縣級政府擁有了部分整合能力，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級則幾乎沒有整合能力。各部門依照自身的管理規(guī)則落實(shí)本部門的項(xiàng)目，相互之間聯(lián)系較少，由此導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)呈現(xiàn)出“這搞一點(diǎn)，那搞一點(diǎn)”狀態(tài)，制約了扶貧資源的使用效率。當(dāng)前扶貧工作儼然成為基層政府最重要的中心工作，但是縣扶貧辦缺乏協(xié)調(diào)和整合其他部門的權(quán)力，面臨壓力大、動員力小的窘境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也承擔(dān)著脫貧的巨大壓力，同樣缺乏整合能力，以及因地制宜調(diào)整扶貧政策的能力。

扶貧政策規(guī)定“過死”為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展扶貧工作造成了巨大困難。目前，扶貧項(xiàng)目的用途范圍和扶貧資金的具體使用方案都有嚴(yán)格規(guī)定，縣鄉(xiāng)都不能自由變更，許多規(guī)定相當(dāng)細(xì)節(jié)化，以養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例，項(xiàng)目規(guī)定只允許發(fā)展牛、羊、豬、雞養(yǎng)殖業(yè)，規(guī)定了資金在四種牲畜間分配的比例，規(guī)定了每一種牲畜的數(shù)量目標(biāo)、押金數(shù)額、補(bǔ)貼數(shù)額等?！八牡娇h”改革后，縣級政府的自主權(quán)有所擴(kuò)大，但仍非常有限，過去沒有選擇，項(xiàng)目如何規(guī)定就要如何落實(shí)，如今具有一定的自由裁量權(quán)，但是仍屬于做“選擇題”，縣級政府能夠靈活處理的空間并不是很大?，F(xiàn)在基層政府可以更改資金分配比例，調(diào)整具體數(shù)字，但是不能超過既定的范圍。專項(xiàng)資金用途被限制在水、電、路、氣、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境等十?dāng)?shù)個(gè)類別之中，不能自由變更或躍出，基層政府只能在此范圍內(nèi)申請和實(shí)施項(xiàng)目，即使有好的想法也不能躍出資金管理?xiàng)l例范圍。在強(qiáng)大的審計(jì)和問責(zé)壓力下，專項(xiàng)項(xiàng)目資金管理?xiàng)l例是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的“靈魂”，省、市級政府會嚴(yán)格按照資金使用是否符合規(guī)定這一原則進(jìn)行考核和審計(jì)，對于基層政府來說，資金使用符合規(guī)定是第一位的，項(xiàng)目政策規(guī)定是否符合地方實(shí)際、資金使用是否有效益則被放到第二位，實(shí)際上，這也極大影響了脫貧效果，一旦項(xiàng)目政策與實(shí)際情況不符就會遭遇極大的阻力。

三、實(shí)踐與文本表達(dá)的分離

根據(jù)中央《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)[2013]25號文件）的闡述，精準(zhǔn)扶貧主要指對貧困村和貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)考核，扶貧資源須精準(zhǔn)到村到戶，以此引導(dǎo)扶貧資源優(yōu)化配置，提高扶貧資源使用效率，以及構(gòu)建扶貧工作的長效機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧的核心概念是精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)考核。精準(zhǔn)識別意即在有限規(guī)模條件下，將最貧困、最需要扶持的人識別出來；精準(zhǔn)管理指運(yùn)用信息化、動態(tài)化手段管理貧困戶和貧困村；精準(zhǔn)幫扶則要求充分考慮貧困村和貧困戶的實(shí)際致貧原因，在此基礎(chǔ)上制定針對性的幫扶措施；精準(zhǔn)考核則采用量化和細(xì)化扶貧內(nèi)容與指標(biāo)的形式，對相關(guān)部門和干部進(jìn)行考核，以改變過去扶貧領(lǐng)域考核的形式化問題。但是，精準(zhǔn)扶貧的政策理念往往因在農(nóng)村基層扶貧實(shí)踐中受到各種干擾而發(fā)生相當(dāng)大的偏離。農(nóng)村反貧困實(shí)踐面臨著“表達(dá)與實(shí)踐相背離”的困境，扶貧制度的實(shí)際運(yùn)作常常會在實(shí)踐中偏離預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)，而且經(jīng)常陷入制度和程序設(shè)計(jì)越周密，實(shí)踐中偏離幅度越大的怪圈。

