作者簡介：盧威，廈門大學教育研究院博士后研究人員。（福建廈門/361005）

*本文系中國博士后科學基金面上資助項目（編號2016M592085）的研究成果之一。

摘要：新公共管理在西方國家推動了政府與大學關系的重構。一些國家在政校之間積極引入契約制度，政府通過簽訂契約的方式管理大學。這一新型政校關系模式對我國的借鑒意義在于，它有助于增進大學的辦學自主權、提升大學改進績效的主體性、促進大學發(fā)展的個性化與特色化。其局限則在于，大學辦學績效不易全方位測算，很多方面難以具體約定；另外，契約管理或將擴增學校層面的行政權力，不盡順應大學治理改革方向。盡管如此，對于改革政校關系而言，推行契約管理仍是一個最不壞的選項，其實施有賴于三個制度要件：轉變政府職能定位、完善大學法人制度和培育第三方評估機構。

關鍵詞：現(xiàn)代大學制度；政府；大學；契約管理

1970年代末以來，伴隨著宏觀政治經(jīng)濟環(huán)境變化和高等教育內(nèi)部矛盾凸顯，“全世界的大學已經(jīng)進入一個看不到盡頭的令人感到混亂的時期?！叩冉逃龁适Я怂赡芤欢染哂械姆€(wěn)定狀態(tài)”[1]。在此背景下，全球范圍內(nèi)興起了一場聲勢浩大的高等教育改革運動，一些發(fā)達國家積極探索管理大學的新方式，高等教育契約管理應運而生。這里的高等教育契約管理，專指“依據(jù)政府發(fā)布的高等教育發(fā)展規(guī)劃，高校制定自身的發(fā)展目標和計劃，通過協(xié)商機制與政府達成契約；根據(jù)契約規(guī)定，政府給予必要的政策與經(jīng)濟支持，并在一定周期內(nèi)對高校進行考核評估，按照考核評估結果對高校予以激勵”[2]。它的本質是目標管理，只不過目標并非由政府單方設定，而是政校雙方協(xié)商的產(chǎn)物，基于此評估辦學績效、確定資源配置。協(xié)調(diào)大學與政府的關系，是我國建構現(xiàn)代大學制度的關鍵一環(huán)。有調(diào)查表明，較之傳統(tǒng)的行政管制，大學領導偏向于認同高校自主和契約管理方式。[3]那么，高等教育契約管理有哪些借鑒價值？它又存在什么局限和問題？我國是否有必要建立這樣的制度？對此展開深入探究，具有重要意義。

一、高等教育契約管理的域外實踐

新公共管理是契約管理最重要的思想源泉。傳統(tǒng)公共行政以韋伯的科層制為基礎，普遍盛行于福利國家時代，其奉行的是一種理性化的、集權的管理方式。在新公共管理的倡導者看來，這種公共行政模式是僵化和低效的，也是過時的。要提高公共部門的效率和效能，就必須向私人部門汲取經(jīng)驗。新公共管理的內(nèi)涵及特征主要包括：（1）向職業(yè)化管理轉變；（2）標準與績效測量；（3）產(chǎn)出控制；（4）單位的分散化；（5）競爭；（6）私人部門管理風格；（7）紀律與節(jié)約。[4]在新公共管理視域中，公共部門的績效是可以通過一定標準進行測度的；且較之傳統(tǒng)公共行政注重過程，它更加強調(diào)結果導向，主張嚴格的事后績效評估與問責。在新公共管理運動中，西方國家高等教育體制發(fā)生了重大變革：一方面政府逐步解除管制，促使大學轉向自主經(jīng)營；另一方面則推行事后評估，跟蹤辦學績效。蓋伊·尼夫基于對西歐高等教育1986年至1988年新趨勢的深入研究，指出“評估型政府”正在興起，一種新興的“事后評估”通過產(chǎn)出控制，取代了過程控制，并由此決定了資源的配置。他寫道：“通過過程控制轉向產(chǎn)出控制，從而使高等教育更趨于國家優(yōu)先的領域，這是高等教育大眾化以來高等教育政策領域最重要的發(fā)展之一?！盵5]

