劉 瀟

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展和人們法律意識(shí)的提升，進(jìn)入法院系統(tǒng)的案件越來(lái)越多。法院系統(tǒng)的年收案數(shù)量，已經(jīng)從1978年的61萬(wàn)余件，增長(zhǎng)為2015年的1566.22萬(wàn)件*數(shù)據(jù)來(lái)源為《2015年最高人民法院年度工作報(bào)告》。，案件總數(shù)增長(zhǎng)了26倍。與此同時(shí)，辦案法官的數(shù)量從最初的約3.9萬(wàn)人*蘇力：《審判管理與社會(huì)管理———法院如何有效回應(yīng)“案多人少”》，載《中國(guó)法學(xué)》2010年第6期。，到2013年變?yōu)?9.6萬(wàn)人*該數(shù)據(jù)由最高人民法院黨組成員、政治部主任徐家新透露，詳見(jiàn)《中國(guó)內(nèi)地法官人數(shù)已達(dá)19.6萬(wàn)人》，載中國(guó)新聞網(wǎng)：http：//www.chinanews.com/fz/2013/07-25，最后訪問(wèn)日期：2013年7月25日。2013年以后，為了給新一輪的司改做準(zhǔn)備，最高人民法院在全國(guó)范圍內(nèi)暫停對(duì)新任法官的任命和對(duì)原有法官的職級(jí)調(diào)整。，法官人數(shù)增長(zhǎng)3.9倍。法院審判執(zhí)行案件的增長(zhǎng)速度數(shù)倍于辦案法官的增長(zhǎng)速度?！鞍付嗳松佟边@一矛盾逐漸浮出水面，開(kāi)始為社會(huì)各界所關(guān)注。

2007年至今，案件總數(shù)繼續(xù)增長(zhǎng)，人案矛盾進(jìn)一步加劇。法官人數(shù)從18.3萬(wàn)人增加到19.6萬(wàn)人，只增加了1.3萬(wàn)人，增長(zhǎng)率為7.1%；但案件數(shù)量從885.1萬(wàn)件變?yōu)?566.22萬(wàn)件，增長(zhǎng)率為76.95%。全國(guó)法官的人均辦案數(shù)量從2007年的48.37件變?yōu)?015年的79.91件，工作量變?yōu)?年前的1.66倍。特別需要指出的是，“被平均”的全國(guó)法官人均辦案數(shù)并不能反映部分地區(qū)法院的實(shí)際情況。收案數(shù)量快速增加的情況由個(gè)別法院的“訴訟爆炸”，已經(jīng)演變?yōu)楦鞔蟪鞘?、東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)法院的普遍現(xiàn)象，這些地區(qū)法官的人均結(jié)案數(shù)數(shù)倍于全國(guó)平均水平，從過(guò)去的年結(jié)案一兩百件到現(xiàn)在的人均年結(jié)案三四百件*范明志、金曉丹：《關(guān)于人民法院“案多人少”問(wèn)題的調(diào)研分析》，載《中國(guó)審判新聞月刊》2012年第71期。，“案多人少”成為一個(gè)被法院大聲疾呼、被各界廣泛討論的問(wèn)題。

“案多人少”這一命題從被提出開(kāi)始，就引起法學(xué)研究人員和法學(xué)實(shí)務(wù)人員的廣泛關(guān)注。有的學(xué)者不承認(rèn)法院存在“案多人少”問(wèn)題，從三個(gè)方面分析后認(rèn)為“人少”與“案多”之間的矛盾并不真實(shí)：一是我國(guó)法官現(xiàn)在年人均結(jié)案數(shù)僅為80件，與美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)法官年結(jié)案幾百上千件相比，根本不多；二是從每萬(wàn)人擁有的法官數(shù)量來(lái)看，我國(guó)法官與人口的比例高于法治發(fā)達(dá)國(guó)家，人并不少*劉練軍：《法院科層化的多米諾效應(yīng)》，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2015年第3期。；三是我國(guó)法院中有相當(dāng)一部分法官并不直接審理案件，審判法官太少、法官素質(zhì)不高、司法效率低下導(dǎo)致出現(xiàn)“人少”這一假象。為了解決司法官身份泛化、法官專業(yè)化水平不高等問(wèn)題，同時(shí)有效化解社會(huì)各界對(duì)法院工作的種種質(zhì)疑，自2014年開(kāi)始的新一輪司法改革中，推行法官員額制成為重要的改革任務(wù)。*最高人民法院《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)——人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014—2018)》，法發(fā)〔2015〕3號(hào)文。

法官員額制改革，是對(duì)法官身份的重新配置，是法院改變?nèi)藛T管理方式的重大變革，是為了優(yōu)化法院內(nèi)部的人力資源配置，提升法官隊(duì)伍素質(zhì)而做的一次嘗試。由于員額制改革的重要性，當(dāng)前對(duì)構(gòu)建法官員額制的探討廣泛而深入，涉及“比例、標(biāo)準(zhǔn)、人員分流、職業(yè)保障和激勵(lì)、審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革與輔助人員配備、司法監(jiān)督和責(zé)任追究等基本問(wèn)題”*孫英：《法官員額制改革的當(dāng)務(wù)之急與長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)》，載《山東審判》2015年第2期。。

當(dāng)前，全國(guó)多家試點(diǎn)法院都在進(jìn)行各自的員額制改革，各地進(jìn)度不一，除了少數(shù)幾個(gè)首先試點(diǎn)的法院外，員額制尚未在全國(guó)法院范圍內(nèi)得到落實(shí)。但可以預(yù)測(cè)的是，員額制改革意味著對(duì)現(xiàn)有法官隊(duì)伍進(jìn)行大幅度精簡(jiǎn)，在全國(guó)案件數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)的大背景下，數(shù)量更少的法官是否足以應(yīng)對(duì)不斷涌進(jìn)法院的案件？對(duì)員額制問(wèn)題的研究，不能脫離法院面臨的案件現(xiàn)狀進(jìn)行理想化的分析，任何美好的制度設(shè)計(jì)或理論論斷，均應(yīng)放在現(xiàn)實(shí)中去經(jīng)受司法實(shí)踐的檢驗(yàn)。

一、作為員額制改革背景的“案多人少”

1978年至2015年，我國(guó)法院收案數(shù)量增長(zhǎng)了26倍，達(dá)到1566.22萬(wàn)件，法院案件絕對(duì)數(shù)量大幅度增長(zhǎng)，法院案多是一個(gè)被社會(huì)各界廣泛認(rèn)可的基本事實(shí)。

(一)“案多人少”問(wèn)題真?zhèn)沃疇?zhēng)

法院案多正常嗎？“案多”是一個(gè)需要接受的正常社會(huì)現(xiàn)象還是一個(gè)需要解決的社會(huì)問(wèn)題？法院案多怎么辦？對(duì)這些問(wèn)題的不同解答，導(dǎo)致了各方提出的應(yīng)對(duì)策略的迥異。

對(duì)于“案多”，法院系統(tǒng)雖然感受到沉重壓力，但總體呈接受態(tài)度。以最高人民法院為代表的各級(jí)各地人民法院發(fā)布的法院工作報(bào)告、調(diào)研報(bào)告等資料顯示，法院認(rèn)為案多是推進(jìn)國(guó)家法制建設(shè)的一個(gè)自然結(jié)果。宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展引起社會(huì)糾紛增加，公民權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)帶來(lái)司法需求上升，非訴糾紛解決機(jī)制匱乏，訴訟費(fèi)大幅度下調(diào)*范明志、金曉丹：《關(guān)于人民法院“案多人少”問(wèn)題的調(diào)研分析》，載《中國(guó)審判新聞月刊》2012年第71期。，各種司法便民措施的實(shí)施等原因，造成了法院案件數(shù)量快速增長(zhǎng)。

不斷增多的案件數(shù)量與相對(duì)有限的司法資源之間的矛盾，是中國(guó)法院二十年來(lái)的改革驅(qū)動(dòng)力。一直以來(lái)，無(wú)論是增加法院人財(cái)物供給以提高案件處理能力，還是改革審判方式以減少審理單個(gè)案件所耗費(fèi)的人力和時(shí)間……都是為了讓法院有能力處理更多的案件。司法改革的總體方向，是通過(guò)擴(kuò)編增員，運(yùn)用高科技、信息化手段，進(jìn)行辦案機(jī)制創(chuàng)新等方式，努力緩解辦案壓力。但客觀地說(shuō)，法院的努力并未解決“案多人少”的問(wèn)題，部分法院這一問(wèn)題甚至愈演愈烈。北京、上海、廣州、深圳等城市一線法官辦案壓力過(guò)大，直接導(dǎo)致大批中青年法官逃離法院，中國(guó)法官的“離職潮”在2015年甚至引起了美國(guó)《華爾街日?qǐng)?bào)》的關(guān)注。

有的學(xué)者認(rèn)為，“法院案件數(shù)量快速增長(zhǎng)屬于非正?，F(xiàn)象，而是國(guó)家治理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題刺激了民眾的訴訟需求”*蘇力：《審判管理與社會(huì)管理———法院如何有效回應(yīng)“案多人少”》，載《中國(guó)法學(xué)》2010年第6期。，帶來(lái)法院案件畸形增長(zhǎng)。公共權(quán)力膨脹，政治審議過(guò)程萎縮，社會(huì)自治空間窄化，糾紛預(yù)防與處理機(jī)制的多樣化發(fā)展受到抑制，公眾無(wú)法通過(guò)司法之外的政治機(jī)制表達(dá)訴求，造成社會(huì)公眾對(duì)訴訟的“路徑依賴”*姜峰：《法院“案多人少”與國(guó)家治道變革——轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)的政治與司法憂思》，載《政法論壇》2015年第3期。。對(duì)“案多人少”問(wèn)題，應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)律，提高訴訟案件收費(fèi)，抑制當(dāng)事人的司法需求；法院要保持與立法部門、相關(guān)黨政決策機(jī)關(guān)的良好溝通，減少立法、政治關(guān)注等因素帶來(lái)的法院案件數(shù)量增加；疏通政治過(guò)程中的民意表達(dá)渠道，加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的約束，減少因政治目的考慮而轉(zhuǎn)移到法院的訴訟案件數(shù)量，緩解“案多”之累，維持法院作為一個(gè)小眾機(jī)構(gòu)才能夠保持的專業(yè)品質(zhì)。

另有學(xué)者認(rèn)為，法院案件數(shù)量增長(zhǎng)是事實(shí)，但決定“案多人少”命題是否成立的不是年度案件總量，而是法官人均案件負(fù)擔(dān)。我國(guó)法官的人均案件負(fù)擔(dān)與世界其他國(guó)家相比并不算高，每10萬(wàn)人擁有法官14.5名的現(xiàn)狀，也遠(yuǎn)高于美國(guó)的9名和日本的2.2名，法官總數(shù)并不少?！鞍付嗳松佟笔侵豢吹桨讣偭勘冗^(guò)去有較大增長(zhǎng)，卻刻意忽略法院內(nèi)審判法官比例、司法效率雙重偏低現(xiàn)象的一面之詞。法院應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注司法效率，通過(guò)提高辦案效率來(lái)化解訴訟暴漲所帶來(lái)的案件負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)。*劉練軍：《法院科層化的多米諾效應(yīng)》，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2015年第3期。

在現(xiàn)實(shí)中，法院對(duì)“案多”問(wèn)題其實(shí)沒(méi)有決定權(quán)，無(wú)論是通過(guò)提高訴訟收費(fèi)還是嚴(yán)格立案審查、分流過(guò)多案件，法院都無(wú)法自主。司法權(quán)作為國(guó)家公權(quán)力，面對(duì)洶涌澎湃的案件浪潮，能自主的就是靠合理調(diào)配現(xiàn)有人員，嘗試解決“案多人少”問(wèn)題。在本輪司法改革中提出的建立法官員額制度，是調(diào)整法院內(nèi)部用于審判的人力資源總量的一種嘗試。精選入額法官，加強(qiáng)法官素質(zhì)，提高法官待遇，確立法官尊榮，對(duì)現(xiàn)有人員進(jìn)行分類管理，改變現(xiàn)在大量有法官資格的人員不在一線辦案的實(shí)際情況，最終達(dá)到將85%的人力資源調(diào)往審判一線的改革目的。

