□杜劍虹

（寧波市公安局北侖分局，浙江 寧波 315800）

○公安改革研究 主持人：潘晶安

對(duì)縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)大部門(mén)大警種制改革的再思考

□杜劍虹

（寧波市公安局北侖分局，浙江 寧波 315800）

2016年12月1日，浙江省公安廳宣布在先期試點(diǎn)工作成功的基礎(chǔ)上，在全省全面推進(jìn)大部門(mén)大警種制改革。浦江、南湖兩地公安機(jī)關(guān)在大部門(mén)大警種制改革中，切實(shí)解決了突出問(wèn)題，取得了良好成效。在充分調(diào)研各地大部門(mén)大警種制改革面臨的問(wèn)題及民警思想狀態(tài)的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步把握方向、找準(zhǔn)改革的路徑；加大力度，抓好工作落實(shí)，努力將大部門(mén)大警種制改革形成更多特色，打造成為“浙江品牌”。

縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)；大部門(mén)大警種制；公安改革

大部門(mén)大警種制改革是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義，是牽動(dòng)公安機(jī)關(guān)全局改革的“牛鼻子”，也是2017年公安工作的“重頭戲”。2015年9月，浙江省公安廳正式把浦江縣公安局、嘉興市公安局南湖分局定為全省縣級(jí)公安機(jī)關(guān)大部門(mén)大警種制改革的試點(diǎn)單位，經(jīng)過(guò)一年多的大膽嘗試，改革總體成功，為全省的改革提供了“范本”和“參考答案”。2016年12月1日，浙江省公安廳在浦江縣召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，宣布在先期試點(diǎn)工作成功的基礎(chǔ)上，在全省全面推進(jìn)大部門(mén)大警種制改革。[1]縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)是大部門(mén)大警種制改革的重點(diǎn)，也是突破口，其改革力度是近年來(lái)少有的，必然會(huì)遇到許多阻力和困難，能否順利完成大部門(mén)大警種制改革，發(fā)揮改革應(yīng)有效益，提升公安工作的整體效能，是對(duì)縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部能力水平的檢驗(yàn)與考驗(yàn)。筆者結(jié)合浦江、南湖兩地公安機(jī)關(guān)改革情況，對(duì)縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)大部門(mén)大警種制改革進(jìn)行再思考，以?huà)伌u引玉，與各位同仁共同探討。

一、大部門(mén)大警種制改革的背景

大部門(mén)制即為大部門(mén)體制，是指在政府的部門(mén)設(shè)置中，將那些職能相近的部門(mén)、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。[2]大警種制是公安機(jī)關(guān)按照大部門(mén)體制對(duì)自身機(jī)構(gòu)設(shè)置提出的一種警務(wù)管理體制，其概念與大部門(mén)制相同。浙江省公安廳決定在全省全面推進(jìn)大部門(mén)大警種制改革，有其深刻背景。

（一）從國(guó)際情況看。上世紀(jì)70年代以來(lái)，以美、英、法、日、澳為代表的市場(chǎng)化國(guó)家，紛紛掀起了以大部門(mén)制改革為特征的整體政府建設(shè)浪潮，以期通過(guò)整合政府部門(mén)職能，消彌官僚制的弊端，向公眾提供更加完善的公共服務(wù)。目前，大部門(mén)制已經(jīng)成為市場(chǎng)化程度較高的國(guó)家普遍實(shí)行的政府治理模式。[3]這種政府治理模式也被國(guó)外警察機(jī)關(guān)廣泛吸收。英國(guó)倫敦警察廳總部?jī)H下設(shè)五大部，即特殊犯罪與行動(dòng)部、地區(qū)警務(wù)部、特別行動(dòng)部、職業(yè)化部、警令部。美國(guó)洛杉磯市警察局僅下設(shè)八個(gè)處，即行政處、行動(dòng)處、刑事處、教育訓(xùn)練處、職業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)處、風(fēng)險(xiǎn)管理與權(quán)益保障處、反恐與刑事情報(bào)處、技術(shù)支援處。日本都道府縣警察局本部下設(shè)七大部，即總務(wù)部、警務(wù)部、生活安全部、刑事部、交通部、警備部、地域部。警察機(jī)關(guān)實(shí)行大部門(mén)制已成為世界現(xiàn)代警務(wù)發(fā)展的趨勢(shì)和方向。