在新公共管理興起背景下，契約管理開始成為許多國家政府管理大學的政策工具。法國是對大學實施契約管理的典型國家。1983年，大學研究機構與教育部之間開始簽訂研究合同。[6]1984年《高等教育法》（薩瓦里法）獲得通過，這部法律一方面提倡國家與地區(qū)、大學簽訂合同，以擴大地方和大學的自主權，另一方面設立大學評估全國委員會，加強評估和監(jiān)督，從而提高高等教育質量。[7]依該法規(guī)定，大學可以根據(jù)所確定的教學與科研等發(fā)展目標，通過協(xié)商與國家簽訂多年合同，學校要承諾完成發(fā)展目標規(guī)定的任務，國家則保證提供相應的經(jīng)費與人員編制。1990年開始，大學與國家簽訂4年合同的新型撥款模式普遍實行，合同內(nèi)容包括教學與研究、大學生生活、國際合作等大學的全部領域。1994年起，這種合同被命名為“大學發(fā)展合同”。[8]到2005年，大學通過合同政策獲得的資金達到獲得資金總量的1/3，其中科研占50%，建筑和設施占20%，其他事項占30%。到了2007年，包括各類高校在內(nèi)的204所大學與政府簽訂了合同。[9]

盡管政府通過契約管理大學是法國高等教育體制最鮮明的特色之一，但這種管理方式如今已被不少國家采用。同樣地處歐洲大陸的德國從1997年開始，便在政府與大學之間引入了目標協(xié)定制度。迄今為止，德國16個聯(lián)邦州都已在使用這一調(diào)控手段。作為政府與大學雙方共同商定的工作任務和發(fā)展目標，目標協(xié)定通常會涉及到以下幾個方面：辦學特色、教學和科研質量、培養(yǎng)后備人才、國際化、現(xiàn)有專業(yè)和新設專業(yè)的發(fā)展目標，等等。通過引入目標協(xié)定，此前的輸入式管理模式——由政府主管部委對大學進行科層式細節(jié)管理——被一種注重由政府和高校共同確定發(fā)展目標的外部調(diào)控機制所取代。[10]無獨有偶，在大西洋彼岸的美國，有的州將契約管理方式同高等教育績效撥款制度結合起來。所謂績效撥款，就是在高等教育撥款與大學績效之間建立聯(lián)系，撥款數(shù)額與績效水平正相關，以此促進大學提高辦學績效。曾在1970年代末率先實行績效撥款制度的田納西州，其績效撥款政策和指標，均由高等教育協(xié)調(diào)機構和大學共同協(xié)商制定，而不是由立法機構單方強制規(guī)定，從而體現(xiàn)了大學在政策制定過程中平等和自主的地位。[11]

契約管理不僅流行于部分歐美國家，它也是近年來日本國立大學法人化改革的顯著特征。法人化改革前，日本與歐洲傳統(tǒng)的高等教育管理體制有些相似，一方面是大學基層學術權力十分強大，另一方面則體現(xiàn)為政府權力深入大學內(nèi)部，甚至一些組織機構設置和人事事項都由政府掌控。2004年法人化改革后，政府改變了這種直接干預控制的管理方式，代之以同大學簽訂中期目標的方式實施契約管理。根據(jù)《國立大學法人法》規(guī)定，日本政府要求各校根據(jù)自身性質和特點，以6年為一個周期制訂中期計劃并征得文部科學省認可。周期結束時，各大學有義務將上述計劃的實現(xiàn)情況向文部科學省設置的國立大學法人評價委員會和設在總務省的獨立行政法人評價委員會報告，接受評估。[12]國家根據(jù)辦學情況調(diào)整撥款，大學實現(xiàn)中期計劃的程度成為政府決定預算分配的主要依據(jù)。[13]

·教育管理·高等教育契約管理：價值與局限

二、高等教育契約管理的借鑒意義

契約管理的興起，不僅意味著政府管理大學具體手段的變化，而且代表了一種新型的政校關系模式。以契約關系取代隸屬關系、用契約管理改造傳統(tǒng)的計劃指令式管理，是改革我國大學與政府關系的應有之義，其借鑒意義主要有三。

