霍曉立

“聯(lián)邦制是我國的專利。制憲者將‘主權(quán)的單一原子一分為二，我國公民由此具備了州與聯(lián)邦的雙重權(quán)能，兩者均免受對方的侵?jǐn)_。這是制憲者的天才創(chuàng)造。我國憲法創(chuàng)立了一種在形式和設(shè)計上史無前例的政治體制。它建立了兩套政府機(jī)構(gòu)，兩者都同創(chuàng)造、維持它們并受它們統(tǒng)治的人民各自發(fā)生直接的關(guān)聯(lián)，各自相互知悉并保持默契，各自產(chǎn)生相互的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系?！盵U.S. Term Limits， Inc. v. Thornton， 514 U.S. 779， 838（1995）（Kennedy， J.， concurring）]安東尼·肯尼迪（Anthony Kennedy）大法官的上述見解是美國法律人關(guān)于聯(lián)邦制起源的經(jīng)典論述，即聯(lián)邦制是一種全新的創(chuàng)造物，它是制憲者們在美利堅(jiān)國族“創(chuàng)世紀(jì)”的制憲會議上“頭腦風(fēng)暴”的成果。然而，芝加哥大學(xué)法學(xué)院的憲法學(xué)教授艾莉森·拉克羅斯（Alison LaCroix）的《美國聯(lián)邦制的意識形態(tài)起源》（下稱《起源》，下引此書只標(biāo)注頁碼）一書卻對這種傳統(tǒng)觀點(diǎn)提出了挑戰(zhàn)。

拉克羅斯將聯(lián)邦制的起源上溯到制憲會議前的十八世紀(jì)六十年代。一七五六至一七六三年，英國和法國為了爭奪在歐洲和美洲的霸權(quán)地位，在北美展開了一場曠日持久的“七年戰(zhàn)爭”。在北美殖民者的支持下，英國最終打敗了法國及其盟友西班牙，但它自己也由此債臺高筑。為了償還戰(zhàn)爭債務(wù)和支付北美駐軍的軍費(fèi)，英國議會先后通過了一系列對北美殖民地征稅的法案，這引起殖民者的普遍不滿。從一七六四到一七七四年，帝國官員和北美殖民者先后圍繞英國議會對殖民地的立法權(quán)和英帝國的主權(quán)歸屬問題，展開了一場激烈的政治辯論。

一方面，一六八九年“光榮革命”之前，英國王室和議會并不重視對北美殖民地的經(jīng)營。長期以來，英國對殖民地的統(tǒng)治在很大程度上都是名義上的和表面化的。英國王室和議會一般僅限于管理北美的大西洋貿(mào)易和航運(yùn)等外部事務(wù)，而很少參與殖民地的內(nèi)部治理。在十八世紀(jì)六十年代的“印花稅危機(jī)”中，殖民者據(jù)此主張英國議會有權(quán)管理航運(yùn)、貿(mào)易等帝國事務(wù)，但無權(quán)插手征稅、立法等殖民地事務(wù)。有些更為溫和的殖民者還細(xì)分了內(nèi)部稅和外部稅、以汲取財政為目的的稅收和以管理帝國貿(mào)易為目的的稅收，以此作為劃分殖民地議會和英國議會立法權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。十八世紀(jì)七十年代，在關(guān)于英帝國主權(quán)歸屬的爭論中，殖民者甚至指出北美各殖民地是通過英國王室頒發(fā)的特許狀或憲章而建立起來的，它們與英國議會之間不存在直接的法律關(guān)系。北美各殖民地和英國本土一樣都是獨(dú)立的“國家”，它們之間通過共同的國王聯(lián)結(jié)成為一個帝國。因此，殖民地議會和英國議會是相互獨(dú)立和平等的。

另一方面，一六八九年“光榮革命”之后，議會主權(quán)逐漸成為英國政制理論的核心信條：議會享有至上的、絕對的、不受限制的和不可分割的主權(quán)，因?yàn)椴煌瑢蛹壍恼豢赡芄蚕砘蚍指钔徽慰臻g，“主權(quán)內(nèi)的主權(quán)”于文理不通（14頁）。因此，帝國官員認(rèn)為，如果殖民者肯定議會可在某些情況下對其行使權(quán)力，那么他們就不得不承認(rèn)其受制于議會的主權(quán)權(quán)威。