（二）從國(guó)內(nèi)情況看。從1982年開(kāi)始我國(guó)已進(jìn)行過(guò)六輪機(jī)構(gòu)改革，政府機(jī)構(gòu)從以前66個(gè)減少至現(xiàn)在25個(gè)。2007年10月，黨的十七大首次在黨的報(bào)告中提出了“大部門(mén)體制”的概念。2008年2月，十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，對(duì)探索實(shí)行大部門(mén)體制提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)，這一輪大部門(mén)制改革為轉(zhuǎn)變政府職能邁出了關(guān)鍵的第一步。2012年10月，在黨的十八大報(bào)告中，再次提及大部門(mén)制，要求“穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革，健全部門(mén)職責(zé)體系”。2013年2月，黨的十八屆二中全會(huì)審議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，同年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)“加快轉(zhuǎn)變政府職能”，要求“統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系，積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門(mén)制”，表明我國(guó)大部門(mén)制改革成為全面深化改革的客觀(guān)要求。

（三）從公安情況看。2015年2月，中央審議通過(guò)了公安部《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)改革方案，明確了四個(gè)總體目標(biāo)和七個(gè)方面的主要任務(wù)、100多項(xiàng)改革措施，其中，在總體目標(biāo)中提出“建立符合公安機(jī)關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安機(jī)關(guān)管理體制”、在主要任務(wù)中提出“完善公安機(jī)關(guān)管理體制”。2015年9月，在大連召開(kāi)的全國(guó)公安廳局長(zhǎng)座談會(huì)提出，要“按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能原則，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、整合力量，推行扁平化指揮、合成化作戰(zhàn)模式”。2016年年初，中央政法工作會(huì)議又提出，要“在基層探索試行大部門(mén)大警種制改革，優(yōu)化警力資源配置，提高效率”。2016年，全國(guó)公安廳局長(zhǎng)會(huì)議則強(qiáng)調(diào)，要“積極探索推行大部門(mén)大警種制，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合、自上而下與自下而上相促進(jìn)，努力在警務(wù)體制改革上有所突破”。這表明大部門(mén)大警種制改革是中央和公安部的重大決策部署。

二、浦江、南湖公安機(jī)關(guān)大部門(mén)大警種制改革的實(shí)踐探索

（一）解決的問(wèn)題。浙江省委常委、省公安廳廳長(zhǎng)徐加愛(ài)在省公安廳全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上說(shuō)：“大部門(mén)大警種制改革不是機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單的撤拼重組，而是職能的優(yōu)化和警務(wù)流程再造，追求1+1＞2的效果。”[4]縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)大部門(mén)大警種制改革正是通過(guò)追求這種效果來(lái)解決當(dāng)下公安工作面臨的突出問(wèn)題。浦江、南湖兩地公安機(jī)關(guān)的改革解決了突出問(wèn)題，回應(yīng)了基層廣大民警的呼聲。

1.破難題，解決機(jī)構(gòu)林立、分工過(guò)細(xì)問(wèn)題?！耙恍┖酶牡?、能改的我們已經(jīng)在改或者改完了，剩下的都是難啃的‘硬骨頭’，都是涉及體制性、源頭性的‘老大難’問(wèn)題”。[5]浙江省公安廳黨委副書(shū)記、常務(wù)副廳長(zhǎng)洪巨平在浦江現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上對(duì)此作了深入的剖析。浦江、南湖兩地公安機(jī)關(guān)通過(guò)大部門(mén)大警種制改革，已經(jīng)啃下“硬骨頭”，破解了“老大難”問(wèn)題，浦江是一鼓作氣、強(qiáng)力推進(jìn)，南湖是先易后難、循序漸進(jìn)，兩局將原有26個(gè)和32個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)整合為8個(gè)和9個(gè)，分別減少18個(gè)和23個(gè)，均少于公安部上一輪機(jī)構(gòu)改革8+3的規(guī)定數(shù)。