在最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)——人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014—2018)》等中央司改文件中，并沒(méi)有對(duì)員額比例問(wèn)題進(jìn)行劃線，但隨著司法改革的推進(jìn)，按不超過(guò)所在法院中央政法編干警39%的比例確定員額法官已成為法院改革中實(shí)際執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，按照這一標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，員額制改革后，法官的絕對(duì)數(shù)量會(huì)有大幅度的減少。

(二)員額制改革后“案多人少”問(wèn)題分析

在案件持續(xù)增長(zhǎng)的背景下減少法官的數(shù)量，改革過(guò)后，數(shù)量更少的法官是否能夠在確保審判質(zhì)效的前提下應(yīng)對(duì)數(shù)量更多的案件？對(duì)此，樂(lè)觀派、悲觀派、實(shí)證派對(duì)員額制改革后“案多人少”問(wèn)題的走向有各自不同的描述。

樂(lè)觀派認(rèn)為：“案多人少”是法院管理問(wèn)題造成的假象*中國(guó)人民大學(xué)教授陳衛(wèi)東認(rèn)為，法院內(nèi)的行政化管理模式容易造成優(yōu)秀人才流失，抹殺法官在辦案中的主體地位，造成層層審批的低效辦案模式。員額制改革能凸顯法官的主體地位，優(yōu)化辦案流程，從源頭上避免人案矛盾的產(chǎn)生。詳見(jiàn)羅沙、楊金志、黃安琪：《中國(guó)深入推進(jìn)法官檢察官員額制改革》，載新華網(wǎng)，最后訪問(wèn)日期：2015年7月22日。，員額制過(guò)后，“案多人少”問(wèn)題會(huì)迎刃而解。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，近三十年來(lái)我國(guó)法院的辦案數(shù)量大幅度增長(zhǎng)，但“案多人少”問(wèn)題并非廣泛存在，而是局限于一小部分法院。法院內(nèi)部審判職能與行政職能不分，多類型崗位混同，崗位職責(zé)不清，行政化科層化情況嚴(yán)重，通過(guò)員額制改革，凸顯法官的主體地位，提高辦案效率，把法院內(nèi)的審判資源吸引到一線去辦案子，案多人少問(wèn)題將迎刃而解 。*最高人民檢察院檢察理論研究所副所長(zhǎng)謝鵬程認(rèn)為，只有一小部分法院真正存在“案多人少”問(wèn)題。他認(rèn)為，目前法院內(nèi)只有一半左右的法官在辦案子，五分之二的法官在行政、綜合等管理部門工作，法院人太少是一種假象。通過(guò)員額制改革，把優(yōu)秀的審判人才推向?qū)徟幸痪€，大幅度提高辦案效率，案多人少將迎刃而解。詳見(jiàn)楊玉紅、門蕾：《“法官員額制”改革解放司法生產(chǎn)力》，載《新民晚報(bào)》2015年12月5日，第A01版。

悲觀派認(rèn)為：我國(guó)法官總體人數(shù)雖多，但每萬(wàn)人擁有法官的人數(shù)在國(guó)際上處于中流水平，法官人數(shù)過(guò)多的論斷有失片面，員額制改革不具備必要性。案件不斷增多，法官總數(shù)卻要減少，這會(huì)加劇“案多人少”，讓法院系統(tǒng)難以承受。在司法體制嚴(yán)重地方化和行政化的情況下，司法改革各項(xiàng)配套措施受制于法院外部因素進(jìn)展緩慢，單獨(dú)推進(jìn)員額制改革不僅不能取得預(yù)期效果，甚至可能成為壓垮法官的最后一根稻草。目前，大力推進(jìn)的法官員額制水土不服、操之過(guò)急，可能是一種有欠充分考慮的決策，建議對(duì)相關(guān)改革措施進(jìn)行科學(xué)合理評(píng)估，慎重推行。*傅郁林：《以職能權(quán)責(zé)界定為基礎(chǔ)的審判人員分類改革》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第4期。

實(shí)證派認(rèn)為：根據(jù)全國(guó)第一批司法改革試點(diǎn)法院的情況，員額制改革后，試點(diǎn)法院的結(jié)案數(shù)在短時(shí)間內(nèi)呈上升趨勢(shì)，司法效率提升，但由于面臨案增人減的情況，法官辦案壓力大，案多人少矛盾依然突出。從已經(jīng)試點(diǎn)員額制改革的江蘇省江陰市法院的審判質(zhì)效數(shù)據(jù)看，2015年1月至11月，江陰市法院收案2.92萬(wàn)件，結(jié)案2.12萬(wàn)件，與去年同時(shí)間段相比，分別增長(zhǎng)13.96%和9.34%。以員額法官為核心組成審判團(tuán)隊(duì)后，其中有6個(gè)團(tuán)隊(duì)結(jié)案700件有余，有兩個(gè)團(tuán)隊(duì)結(jié)案甚至超過(guò)800件。另一家員額制試點(diǎn)法院為貴州遵義匯川區(qū)法院，員額制改革讓法官的數(shù)量減少了48名，30人的法官隊(duì)伍與其他人員組成團(tuán)隊(duì)共同辦案，平均下來(lái)每個(gè)法官所帶的團(tuán)隊(duì)辦案253.26件，是貴州省法官平均辦案數(shù)的5倍。在十個(gè)月的時(shí)間里，該院收案7181件，辦結(jié)5945件，結(jié)案數(shù)量同比上升53個(gè)百分點(diǎn)。審判質(zhì)效明顯提高。*李陽(yáng)：《七家試點(diǎn)法院的司改答卷——來(lái)自司法體制改革研討會(huì)的報(bào)道》，載《人民法院報(bào)》2015年12月5日，第2版。海南省高級(jí)人民法院是全國(guó)第一批司改試點(diǎn)單位，該院院長(zhǎng)董治良說(shuō)*劉麥：《海南省人大到省高院調(diào)研 關(guān)注司法改革為司改助力》，載南海網(wǎng)：http：//www.hinews.cn/news/system/2015/12/04/017979919.shtml，最后訪問(wèn)日期：2015年12月5日。，員額制改革完成后，法官總數(shù)為改革前的72%，1月至11月全省法院案件數(shù)量卻變?yōu)楦母锴暗?20%，由于缺少足夠的輔助人員，入額法官辦案壓力增大，不得不通過(guò)招聘審判輔助人員來(lái)調(diào)整審判團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu)。

筆者認(rèn)為，中國(guó)的基本國(guó)情是各地之間差異巨大，“案多人少”雖然還沒(méi)有成為一個(gè)普遍存在于所有法院的突出問(wèn)題，但在局部地區(qū)法院、法院內(nèi)某一類審判業(yè)務(wù)部門中，這個(gè)問(wèn)題真實(shí)存在。在員額制改革的過(guò)程中，必須考慮法院間同時(shí)存在的“案多人少”和“忙閑不均”問(wèn)題。有的法院收案數(shù)量持續(xù)增加，法官人均案件負(fù)擔(dān)接近個(gè)人極限，有的法院案件數(shù)量較少，法官人均案件負(fù)擔(dān)未超過(guò)正常工作量。由于各個(gè)法院的收案數(shù)量差別很大，筆者認(rèn)為員額制改革應(yīng)該是在法院之間調(diào)劑法官，而不只是一個(gè)法院內(nèi)部強(qiáng)制劃出39%。

筆者分析認(rèn)為，另有三個(gè)法院管理方面的問(wèn)題在一定程度上加劇了人案矛盾。一是法院內(nèi)部審判資源配置不均衡，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過(guò)多，分案機(jī)制僵化，造成部分業(yè)務(wù)庭室人均案件負(fù)擔(dān)較重。二是法院內(nèi)部行政化嚴(yán)重，官僚化傾向明顯，管理水平低下，工作效率較低。三是一線法官業(yè)外負(fù)擔(dān)沉重，應(yīng)對(duì)外部的政治任務(wù)和內(nèi)部的審判管理，消耗了辦案法官大量的時(shí)間。所以，員額制改革應(yīng)該成為合理劃分法官責(zé)任、改善法院管理的一個(gè)機(jī)會(huì)。

員額制的推行有其必要性，不能因?yàn)橹庇^感覺(jué)上的“案多人少”而直接否認(rèn)員額制改革的合理性。需要注意的是，法院案多人少問(wèn)題是內(nèi)外因素共同作用的結(jié)果，員額制僅是法院內(nèi)部調(diào)整資源配置的措施，這一舉措無(wú)法解決導(dǎo)致“案多人少”問(wèn)題的外部因素，所以員額制的施行并不能直接解決法院案多人少問(wèn)題。法院受理案件數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)是客觀現(xiàn)實(shí)，試點(diǎn)法院?jiǎn)T額制改革后短時(shí)期內(nèi)結(jié)案數(shù)上升這一現(xiàn)象并不足以證明員額制可以大幅度提高審判質(zhì)效，在法官職業(yè)保障、司法輔助人員等配套措施缺乏的情況下，員額法官的辦案效率將難以大幅度提高，案增人減的狀況可能會(huì)加重法院入額法官的辦案負(fù)擔(dān)，最終導(dǎo)致審判質(zhì)效下降，并形成對(duì)優(yōu)秀法官的逆向淘汰。

以上，僅是作者基于理論分析和感性認(rèn)識(shí)的主觀判斷，這一判斷是否正確，還要放到司法實(shí)踐中去經(jīng)受司法數(shù)據(jù)的檢驗(yàn)。筆者在下文以所在的S省H市兩級(jí)法院為例，通過(guò)2010年至2015年法院收結(jié)案數(shù)量、法官實(shí)際年辦案數(shù)量，來(lái)看一下法院人、案關(guān)系的具體表現(xiàn)，分析員額制改革過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題。作為尚未實(shí)行員額制的法院，根據(jù)已確定的員額制比例，預(yù)測(cè)一下員額制改革會(huì)對(duì)法院的人、案關(guān)系帶來(lái)什么影響和變化。

二、基于收結(jié)案情況的實(shí)證分析

H市位于S省西南部，與江蘇、河南、安徽三省接壤，轄M區(qū)、C縣、D縣、CW縣、S縣、J縣、Y縣、X縣、T縣八縣一區(qū)和一個(gè)省級(jí)Z區(qū)，常住人口約960萬(wàn)，轄區(qū)面積為12 239平方公里，為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。H市中院轄M區(qū)、C縣、D縣、CW縣、S縣、J縣、Y縣、X縣、T縣八縣一區(qū)和一個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，共10個(gè)基層法院，51處人民法庭。

(一)2010年至2015年收結(jié)案情況統(tǒng)計(jì)

第一，全市兩級(jí)法院收案數(shù)總體呈上升趨勢(shì)，不同法院之間，年度案件增長(zhǎng)數(shù)量和增長(zhǎng)速度差別較大。(見(jiàn)表1、表2)

表1 2010年至2015年H市兩級(jí)法院收案情況統(tǒng)計(jì) (單位：件)

續(xù)表

資料來(lái)源：H市中院案件管理系統(tǒng)。

筆者所在的S省H市屬東部沿海省份中的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，2010年至2015年，兩級(jí)法院收案數(shù)量總體呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，11家法院2015年的收案數(shù)分別為2010年該院收案數(shù)的3.06倍、2.16倍、2.02倍、2.76倍、2.59倍、1.79倍、1.90倍、2.36倍、2.12倍、4.03倍、2.61倍。2015年兩級(jí)法院總收案數(shù)為7.49萬(wàn)件，為2010年3.26萬(wàn)件的2.3倍。根據(jù)2010年至2015年H市兩級(jí)法院收案情況統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，“訴訟爆炸”已經(jīng)由大城市、東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)法院的普遍現(xiàn)象，逐漸成為中小城市、中西部地區(qū)中、基層法院均要面臨的實(shí)際問(wèn)題。

對(duì)各法院各年份的收案情況進(jìn)行細(xì)化分析后發(fā)現(xiàn)，8家法院在統(tǒng)計(jì)區(qū)間內(nèi)收案數(shù)量均呈上升趨勢(shì)，但案件年增長(zhǎng)數(shù)量和年增長(zhǎng)幅度差別較大。例如，在2010年至2015年，H市中院案件年增長(zhǎng)幅度最高達(dá)48.40%，最低僅為9.20%，最多的時(shí)候一年增加1645件，最少的時(shí)候僅為427件；M區(qū)法院案件年增長(zhǎng)幅度最高達(dá)40.70%，最低僅為1.75%，案件增長(zhǎng)數(shù)量最多的一年為3023件，最少的一年為183件。