北美殖民者與帝國官員針鋒相對，他們爭論的核心問題就是主權(quán)是否可分。盡管殖民者內(nèi)部對此問題的具體主張不盡相同，但是他們都認(rèn)同這樣一種主權(quán)理論：兩級政府并存于英帝國內(nèi)部，兩者以其所管轄事務(wù)的性質(zhì)為界，分別享有相應(yīng)的立法權(quán)限。由于兩級政府分享各自的政治空間，這種可分割的主權(quán)理論也就不會陷入“主權(quán)內(nèi)的主權(quán)”的困境。拉克羅斯認(rèn)為，北美殖民者的可分割的主權(quán)理論是對傳統(tǒng)的單一主權(quán)理論的革命性變革，至此“可分割的主權(quán)既不再是文理不通的謬論，也不再是偶然性的實(shí)踐，而成為一種根本性的政治原則”（101頁）。在十八世紀(jì)六七十年代的政治辯論中形成的可分割的主權(quán)理論正是聯(lián)邦制意識形態(tài)的主要思想來源。

在拉克羅斯的論述中，一七六四至一七七四年的政治辯論是聯(lián)邦制意識形態(tài)形成過程中的第一個階段，一七八七年的制憲會議則是其中的第二個階段。前者提出了兩級政府的立法權(quán)力按照其管轄事務(wù)性質(zhì)劃分的理論設(shè)想，而后者提供了兩級政府的立法權(quán)力在實(shí)際運(yùn)作中重疊或沖突的解決方案。也即，一七八七年憲法將可分割的主權(quán)理論予以具體化和制度化了，而其中的關(guān)鍵就是聯(lián)邦法院依據(jù)“至上條款”審查州法的司法審查制度。

北美獨(dú)立之后，基本的政治秩序并未隨之建立起來。由于邦聯(lián)國會無權(quán)、無錢和軟弱，各邦不聽號令、各自為政并相互攻訐。制憲會議的主要任務(wù)就是通過合理劃分兩級政府的權(quán)限，授予聯(lián)邦政府更充分的立法權(quán)力和協(xié)調(diào)兩級政府權(quán)力沖突的權(quán)威。詹姆斯·麥迪遜（James Madison）起草的《弗吉尼亞方案》是制憲會議討論的藍(lán)本，其中第六條規(guī)定：“聯(lián)邦國會有權(quán)基于其判斷，否決各州議會制定的違反本憲法的一切法律?！比欢湹线d提出的聯(lián)邦國會否決權(quán)方案最終未能寫入憲法。但緊隨其后，制憲會議通過了《新澤西方案》所提議的一項(xiàng)條款，即聯(lián)邦國會制定的一切法律與其簽訂的一切條約“在效力上高于各州立法”，各級法院得遵守上述“最高法律”。這就是憲法第六條中的“至上條款”的最初版本。拉克羅斯認(rèn)為，由聯(lián)邦法院實(shí)施“至上條款”以協(xié)調(diào)兩級政府的權(quán)力沖突，在功能上是聯(lián)邦國會否決權(quán)的替代機(jī)制。

但是，這兩種方案之間也存在著本質(zhì)上的區(qū)別：聯(lián)邦國會否決權(quán)隱含著“兩級政府權(quán)力的混淆”。聯(lián)邦國會審查州法，就是將其權(quán)力的觸角伸向州議會管轄的事務(wù)或領(lǐng)域，這也就不存在立法主權(quán)的分割了。與此相反，聯(lián)邦法院實(shí)施“至上條款”卻仍將恪守主權(quán)分割原則?！氨緫椃ê鸵辣緫椃ㄋ贫ǖ暮媳妵桑约案鶕?jù)合眾國的權(quán)力已締結(jié)或?qū)⒕喗Y(jié)的一切條約，都是全國的最高法律?！币虼耍?lián)邦法院受制于憲法的聯(lián)邦權(quán)力列舉原則，這是其憲法義務(wù)。本質(zhì)上，憲法至上取代了聯(lián)邦至上。至此，美國聯(lián)邦制的意識形態(tài)最終形成：“兩級政府并存和立法主權(quán)分割是理論原則；權(quán)力重疊與沖突是實(shí)踐常態(tài)；管轄事務(wù)的性質(zhì)是劃分兩級政府權(quán)限的最終判準(zhǔn)?！保?頁）