2.增警力，解決一線(xiàn)缺警、警力不足問(wèn)題。警力不足，尤其是一線(xiàn)警力緊缺是縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)存在的最突出問(wèn)題，依靠大量投入、持續(xù)增加警力的外延擴(kuò)張式發(fā)展模式難以為繼，必須走警力無(wú)增長(zhǎng)改善的內(nèi)涵式發(fā)展之路。浦江、南湖兩地公安機(jī)關(guān)通過(guò)大部門(mén)大警種制改革，把警力推向一線(xiàn)，有效緩解了派出所警力緊缺狀況。以浦江縣公安局為例，改革后，機(jī)關(guān)警力數(shù)下降了23.2%，派出所警力從132名增至199名，警力數(shù)占全局總?cè)藬?shù)比例從32%提高至49%。（見(jiàn)圖1[6]）

圖1 浦江縣公安局警力配置（單位：人）

3.激活力，解決合力不夠、忙閑不均問(wèn)題。由于目前縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)層級(jí)過(guò)多、分工過(guò)細(xì)，警種間警力分散、多頭管理，特別是領(lǐng)導(dǎo)、指揮員多，骨干、戰(zhàn)斗員少的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致合力不夠、忙閑不均問(wèn)題十分突出。浦江、南湖兩地公安機(jī)關(guān)通過(guò)大部門(mén)大警種制改革，實(shí)現(xiàn)了“局領(lǐng)導(dǎo)變中層，中層變民警”的轉(zhuǎn)變，將指揮員、戰(zhàn)斗員職責(zé)融為一體，無(wú)論是“大治安”還是“大刑偵”都實(shí)行內(nèi)部動(dòng)態(tài)用警，民警原則上沒(méi)有警種細(xì)分，視工作需要?jiǎng)討B(tài)用警，哪項(xiàng)工作、哪項(xiàng)任務(wù)需要就承擔(dān)相應(yīng)的警種角色，真正從體制機(jī)制上解決了存在問(wèn)題，形成大警種合力。

（二）取得的成效。實(shí)踐是檢驗(yàn)改革成效的唯一標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)大部門(mén)大警種制改革，浦江、南湖兩地公安機(jī)關(guān)都取得了明顯實(shí)效。2016年7月以來(lái)，浙江省公安廳改革辦組織相關(guān)專(zhuān)家、業(yè)務(wù)骨干，對(duì)兩地公安機(jī)關(guān)的改革進(jìn)行了全面評(píng)估和深入論證，對(duì)改革成效予以充分肯定。

1.警務(wù)效能得到提升。以浦江縣公安局為例，2016年以來(lái)，全縣110總接警數(shù)同比下降9%，案件警情數(shù)同比下降21.3%，其中主要侵財(cái)警情數(shù)同比下降37.4%，“兩搶”和盜竊警情數(shù)同比分別下降56.3%和40.8%。（見(jiàn)圖2[7]）

圖2 浦江縣公安局案件警情走勢(shì)（單位：起）

2.社會(huì)效果得到提升。以浦江縣公安局為例，從2015年起，公眾安全感、滿(mǎn)意度開(kāi)始“提檔進(jìn)位”，從2014年的兩個(gè)第八位，升至2015年的第三和第四位，再到2016年上半年的第一位，實(shí)現(xiàn)“兩年兩級(jí)跳”。（見(jiàn)圖3[8]）

圖3 浦江縣安全感滿(mǎn)意度全市排名（金華市公安局委托第三方機(jī)構(gòu)評(píng)議）

3.隊(duì)伍干勁得到提升。以浦江縣公安局為例，改革后，局領(lǐng)導(dǎo)由分管變直管，中層干部由“聽(tīng)我說(shuō)”變“跟我干”，現(xiàn)在全局有100多位中層，中層辦案成為常態(tài)后，形成了可觀(guān)的戰(zhàn)斗力。截至目前，全局中層主辦案件已達(dá)462起，占全局辦案總數(shù)的35.3%，同比上升143.6%。