個(gè)別縣區(qū)法院2012年出現(xiàn)收案數(shù)負(fù)增長(zhǎng)，其中，J縣法院2012年的收案數(shù)量與2011年相比減少了3631件，下降幅度達(dá)44.84%；CW縣法院少收689件，下降15.93%。2012年H市兩級(jí)法院收案總數(shù)減少220件，案件增長(zhǎng)率為-0.52%。收案數(shù)減少的主要原因是J縣和CW縣兩家法院未結(jié)案件嚴(yán)重積壓，為了集中人力資源清理未結(jié)案件，法院控制了當(dāng)年的收案數(shù)量，將相當(dāng)數(shù)量的案件暫拒門外，或推遲到下一個(gè)年度。

表2 H市兩級(jí)法院2011年至2015年案件增長(zhǎng)情況分析

續(xù)表

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，2015年施行的立案登記制的確使法院新收案件數(shù)量增加，但對(duì)法院收案總量的影響不明顯。根據(jù)對(duì)C縣法院的調(diào)研情況，立案登記制實(shí)施后的2015年下半年，C縣法院共登記立案6293件，同比增長(zhǎng)11.70%，遠(yuǎn)高于C縣2015年全年3.89%的案件增長(zhǎng)率。也就是說(shuō)，立案登記制施行后，法院下半年的收案數(shù)量遠(yuǎn)高于上半年的收案數(shù)量，立案登記制給法院帶來(lái)了一定數(shù)量的新收案件。但從全年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，2015年全市法院案件數(shù)增加8131件，增速為12.17%，低于2014年的14 382件、27.44%的增長(zhǎng)率和2013年的10 451件、24.91%的增長(zhǎng)率。具體到各個(gè)法院來(lái)看，除個(gè)別法院外，大多數(shù)法院當(dāng)年的案件增長(zhǎng)數(shù)量和案件增長(zhǎng)速度都沒(méi)有超越2014年和2013年的水平。也就是說(shuō)，法院以往雖然將部分難以處理的案件拒之門外，但無(wú)法進(jìn)入法院的案件數(shù)量并不多。法院的新收案件數(shù)量這些年一直在高速增長(zhǎng)，也說(shuō)明法院系統(tǒng)以往僅是針對(duì)具體情況拒收某些案件。

立案登記制實(shí)施后，更多的“棘手案、難纏人”進(jìn)入法院，法院工作更加難做。一是立案過(guò)程中，法院需要做更多的工作。立案后需向當(dāng)事人告知訴訟風(fēng)險(xiǎn)，明確如何繳納訴訟費(fèi)，生成查詢密碼，為當(dāng)事人查詢案件流程信息提供服務(wù)。另外，由于當(dāng)事人誤解了立案登記制，認(rèn)為只要他告，法院就必須立，難以接受法院不予受理的決定。這些工作無(wú)法用數(shù)字來(lái)統(tǒng)計(jì)，但在現(xiàn)實(shí)中消耗了立案法官大量的時(shí)間。二是新型案件頻出，疑難復(fù)雜案件增多，涉及眾多人民群眾的群體性案件增加。如行政協(xié)議糾紛、行政獎(jiǎng)勵(lì)兌現(xiàn)等公民或法人與政府之間的新型糾紛進(jìn)入法院。三是以往由信訪渠道承受的壓力分流至法院，表現(xiàn)為行政訴訟案件。信訪人員在長(zhǎng)期上訪后，因訴求得不到支持，就借立案登記制改革的機(jī)會(huì)，采取變換訴請(qǐng)、拆分訴請(qǐng)等方式重復(fù)起訴過(guò)去已經(jīng)審理結(jié)束的案件。

第二，法院年結(jié)案數(shù)量雖然受當(dāng)年收案數(shù)量的影響，但案件處理能力提高迅速，2015年H市兩級(jí)法院結(jié)案數(shù)量為2010年結(jié)案數(shù)量的3.1倍。(見(jiàn)表3)

表3 2010年至2015年結(jié)案情況統(tǒng)計(jì) (單位：件)

資料來(lái)源：H市中院案件管理系統(tǒng)。

根據(jù)2010年至2015年H市兩級(jí)法院結(jié)案情況統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，在收案數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)的壓力下，各級(jí)法院年結(jié)案數(shù)量有較大幅度的增長(zhǎng)。11家法院2015年的結(jié)案數(shù)分別為2010年該院結(jié)案數(shù)的2.59倍、3.35倍、2.99倍、3.66倍、3.86倍、2.49倍、2.98倍、3.04倍、2.35倍、6.05倍、3.07倍。2015年兩級(jí)法院年結(jié)案數(shù)為8.04萬(wàn)件，約為2010年2.60萬(wàn)件的3.1倍。H市法院提高案件處理能力的方式有三種：一是增編補(bǔ)員，如招考法官、招聘法警、通過(guò)聘任制方式招聘合同制書記員等；二是推進(jìn)信息化建設(shè)，提出了建設(shè)“全息化”法院的工作規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“一切工作信息化”；三是通過(guò)考核指標(biāo)推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流，如強(qiáng)制規(guī)定一審案件簡(jiǎn)易程序適用率必須達(dá)到65%等。

法院存在為數(shù)不少的未結(jié)案件，面臨“去庫(kù)存”的壓力。盡管法院年結(jié)案數(shù)量增長(zhǎng)較快，但對(duì)比S省H市法院2010年至2015年六年間的收結(jié)案數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，在六年的較長(zhǎng)期間內(nèi)，法院的收結(jié)案數(shù)量仍未能達(dá)到平衡，截止到2015年，仍有8329件未結(jié)案件。若2016年新收案數(shù)較少，法官可以有較多的時(shí)間消化、清理往年舊存，但事實(shí)上2016年收案數(shù)仍在增長(zhǎng)，舊存未去，新收又來(lái)，未結(jié)案件數(shù)量繼續(xù)增多。

案件積壓現(xiàn)象在多數(shù)基層法院不同程度地存在，積壓案件的多少取決于各法院審判工作的開(kāi)展情況。細(xì)化各法院的未結(jié)案件情況后發(fā)現(xiàn)，H市中級(jí)人民法院49件，H市M區(qū)人民法院3314件，C縣人民法院338件，D縣人民法院963件，CW縣人民法院1363件，S縣人民法院381件，J縣人民法院-465件，Y縣人民法院1058件，X縣人民法院435件，T縣人民法院897件，H市Z區(qū)人民法院-4件。中級(jí)人民法院及兩家縣區(qū)法院未結(jié)案件數(shù)量較少，J縣法院、開(kāi)發(fā)區(qū)法院的未結(jié)案件數(shù)量甚至為負(fù)數(shù)。H市中院、J縣法院、開(kāi)發(fā)區(qū)法院2015年的收案數(shù)量分別是2010年收案數(shù)量的3.06倍、1.90倍和2.61倍，案件增長(zhǎng)幅度甚至高于部分積案較多的法院，這說(shuō)明未結(jié)案件數(shù)量和法院年收案數(shù)量并不存在正相關(guān)關(guān)系。

各個(gè)法院不同程度地存在長(zhǎng)期未結(jié)案件。J縣法院、開(kāi)發(fā)區(qū)法院的未結(jié)案件數(shù)量為負(fù)，說(shuō)明該法院在統(tǒng)計(jì)區(qū)間內(nèi)審結(jié)了統(tǒng)計(jì)區(qū)間外的案件，也就是說(shuō)，該法院結(jié)案數(shù)大于收案數(shù)恰恰說(shuō)明該法院存在長(zhǎng)期未結(jié)案件。未結(jié)案件數(shù)量為負(fù)，僅說(shuō)明該法院將長(zhǎng)期未結(jié)案件清理掉了，其他開(kāi)展積案清理活動(dòng)效果不佳的法院，現(xiàn)存的未結(jié)案件并不全部是新收的審限內(nèi)未結(jié)案件，有部分案件為歷史遺留的長(zhǎng)期未結(jié)案件。

表4 2010年至2015年結(jié)收案比 (單位：%)

注：結(jié)收案比=年度結(jié)案/年度收案。

2012年與2015年，根據(jù)上級(jí)法院要求，S省H市法院集中開(kāi)展了年度積案清理活動(dòng)，帶來(lái)年度結(jié)收案比的大幅度提升。對(duì)比六年間的數(shù)據(jù)(見(jiàn)表4)發(fā)現(xiàn)，法院結(jié)收案比一般不會(huì)超過(guò)百分之百，每年均有一定數(shù)量的案件沉積成為長(zhǎng)期未結(jié)案件，造成未結(jié)案件數(shù)量增加。定期開(kāi)展集中清理未結(jié)案件活動(dòng)，是法院應(yīng)對(duì)案件積壓的重要方式，這會(huì)給法院帶來(lái)短期內(nèi)結(jié)案數(shù)的迅速上升。由于影響法院短期內(nèi)結(jié)案數(shù)量的因素較多，因此筆者認(rèn)為，江陰市法院、匯川區(qū)法院2015年1月至11月結(jié)案數(shù)同比上升這一事實(shí)，并不足以證明員額制改革對(duì)法院審判質(zhì)效的提升作用明顯。

第三，2010年至2015年中院各業(yè)務(wù)部門收結(jié)案情況。

為了更精確地分析案件數(shù)量增長(zhǎng)情況，預(yù)測(cè)員額制改革給法院工作帶來(lái)的變化，筆者將分析的觸角深入到法院內(nèi)部，以H市中院為例，詳細(xì)分析案件數(shù)量增長(zhǎng)給法院內(nèi)各業(yè)務(wù)部門的工作量帶來(lái)的實(shí)際影響。

由于司法改革中推行司法人員分類管理，將執(zhí)行員單獨(dú)序列，所以在本文中，筆者僅分析審判業(yè)務(wù)部門的情況，不再分析執(zhí)行業(yè)務(wù)部門。H市中院共有審判業(yè)務(wù)部門13個(gè)，各庭室受理案件范圍詳見(jiàn)表5。

表5 H市中院各審判部門2010年至2015年收案情況統(tǒng)計(jì)

從收案情況我們可以看出，法院內(nèi)部各部門對(duì)案件增長(zhǎng)壓力的分擔(dān)不均衡。2010年至2015年H市中院的案件呈持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但由于各類型的案件升降情況不同、增長(zhǎng)幅度不同，當(dāng)這些案件分流到具體承辦刑事、民事、商事、行政等各業(yè)務(wù)部門后，各業(yè)務(wù)部門在相同的時(shí)間內(nèi)感受到的案件增長(zhǎng)壓力有很大的不同。

案件增長(zhǎng)具有普遍性，但各類型案件增速不一。一是再審申請(qǐng)案件增加。立案二庭負(fù)責(zé)信訪工作和對(duì)再審申請(qǐng)的審查，是全院唯一一個(gè)連續(xù)六年收案數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)的庭室。立案二庭的案件數(shù)量迅速增長(zhǎng)，說(shuō)明對(duì)生效判決提起再審申請(qǐng)的案件數(shù)量增多，當(dāng)事人不認(rèn)可終審判決的結(jié)果，這從側(cè)面印證了司法公信力的下降。二是民事案件增長(zhǎng)迅速。法院考核中強(qiáng)制要求一審案件中的簡(jiǎn)易程序適用率，適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣蛩瓦_(dá)不規(guī)范等程序性原因，當(dāng)事人不服判決結(jié)果提起上訴；農(nóng)村彩禮數(shù)額水漲船高，離婚率上升，帶來(lái)婚約財(cái)產(chǎn)糾紛、離婚后要求返還彩禮的民事案件增加；知識(shí)產(chǎn)權(quán)維權(quán)成為一些律所經(jīng)營(yíng)的盈利性業(yè)務(wù)，帶來(lái)知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件的批量增長(zhǎng)。

與此同時(shí)，由中院受理的商事一審案件即涉訴標(biāo)的額巨大的商事糾紛增長(zhǎng)不明顯，筆者分析認(rèn)為：一是地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，數(shù)額巨大的商事糾紛數(shù)量少；二是這類糾紛發(fā)生后對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)影響較大，一般不通過(guò)法院而由政府出面牽頭協(xié)調(diào)解決。涉訴標(biāo)的額較小的商事二審案件數(shù)量略有增長(zhǎng)，該類案件的數(shù)量與轄區(qū)大型企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況密切相關(guān)。例如，受原H市農(nóng)村信用聯(lián)社改制為城市商業(yè)銀行以訴訟方式清理呆壞賬的影響，2014年收案數(shù)量比2013年增長(zhǎng)38.86%。