美國法律人習(xí)慣于將聯(lián)邦制的起源聚焦在一七八七年的制憲會議上，而拉克羅斯則將其放置于拓展的時間框架內(nèi)。但她并非將聯(lián)邦制的起源上溯到一七八七年之前的年代或世紀(jì)的第一人。在此之前，美國歷史學(xué)界已有相關(guān)制度史或思想史研究。其中制度學(xué)派關(guān)注十七、十八世紀(jì)英帝國多層級政制結(jié)構(gòu)，并主張其與美國聯(lián)邦制之間存在連續(xù)性。共和主義學(xué)派則關(guān)注十八世紀(jì)后半期思想轉(zhuǎn)型，并將聯(lián)邦制視為共和主義觀念在政制結(jié)構(gòu)問題上適用的結(jié)果。拉克羅斯曾在該學(xué)派大本營哈佛大學(xué)歷史學(xué)系獲得博士學(xué)位，《起源》一書即由其博士學(xué)位論文修訂而成。此書無疑打上了意識形態(tài)研究的印記，但她試圖將分割主權(quán)觀念作為分析的核心，以恢復(fù)“聯(lián)邦制思想本身的獨(dú)立性和特殊性”（5頁）。然而，拉克羅斯關(guān)于聯(lián)邦制起源的研究卻遭遇了共和主義學(xué)派旗手戈登·伍德（Gordon S. Wood）的質(zhì)疑。伍德在為《起源》寫作的長篇書評《自下而上的聯(lián)邦制》（Federalism From the Bottom Up）中，首次詳細(xì)闡述了“共和主義路徑”在聯(lián)邦制起源問題上的見解，并從內(nèi)容上和研究方法上對拉克羅斯提出了尖銳的批評。伍德指出，聯(lián)邦制意識形態(tài)的主要來源是北美殖民地內(nèi)部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治實(shí)踐，以及由此生發(fā)出的人民主權(quán)觀念，而非英帝國對殖民地“自上而下”的控制和殖民地對英國議會權(quán)威“自下而上”的反制所引發(fā)的政治辯論，以及由此形成的可分割的主權(quán)理論（伍德，728頁）。北美殖民者繼承了“英格蘭長期的地方自治傳統(tǒng)”，他們直接或通過自己選舉的代表間接地參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和殖民地的日常管理，這種長期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還養(yǎng)成了殖民者“從未授權(quán)人民選舉的代表享有人民的完全權(quán)威”的觀念（伍德，728頁）。十八世紀(jì)六七十年代，北美殖民者以“事實(shí)/真實(shí)代表制”激烈地反對帝國官員所主張的“實(shí)質(zhì)/虛擬代表制”。因此，他們與帝國官員爭論的焦點(diǎn)不是主權(quán)是否可分的問題，而是英國議會與殖民地議會何者代表他們的問題。十八世紀(jì)八十年代，人民取代英國議會成為北美殖民地的主權(quán)者，而聯(lián)邦制就是作為主權(quán)者的人民在作為其代表的兩級政府之間分配權(quán)力的結(jié)果。由此可見，伍德采用的是北美殖民地鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治和人民主權(quán)觀念的下層視角，而拉克羅斯用的則是殖民地與英帝國政制結(jié)構(gòu)的上層視角。聯(lián)邦制意識形態(tài)是復(fù)雜的，其思想來源也是多樣的。二人的觀點(diǎn)并無對錯高下之分，有的只是視角的差異。