三、大部門(mén)大警種制改革面臨的問(wèn)題及民警思想狀態(tài)

（一）面臨的問(wèn)題。大部門(mén)大警種制改革是觸及利益的全面改革，牽一發(fā)而動(dòng)全身，必定會(huì)遇到各種問(wèn)題與矛盾。從調(diào)研的情況看，主要有以下方面的問(wèn)題。

1.職級(jí)、職數(shù)、待遇問(wèn)題。這是全警關(guān)注的問(wèn)題，也是最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。雖然浙江省公安廳在《關(guān)于推進(jìn)全省縣級(jí)公安機(jī)關(guān)大部門(mén)大警種制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定，堅(jiān)持職級(jí)不變、職數(shù)不減、待遇不降原則，但縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)“三定”方案的核定審批權(quán)在地方黨委政府，要達(dá)到“不變、不減、不降”，必須由省級(jí)公安機(jī)關(guān)出面協(xié)調(diào)或聯(lián)合發(fā)文明確，以確保改革各項(xiàng)工作順利推進(jìn)。

2.投放一線(xiàn)警力問(wèn)題。這是關(guān)系到公安工作全局和公安隊(duì)伍穩(wěn)定的大事，必須科學(xué)決策、有情操作、穩(wěn)妥實(shí)施。下沉警力中，受沖擊最大的是老民警。對(duì)于他們，既不能搞“一刀切”，硬性規(guī)定年滿(mǎn)50周歲的老民警都到基層一線(xiàn)單位去，也不能搞“橫向比”，不顧實(shí)情和工作任務(wù)，盲目參照浦江、南湖兩地公安機(jī)關(guān)的投放一線(xiàn)警力數(shù)。得當(dāng)?shù)姆椒ㄊ墙M織決定與個(gè)人意愿相結(jié)合，充分發(fā)揮從領(lǐng)導(dǎo)崗位退下來(lái)的民警和年齡偏大民警的經(jīng)驗(yàn)、特長(zhǎng)，最大限度地實(shí)現(xiàn)警力集約化使用。

3.民警能力素質(zhì)問(wèn)題。大部門(mén)大警種制改革對(duì)絕大多數(shù)民警，尤其是中青年民警提出了新的更高的要求，就是“專(zhuān)科醫(yī)生”要向“全科醫(yī)生”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)一警多能、一警多用。如果那種懂基礎(chǔ)的不辦案、會(huì)辦案的不做群眾工作、辦刑事案件的不會(huì)辦行政案件、管交通的不會(huì)處理事故的“偏科”民警不抓緊學(xué)習(xí)各種知識(shí)和技能，提升能力素質(zhì)，很有可能會(huì)影響和阻礙改革的持續(xù)推進(jìn)。

4.上下部門(mén)對(duì)口問(wèn)題。這是縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)反映最強(qiáng)烈的問(wèn)題?？h區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)處在公安機(jī)關(guān)的最基層，一頭連著人民群眾，一頭連著地市公安機(jī)關(guān)，雖然大部門(mén)大警種制改革原則上在省、市、縣三級(jí)公安機(jī)關(guān)同時(shí)開(kāi)展，明確規(guī)定不得要求機(jī)構(gòu)設(shè)置上下對(duì)口，但改革后，縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都還在，只不過(guò)精簡(jiǎn)整合到一個(gè)大部門(mén)大警種，并且人員減少、任務(wù)不減，這就需要一方面地市公安機(jī)關(guān)要積極推進(jìn)改革，盡快改變部門(mén)林立、機(jī)構(gòu)眾多的現(xiàn)狀，另一方面要為縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)推進(jìn)改革提供空間和支持，轉(zhuǎn)變上下一致的條線(xiàn)思維，取消各條線(xiàn)的考核排名，重新修訂綜合性的績(jī)效考評(píng)辦法，做到不僅不要求上下部門(mén)對(duì)口，而且排除隨意壓任務(wù)、壓指標(biāo)的干擾。