第一，有助于增進大學的辦學自主權。自由與控制的矛盾貫穿于大學制度演進始終。實踐反復證明，自治是大學沿循學術內(nèi)在邏輯有序運轉的基石，是高等教育繁榮發(fā)展的前提。正如歷史學家哈羅德·珀金所言：“就大學為了追求和傳播知識需要自由而言，當種種控制力量軟弱分散時，大學知識之花就開得絢麗多姿?！盵14]長期以來，我國高等教育深受單位體制形塑，公立大學淪為內(nèi)化于政府的行政組織、鑲嵌于政府的附屬機構?！罢怨芾硇姓块T的手段和思維來管理高等教育和高等學校。具體來說，就是指令性、同質化和工程化管理?！盵15]以至于“將大學組織內(nèi)部的行政權力‘化成了政府行政權力‘鏈條的末端。通過這根權力‘鏈條，政府教育行政部門對大學的管理一直延伸到大學內(nèi)部，實際上取代了大學對自己的管理”[16]。這種高強度控制不僅導致大學辦學自主權付之厥如，而且深深扭曲了大學內(nèi)部權力結構，導致行政權力與學術權力嚴重失衡。也正是緣于此，重構政府與大學的關系，改變政府高度集權、統(tǒng)得過死的局面，增進大學辦學自主權，歷來是我國高等教育體制改革的核心主題。辦學自主權可分為“目的自主”與“手段自主”兩個維度。[17]就目的而論，高等教育契約管理主張政校雙方就大學應達到的績效目標展開充分協(xié)商，協(xié)定的目標是雙方合意的產(chǎn)物；同時，由于契約管理主張在事后進行結果監(jiān)控，因此大學在手段上具有更充分的自主權。質言之，契約管理倡導目的部分自主和手段充分自主相結合。在大學已成為步入社會的中心、不可避免地要回應績效責任的今天，契約管理顯然是調(diào)和大學自主與政府控制矛盾的有效方式。

第二，有利于提升大學改善辦學績效的主體性。政府對大學辦學績效的監(jiān)控有兩種方式：一是政府單方制定辦學績效標準，大學在此框架內(nèi)規(guī)劃實施路徑，被動接受政府評估；二是政府與大學共同協(xié)商大學發(fā)展目標，再由政府考評約定目標實現(xiàn)程度。多年來，我國采取的主要是第一種方式。無論教育部組織的本科教學工作水平評估與合格評估，還是教育部學位中心組織的學科評估，其指標均是組織者單方確定的。雖然官方文件經(jīng)常宣稱指標是“廣泛征求意見”的產(chǎn)物，但征求意見并不等于與參評院校進行充分協(xié)商，掩蓋不了大學處于被動應付狀態(tài)的事實。況且，這些征求意見的“廣泛性”似乎也有待商榷。如教育部學位中心曾在第四輪學科評估指標中指定了人文社會學科的“A類期刊名單”，并稱其經(jīng)過了全國博士生導師的網(wǎng)絡投票，但該名單公布后引發(fā)較大爭議，最后學位中心不得不收回成命。有學者坦言：“我作為博士生導師，并沒有接到過參加網(wǎng)絡投票的邀請，我也詢問過我認識的一些博士生導師，也沒有人說參加過投票?！盵18]這樣的評估所面臨的不僅是指標未必科學合理的問題，而且嚴重侵蝕了大學的主體性。作為新型控制手段，政府主導的評估連同傳統(tǒng)的科層化、指令式管理一道，極大地強化了政府控制權力，遭到大學和師生的抵觸?？刂拼髮W本身不是目的，提升辦學績效才是最終追求。而改進辦學績效的主體顯然是大學自身，并不是政府。大學是積極行動還是消極招架，對于能否改進辦學績效的影響不言而喻。一項對美國兩個州的比較研究顯示，田納西州在制定績效撥款政策時注重同院校協(xié)商，得到了較高認同和支持，取得了積極效果；而南卡羅萊納州的績效撥款政策偏重法律強制，致使高校普遍質疑其提高教育質量、學生受教育經(jīng)歷和成本收益等方面的實效。[19]比較來看，田納西州的契約管理做法更為可取，值得借鑒。