行政案件數(shù)量受法院考核指標(biāo)的影響較大，并不能真實(shí)反映法院行政案件的增減變化。2013年行政庭收案269件，增長(zhǎng)率為55.49%；2014年收案481件，增長(zhǎng)率為78.81%。數(shù)量驟增的原因是上級(jí)法院考核行政審判工作時(shí)，收案數(shù)是其中一個(gè)重要指標(biāo)，為了增加行政案件收案數(shù)量，法院在立案時(shí)將涉及人數(shù)眾多的集團(tuán)訴訟案件分立為幾十甚至上百件獨(dú)立案件。*法院內(nèi)部將這些案件別稱為“聯(lián)案”，即當(dāng)事人相互關(guān)聯(lián)，基于同一事實(shí)，涉及人數(shù)眾多，案號(hào)連續(xù)。上述年份里，分別有兩個(gè)系列共計(jì)220多個(gè)行政訴訟系列案，帶動(dòng)該年份行政案件數(shù)量沖高。2015年行政庭收案數(shù)266件，同比下降44.70%，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看案件是減少了，但法官的工作量不減反增。案件數(shù)量減少的原因有二：一是2015年新《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》實(shí)施后，法院不能再將集團(tuán)訴訟案件分立為系列案件；二是中院行政庭不再受理行政再審案件。法官工作量增加的原因有：立案登記制施行后，行政協(xié)議、行政救濟(jì)等新類型行政訴訟案件進(jìn)入收案范圍，新型疑難復(fù)雜案件增加；農(nóng)村推行土地登記，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件進(jìn)入行政訴訟，案件處理難度加大。2016年1月至2月，行政案件數(shù)量增長(zhǎng)迅速，中院行政庭收案115件，是去年同期33件的3.5倍。

法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能定位的調(diào)整對(duì)該部門承辦案件數(shù)量影響巨大。從表5中可以看出，民二庭、刑一庭、審監(jiān)一庭在六年間收案數(shù)量變化劇烈，但這種案件數(shù)的劇烈變化更多的是法院內(nèi)部對(duì)該部門職能調(diào)整的結(jié)果。例如，民二庭原名“訴前調(diào)解室”，是法院嘗試以訴前調(diào)解方式分流案件而設(shè)立的一個(gè)機(jī)構(gòu)，不收訴訟案件，自2012年起，該機(jī)構(gòu)正式作為民事審判業(yè)務(wù)部門承接民事二審案件，收案數(shù)迅速增長(zhǎng)。刑一庭2014年收案182件，比2013年的1488件減少了87.77%，案件減少的原因是法院內(nèi)的減刑假釋案件根據(jù)上級(jí)法院要求，由刑一庭移至審監(jiān)一庭審理。這一調(diào)整的直接結(jié)果是審監(jiān)一庭的案件數(shù)量由2013年的91件，驟增為2014年的1521件，案件年均增速為1571%。

法院審理的案件中，有相當(dāng)一部分類型化案件，這些類案數(shù)量眾多，受立法以及規(guī)范性文件變化的影響，上級(jí)規(guī)定一變，法院受理的此類案件可能翻倍增加，比如說(shuō)H市中院審理的減刑假釋案件。表6為減刑假釋案件在H市中院全部案件中的占比情況。

表6 2010年至2015年減刑假釋案件在H市中院全部案件中的占比情況

近年來(lái)，H市中院受理的減刑假釋案件持續(xù)增長(zhǎng)，2015年的案件數(shù)量已達(dá)到2010年的3.63倍。減刑假釋案件數(shù)量增長(zhǎng)迅猛的原因，一是在押犯人數(shù)增多，二是中央政法委和最高人民法院出臺(tái)的關(guān)于減刑假釋問(wèn)題的新規(guī)定導(dǎo)致減刑假釋案件報(bào)送頻率的變化。H市中院轄區(qū)內(nèi)有兩個(gè)監(jiān)獄，原本報(bào)減刑的方式為量多次少，可為犯人一次報(bào)減一年半的余刑，后中央政法委文件和最高人民法院司法解釋對(duì)此作出限制，要求減刑一次最多減一年，這直接導(dǎo)致減刑申請(qǐng)的報(bào)送方式改為量少次多，導(dǎo)致減刑假釋案件增加。

(二)基于案件狀況對(duì)員額制改革的思考

首先，各地法院推行員額制改革時(shí)，不能簡(jiǎn)單照搬試點(diǎn)法院的成熟經(jīng)驗(yàn)。

員額制要求法院內(nèi)的法官數(shù)量在一定時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定，但由于各級(jí)、各地法院的案件數(shù)量差別較大，且增長(zhǎng)趨勢(shì)和增長(zhǎng)幅度年度變化劇烈，當(dāng)快速變動(dòng)的案件情況遇到要求相對(duì)穩(wěn)定的員額制，可以預(yù)見(jiàn)的是，員額制改革在各級(jí)、各地法院推行的難度不均，法官員額確定后，同一年份里同一地區(qū)的不同法院、同一法院的不同年份，入額法官對(duì)工作壓力的感受均將不同。

試點(diǎn)法院推進(jìn)員額制改革的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，僅適用于與試點(diǎn)法院具有類似案件情況的法院。一家或幾家試點(diǎn)法院探索出的可行性道路，未必適用于其他法院的情況。對(duì)員額制試點(diǎn)方案成效的評(píng)估，應(yīng)放到一個(gè)更大的地區(qū)范圍、更長(zhǎng)的時(shí)間跨度內(nèi)去綜合考量。

通過(guò)對(duì)H市法院年度結(jié)案數(shù)、結(jié)收案比的分析發(fā)現(xiàn)，結(jié)案數(shù)量受年度收案數(shù)量的影響較大，由于法院績(jī)效考核的剛性約束，收案數(shù)上升必然帶來(lái)年度結(jié)案數(shù)上升，且結(jié)收案比這一數(shù)字受法院年度積案清理活動(dòng)的影響較大。短時(shí)期內(nèi)結(jié)案數(shù)及結(jié)收案比同比上升，并不能作為案件質(zhì)效提升的有力證據(jù)。在對(duì)推行員額制改革的試點(diǎn)法院的報(bào)道中，均用改革后結(jié)案數(shù)同比上升作為員額制改革后審判質(zhì)效提升的有力證據(jù)*李陽(yáng)：《七家試點(diǎn)法院的司改答卷——來(lái)自司法體制改革研討會(huì)的報(bào)道》，載《人民法院報(bào)》2015年12月5日，第2版。，但試點(diǎn)法院短時(shí)期(2015年1月至11月)內(nèi)的結(jié)案數(shù)同比上升，能否歸功于員額制改革，還需要結(jié)合試點(diǎn)法院改革前數(shù)年間的收結(jié)案數(shù)據(jù)綜合分析認(rèn)定。

其次，“易案快結(jié)，難案難結(jié)”。

最高人民法院確立的各項(xiàng)考核指標(biāo)對(duì)法院工作有很大調(diào)動(dòng)作用，長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)年度結(jié)案數(shù)量的追求，在現(xiàn)實(shí)中造成了“易案快結(jié)，難案難結(jié)”現(xiàn)象。由于當(dāng)年受理的大部分案件均要在當(dāng)年內(nèi)審結(jié)，法官為了追求單位時(shí)間內(nèi)結(jié)案數(shù)，會(huì)將時(shí)間優(yōu)先分配給好結(jié)的案件，不好結(jié)的案件就不愿意去碰。由于案件是源源不斷地上來(lái)的，手頭一直有案子要辦，所以極少量的難結(jié)案件一直就被拖延，越拖越難辦，越難辦越拖。天長(zhǎng)日久，這些少量的未結(jié)骨頭案隱沒(méi)在大量的已結(jié)案數(shù)據(jù)下，從數(shù)據(jù)分析上看審判質(zhì)效沒(méi)有出現(xiàn)問(wèn)題，但現(xiàn)實(shí)中積壓的矛盾并沒(méi)有得到實(shí)際解決。

員額制改革后，由于法官數(shù)量減少，每個(gè)法官每年要面臨數(shù)倍于往年的待決案件，能分配給每個(gè)案件的時(shí)間和精力都會(huì)變少，這種情況下，簡(jiǎn)單案件可能會(huì)被優(yōu)先處理，而需占用大量精力才能得到妥善處理的疑難復(fù)雜案件可能會(huì)被拖延，加劇“易案快結(jié)，難案難結(jié)”的現(xiàn)象。長(zhǎng)期未結(jié)案件數(shù)量將增多，且日趨隱形化。員額制改革后，數(shù)量較少的長(zhǎng)期未結(jié)案件將被法官較高的年結(jié)案數(shù)稀釋，在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中變得微不足道，案件質(zhì)效中存在的問(wèn)題將變得難以發(fā)現(xiàn)和難以被重視。

最后，應(yīng)注意法官之間案件負(fù)荷不均衡的現(xiàn)實(shí)，避免“忙閑不均，鞭打快?！?。

各部門收案數(shù)的差別，反映的是刑事、民事、商事、行政、審監(jiān)等各類別案件的增長(zhǎng)情況不一，由于承辦該類審判的法官相對(duì)固定，且法院受理的案件中的絕大多數(shù)都要在當(dāng)年審結(jié)，當(dāng)某一類案件增長(zhǎng)迅速時(shí)，就會(huì)在法官之間造成“忙閑不均，鞭打快?！钡那闆r。立案登記制給法院帶來(lái)了為數(shù)不少的疑難、復(fù)雜、新型糾紛，這些案件涉及人數(shù)眾多，牽動(dòng)的利益群體復(fù)雜，法官可能要耗費(fèi)大量時(shí)間和精力才能妥善解決一起案件。這些案件進(jìn)入法院后，遭遇到員額制改革后的審判法官負(fù)責(zé)制，可能會(huì)將承辦這些案件的入額法官逼至難以應(yīng)對(duì)的境地。

三、基于法官案件負(fù)荷的實(shí)證分析

(一)H市兩級(jí)法院人力資源配置

1.H市中級(jí)人民法院工作人員分布

H市中級(jí)人民法院現(xiàn)有正式法官干警219人，其中法官159人，占總?cè)藬?shù)的73%。本科以上學(xué)歷占總?cè)藬?shù)的91.1%，其中碩士53人。該院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)33個(gè)。法院人員分布情況詳見(jiàn)表7。

表7 H市中級(jí)人民法院工作人員分布 (單位：人)

續(xù)表

從H市中級(jí)人民法院的具體情況來(lái)看，審判執(zhí)行業(yè)務(wù)部門數(shù)量?jī)H占法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量的43%，人員數(shù)量占該院人員總數(shù)的56%，該院58%的法官在一線業(yè)務(wù)部門工作。有42%的法官、44%的法院正式人員在非審判執(zhí)行部門工作。由于非審判部門數(shù)量更多、人數(shù)更少，在非審判部門工作的法官比在一線判案的法官更容易得到升遷機(jī)會(huì)，因此導(dǎo)致非審判部門的法官行政級(jí)別和法官等級(jí)總體高于一線判案法官群體。

2.H市兩級(jí)法院人力資源配置情況

截至2015年年底，在H市兩級(jí)法院工作的法官、干警共計(jì)1706人，其中法官1042人，占整支隊(duì)伍的61%。具有大學(xué)本科以上學(xué)歷的人員達(dá)到總?cè)藬?shù)的90%以上。

在轄區(qū)內(nèi)十個(gè)基層法院工作的人員共有1487人，其中883人具有法官資格，占整支隊(duì)伍的60%。各縣區(qū)法院本科以上學(xué)歷人員占比情況不詳，根據(jù)掌握的情況，僅知道C縣法院正式法官干警全部具有本科以上學(xué)歷，該項(xiàng)指標(biāo)為100%；S縣法院具有大學(xué)本科以上學(xué)歷的人員占整支隊(duì)伍的70%以上；X縣人民法院人員學(xué)歷這個(gè)指標(biāo)數(shù)據(jù)為86.2%。