（二）民警思想狀態(tài)。大部門(mén)大警種制改革猶如一石激起千層浪，目前已成為基層廣大民警關(guān)注、熱議的話(huà)題，了解和把握民警隊(duì)伍對(duì)改革的思想狀態(tài)，是推進(jìn)改革順利進(jìn)行的重要保證，也是浦江縣公安局“改革先改心”的經(jīng)驗(yàn)所在?；鶎用窬乃枷霠顟B(tài)主要有以下幾種。

1.期盼改革。廣大民警深知全面深化改革是我國(guó)近年來(lái)的主旋律，改革所帶來(lái)的工作效率的提高以及待遇的改善，已經(jīng)使民警有更多的獲得感，享受到了改革帶來(lái)的紅利，因而想往改革、期盼改革、擁護(hù)改革代表了廣大民警的心聲，是民警隊(duì)伍的主流。

2.不明改革。就是不少民警對(duì)大部門(mén)大警種制改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、基本原則、主要路徑和工作要求還不了解、不明白，有的認(rèn)為這項(xiàng)改革還處在理論研究階段，只不過(guò)發(fā)些調(diào)研文章而已；有的認(rèn)為這項(xiàng)改革只是在個(gè)別縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)開(kāi)展，還沒(méi)有到全面推進(jìn)階段；還有的認(rèn)為這項(xiàng)改革只是撤并機(jī)構(gòu)，合了又撤，撤了又合，在搞老一套、走老套路。不少民警對(duì)改革心存疑慮。

3.擔(dān)憂(yōu)改革。全省全面推進(jìn)大部門(mén)大警種制改革的消息公布后，一些機(jī)關(guān)民警看到浦江、南湖兩地公安機(jī)關(guān)把機(jī)構(gòu)整合得這么少、把機(jī)關(guān)人員精簡(jiǎn)得這么缺，擔(dān)憂(yōu)改革會(huì)觸及到自身利益，特別是一些長(zhǎng)期在機(jī)關(guān)的無(wú)派出所經(jīng)歷、無(wú)個(gè)人特長(zhǎng)、無(wú)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的民警最為擔(dān)憂(yōu)，最為不安。

4.等靠改革。在全省全面推進(jìn)大部門(mén)大警種制改革有了時(shí)間表和路線(xiàn)圖后，廣大民警都認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)改革已經(jīng)離自己越來(lái)越近了，從中既看清了上級(jí)公安機(jī)關(guān)全面推進(jìn)改革的堅(jiān)定決心和信心，也看清了自身面臨的新挑戰(zhàn)和新機(jī)遇。等改革、靠改革抓住機(jī)遇、重選崗位、改變現(xiàn)狀，也是一部分民警的思想狀態(tài)。

四、全面推進(jìn)大部門(mén)大警種制改革的深入思考

（一）把握方向，找準(zhǔn)改革的路徑。大部門(mén)大警種制改革是一次戰(zhàn)略性變革，對(duì)縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)既是新生事物，又是全新課題，如何既借鑒浦江、南湖兩地公安機(jī)關(guān)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，又貫徹上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)改革的部署要求，需要充分開(kāi)展調(diào)查研究，把握方向，找準(zhǔn)改革的路徑。

1.拆“廟”，即整合機(jī)構(gòu)。在全面厘清職能，最大限度明確一項(xiàng)職能就一個(gè)部門(mén)承擔(dān)的前提下，按照綜合管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)法執(zhí)勤機(jī)構(gòu)兩大板塊和“決策、指令、執(zhí)行、監(jiān)督、保障”五個(gè)序列的要求，除保持派出所、看守所（拘留所）不變外，對(duì)局機(jī)關(guān)職能交叉、重疊、近似的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組整合，參照浦江、南湖兩地公安機(jī)關(guān)的做法，綜合管理機(jī)構(gòu)可設(shè)置四個(gè)，執(zhí)法執(zhí)勤機(jī)構(gòu)可設(shè)置四個(gè)，總機(jī)構(gòu)數(shù)控制在八個(gè)。