第三，促進大學發(fā)展的個性化與特色化。當前政府對大學的評估還存在一個突出弊端，那就是“一把尺子量天下”，只有一套標準，一種刻度，所有學校都按同一標準進行評估。[20]如此整齊劃一的評估標準至少容易導致兩方面困境。一方面，大學難以根據(jù)自身實際情況改進績效。提高辦學質量是評估的根本目的，結合各校實際情況和特點采取差別化的評估標準，才更容易發(fā)現(xiàn)其辦學中存在的真問題，從而有針對性地設計改進方案。當前對不同層次、不同類型的學校都采取大致相同的評估指標，進一步說，是用綜合性研究型大學的標準來衡量其辦學水平，其結果便是很難發(fā)現(xiàn)真問題和“對癥下藥”。另一方面，統(tǒng)一的評估標準抑制了大學辦學特色的形成和培育?！皩嵤└叩冉逃淖畈畹霓k法就是把所有的雞蛋往一個籃子里裝——高等教育最忌諱單一僵化的模式?！盵21]如潘懋元先生所言，造成我國大學同質化的原因很多，其中一點就是現(xiàn)行的高等院?？荚u模式和評價標準存在問題：“評估體系基本上是根據(jù)精英教育、研究型大學的標準來設定的。雖有所修改，但仍是著重于學術評價。評價體系中，最重要的衡量參數(shù)是學校規(guī)模、層次和學位點數(shù)量，由于評價標準單一，高校之間實際上比的是‘高與‘大，而不是‘學，這也引導了高校盲目求大求全?！盵22]在實踐中，“很多高校為了迎合政府的期望，獲得更多的資源，不顧自身的條件和特點，采取了一些不能為或者不可為的行動”[23]。對此，高等教育契約管理無疑提供了有益的思路：政府與大學一對一地訂立契約，每所大學面對的考評指標都是個性化的、切合自身的特點的，除此之外不再另行設立統(tǒng)一的評估標準，如此不僅可有針對性地改進大學辦學質量，還將有力促進辦學特色的形成。

三、高等教育契約管理的內(nèi)在局限

盡管如此，高等教育契約管理也并非無可指摘，以下兩個局限是其難以回避的。

第一，由于大學辦學績效在很大程度上不易測算，很多方面難以具體約定；若片面地推行契約管理，將強化對大學的理性控制，導致辦學績效異化?？杉s定性是訂立契約的基本前提。若內(nèi)容和目標不夠清晰明確、難以計量測度，那么契約即便存在也多停留于象征意義。大學正是這樣一類組織，它的目標模糊不清，績效產(chǎn)出不易測量，很難明確約定?！坝捎谀繕耸侨绱藦V泛含糊，以致大學或高等教育系統(tǒng)不可能實現(xiàn)目標——或不可能實現(xiàn)不了目標。任何人都不可能對目標實現(xiàn)的程度進行評估?！盵24]我們可以籠統(tǒng)地規(guī)定人才培養(yǎng)目標，但怎樣加以衡量恐怕存在困難。高等教育使個人心智終身獲益、大學對民族精神的貢獻，都不可能還原為簡單的數(shù)字?！坝捎诮逃諟y量的困難，就面臨著其服務的數(shù)量和質量的‘不可立約，即使立約也是不完全合同?！盵25]科研亦是如此，政府可以要求大學提高科研水平，但大學是否達到這個目標卻難以通過定量指標進行檢驗?！翱闪炕闹笜?，這個要素的呈現(xiàn)是高等學?？冃гu價難度最大的工作。因為，高等學校作為育人的教育組織，其辦學中存在的變化性、隱藏性、效果滯后性等特點非常明顯。形成一些高等學?？冃гu價的概念性指標相對比較容易，但要形成可量化、可采集的指標則并不容易?！盵26]由于辦學績效難以全方位測量，實踐中，政校雙方對教學科研質量的約定，最終難免異化為僅約定“量”而不好約定“質”，甚至以“量”來評估、驗收“質”，一串串數(shù)字便成為辦學績效的替代品。人才培養(yǎng)績效被分解為在校生數(shù)、精品課程數(shù)、規(guī)劃教材數(shù)、教學成果獎勵獲得數(shù)等若干指標；科研水平往往通過出版了多少專著、發(fā)表了多少論文、立項了多少課題、獲得了多少經(jīng)費資助等衡量。這些數(shù)字的確能在一定程度上反映辦學績效，但若將其簡單等同于辦學績效，必然導致高等教育質量的表象化和學術成就的虛假繁榮，大學對社會長遠利益的價值被忽略，人們對大學功用的評價將變得短視。有學者無奈地慨嘆：“長此以往，可以想象，大學里最終將只剩最會寫論文的人?！盵27]總之，契約管理作為一種理性化管理方式，與學術組織特性并不完全吻合?！坝捎诖蠖鄶?shù)高校都沒有一個明確而具體的‘使命，其成就不能用一個統(tǒng)一的數(shù)量方法如‘利潤來評價，因此，在企業(yè)組織中普遍適用的會計過程、結構和制度，對高校來講，并不總是適用的?！盵28]對大學來說，“一切以數(shù)字形式呈現(xiàn)給決策者的東西都是表象，而不是真理。認為表象就是真理，必然導致決策的失誤，在大學里，這可能是災難性的”[29]。