表8 各縣區(qū)法院人力資源狀況及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

續(xù)表

注：人員總數(shù)為該法院正式人員人數(shù)，并非中央政法編人員數(shù)，中央政法編人員數(shù)少于人員總數(shù)。

從全市基層法院的具體情況來(lái)看，審判執(zhí)行業(yè)務(wù)部門數(shù)量占法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量的63.27%(見(jiàn)表8)，高于H中院的43%，這意味著基層法院相對(duì)于中級(jí)人民法院而言，審判執(zhí)行業(yè)務(wù)部門在法院內(nèi)的影響力更大。更多的機(jī)構(gòu)意味著更多的人員，由于基層法院的法官數(shù)量較少，法官占全體人員的比例要低于中級(jí)人民法院。在每年需處理大量一審案件的基層法院，審判業(yè)務(wù)部門略強(qiáng)勢(shì)于行政綜合管理部門，具有法官身份的人員更愿意到業(yè)務(wù)庭室去辦案，除基層法院院領(lǐng)導(dǎo)不實(shí)際辦案外，基層法院的法官大部分分布在審判執(zhí)行業(yè)務(wù)部門。

根據(jù)調(diào)研中了解的情況發(fā)現(xiàn)，兩級(jí)法院隊(duì)伍素質(zhì)基本相當(dāng)。從法院隊(duì)伍的人員學(xué)歷這個(gè)指標(biāo)數(shù)據(jù)可以看到，這個(gè)指標(biāo)中級(jí)人民法院和基層法院大致相當(dāng)?；鶎臃ㄔ旱姆ü俦壤陀谥屑?jí)人民法院，是因?yàn)樽罡呷嗣穹ㄔ涸?011年停止了對(duì)新進(jìn)人員的法官任命，基層法院招錄進(jìn)的符合法官任命條件的年輕人員無(wú)法獲得法官任命。

(二)一線審判法官年度案件負(fù)荷

由于法院內(nèi)部的確有部分人員不承辦案件，按收案總數(shù)與法官人數(shù)計(jì)算出的人均辦案數(shù)并不具有實(shí)際意義，無(wú)法準(zhǔn)確反映一線辦案法官的工作壓力。為了準(zhǔn)確估計(jì)不同層級(jí)法院、不同業(yè)務(wù)類別的骨干法官的年辦案數(shù)量，筆者選取了H市兩級(jí)法院34名從事各類審判業(yè)務(wù)的骨干法官為樣本，將他們2010年至2015年的辦案數(shù)量統(tǒng)計(jì)如下(見(jiàn)表9～表13)。

本次抽樣選取的法官均為本科以上學(xué)歷，在法院工作時(shí)間8年至25年不等，在所在庭室工作6年以上，為各庭室業(yè)務(wù)主力。其中，庭長(zhǎng)2人，業(yè)務(wù)副庭長(zhǎng)9人，碩士9人，平均年齡在45歲，作為審判經(jīng)驗(yàn)豐富、法學(xué)素養(yǎng)良好、勤奮敬業(yè)的法官，他們的辦案情況代表了法院法官在良好狀態(tài)下的工作水平。

表9 H市中級(jí)人民法院各審判類別骨干法官辦案數(shù)量抽樣統(tǒng)計(jì) (單位：人)

續(xù)表

注：2012年以前，減刑假釋案件不計(jì)入法官年辦案數(shù)量。2012年減刑假釋案件計(jì)入法官年辦案數(shù)量后，由于該批案件數(shù)量較多，程序簡(jiǎn)化，帶來(lái)刑一庭法官年度辦案數(shù)量陡升。2014年減刑假釋案件的辦理權(quán)由刑一庭轉(zhuǎn)為審監(jiān)庭，2014年刑事法官年辦案數(shù)量回落到2010年至2011年的大致水平。2014年減刑假釋案件由審監(jiān)庭辦理后，審監(jiān)庭法官辦案數(shù)量陡升，但刨除該類案件后，人均承辦的審監(jiān)案件數(shù)量與2010年至2012年的平均值相比變化不大。

表10 基層法院一審刑事法官年辦案數(shù)量抽樣統(tǒng)計(jì) (單位：件)

表11 基層法院一審民事法官年辦案數(shù)量抽樣統(tǒng)計(jì) (單位：件)

表12 基層法院一審商事法官年辦案數(shù)量抽樣統(tǒng)計(jì) (單位：件)

表13 基層法院一審行政法官年辦案數(shù)量抽樣統(tǒng)計(jì) (單位：件)

從被調(diào)查法官的年辦案情況，筆者發(fā)現(xiàn)問(wèn)題如下：

第一，法官的年度案件負(fù)荷變化很大。法官的年辦案數(shù)量受年收案數(shù)量的影響，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上可以看出，同一個(gè)法官辦理同樣類型的案件，年辦案數(shù)量波動(dòng)很大，最高年辦案數(shù)量可以達(dá)到最低年辦案數(shù)量的2倍以上。作為法院隊(duì)伍里相對(duì)成熟的法官，法官年辦案數(shù)量之間的大幅波動(dòng)，為員額制改革后提升司法效率留下了空間。

第二，辦案法官之間存在年度案件負(fù)荷不均衡的客觀情況。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上可以看出，民事、商事、刑事、行政法官的年辦案數(shù)量差別極大，同一法院從事不同審判業(yè)務(wù)的法官之間，存在明顯的“忙閑不均”的情況。筆者分析認(rèn)為，這跟不同類型案件的增長(zhǎng)情況有關(guān)，但法院內(nèi)部分割成刑事、民事、商事、行政、審監(jiān)等一個(gè)個(gè)具體的庭室，各個(gè)業(yè)務(wù)庭室有相對(duì)固定的人員和收案范圍，人員和案件難以根據(jù)變化情況進(jìn)行迅速調(diào)整，在一定程度上加劇了“忙者愈忙，閑者愈閑”。

第三，一審法院法官的年度案件負(fù)荷高于二審法院法官。除基層法院一審行政案件收案數(shù)較少，導(dǎo)致一審行政法官年辦案數(shù)量較低外，其他刑事、民事、商事類案件中，一審法官的年辦案數(shù)量明顯要高于同一年份中級(jí)人民法院同類法官的年辦案數(shù)量?；鶎臃ü倜磕晷枰k理更多的案件，所以員額制應(yīng)該向基層增加員額，或者向基層法院調(diào)派法官。通過(guò)增加基層法官的數(shù)量，來(lái)降低每個(gè)辦案法官的年度案件負(fù)荷，確保每一個(gè)案件能得到精心審理。

第四，擔(dān)任行政管理職務(wù)會(huì)嚴(yán)重影響法官的年辦案數(shù)量?；鶎臃ㄔ旱脑洪L(zhǎng)、副院長(zhǎng)一般不再直接承辦具體案件，部分業(yè)務(wù)庭室的庭長(zhǎng)也不再承辦具體案件，把大部分精力放到了本庭室行政事務(wù)和案件管理上。為數(shù)不多的仍具體承辦案件的庭長(zhǎng)，由于行政事務(wù)和案件管理等分散了其很大一部分精力，所以其年辦案數(shù)量明顯低于其他法官的辦案數(shù)量。

(三)基于法官案件負(fù)荷對(duì)員額制改革的思考

首先，各法院推進(jìn)員額制改革的壓力不盡相同，法官人數(shù)占比越高的法院，面臨的改革阻力越大。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，各個(gè)法院的法官人數(shù)，以及法官占現(xiàn)有人員的比例不盡相同，各法院由于現(xiàn)有法官數(shù)量不同，推進(jìn)本次員額制改革的難度會(huì)有很大差異。若按照不超過(guò)各法院中央政法編40%的比例確定入額法官，由于基層法院中法官在正式人員中的比例低于中級(jí)人民法院，在基層法院進(jìn)行員額制改革，將比在中級(jí)人民法院推行員額制改革受到更小的阻力。法官是法院隊(duì)伍中綜合素質(zhì)相對(duì)較高的人群，法官人數(shù)較多的法院，意味著法院隊(duì)伍專業(yè)化程度更高，不同層級(jí)法院之間用一個(gè)統(tǒng)一的比例來(lái)確定入額法官人數(shù)，意味著隊(duì)伍年輕化、專業(yè)化程度較高的法院，面臨的改革阻力將更大，更容易在員額制改革過(guò)程中出現(xiàn)人才流失的情況。

其次，員額制改革后，入額法官特別是基層員額法官的辦案壓力會(huì)顯著增加。一是法官絕對(duì)數(shù)量減少。從現(xiàn)有法官人數(shù)占在職法官干警的人數(shù)比例來(lái)看，S省H市現(xiàn)有法官隊(duì)伍中將有約三分之一的人會(huì)無(wú)法入額。員額制改革將直接導(dǎo)致法官人數(shù)的減少，在案件數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)的背景下，以更少的法官來(lái)辦理總量持續(xù)增多的案件，將直接導(dǎo)致每個(gè)員額法官的辦案壓力增加。二是輔助人員數(shù)量不足。從法院內(nèi)部各機(jī)構(gòu)人員配置情況來(lái)看，輔助人員數(shù)量、聘任制書記員遠(yuǎn)少于入額法官數(shù)量，員額制改革后法院將面臨輔助人員數(shù)量不足的問(wèn)題。員額制改革后，基層法官感受到的辦案壓力的增加將更加明顯。三是法院的整體工作效率將受未入額人員情緒的影響。對(duì)約三分之一不能入額的現(xiàn)任法官來(lái)說(shuō)，當(dāng)了多年法官后突然面臨合法獲得的法官身份因改革被剝奪，無(wú)論是被分流還是轉(zhuǎn)作法官助理，這批不能入額的法官都會(huì)有強(qiáng)烈的失落情緒，從而影響到法院整體的工作效率。

最后，單純推行員額制改革，對(duì)法院內(nèi)部閑置審判力量的釋放有限。法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量過(guò)多，業(yè)務(wù)部門在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)中占比不高，審判執(zhí)行業(yè)務(wù)部門的數(shù)量和綜合管理部門的數(shù)量大致相當(dāng)，只有對(duì)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤銷、合并、調(diào)整，才能打破庭室壁壘，將過(guò)于分散的人力資源統(tǒng)合起來(lái)。員額制改革不僅需要外部法官職業(yè)保障的配套，也需要內(nèi)部法院管理方式的配套。除了憲法上規(guī)定的法院的審判職能外，法院實(shí)際上還負(fù)擔(dān)了相當(dāng)多的行政職能。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)著與同級(jí)黨委政府和上級(jí)法院溝通聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)配合的任務(wù)，員額制改革后，若上級(jí)法院工作方式不變，同級(jí)黨委政府工作要求不變，法院內(nèi)15%的行政人員，將不足以應(yīng)對(duì)法院的日常行政事務(wù)。通過(guò)員額制改革釋放法院內(nèi)部閑置的審判力量，將成為不可能完成的任務(wù)。

四、法官數(shù)量與案件負(fù)荷比較研究

作為大陸法系代表的德國(guó)和日本，與作為英美法系代表的英國(guó)和美國(guó)，都有自己獨(dú)特的法官制度，在這些法治發(fā)達(dá)國(guó)家，法官制度歷史悠久又各有不同。通過(guò)對(duì)以上國(guó)家法官制度的相互比較與分析，使得我們能夠?qū)Ψü俾殬I(yè)的一般規(guī)律、法官選任的標(biāo)準(zhǔn)、如何實(shí)現(xiàn)法官職業(yè)的專業(yè)化有一個(gè)更加全面的認(rèn)識(shí)與了解。

(一)英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)、日本四國(guó)法官數(shù)量及案件負(fù)荷情況

法官員額制是世界主要法治發(fā)達(dá)國(guó)家采用的法官制度，英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、印度、日本等法治發(fā)達(dá)國(guó)家都實(shí)行法官員額制度。在實(shí)行職業(yè)法官制度的國(guó)家，或通過(guò)憲法或依據(jù)其他法律，均對(duì)各地各級(jí)法院里法官的人數(shù)有限制性規(guī)定。在德國(guó)，聯(lián)邦和州在做每年的預(yù)算時(shí)，都會(huì)明確規(guī)定法院系統(tǒng)內(nèi)法官、書記員等法院工作人員的具體數(shù)量。世界強(qiáng)國(guó)美國(guó)的最高法院里，有9名大法官。新興發(fā)展中國(guó)家印度，聯(lián)邦最高法院有8名大法官，印度憲法規(guī)定，該國(guó)的議會(huì)有權(quán)決定是否增加大法官的數(shù)量，但必須根據(jù)法律規(guī)定才能行使這一權(quán)力。近鄰國(guó)日本的最高法院稱最高裁判所，根據(jù)日本現(xiàn)行的《日本裁判所組織法》的規(guī)定，內(nèi)設(shè)大法官15名，不得增減。