2.去官，即去官增兵。機(jī)構(gòu)整合后，由于實(shí)行大部門(mén)大警種制，必然涉及到領(lǐng)導(dǎo)職位的調(diào)整與變動(dòng)，總的做法是取消相應(yīng)職位、虛化以往內(nèi)設(shè)科室概念、減少層級(jí)，要求局領(lǐng)導(dǎo)由分管變直管，原來(lái)的中層領(lǐng)導(dǎo)，由指揮員變?yōu)橹笓]員、戰(zhàn)斗員兼顧。浙江省公安廳已率先作出示范，取消科長(zhǎng)、副科長(zhǎng)，處領(lǐng)導(dǎo)由分管變直管，把原來(lái)的科長(zhǎng)、副科長(zhǎng)都變成了辦事員，所有任務(wù)都由處室分管領(lǐng)導(dǎo)直接分配、統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

3.通“壁”，即打通壁壘。大部門(mén)大警種制改革，既要達(dá)到機(jī)構(gòu)設(shè)置精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能，又要拆除“隔離墻”，形成責(zé)任共扛、資源共享、任務(wù)共擔(dān)、合成作戰(zhàn)。浦江、南湖兩地公安機(jī)關(guān)的做法是大部門(mén)大警種的“一把手”由局領(lǐng)導(dǎo)兼任，與民警同址辦公、同體運(yùn)轉(zhuǎn)，直接指令到崗、指揮到人，指揮層級(jí)從原先的至少四層壓縮到現(xiàn)在的最多兩層，把以往分散在多個(gè)部門(mén)的警力、信息、手段等資源集中起來(lái)統(tǒng)一調(diào)配使用，徹底破除各自為戰(zhàn)、信息壁壘、部門(mén)利益、手段封鎖的局面，提升整體實(shí)戰(zhàn)工作效能。

4.轉(zhuǎn)制，即轉(zhuǎn)變機(jī)制。大部門(mén)大警種制改革是破舊立新，必然帶來(lái)一系列顛覆性變化，促使傳統(tǒng)工作機(jī)制的轉(zhuǎn)變。借鑒浦江、南湖兩地公安機(jī)關(guān)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，在管理機(jī)制上，應(yīng)由民警、中隊(duì)、大隊(duì)、局領(lǐng)導(dǎo)四層轉(zhuǎn)變?yōu)槊窬?、局領(lǐng)導(dǎo)兩層；在辦案機(jī)制上，應(yīng)由辦案民警、法制員、所領(lǐng)導(dǎo)、法制部門(mén)、局領(lǐng)導(dǎo)五級(jí)轉(zhuǎn)變?yōu)檗k案民警、所領(lǐng)導(dǎo)、局領(lǐng)導(dǎo)三級(jí)；在刑偵機(jī)制上，應(yīng)由駐所刑偵中隊(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)槠瑓^(qū)責(zé)任刑偵中隊(duì)；在勤務(wù)機(jī)制上，派出所應(yīng)由多隊(duì)共管轉(zhuǎn)變?yōu)榉謪^(qū)包干，交警應(yīng)由事故中隊(duì)集中處理事故轉(zhuǎn)變?yōu)槁访嬷嘘?duì)包干處理事故。

5.沉警，即下沉警力。這是大部門(mén)大警種制改革的一個(gè)重要指標(biāo)，也是改革成效的體現(xiàn)。機(jī)構(gòu)改革釋放的警力要最大限度地向一線(xiàn)執(zhí)法執(zhí)勤部門(mén)和基層派出所投放，實(shí)現(xiàn)“經(jīng)費(fèi)向一線(xiàn)投、警力向一線(xiàn)流”。浦江縣公安局通過(guò)改革共向派出所投放警力67名，全局49名50周歲以上的老民警，近70%主動(dòng)選擇到基層一線(xiàn)單位工作。南湖分局改革以來(lái)已累計(jì)下沉警力89名，派出所警力達(dá)到全局的49.3%。