第二，實行契約管理可能增加學校層面的行政權力。契約管理強調(diào)大學的整體行動能力，質言之，大學必須具備“一個強有力的駕馭核心”。這已得到域外經(jīng)驗證實。在法國，“契約管理強調(diào)大學的整體作用，只有大學具有法人資格，與國家簽訂一個綜合、全面而又相對具體的合同，大學內(nèi)部各學院需要從大學整體利益出發(fā)，反復磋商合同具體內(nèi)容，從而加強了各學院之間的橫向聯(lián)系及其與大學的縱向聯(lián)系。通過契約管理，使學院切實回歸到大學，使其不僅僅只是國家、教授（學科和專業(yè)）的學院，從而增強大學整合內(nèi)部各種資源的力度”[30]。在日本，近年來以大學校長為核心的行政權力也有所增大：“國立大學法人化的實施，在加強各大學在組織、人事、經(jīng)費等方面的自主性、自律性的同時，要求校長作為大學辦學的最高責任人充分發(fā)揮強有力的領導作用和管理才能，因此校長的權限和責任大大增加?！盵31]概言之，政府通過訂立契約的方式管理大學，的確賦予了大學更充分的自主權；但與此同時，大學內(nèi)部卻很可能會變得更加集權，原本屬于基層組織的權力被逐步上收，轉移到高層管理者手中。對歐洲大陸和日本的大學而言，上移管理重心確屬必要：“從垂直角度看，歐洲大陸高等教育傳統(tǒng)的權力分配，首先是將權力置于行會形式的講座，其次是中央各部門的官僚機構，后者是適應遷就教授行會的。系統(tǒng)的中部是以院校行政或董事管理形式存在的虛弱權力。隨著系統(tǒng)復雜性和規(guī)模的增長，中部權力的虛弱已日益被看作是一個嚴重的弱點”。[32]然而，我國大學治理面對著不同的問題。大學自治、學術自治和學術自由之間并無線性因果關系，大學自治并不必然意味著學術自治和自由。契約管理的確可以增加大學自主權，但這些增加的權力往往被學校層面的行政團隊所掌握，未必能夠繼續(xù)沿循著分權的路徑，賦予校內(nèi)的學術機構和學者個體。同樣可能發(fā)生的是，大學行政高層為了達到與政府約定的目標，將進一步從基層學術機構中抽取管理和決策權力，加大對學者個體的規(guī)訓力度，使之教學和研究方向服務于學校整體規(guī)劃大局。而我國大學治理改革的應然取向，不僅是讓大學獲得相對于政府的自主，更根本的落腳點還在于實現(xiàn)學術自治與增進學術自由。就此而論，或將強化學校行政權力的契約管理不盡順應大學治理改革方向，還可能悖反這一目標。