鄧鎮(zhèn)的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐與精準(zhǔn)扶貧文本表達(dá)之間存在若干偏離。受到各種因素的阻礙和干擾，扶貧實(shí)踐在貧困人口識別、貧困人口管理以及貧困人口針對性幫扶上都存在或大或小的偏離。在貧困人口識別方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將建檔立卡指標(biāo)分配給行政村后，行政村再次對指標(biāo)進(jìn)行了析分，指標(biāo)析分的主要原則是：指標(biāo)數(shù)量須與自然村的人口數(shù)量相對應(yīng)，自然村能夠獲得多少指標(biāo)很大程度上取決于該自然村人口在行政村總?cè)丝谥械谋壤?。由于各自然村?jīng)濟(jì)情況存在差異，以人口和戶數(shù)為主要分配標(biāo)準(zhǔn)存在一定的誤差，可能導(dǎo)致部分貧困戶漏出或部分非貧困戶入選。當(dāng)貧困指標(biāo)分配到自然村，即村民小組后，建檔立卡戶由小組長和為數(shù)不多的本組村民代表共同商議產(chǎn)生，在此過程中可能發(fā)生“精英俘獲”現(xiàn)象，某些建檔立卡指標(biāo)可能會被分配給精英的親友，導(dǎo)致非貧困戶入選。在貧困人口管理方面，雖然信息化管理建設(shè)良好，貧困村與貧困戶的基本資料、幫扶情況已被納入統(tǒng)一的扶貧信息系統(tǒng)進(jìn)行專門管理，但是動態(tài)管理仍具有某些形式化跡象和特征，在貧困戶年人均收入等關(guān)鍵數(shù)字資料上存在缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性的“估算”行為，建檔立卡戶“只出不進(jìn)”不符合常識經(jīng)驗(yàn)，部分已經(jīng)脫貧的農(nóng)戶在經(jīng)濟(jì)條件改善上尚存在疑問，許多脫貧農(nóng)戶實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況并無根本改善，收入增加幅度和可持續(xù)性都存在疑問。在扶貧項(xiàng)目資源分配方面，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍來說，扶貧資源分配并不總是在各行政村之間公平分配，資源分配既受到鄉(xiāng)村關(guān)系的影響，也受到基層政府政績邏輯的影響。通過科層體制自上而下傳遞下來的項(xiàng)目和資金相對于廣大鄉(xiāng)村社會需要來說仍非常稀缺，行政村之間往往存在競爭關(guān)系，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常利用項(xiàng)目資源來吸引、利用和控制村莊，穩(wěn)定有序、配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的村莊相比曾給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來過“麻煩”的村莊能夠獲得更多的扶貧資源，被重點(diǎn)關(guān)注的“亮點(diǎn)村”也能夠比其他村莊獲得更多的扶貧資源。另外，當(dāng)前體制下項(xiàng)目資金的撥付、使用和考核仍具有明顯的碎片化特征，各職能部門分別負(fù)責(zé)本部門項(xiàng)目的發(fā)包和考核，各職能部門之間缺乏溝通和協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級扶貧部門感受到更多的壓力，扶貧已經(jīng)成為當(dāng)前的中心工作，脫貧成效是重點(diǎn)考核指標(biāo)，然而，他們都缺乏協(xié)調(diào)和整合各部門扶貧資源及扶貧行動的能力，無法調(diào)動其他部門協(xié)同運(yùn)作，面臨責(zé)任與權(quán)限同能力不相匹配的窘境。項(xiàng)目和資金管理過于詳細(xì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)限過小也產(chǎn)生了突出問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目體制中僅扮演“落實(shí)者”的角色，缺乏話語權(quán)，由上級政府制定的項(xiàng)目政策往往由于缺乏對基層狀況的了解而與地方實(shí)際情況、實(shí)際需求不相匹配，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目的實(shí)際效果大打折扣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最了解基層情況，但是最缺乏自主性和靈活性，在強(qiáng)大的審計(jì)和問責(zé)壓力下，在缺乏有效信息反饋與政策修正體制情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能按照既定政策規(guī)定行事，無法根據(jù)實(shí)際情況作適當(dāng)修正。正是在這個(gè)意義上，扶貧實(shí)踐陷入了制度文本規(guī)定越周密，與實(shí)際情況差異越大，項(xiàng)目實(shí)施效果越不理想的怪圈之中。

四、正式制度與非正式制度

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略理念在實(shí)踐中發(fā)生偏離、遇到困難和阻礙，呈現(xiàn)出實(shí)踐與文本表達(dá)相偏離的形態(tài)。偏離現(xiàn)象的產(chǎn)生與制度運(yùn)行密切相關(guān)。不同學(xué)派的學(xué)者對制度的界定和表述有所差異，但對制度本質(zhì)內(nèi)涵的把握大同小異，制度是社會運(yùn)行所遵循的規(guī)則，是人類有意或無意設(shè)計(jì)出來用于約束人們之間相互作用的各種規(guī)則。著名制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾思在其經(jīng)典著作《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》中將制度區(qū)分為正式制度與非正式制度，正式制度即約束人們行為關(guān)系的有意識的契約安排，是人們有意識創(chuàng)設(shè)的行為規(guī)則，如法律、契約等；非正式制度則是指從未被人們有意識地設(shè)計(jì)過的規(guī)則，是人們在長期交往中無意識形成的行為規(guī)則，包括價(jià)值信念、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、意識形態(tài)、地方慣例等。兩者間的主要區(qū)別是有無界限明確的組織來制定和監(jiān)督規(guī)范的實(shí)施。在分析扶貧實(shí)踐產(chǎn)生的偏離問題時(shí)，正式制度和非正式制度的劃分具有重要的啟發(fā)意義。就正式制度來說，精準(zhǔn)扶貧理念因受到現(xiàn)行扶貧治理體制的掣肘而在精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)幫扶等方面存在實(shí)踐性的困難?，F(xiàn)行扶貧治理體制至少存在以下兩個(gè)問題：一是權(quán)力與責(zé)任配置不均衡，扶貧資源傳遞呈現(xiàn)出碎片化特征，扶貧部門不能有效協(xié)調(diào)整合其他部門的相關(guān)項(xiàng)目和資金，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)巨大的脫貧壓力，但是缺乏相應(yīng)的資源和權(quán)力給予保障；二是體制內(nèi)缺乏基層信息有效上傳機(jī)制，作為最了解基層狀況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏將信息有效上達(dá)的穩(wěn)定的制度化渠道，也缺乏靈活處置的權(quán)限，脫離地方實(shí)際的扶貧政策若得不到及時(shí)糾正必然因無法獲得貧困群體的支持與配合而遭遇重重阻力。