法官員額制度最早產(chǎn)生于英國(guó)，是法官職業(yè)化發(fā)展到一定程度的必然結(jié)果，這一制度確立后，進(jìn)一步促進(jìn)了法官群體的專業(yè)化和獨(dú)立性。通覽世界上施行規(guī)范法治的各個(gè)國(guó)家，發(fā)現(xiàn)這些國(guó)家絕大多數(shù)的法官都在基層法院工作，二審法院的法官數(shù)量要少于一審法院，法院的審級(jí)越高，法官的數(shù)量越少，大致呈“金字塔”形分布，最高法院只有數(shù)量很少的法官。在這些國(guó)家，法官員額的確定、法官應(yīng)依何種程序選拔確定都由法律作出規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)中得到嚴(yán)格遵循，法官的地位和收入較高。

1.英國(guó)法官數(shù)量和案件負(fù)荷

英國(guó)的職業(yè)法官群體規(guī)模很小，但職業(yè)法官和兼職法官共同構(gòu)成的法官群體則人數(shù)眾多。根據(jù)1997年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在英國(guó)，職業(yè)法官共計(jì)954名，分為大法官、上訴法官、高級(jí)法官、巡回法官和地區(qū)法官，分別是12名、25名、95名、520名和302名。此外，英國(guó)還有2萬(wàn)名左右的非職業(yè)法官。*王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第58頁(yè)。法官與人口數(shù)的比例為1∶11萬(wàn)。

英語(yǔ)中的“master”一詞，翻譯過(guò)來(lái)稱“主事法官”，類似于我國(guó)員額制改革中的法官助理。主事法官是職業(yè)法官的助手，由資深律師擔(dān)任，協(xié)助法官辦案，幫助法官對(duì)案件中涉及的法律問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，對(duì)卷宗材料進(jìn)行整理并作出提要。主事法官的職權(quán)范圍廣泛，除審判權(quán)外，基本上可以代行職業(yè)法官的所有職權(quán)。除專門的法律助手外，在英國(guó)法院系統(tǒng)內(nèi)，還有幫助法官處理事務(wù)性工作的其他類型的輔助人員。英國(guó)法院系統(tǒng)內(nèi)對(duì)法官助理的使用是很成功的，有效減輕了辦案法官的負(fù)擔(dān)，法官助理制度在英國(guó)的司法改革中逐步得到推廣。

與我國(guó)的四級(jí)法院設(shè)置不同，英國(guó)設(shè)置了三級(jí)法院系統(tǒng)，分別是郡法院、高等法院、上訴法院，基本上對(duì)應(yīng)我國(guó)的基層人民法院、中級(jí)人民法院和省高級(jí)人民法院。大量的案件在郡法院審理，年平均審理案件230萬(wàn)件，但只有1%的案件會(huì)經(jīng)過(guò)開(kāi)庭程序，其他99%的案件通過(guò)應(yīng)用小額訴訟程序解決。與我國(guó)中級(jí)人民法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)林立不同，英國(guó)高等法院只有三個(gè)庭，王座庭、大法官庭、家政庭，家政庭的案件數(shù)量最多，每年在300萬(wàn)件左右，其他兩個(gè)庭每年受理20萬(wàn)件左右的重大民商事訴訟案件，這些重大民商事訴訟案件中，每年也只有2000件左右能走到審判階段。英國(guó)上訴法院辦案數(shù)量較少，每年大約收案1500件。*最高人民法院司法改革小組編：《美英德法四國(guó)司法制度概況》，韓蘇琳編譯，人民法院出版社2002年版，第245～260頁(yè)。

2.美國(guó)法官數(shù)量和案件負(fù)荷

由于美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制，有聯(lián)邦和州兩套立法、司法、行政系統(tǒng)，所以在美國(guó)，法院可分為聯(lián)邦法院和州法院。聯(lián)邦法院系統(tǒng)可以分為三級(jí)，分別是聯(lián)邦最高法院、聯(lián)邦上訴法院和聯(lián)邦地區(qū)法院，法官數(shù)量基本固定，共有聯(lián)邦法官809人，從最高院到地區(qū)法院依次為9名、179名、624名。聯(lián)邦法院內(nèi)的法官席位由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。聯(lián)邦法院系統(tǒng)內(nèi)另有930名法官協(xié)助法官開(kāi)展工作。在州司法系統(tǒng)內(nèi)，由該州的州憲法規(guī)定法院內(nèi)法官的人數(shù)，其中州最高法院的法官一般不超過(guò)9名。美國(guó)現(xiàn)有51個(gè)州，全部州法院系統(tǒng)約有2.5萬(wàn)名法官。*周道鸞：《外國(guó)法院組織與法官制度》，人民法院出版社2000年版，第5～10頁(yè)。每個(gè)法院里的法官人數(shù)并不相同，案件數(shù)量少的基層法院法官人數(shù)就少，有的法院甚至只有1名法官。綜合兩套法院系統(tǒng)內(nèi)的法官數(shù)量計(jì)算得出，法官與人口數(shù)的比例為1∶0.93萬(wàn)人，遠(yuǎn)高于英國(guó)的法官配置數(shù)量。

在聯(lián)邦法院系統(tǒng)，每一位聯(lián)邦法官都有自己的辦公室，為法官配備法官助理和秘書。根據(jù)法院等級(jí)的不同，每位法官可以配備數(shù)量不等的輔助人員。聯(lián)邦最高法院的首席大法官可以有5名助理和1名秘書，其他聯(lián)席大法官可以有4名助理和1名秘書。聯(lián)邦上訴法院法官也可以有5名輔助人員，分別是秘書和秘書助理各1名、法官助理3名。在美國(guó)聯(lián)邦地區(qū)法院，法官一般有3名輔助人員，分別是秘書1名、法官助理2名。被任命為破產(chǎn)法官或司務(wù)法官的，法院為其配備3名輔助人員，即秘書、法官助理和法庭助理各1名。從上述情況來(lái)看，在美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)，法官與輔助人員的比例從1∶3至1∶6不等。以上這些輔助人員都是幫助法官工作的，并非從事法院行政事務(wù)的人員。依照美國(guó)法律的規(guī)定，法院的行政管理事務(wù)，由法院的行政主管或書記官辦公室負(fù)責(zé)。

在案件負(fù)荷方面，美國(guó)的州法院系統(tǒng)承接了全美案件總數(shù)的98%，案件數(shù)量最多的州初審法院，每天要處理60起至70起案件。*最高人民法院司法改革小組編：《美英德法四國(guó)司法制度概況》，韓蘇琳編譯，人民法院出版社2002年版，第18～52頁(yè)。聯(lián)邦法院系統(tǒng)審理的案件僅占全美收案總數(shù)的2%，其中聯(lián)邦上訴法院的案件每年約為36 000件，聯(lián)邦地區(qū)法院受理民事、刑事和破產(chǎn)案件，每類案件每年的數(shù)量大致為民事案件25萬(wàn)件、刑事案件4萬(wàn)件、破產(chǎn)案件60萬(wàn)件。綜合案件數(shù)量和法官數(shù)量可以看出，聯(lián)邦上訴法院法官每年約處理案件200件，聯(lián)邦地區(qū)法院法官每年處理的案件數(shù)在1500件左右。需要說(shuō)明的是，由于美國(guó)司法部的案件統(tǒng)計(jì)口徑較寬，這1500件案件中包括大量類似于我國(guó)的行政處罰案件，這些行政處罰案件在我國(guó)是不進(jìn)入司法系統(tǒng)的。

從20世紀(jì)50年代開(kāi)始，美國(guó)的訴訟案件數(shù)量不斷增長(zhǎng)，美國(guó)法院系統(tǒng)應(yīng)對(duì)“案多人少”的策略是小幅度增加法官職數(shù)，大幅度增加輔助人員數(shù)量，這樣既避免了大量增加法官而帶來(lái)的法官整體素質(zhì)降低，又增加了司法供給，滿足了公眾不斷增長(zhǎng)的司法需求。從1951年到1990年，聯(lián)邦法院系統(tǒng)內(nèi)的法官的職數(shù)在40年間增加至1.3倍，同時(shí)期審判輔助人員增加至4.43倍，輔助人員的增長(zhǎng)幅度是法官增長(zhǎng)幅度的3.41倍。美國(guó)司法系統(tǒng)至今運(yùn)行良好，這從司法實(shí)踐的層面證明了這一策略的成功。

3.德國(guó)法官數(shù)量和案件負(fù)荷

我國(guó)通過(guò)在法院內(nèi)設(shè)立不同的審判庭來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)案件的分類審理，而德國(guó)是通過(guò)設(shè)立專門法院來(lái)對(duì)案件進(jìn)行分類審理。在德國(guó)，除憲法法院外，還有普通法院、行政法院、勞工法院、社會(huì)法院和財(cái)政法院。德國(guó)的法官編制由《法官法》規(guī)定，明確為21 000名，普通法院系統(tǒng)內(nèi)的法官數(shù)量最多，約為13 500名。法官與人口的比例為1∶0.39萬(wàn)人。

德國(guó)的法官選拔非常嚴(yán)格，要求通過(guò)兩次國(guó)家司法考試。在德國(guó)法院系統(tǒng)內(nèi)，有法官和司法輔助人員，司法輔助人員屬于公務(wù)員，但選拔標(biāo)準(zhǔn)高于普通公務(wù)員，比方說(shuō)必須通過(guò)第一次國(guó)家司法考試，接受3年的專門培訓(xùn)等。在德國(guó)，法院內(nèi)輔助人員的數(shù)量龐大，種類很多，可以分為法官助理、書記員、執(zhí)行官、緩刑監(jiān)督官、法醫(yī)、法警、司法行政人員等。因?yàn)榈聡?guó)法院系統(tǒng)內(nèi)的法官數(shù)量遠(yuǎn)多于英美兩國(guó)，所以在德國(guó)上訴法院，法官不配備法律助理。但在聯(lián)邦普通法院系統(tǒng)的最高法院，會(huì)有1名助理和1名書記員輔助法官開(kāi)展工作。德國(guó)法院系統(tǒng)內(nèi)，法官的數(shù)量和司法輔助人員的數(shù)量大致相當(dāng)，如柏林三級(jí)法院內(nèi)有法官1100名，司法公務(wù)員700名，執(zhí)行人員250名，基本上能實(shí)現(xiàn)1名法官對(duì)應(yīng)1名輔助人員。在慕尼黑高級(jí)法院，法官的數(shù)量為214名，司法公務(wù)員有285名，另有人數(shù)眾多的書記官、執(zhí)行員和秘書，總體上能實(shí)現(xiàn)一審配一助一書。

德國(guó)的一審法院稱初級(jí)法院，法官的案件負(fù)荷量很大。例如，德國(guó)慕尼黑初級(jí)法院，62名民事法官一年要審案4.58萬(wàn)件，平均每人每年要審理739件。上訴法院法官的年度案件負(fù)荷，約為初級(jí)法院法官年案件負(fù)荷的十分之一。例如，在某區(qū)的上訴法院，共有法官78名，年均辦案6800件，人均辦案僅87件。審理不同案件的法官，每年的案件負(fù)荷也不一樣，如慕尼黑初級(jí)法院有刑事法官55人，年審案件3.8萬(wàn)件，人均辦案400件，為本院民事法官年度案件負(fù)荷的55%。*周道鸞：《外國(guó)法院組織與法官制度》，人民法院出版社2000年版，第5～10頁(yè)。