四、契約管理：一個最不壞的選項

對我國來說，契約管理究竟是不是值得采取的改革方案？我們把政府與大學的關系分為四種情形：（1）大學充分自治；（2）政府對大學實施計劃式、指令式管理；（3）大學自治+政府單方制定標準實施評估；（4）大學自治+政府基于政校契約實施評估。其中，第一種最符合經(jīng)典大學理想和學術組織內(nèi)在邏輯，但當今大學已是后工業(yè)社會的軸心機構，緊密纏繞在與政府、產(chǎn)業(yè)的三螺旋之中，大眾化高等教育時代的大學也離不開政府和社會的支持，故該選項不切實際。實際上，充分的大學自治或許在過去也不曾存在，即便是在史上留下濃墨重彩一筆的洪堡大學理想，也從未完全付諸實踐。第二種是近年來我國政校關系的寫照，它以政府邏輯僭越學術邏輯，由此造成的大學“行政化”弊病已人盡皆知，這是最不理想的政校關系模式。第三、四種是當下許多西方國家政校關系的鮮明特征。盡管這種制度在西方也多有批評，但較之前兩者，這一建立在“政府放權+事后評估”基礎上的政校關系更為合理；而且，既然評估不可避免，那么建立在協(xié)商合意基礎上的評估，顯然比政府單方設定績效目標的評估要好得多?？梢?，第四種也就是契約管理最為可取。契約管理固然有其短板，但在政府干預和理性控制不可避免要滲透進大學的今天，它仍不失為折中大學內(nèi)在邏輯與公共責任的可行途徑，是個最不壞的選項，如何把握分寸揚長避短至關重要。就國情而論，實施契約管理尚需滿足三個制度要件。

第一，轉變政府職能定位。“由于政校不分、管辦不分，我國政府始終是高校管理的主導者，政府在政治上突出黨組織的政治核心作用、經(jīng)濟上掌控高校財務和校產(chǎn)、法律上局限于文本意義上的依法辦學、行政上統(tǒng)籌指導高校的行政執(zhí)行、業(yè)務上宏觀管理與環(huán)節(jié)干預高校業(yè)務相并存，行政權在高校發(fā)展中始終起著支配作用，政府權力在宏觀與微觀層面都對高校辦學自主權形成擠壓?！盵33]實際上，契約管理意味著大學是具有高度自主性的行動者?！罢乾F(xiàn)代大學的保護人而不是當事人”[34]，其職責是“掌舵”而非“劃槳”，它只需同大學協(xié)商契約目標，而不應過多介入大學具體事務。要推行契約管理就必須轉變政府職能，將其限定在高等教育宏觀規(guī)劃并提供物質和制度保障方面。

第二，完善大學法人制度。大學與政府的契約是兩個法人之間的協(xié)議。因此，大學的充分法人化是契約管理的前提。雖然《高等教育法》賦予大學以法人資格，但它僅限于民法意義，明確的是大學的民事主體地位，旨在方便其參與市場經(jīng)濟活動。這是一種不完全的法人化，它并不意味著大學相對于政府也是獨立法人。迄今為止，公立大學仍是隸屬于政府的事業(yè)單位，對政府具有極強的依附性，這就使得政校之間不可能就契約目標和內(nèi)容展開充分協(xié)商。為此，大學尚需進行“二次法人化”[35]，通過確立公法人地位，實現(xiàn)從隸屬于政府的單位組織到獨立于政府的法人機構的轉變。只有國家是一個法人，大學是相對于國家的另一個法人，雙方地位相對平等，契約才能真實有效。

第三，培育第三方評估機構。通過與政府和大學利益無涉的獨立第三方機構評估大學績效，是保證評估客觀公正的基本前提，也是發(fā)達國家實施契約管理過程中的普遍做法。近年來，我國也成立了教育部高等教育教學評估中心、教育部學位中心，以及一些省市的教育評估院等具有法人地位的評估機構。但由于它們與教育行政部門存在隸屬關系，其負責人由教育行政部門任命，其行政人員系國家干部，其日常經(jīng)費主要由財政列支，甚至承擔某些行政職能，因此仍屬體制內(nèi)的一部分，還不能算是真正意義的第三方機構，由其組織的評估活動仍帶有濃厚的行政色彩，距離管辦評分離相去甚遠。因此，培育并倚重那些與政府不存在隸屬關系的真正第三方機構，是未來改革的重要方向。

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（責任編輯鐘嘉儀）