除了正式制度，人們的思維和行動也會受到非正式制度的巨大影響。相比較而言，“人們行為選擇的大部分行為空間是由非正式制度來約束的”。非正式制度往往與某種文化、價(jià)值觀、地方性知識等相聯(lián)系。在鄉(xiāng)村社會場域中，具有地方性色彩的非正式制度可能會與國家政策理念產(chǎn)生某些緊張或沖突。鄉(xiāng)村社會在資源分配上存在自己的規(guī)則，這些規(guī)則具有當(dāng)?shù)匚幕瘍r(jià)值形態(tài)、地方現(xiàn)實(shí)條件等方面的依據(jù)，如自然村均衡分配扶貧資源原則、懶人不應(yīng)受到扶持觀念、借貸與負(fù)債是不良現(xiàn)象的觀念等。實(shí)際上任何國家政策進(jìn)入鄉(xiāng)村社會后都面臨著非正式制度的挑戰(zhàn)，非正式制度對人們的影響作用巨大而深刻，難以在短時(shí)期內(nèi)加以改變。一昧地否定和打壓鄉(xiāng)村非正式制度可能會帶來反效果，如何利用和改造鄉(xiāng)村非正式制度，使之成為脫貧攻堅(jiān)的助力而非阻力是一項(xiàng)值得研究的課題。

五、結(jié)論與建議

精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制是應(yīng)對新時(shí)期扶貧形勢而提出的扶貧戰(zhàn)略，力圖對過往“大水漫灌”式的扶貧思路進(jìn)行反思，更加精準(zhǔn)地識別出貧困人口，對貧困人口進(jìn)行針對性幫扶，并在貧困人口管理和脫貧考核上提高精準(zhǔn)性，藉此提高扶貧效率，加快脫貧步伐。不過，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的文本表達(dá)主要呈現(xiàn)為一種理念或政策精神，用于指導(dǎo)全國的扶貧工作，缺乏具體可操作的程序、步驟和方法，如何實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧仍須依靠地方進(jìn)行創(chuàng)造性地實(shí)踐。扶貧實(shí)踐是一個(gè)復(fù)雜的過程，既會受到地方文化、慣例等鄉(xiāng)村社會中非正式制度的影響或干擾，也會受到項(xiàng)目管理體制、扶貧治理體制等正式制度的制約。因此，扶貧實(shí)踐中依然再生產(chǎn)著“瞄準(zhǔn)”問題、管理形式化問題、幫扶措施與貧困戶需求不匹配等問題。為提高扶貧的精準(zhǔn)性，提高扶貧效率，應(yīng)從非正式制度和正式制度兩方面著手改進(jìn)扶貧工作機(jī)制，縮小扶貧實(shí)踐與制度文本之間的差距。鄉(xiāng)村社會中的非正式制度在鄉(xiāng)村社會生活中發(fā)揮著巨大作用，根系于地方文化網(wǎng)絡(luò)之中，具有地方正當(dāng)性，一味壓制和破壞可能會引發(fā)反效果，因此需要在精準(zhǔn)扶貧理念與地方非正式制度之間尋找平衡。某些非常不利于扶貧工作開展的非正式制度是可以通過溫和、巧妙的方法加以引導(dǎo)和改變的，如懶人不應(yīng)受助觀念、負(fù)債可恥觀念等。正式制度中的干擾和阻礙因素，可以通過對正式制度的改革來減輕或消除。當(dāng)前的扶貧項(xiàng)目資源缺乏整合，扶貧部門缺乏協(xié)調(diào)其他部門協(xié)同開展扶貧工作的能力，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最熟悉地方實(shí)際狀況但最缺乏靈活處理的權(quán)限和信息上傳機(jī)制。因此，應(yīng)建立扶貧項(xiàng)目和資源的有效整合機(jī)制，強(qiáng)化縣級政府的資源整合能力，在加強(qiáng)監(jiān)督的前提下賦予基層政府更大的靈活處置權(quán)限，并建立體制內(nèi)和體制外的信息傳遞與反饋機(jī)制，收集貧困群體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見與建議，以便扶貧政策和項(xiàng)目根據(jù)實(shí)際需要及時(shí)做出調(diào)整。

[責(zé)任編輯 劉傳磊]