4.日本法官數(shù)量和案件負(fù)荷

日本基本屬于大陸法系國(guó)家，但“二戰(zhàn)”后在被美國(guó)占領(lǐng)期間長(zhǎng)時(shí)間受到英美法系的影響，法官制度和司法實(shí)踐的情況介于英美和德法之間。日本的法官數(shù)量較少，現(xiàn)有法官約2900名。日本的法院稱“裁判所”，從上到下分別為最高裁判所、高等裁判、地方裁判所、家庭裁判所、簡(jiǎn)易裁判所，各級(jí)裁判所內(nèi)的法官人數(shù)不等。其中，日本的最高法院即最高裁判所有法官15名，高等裁判所有法官280名，地方裁判所有法官910名，家庭裁判所內(nèi)有法官200名，其他法官分布在全國(guó)438個(gè)簡(jiǎn)易裁判所內(nèi)。*冷羅生：《日本現(xiàn)代審判制度》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第48頁(yè)。在日本，法官與人口的比例大約為1∶4.3萬(wàn)人。

日本的司法輔助人員制度介于美國(guó)和德國(guó)之間。日本最高法院共有15名法官，每個(gè)法官有1名秘書，另有20名研究員協(xié)助法官工作。日本的法官也有助手，但不稱法官助理，而是稱之為助理法官。助理法官由司法見(jiàn)習(xí)生擔(dān)任，日本的司法見(jiàn)習(xí)生畢業(yè)后申請(qǐng)當(dāng)法官并獲批準(zhǔn)的，可以被任命為助理法官，作為法官的助手輔助法官開(kāi)展工作。日本四級(jí)裁判所共有司法輔助人員約21 800人，法官與輔助人員的比例約為1∶7.52。

由于案件數(shù)量較多，法官數(shù)量較少，日本法官的案件負(fù)荷很大。依據(jù)1987年至1989年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，日本法院系統(tǒng)平均每年受理并審結(jié)案件的數(shù)量在440萬(wàn)件到550萬(wàn)件，法官年度案件負(fù)荷在1517件到1917件。*周道鸞：《外國(guó)法院組織與法官制度》，人民法院出版社2000年版，第267～270頁(yè)。由于工作壓力巨大，日本法官群體深受抑郁癥的困擾，為了緩解法官壓力，日本在21世紀(jì)初的司法改革中提出要增加法官數(shù)量，計(jì)劃將法官總數(shù)從2900名增加到7000名左右。

(二)四國(guó)法官案件負(fù)荷與我國(guó)司法現(xiàn)狀的對(duì)比

從以上國(guó)家的法官制度和法官年審案件數(shù)量來(lái)分析，可以看出四個(gè)共性特點(diǎn)。

第一，法官的任職條件嚴(yán)格，法官數(shù)量相對(duì)固定，法官受尊崇，身份有保障。西方國(guó)家為了確保法官群體的精英化，規(guī)定了嚴(yán)格的法官任職條件，配套以完善的法官選拔機(jī)制，確保將最優(yōu)秀的司法人才送入法官群體。精英意味著小眾，從以上四國(guó)的情況來(lái)看，法官職數(shù)的增減程序嚴(yán)格，在一定時(shí)期內(nèi)法官職數(shù)會(huì)保持穩(wěn)定，這體現(xiàn)了對(duì)法官的高度尊崇。例如，美國(guó)的聯(lián)邦法官由國(guó)會(huì)任命，州法院法官的職數(shù)由本州憲法確定，德國(guó)的法官數(shù)量由《法官法》明確規(guī)定，職位的增減程序嚴(yán)格，對(duì)法官的任命規(guī)范。具體到我國(guó)的情況，我們并沒(méi)有賦予法官職位特別的尊榮，而是將法官與普通公務(wù)員一樣管理，法院通過(guò)全國(guó)或全省范圍內(nèi)的“公務(wù)員考試”招收法官，長(zhǎng)期把法官視為普通公務(wù)員，隨著審判任務(wù)的變化，根據(jù)各地法院的申請(qǐng)由編辦增減法院編制。由于法官的增加和減少缺少規(guī)范性法律文件的約束，各級(jí)人民法院的法官數(shù)額并不固定，很難掌握法院內(nèi)法官數(shù)量的權(quán)威數(shù)據(jù)。除了最高人民法院偶爾公布出的全國(guó)法院法官的總數(shù)，很少能從對(duì)社會(huì)公開(kāi)的資料中找到具體某一個(gè)法院在不同的時(shí)期到底有多少法官，就算得到一些抽象的數(shù)字，也很難將人和編制一一具體對(duì)應(yīng)起來(lái)。這種讓人無(wú)奈的現(xiàn)實(shí)情況，也是我國(guó)法官職業(yè)地位尊榮不夠、職業(yè)身份缺乏保障的最佳注腳。

第二，法官職業(yè)化、精英化、專業(yè)化，年度案件負(fù)荷較高。美國(guó)的法官2.6萬(wàn)名，英國(guó)的職業(yè)法官約0.1萬(wàn)名，德國(guó)的法官1.35萬(wàn)名，日本的職業(yè)法官0.29萬(wàn)名，與中國(guó)現(xiàn)在19.6萬(wàn)職業(yè)法官的龐大隊(duì)伍相比，外國(guó)的法官數(shù)量都是比較少的。法官總數(shù)始終保持在一個(gè)較低的水平，可以避免司法職業(yè)大眾化和法官身份泛化。較少的法官意味著每個(gè)法官都要承辦大量的案件，從各國(guó)法官案件負(fù)荷情況來(lái)看，無(wú)論是美國(guó)聯(lián)邦地區(qū)法院法官的年審案1500余件*何帆：《法官多少才夠用？》，載《人民法院報(bào)》2013年6月20日，第2版。，日本法官的人均1500余件，還是德國(guó)民事法官的年結(jié)案700余件，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國(guó)法官的年審結(jié)案件數(shù)量。與國(guó)外同行年辦案數(shù)量之間的巨大差距并不意味著我國(guó)法官素質(zhì)不高或能力不強(qiáng)。在身處法院科層管理體制的底端，缺乏司法輔助人員的情況下，我國(guó)的辦案法官不僅處理案件辦理過(guò)程中的事務(wù)性工作，還要承擔(dān)考核評(píng)比、參加文體活動(dòng)、完成黨委任務(wù)、進(jìn)行信訪接待、堅(jiān)持政治學(xué)習(xí)、認(rèn)真撰寫筆記、參加扶貧救助、上街普法宣傳等各種審判業(yè)務(wù)外負(fù)擔(dān)。法官的時(shí)間被大量占據(jù)，司法專業(yè)化得不到尊重，才是司法效率不夠高的原因。

第三，法官和司法輔助人員各司其職，審判團(tuán)隊(duì)以法官為中心開(kāi)展工作。從以上四國(guó)的普遍情況來(lái)看，法官審理案件并非單兵作戰(zhàn)，與我國(guó)法官包攬從填寫開(kāi)庭傳票、親自送達(dá)到主持庭審、促進(jìn)調(diào)解等事務(wù)性工作不同，各國(guó)普遍將法官和司法輔助人員區(qū)分開(kāi)來(lái)，各類輔助人員以法官為核心開(kāi)展日常工作，與法官形成一個(gè)緊密團(tuán)結(jié)的審判團(tuán)隊(duì)。以美國(guó)為例，每位法官均會(huì)配備數(shù)量不等的法官助理，協(xié)助法官處理開(kāi)庭之外的日程安排、案情提要、資料檢索等各項(xiàng)事務(wù)性工作，甚至起草判決書初稿等。這種團(tuán)隊(duì)協(xié)作的辦案方式極大地減輕了法官負(fù)擔(dān)，提高了司法質(zhì)效。在我國(guó)，書記員單獨(dú)序列改革后，書記員不再是法官晉升的必由之路，法院新進(jìn)人員不再為資深法官擔(dān)任輔助人員。2002以后法院持續(xù)增編擴(kuò)員，大量招錄新人，直接任命為助理審判員，直接導(dǎo)致法官數(shù)量和輔助人員數(shù)量倒置。法官辦案缺乏其他人員的輔助，許多經(jīng)濟(jì)條件不佳的基層法院甚至連一個(gè)庭配一個(gè)書記員都無(wú)法做到。司法輔助人員的缺乏一方面嚴(yán)重影響了法官年辦案數(shù)量的提升，另一方面導(dǎo)致法官的精力大量消耗在事務(wù)性工作中，缺乏必要的時(shí)間和精力進(jìn)行業(yè)務(wù)鉆研，制約了法官專業(yè)化水平的提升。

第四，專職法官和兼職法官并存，共同應(yīng)對(duì)大量訴訟案件。在法治化程度較高的西方國(guó)家，雖然法律職業(yè)歷史悠久，法官職業(yè)化程度較高，但除法院中的職業(yè)法官專職處理訴訟案件外，一些國(guó)家還有大量的非職業(yè)法官幫助法院處理特定類型的案件。如英國(guó)的職業(yè)法官人數(shù)在1997年僅為954人，但同時(shí)期有約20 000名兼職法官即治安法官，數(shù)量龐大的兼職法官處理了進(jìn)入司法系統(tǒng)的大量糾紛。德國(guó)在20世紀(jì)80年代也有約8.2萬(wàn)名兼職法官，幫助法院處理涉及農(nóng)業(yè)的糾紛以及涉及公職人員、士兵和非政府專職人員的紀(jì)律處分和個(gè)人糾紛等案件。在美國(guó)的51個(gè)州中，有43個(gè)州擁有兼職法官，全美大約有1300名兼職法官，在職業(yè)法官的安排下，負(fù)責(zé)處理交通案件和輕罪案件。

我國(guó)現(xiàn)有的法官隊(duì)伍十分龐大，員額制改革后，人員分流是所有法院均需面對(duì)的難題。為了更好地促進(jìn)人員分流，穩(wěn)定法院隊(duì)伍工作情緒，我們可以借鑒國(guó)外非職業(yè)法官幫助職業(yè)法官處理糾紛的做法，賦予高級(jí)別法官助理在法官的安排和限制下承辦特定類型輕微案件的權(quán)力。

五、對(duì)完善員額制改革的建議

“案多人少”是員額制改革中需要考慮的一個(gè)背景。我國(guó)處于改革的攻堅(jiān)期，社會(huì)矛盾司法化、政治利益訴求司法化，大量矛盾糾紛涌入法院。而且我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，世界經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期低迷，隨著我國(guó)淘汰落后產(chǎn)能的進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，可以預(yù)見(jiàn)的是，在未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)，法院的案件只會(huì)增多不會(huì)減少。

中國(guó)的基本國(guó)情是各地之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展程度上有巨大的差異性。本輪司法改革是在一線城市、東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份法院案件量持續(xù)增長(zhǎng)的背景下進(jìn)行的，在可以預(yù)見(jiàn)的期間內(nèi)，這些地方的案件數(shù)量還將繼續(xù)保持高位。在推進(jìn)員額制改革過(guò)程中，應(yīng)特別注意保持改革和穩(wěn)定的統(tǒng)一，確保進(jìn)入法院的案件能得到及時(shí)處理。法官職業(yè)保障措施的落實(shí)、輔助人員的配備等都需要一定的時(shí)間，而員額制改革首先直接減少法官數(shù)量，在其他配套措施落實(shí)到位之前，單獨(dú)推進(jìn)員額制會(huì)加劇法院“案多人少”的矛盾，加重員額法官的工作負(fù)擔(dān)，從而影響到法院的審判質(zhì)效，有可能造成案件大量積壓的狀況。

“案多人少”的矛盾在中西部地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、三四線城市還不算突出，但這些地方的收案數(shù)量也在持續(xù)增長(zhǎng)，未來(lái)“案多人少”可能成為一個(gè)突出問(wèn)題。要把握住歷史機(jī)遇，在辦案壓力還不算大的情況下，通過(guò)員額制改革做好法官隊(duì)伍專業(yè)化調(diào)整。本次員額制改革，不能成為一次論功行賞的活動(dòng)，要尊重我國(guó)中青年審判人員辦理大量案件的現(xiàn)狀，確保將真正能辦案的法官選入員額，確保改革后建立起的員額法官隊(duì)伍對(duì)未來(lái)的案件增長(zhǎng)有較強(qiáng)的承受力。

(一)法院間均衡法官配備

員額制改革完成后，法官的數(shù)量應(yīng)在一定時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定，不應(yīng)再隨意增編或減員。法官員額制應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性，要求改革者在設(shè)計(jì)員額制改革方案時(shí)，要考慮當(dāng)前的案件數(shù)量和未來(lái)的案件增長(zhǎng)兩方面的情況。