6.創(chuàng)新，即創(chuàng)新完善。浦江、南湖兩地公安機(jī)關(guān)改革總體成功，取得了明顯實(shí)效，說(shuō)明大方向是對(duì)頭的，但不能說(shuō)已經(jīng)盡善盡美。浙江省公安廳在全省推廣他們的經(jīng)驗(yàn)與做法，不是給縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)提供“標(biāo)準(zhǔn)答案”，而是提供“參考答案”，各地要在學(xué)習(xí)中創(chuàng)新，在借鑒中超越。如浙江省公安廳在對(duì)兩地改革的評(píng)估報(bào)告中提出的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)設(shè)置的規(guī)范問(wèn)題和執(zhí)法管理的合理性問(wèn)題，各縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)研究完善，同時(shí)，結(jié)合自身實(shí)際，在改革中不斷創(chuàng)新，創(chuàng)出亮點(diǎn)、創(chuàng)出特色。

（二）加大力度，抓好工作落實(shí)。2017年上半年，省公安廳要對(duì)全省公安機(jī)關(guān)大部門(mén)大警種制改革試點(diǎn)工作開(kāi)展督查，2017年下半年開(kāi)始，要對(duì)全省各地大部門(mén)大警種制改革進(jìn)行評(píng)估。這項(xiàng)改革的成功與否關(guān)鍵要靠縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步理清思路，因地制宜，把握時(shí)間節(jié)點(diǎn)、圍繞目標(biāo)任務(wù)，扎實(shí)推進(jìn)。

1.要主動(dòng)積極匯報(bào)、爭(zhēng)取黨政支持。雖然大部門(mén)大警種制改革是公安機(jī)關(guān)自下而上的改革，但在《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》還未修訂完成、警員職務(wù)序列和警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列尚在試點(diǎn)未在全國(guó)全面推開(kāi)、中央正在對(duì)公安機(jī)關(guān)職能進(jìn)行調(diào)整完善的情況下，縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)大部門(mén)大警種制改革始終是對(duì)內(nèi)改革，而對(duì)內(nèi)改革又涉及多個(gè)方面，必須在地方黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下穩(wěn)步開(kāi)展，離開(kāi)了黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)，改革不僅無(wú)法啟動(dòng)，而且難以堅(jiān)持。縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)黨委要主動(dòng)積極向當(dāng)?shù)攸h委政府專(zhuān)題匯報(bào)，使黨政領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門(mén)了解這項(xiàng)改革、支持這項(xiàng)改革、保障這項(xiàng)改革。

2.要建立改革專(zhuān)班、精心謀劃實(shí)施。大部門(mén)大警種制改革是一項(xiàng)涉及廣、動(dòng)作大的系統(tǒng)工程，浦江、南湖兩地公安機(jī)關(guān)推進(jìn)這項(xiàng)改革都經(jīng)歷了統(tǒng)一思想、調(diào)查研究、匯集警意、精心謀劃、反復(fù)論證、落地實(shí)施這一過(guò)程，尤其是南湖分局。2013年起整整花了三年時(shí)間逐步推進(jìn)大部門(mén)大警種制改革。這也說(shuō)明改革并不是一帆風(fēng)順的。要高度重視這項(xiàng)改革，特別是試點(diǎn)的縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)要舉全局之力，集全警智慧，選調(diào)精兵強(qiáng)將組成改革專(zhuān)班，迅速開(kāi)展學(xué)習(xí)考察、調(diào)查研究、謀劃方案等工作，黨委層面要成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，確保改革方案精心謀劃，順利實(shí)施。

3.要抓實(shí)全警發(fā)動(dòng)、凝聚改革共識(shí)。浦江縣公安局改革的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，大部門(mén)大警種制改革的難度并不在于改革本身，而在于改革之人、改革之心。這就要學(xué)習(xí)借鑒該局“改革先改心”的做法，抓實(shí)全警思想發(fā)動(dòng)，從隊(duì)伍建設(shè)入手。首先，宣傳工作要先行。要層層下壓宣傳責(zé)任，充分利用內(nèi)部的各種平臺(tái)和載體大造聲勢(shì)，加大宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造濃厚氛圍。其次，領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)要增強(qiáng)。要利用各種會(huì)議灌輸改革的精神要求，大力強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)的改革意識(shí)，促使他們深化認(rèn)識(shí)、轉(zhuǎn)變態(tài)度、增強(qiáng)責(zé)任，自覺(jué)做改革的促進(jìn)派。再次，思想發(fā)動(dòng)要跟進(jìn)。要及時(shí)召開(kāi)全警動(dòng)員大會(huì)，結(jié)合隊(duì)伍思想狀態(tài)，講清改革的深刻背景、目的意義和政策原則，使全體民警消除疑慮、統(tǒng)一思想、形成共識(shí)，積極投身到改革中去。

