李明適

摘 要：隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，必然要求大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，為發(fā)展工業(yè)和城市擴(kuò)大提供建設(shè)土地。因此農(nóng)地非農(nóng)化、農(nóng)民與土地相分離、農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的必然現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：工業(yè)化；城市化；征地農(nóng)民

隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，必然要求大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，為發(fā)展工業(yè)和城市擴(kuò)大提供建設(shè)土地。因此農(nóng)地非農(nóng)化、農(nóng)民與土地相分離、農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的必然現(xiàn)象。從中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況看，工業(yè)化和城市化任務(wù)還遠(yuǎn)未完成，全面建設(shè)小康社會(huì)還必須繼續(xù)征收占用耕地，還會(huì)繼續(xù)產(chǎn)生被征地農(nóng)民。但是，說(shuō)被征地農(nóng)民的出現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正?，F(xiàn)象，這并不等于說(shuō)產(chǎn)生“被征地農(nóng)民問(wèn)題”也是正?，F(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與實(shí)踐中存在的大肆侵害被征地農(nóng)民利益現(xiàn)象并無(wú)直接因果關(guān)系。在和平時(shí)期，犧牲農(nóng)民的利益、低價(jià)強(qiáng)制征收土地的正當(dāng)理由何在？擴(kuò)大城市規(guī)模，建設(shè)工業(yè)園區(qū)，目的在于從根本上縮小城鄉(xiāng)差距，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，更好地提升社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平，不斷改善包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的全體人民群眾生活水平和生活質(zhì)量，從而使被征地農(nóng)民在為社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，也能真正分享到改革開(kāi)放所帶來(lái)的成果，以更大限度地促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展。因此，在農(nóng)民利益與城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的天平上，應(yīng)該尋找平衡點(diǎn)，被征地農(nóng)民的利益應(yīng)該受到尊重。如果農(nóng)民數(shù)目減少的同時(shí)，改變了戶籍和生活習(xí)慣的被征地農(nóng)民卻淪為新的社會(huì)弱勢(shì)群體，其結(jié)果不僅會(huì)嚴(yán)重影響工業(yè)化和城市化進(jìn)程，阻礙現(xiàn)代化建設(shè)步伐，而且會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定的大好局面。

本文所說(shuō)的“被征地農(nóng)民”是指由政府統(tǒng)一征收農(nóng)民集體土地而導(dǎo)致全部失去土地或大部分失去土地且其占有的土地不足以維持基本生活的農(nóng)民。本文所說(shuō)的“被征地農(nóng)民問(wèn)題”是指在現(xiàn)行農(nóng)村土地征收中侵害被征地農(nóng)民的各種權(quán)益而產(chǎn)生的問(wèn)題。從國(guó)內(nèi)情況來(lái)看，我國(guó)被征地農(nóng)民問(wèn)題的產(chǎn)生萌芽于20世紀(jì)50年代的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，到21世紀(jì)初到達(dá)高潮。1949年新中國(guó)成立后，城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都征收了大量的農(nóng)地，但是由于當(dāng)時(shí)實(shí)行的是集體經(jīng)營(yíng)土地方式，沒(méi)有產(chǎn)生大量的被征地農(nóng)民。1978年改革開(kāi)放以后，伴隨著快速城市化，我國(guó)在20世紀(jì)80年代中、20世紀(jì)90年代初曾發(fā)生過(guò)兩次“圈地?zé)帷?，被征地農(nóng)民問(wèn)題已經(jīng)產(chǎn)生，但在政府計(jì)劃安置下，被征地農(nóng)民問(wèn)題和矛盾沒(méi)有激化。直至2000年以后出現(xiàn)了以開(kāi)發(fā)區(qū)熱、高爾夫球場(chǎng)熱、大學(xué)城熱為形式的全國(guó)性的第三次圈地浪潮，加之大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占地，越來(lái)越多的農(nóng)村集體土地以種種合法的或非法的、公開(kāi)的或隱蔽的形式變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地，被征地農(nóng)民數(shù)量龐大，并且不斷增加。根據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部的《城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快過(guò)程中被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度研究報(bào)告》，目前，我國(guó)被征地農(nóng)民的數(shù)量在4500萬(wàn)人左右。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，從2001～2010年，全國(guó)還需安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地1850萬(wàn)畝，其中90%以上為集體土地。按目前全國(guó)人均耕地水平和現(xiàn)階段每征收一畝耕地大約造成1.43個(gè)農(nóng)民失去土地進(jìn)行測(cè)算，非農(nóng)建設(shè)占用耕地1850萬(wàn)畝，將有近2646萬(wàn)被征地農(nóng)民需要陸續(xù)安置，年均需要安置被征地農(nóng)民265萬(wàn)人左右。國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，僅2003年全年凈減少耕地3806萬(wàn)畝，其中，建設(shè)占用耕地344萬(wàn)畝，一年就形成被征地農(nóng)民492萬(wàn)人。從2000～2030年，我國(guó)城市化過(guò)程中占用的耕地將超過(guò)5450萬(wàn)畝，新增被征地農(nóng)民數(shù)量將超過(guò)7800萬(wàn)人。這里講的非農(nóng)建設(shè)使用土地?cái)?shù)量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。為了保護(hù)耕地，中央政府提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)使用實(shí)行嚴(yán)格的審批，但地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速度，采取了許多變通性辦法，違法征占土地屢禁不止。據(jù)衛(wèi)星遙感資料顯示，違規(guī)用地?cái)?shù)量一般占用地總量的20～30%以上。