伍德對《起源》的研究方法的批評也許更值得玩味。在他看來，雖然拉克羅斯認(rèn)識到聯(lián)邦制思想與十七、十八世紀(jì)多層級政府的制度實(shí)踐之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，但是她只是將這種制度實(shí)踐作為聯(lián)邦制意識形態(tài)起源的背景或“史前史”?！镀鹪础返臅r間框架是從一七六五年的“印花稅危機(jī)”開始的。不論英帝國的分權(quán)政制還是殖民地的地方自治，都是外在于《起源》的歷史敘事的，因?yàn)樗鼉H僅關(guān)注“表達(dá)制度實(shí)踐的思想觀念”（5頁）。然而，十七、十八世紀(jì)的“早期殖民者在行動中實(shí)踐著聯(lián)邦制，即使它沒有任何形式的意識形態(tài)證成”（伍德，708頁）。因此，在伍德的論述中，“自下而上的聯(lián)邦制”開始于十七世紀(jì)初期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。也就是說，即使英帝國的分權(quán)政制或殖民地的地方自治沒有思想觀念形式的自我表達(dá)，歷史學(xué)者也可以從制度實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)其“實(shí)踐邏輯”。

但問題在于，英帝國的政制結(jié)構(gòu)是否也實(shí)踐著聯(lián)邦制的“實(shí)踐邏輯”呢？伍德因?yàn)檠芯恳暯堑牟町?，拉克羅斯則由于研究方法的局限，都沒有論及這個問題。而且，《起源》為了凸顯聯(lián)邦制意識形態(tài)相較于單一主權(quán)理論的革命性，避而不談英帝國的制度實(shí)踐。也就是說，它不關(guān)心單一主權(quán)理論“在客觀上是否正確”（5頁），即它是否符合英帝國政制的“實(shí)踐邏輯”。與此相反，伍德卻營造出了“殖民者實(shí)踐著的分權(quán)政制與英國單一主權(quán)觀念之間的背離與對立”。

有趣的是，拉克羅斯在其博士學(xué)位論文中有這樣一段論述：“那種認(rèn)為英帝國的政制結(jié)構(gòu)是聯(lián)邦制的觀點(diǎn)毫無根據(jù)。北美殖民者確實(shí)生活在多層級的政府結(jié)構(gòu)中，……關(guān)系到他們?nèi)粘Ｉ畹闹匾⒎ǘ紒碜脏l(xiāng)鎮(zhèn)或殖民地議會，而非英國議會或樞密院。但是，我們也不應(yīng)當(dāng)忽視這樣一個事實(shí)：上述這些地方性權(quán)力始終是在英帝國權(quán)威的陰影之下運(yùn)作的。所有調(diào)整殖民地農(nóng)夫之間交往的立法或者解決商人之間爭議的裁決，都有可能被英國議會廢止或被樞密院否決掉。……（因此，可分割的主權(quán)理論）只是可爭辯的和充滿雄心的論點(diǎn)，而并不一定是對英帝國政制結(jié)構(gòu)的真實(shí)描述?！?/p>

這段似是而非的論述似乎陷入了不可知論，但是它卻表明了拉克羅斯在英帝國的政制結(jié)構(gòu)與聯(lián)邦制之間的關(guān)系問題上的看法，即英帝國的政制結(jié)構(gòu)既實(shí)踐著單一主權(quán)的“實(shí)踐邏輯”，也實(shí)踐著分割主權(quán)的“實(shí)踐邏輯”。究其原因，英國本土的議會主權(quán)觀念與北美殖民地的分割主權(quán)觀念在十八世紀(jì)六十年代的碰撞，源于英帝國政制結(jié)構(gòu)本身所內(nèi)存的這兩套相互沖突的“實(shí)踐邏輯”。一六八九年“光榮革命”之后，英國新興的強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)的國家觀是與傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)多中心治理的帝國觀相悖的。當(dāng)英國本土的議會主權(quán)觀念漂洋過海來到北美殖民地，就出現(xiàn)了“水土不服”的癥候。其根源就在于，英國的國家建構(gòu)與帝國建構(gòu)在十八世紀(jì)英帝國的時空結(jié)構(gòu)中同時發(fā)生，兩種“實(shí)踐邏輯”的沖突不可避免。

（Alison LaCroix， The Ideological Origins of American Federalism， Harvard University Press， 2010）