4.要上層作好示范、上下同步推進(jìn)。大部門(mén)大警種制改革的重點(diǎn)是縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)，浙江省公安廳確定浦江、南湖兩地公安機(jī)關(guān)為試點(diǎn)單位的用意是放手讓他們大膽去闖、去試，殺出一條血路，闖出一番天地。兩地公安機(jī)關(guān)的改革總體成功，但“倒金字塔”的警務(wù)管理體制更加凸顯，如果下面全改、真改，而上層慢改、不改，這項(xiàng)改革是不可能讓基層廣大民警真心擁護(hù)，從中受益的。要改變這種狀況，除了省級(jí)公安機(jī)關(guān)繼續(xù)加大力度，加快進(jìn)度推進(jìn)改革外，地市公安機(jī)關(guān)要抓住機(jī)遇，迎頭趕上，對(duì)一些職能相近、職責(zé)交叉的部門(mén)，該合并的要盡快合并，該合署的要盡量合署，為縣區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)大部門(mén)大警種制改革作好示范，做到上下同心，同步推進(jìn)。

5.要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)當(dāng)作為、全力保障改革。浦江、南湖兩地公安機(jī)關(guān)大部門(mén)大警種制改革之所以總體成功，主要有三個(gè)原因：一是黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)支持；二是領(lǐng)導(dǎo)干部的擔(dān)當(dāng)作為；三是廣大民警的理解擁護(hù)，其中領(lǐng)導(dǎo)干部的擔(dān)當(dāng)作為是決定因素。大部門(mén)大警種制改革既涉及到普通民警的利益，更涉及到領(lǐng)導(dǎo)干部的利益，摘“帽子”，挪“位子”，難免會(huì)觸動(dòng)某些人的既得利益，有些阻力、有些陣痛不可避免，改革能不能平穩(wěn)推進(jìn)，取決于領(lǐng)導(dǎo)干部的擔(dān)當(dāng)作為，這既是對(duì)每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的最好考驗(yàn)，也是對(duì)抓班子、用干部的最好檢驗(yàn)。要學(xué)習(xí)借鑒浦江縣公安局制定出臺(tái)的選人用人十條指導(dǎo)性意見(jiàn)，在改革中既要做“減法”，也要做“加法”，通過(guò)完善動(dòng)態(tài)選人機(jī)制，以競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)來(lái)約束干部、培養(yǎng)干部、選配干部，真正發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)在前、勇立潮頭的作用，為改革提供全力保障。

[1][5]謝佳.浙江全面推進(jìn)大部門(mén)大警種制改革[N].人民公安報(bào)，2016-12-19（1）.

[2]百度百科.大部門(mén)體制[Z].[2017-01-04]http://baike.baidu. com/link?url=iVI10x1RvLWiJC_Ya_XsO2qIlzpBVsUP3Z3Ax-4OEHH fshRhlnpDq5CFOmQBX_higFLIISR9hLRca4YfhKgboscHQiaO8oT17wa ZRA0B3ZKgrWfe__y6ON2SsHzDUMiaQ3cVliTUl7BKJ5xAXmdU_

[3]張偉.地方公安機(jī)關(guān)大部門(mén)制改革的困境及實(shí)現(xiàn)路徑[J].公安研究，2016（7）.

[4]徐加愛(ài).關(guān)于全面深化公安改革的若干思考[J].浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（6）.

[6][7][8]吳勇.警力推向一線(xiàn)警務(wù)效能提升[N].浙江日?qǐng)?bào)，2016-10-28（11）.

（責(zé)任編輯：潘晶安）

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2017-01-20

杜劍虹，浙江省寧波市公安局北侖分局副調(diào)研員，主要研究方向?yàn)楣矊W(xué)。