筆者認(rèn)為，員額制改革不應(yīng)簡(jiǎn)單地在一個(gè)法院內(nèi)的現(xiàn)有人員中強(qiáng)制劃出39%，可以考慮在一個(gè)地區(qū)兩級(jí)法院范圍內(nèi)確定39%的法官。以地區(qū)兩級(jí)法院為單位而非以某一個(gè)法院為單位劃定39%，既可以避免逾越中央劃定的法官比例，也可以有效避免隊(duì)伍素質(zhì)較高的法院在改革中流失人才。這樣做，一是可以避免優(yōu)秀法官因所在法院高素質(zhì)人才扎堆而不能入額，二是可以避免將素質(zhì)不足的人員選入法官隊(duì)伍。

中央文件中提到可以在地區(qū)之間調(diào)劑法官，但最早試點(diǎn)員額制的廣東省在改革實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，法官在省內(nèi)地區(qū)間流動(dòng)并不現(xiàn)實(shí)。因?yàn)樗痉ń?jīng)驗(yàn)的積累需要時(shí)間，兼具法律知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的法官多已結(jié)婚成家，在地區(qū)之間調(diào)劑法官，被調(diào)劑法官的住房問(wèn)題、子女入學(xué)問(wèn)題、夫妻兩地分居問(wèn)題都難以解決，不利于法官安心工作。筆者認(rèn)為，可以考慮在地區(qū)兩級(jí)法院范圍內(nèi)調(diào)劑法官。地區(qū)各縣區(qū)之間距離相對(duì)較近，經(jīng)濟(jì)水平相當(dāng)，房?jī)r(jià)相差不大，語(yǔ)言相通，文化相似，在交通便利的情況下，將法官?gòu)囊粋€(gè)縣法院調(diào)往另一個(gè)縣法院，從市法院調(diào)往縣法院，都不會(huì)給法官的家庭生活造成太大的影響。這樣既能實(shí)現(xiàn)法官的流動(dòng)，又能確保法官安心工作。

在考慮法官配置時(shí)，可以根據(jù)每個(gè)法院的案件數(shù)量，在地區(qū)兩級(jí)法院的范圍內(nèi)綜合考慮員額法官的分配。法官的配備應(yīng)立足于現(xiàn)在各法院收結(jié)案情況，案件數(shù)量較多的法院，給予較多的法官，收案數(shù)較少的法院，可以少配一些法官。未來(lái)考慮增加法官職數(shù)時(shí)，新增的法官優(yōu)先配置給案件增長(zhǎng)迅速的法院。

在地區(qū)兩級(jí)法院間均衡法官配置，根據(jù)案件數(shù)量確定法官數(shù)量，可以均衡不同法院法官之間的案件負(fù)荷，避免案件數(shù)量較多、案件增長(zhǎng)迅速的法院在員額制改革后出現(xiàn)更嚴(yán)重的“案多人少”問(wèn)題。

(二)建立法院人員分類管理制度

由于我國(guó)一直把增加法官數(shù)量作為解決“案多人少”問(wèn)題的舉措，近三十年來(lái)法院的增編增員制造出了一支全世界最龐大的法官隊(duì)伍，導(dǎo)致了司法職業(yè)大眾化，司法官身份泛化等大量問(wèn)題的出現(xiàn)，過(guò)多的人員導(dǎo)致法官隊(duì)伍整體素質(zhì)降低。員額制改革的要求是將優(yōu)秀法官?gòu)姆ㄔ宏?duì)伍中區(qū)分出來(lái)，提高法官待遇，抬升法官地位。由于法官資格直接與現(xiàn)實(shí)利益掛鉤，員額制改革的過(guò)程必然導(dǎo)致法院內(nèi)各個(gè)群體之間的利益博弈。法院內(nèi)部嚴(yán)重的行政化，長(zhǎng)期的科層化管理導(dǎo)致審判法官成為法院內(nèi)的“弱勢(shì)群體”，在法官員額爭(zhēng)奪過(guò)程中，真正能辦案、會(huì)辦案的人反倒處于弱勢(shì)。與負(fù)責(zé)推動(dòng)本次改革的行政綜合等部門的人群相比，優(yōu)秀審判法官在爭(zhēng)奪法官員額的博弈過(guò)程中不占優(yōu)勢(shì)，員額制改革很可能成為一場(chǎng)“逆向淘汰”，出現(xiàn)“劣幣淘汰良幣”的結(jié)局。

筆者認(rèn)為，可以通過(guò)區(qū)分法官、法官助理和其他人員，明確法官的任職條件和崗位職責(zé)，將不符合法官任職條件的人拒之門外，確保將優(yōu)秀的審判人才選入法官隊(duì)伍。為了避免員額制改革的結(jié)果挫傷法院隊(duì)伍整體的工作活力，在員額制改革之前，可以通過(guò)聘用制方式增加審判輔助人員，大量招錄法官助理、書記員，補(bǔ)足輔助人員缺口，確保法院案件審理正常進(jìn)行。

明確法官助理、書記員等各類審判輔助人員的職責(zé)，針對(duì)不同崗位職責(zé)，建立具體到個(gè)人的法院業(yè)績(jī)考核體系。一方面，可以通過(guò)考核競(jìng)爭(zhēng)激發(fā)各群體人員的工作積極性；另一方面，可以通過(guò)考核約束人員行為，為法官管理法官助理及其他輔助人員確立制度依據(jù)。如果不這樣做，員額制改革后，法官將無(wú)法管理自己的助理，審判團(tuán)隊(duì)難以組建，也無(wú)法高效運(yùn)轉(zhuǎn)，將影響到員額制改革的效果。

當(dāng)下進(jìn)行的司法改革，一定程度上突破了現(xiàn)行法律的規(guī)定，司法改革“違法”，一直為人詬病，無(wú)疑授人以柄。當(dāng)改革推進(jìn)到一定程度，應(yīng)將改革后確立的司法制度及時(shí)上升為法律，由專門法律規(guī)定法官的數(shù)量、職業(yè)保障、法官和專門人員的職責(zé)等。各個(gè)法院法官的數(shù)量由專門法律規(guī)定，不得隨意增編減員。人員分類完成后，應(yīng)根據(jù)人才在市場(chǎng)上的價(jià)值，科學(xué)定位各類人員的工資待遇，并確定工資福利調(diào)整機(jī)制。

(三)法院內(nèi)均衡案件分配

員額制應(yīng)與其他改革措施協(xié)同推進(jìn)。各項(xiàng)改革措施應(yīng)確立先后順序，員額制改革不能單獨(dú)推進(jìn)，甚至不應(yīng)該首先推進(jìn)，應(yīng)作為整個(gè)改革體系中的一部分協(xié)同推進(jìn)。筆者認(rèn)為，為了避免法院內(nèi)已經(jīng)形成的行政化管理對(duì)員額制改革措施的異化，充分釋放法院內(nèi)部審判潛力，在推進(jìn)員額制的同時(shí)，應(yīng)對(duì)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行大幅度調(diào)整，撤銷無(wú)用的部門，合并職能相近的庭室，一類審判只設(shè)一個(gè)大業(yè)務(wù)庭，減少管理層級(jí)，弱化法院內(nèi)的科層化色彩。

員額制改革完成法官確定后，一方面，要推動(dòng)法官群體走向?qū)I(yè)化，刑事、民事、商事、行政等案件應(yīng)固定由專門的審判團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)，每個(gè)審判團(tuán)隊(duì)固定辦理特定類型的案件，通過(guò)分工提高司法效率；另一方面，在從事同一類案件審判工作的法官之間，要均衡案件負(fù)荷，以整個(gè)群體的能力來(lái)應(yīng)對(duì)某一類案件的增長(zhǎng)，避免法官之間在案件負(fù)荷方面出現(xiàn)過(guò)大的差距。

如果單獨(dú)推進(jìn)員額制，不對(duì)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和分案方式進(jìn)行改革，在員額制改革后，由于法官絕對(duì)數(shù)量減少，人均辦案壓力增大，身處不同庭室，審判不同類別案件的法官之間的案件負(fù)荷差距會(huì)進(jìn)一步加大，入額法官之間“忙閑不均”的情況會(huì)更加明顯。近些年，民商事案件數(shù)量增長(zhǎng)較快，在未來(lái)可能會(huì)進(jìn)一步增長(zhǎng)，從事民商事審判的法官可能會(huì)因?yàn)檗k案壓力過(guò)大，或者選擇放棄員額，離開(kāi)法院，或者疲于奔命，難保質(zhì)效。

在法官之間均衡案件負(fù)荷，有利于充分發(fā)揮每一位員額法官的工作潛力，實(shí)現(xiàn)法官隊(duì)伍整體辦案能力最大化。

(四)建立立法、執(zhí)法、司法常態(tài)化交流機(jī)制

雖然“案多人少”的問(wèn)題沒(méi)有成為全國(guó)法院的普遍現(xiàn)象，但案件數(shù)量過(guò)多已成為困擾經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)法院的嚴(yán)重問(wèn)題。過(guò)多的待決案件，會(huì)損害法院作為一個(gè)專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)有的裁判品質(zhì)，讓法官疲于奔命，導(dǎo)致案件積壓，影響司法公信力的提升。案件數(shù)量過(guò)多，也會(huì)阻礙員額制改革的推進(jìn)，當(dāng)良好的制度設(shè)計(jì)初衷在浩瀚的案件面前無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)，中國(guó)法官的職業(yè)道路將更加艱辛。

法院應(yīng)建立與政府常態(tài)化的溝通機(jī)制，通過(guò)與多方溝通交流，提高執(zhí)法規(guī)范化水平，從源頭上減少進(jìn)入法院的案件。通過(guò)調(diào)研報(bào)告、專項(xiàng)分析等方式加強(qiáng)與立法機(jī)關(guān)的溝通，預(yù)測(cè)制度變化帶來(lái)的司法影響，盡量減少立法、文件、司法解釋等因素對(duì)法院案件數(shù)量的影響。發(fā)布典型案例，進(jìn)行司法公開(kāi)，引導(dǎo)社會(huì)公眾根據(jù)既定的規(guī)則預(yù)測(cè)自己行為的結(jié)果，減少糾紛的產(chǎn)生。

六、結(jié)語(yǔ)

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入結(jié)構(gòu)深化調(diào)整時(shí)期，數(shù)十年積累的各種問(wèn)題集中爆發(fā)，大量問(wèn)題以矛盾糾紛的形式進(jìn)入司法渠道尋求解決，司法需求不斷增長(zhǎng)。持續(xù)增長(zhǎng)的案件數(shù)量要求進(jìn)一步提高法官隊(duì)伍素質(zhì)，改進(jìn)司法質(zhì)效，當(dāng)下推進(jìn)的法官員額制度是實(shí)現(xiàn)法官職業(yè)化的重要路徑。由于員額制改革涉及法院內(nèi)部利益格局調(diào)整，再加上各種外部條件的局限，筆者認(rèn)為，此項(xiàng)改革推進(jìn)過(guò)程中可能出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，導(dǎo)致一線資深審判法官?gòu)姆ㄔ毫鞒觯罱K影響到減少法官數(shù)量、提高法官隊(duì)伍素質(zhì)這一改革初衷的實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于法院的“案多人少”問(wèn)題和“員額制”改革問(wèn)題，學(xué)界早已給予了高度、長(zhǎng)期的關(guān)注。有眾多的文章對(duì)此進(jìn)行分析、探討，但由于難以進(jìn)入法院內(nèi)部，沒(méi)有順暢的渠道獲得法院內(nèi)部案件數(shù)量和人員配置等重要司法數(shù)據(jù)，學(xué)者對(duì)法院“案多人少”和“員額制”的研究都基于最高人民法院提供的全國(guó)性、全局性、籠統(tǒng)性的數(shù)據(jù)，難以對(duì)某一地區(qū)法院面臨的問(wèn)題進(jìn)行針對(duì)性的分析和論證。

我國(guó)的基本情況是各地之間差異巨大，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展程度迥異，能真正解決問(wèn)題的對(duì)策必須具有極強(qiáng)的針對(duì)性。因此，本文嘗試以S省H市法院2010年至2015年六年來(lái)的各項(xiàng)人、案數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，探討我國(guó)法院面臨的“案多人少”問(wèn)題在地方法院的具體表現(xiàn)，以準(zhǔn)確界定經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)法院推行員額制所需要面臨的矛盾和問(wèn)題。這些將為深化司法改革、確保員額制改革成效提供另一種分析視角。