韓 偉

延安時(shí)期，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的地方政權(quán)，制定了諸多具有憲法性質(zhì)的法律文件，如1941年《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》《陜甘寧邊區(qū)保障人權(quán)財(cái)權(quán)條例》等。然而，相對(duì)最為成熟的，同時(shí)也是在最為特殊國(guó)內(nèi)外政治環(huán)境下制定的，就是1946年的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》(簡(jiǎn)稱邊區(qū)憲法原則)，*張希坡、楊永華、韓大梅等學(xué)者，已經(jīng)對(duì)該憲法原則進(jìn)行了全面的研究，代表性著作有楊永華的《陜甘寧邊區(qū)法制史稿》、韓大梅的《新民主主義憲政研究》等。它不僅集中反映了當(dāng)時(shí)共產(chǎn)黨的憲法觀念，更對(duì)之后的憲法制定產(chǎn)生了潛在的影響。以下將由邊區(qū)憲法原則的背景與內(nèi)容入手，試圖運(yùn)用政治憲法學(xué)的方法，重新解析其憲法原理，并闡釋其潛藏的理論意涵及現(xiàn)代意義。

一、邊區(qū)憲法原則產(chǎn)生的背景

中華民國(guó)早在抗戰(zhàn)之初，因各方進(jìn)步人士反對(duì)獨(dú)裁、呼吁民主，就開(kāi)始議定憲法，1933年初步擬出一部憲法草案初稿，經(jīng)蔣介石等修改后，于1934年經(jīng)立法院通過(guò)。之后又經(jīng)過(guò)多次修改，最終于1936年5月5日公布，故被稱為“五五憲草”。*卞修全：《近代中國(guó)憲法文本的歷史解讀》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2006年版，第147頁(yè)。這部形成于戰(zhàn)時(shí)的憲法，“著重于適應(yīng)軍事的要求”，*蔣介石：《蔣介石在政治協(xié)商會(huì)議上的講話》(1946年1月10日)，載《國(guó)共談判文獻(xiàn)資料選輯》，江蘇人民出版社1984年版，第37頁(yè)?？偨y(tǒng)權(quán)力極大，民主色彩淡化，自公布以來(lái)就受到各界的批評(píng)，但卻一直未能改進(jìn)?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)勝利后，推動(dòng)憲政、實(shí)行民主成為國(guó)內(nèi)各界共同的呼聲，因抗戰(zhàn)而被耽誤的中華民國(guó)憲法修訂，再次被提上了日程。1945年，抗戰(zhàn)勝利在即，在蔣介石的極力邀請(qǐng)下，毛澤東、周恩來(lái)等共產(chǎn)黨人赴重慶與國(guó)民黨展開(kāi)了談判，提出了“結(jié)束訓(xùn)政，實(shí)行憲政”，“召開(kāi)政治協(xié)商會(huì)議，邀集各黨派代表及社會(huì)賢達(dá)協(xié)商國(guó)是，討論和平建國(guó)方案”等主張。民主黨派、社會(huì)人士也紛紛提出政治體制改革，要求盡快制定新的憲法。

在重慶談判中，有關(guān)地方自治及憲法制定已經(jīng)成為一項(xiàng)重要議題。中共提出陜甘寧邊區(qū)等解放區(qū)舉行人民普選，選出省級(jí)縣區(qū)政府，呈請(qǐng)中央加委。國(guó)民政府認(rèn)為，“此種省區(qū)加委方式，乃非謀政令之統(tǒng)一，唯縣級(jí)民選加委可以考慮，而省級(jí)民選須憲法頒布，省的地位確定以后，方可實(shí)施，目前只能由中央政府任命之省政府前往各地接管行政，即恢復(fù)常態(tài)”。*中共代表團(tuán)梅園新村紀(jì)念館編：《國(guó)共談判文獻(xiàn)資料選輯》，江蘇人民出版社1984年版，第7頁(yè)。此一“協(xié)定”，為中共領(lǐng)導(dǎo)下的地方自治及憲法修訂留下了伏筆。

國(guó)民政府雖然保持一貫的謹(jǐn)慎，甚至是保守的態(tài)度，但社會(huì)各界卻無(wú)法繼續(xù)坐視國(guó)民黨的“一黨獨(dú)裁”，紛紛提出“制憲”“修憲”的主張。憲法政治是“幼稚的政治”，“憲政隨時(shí)隨處可以開(kāi)始，開(kāi)始時(shí)不妨先從小規(guī)模做起，人民有力量就容他發(fā)揮”。*胡適：《再談?wù)剳椪?，載謝泳編：《獨(dú)立評(píng)論文選》，福建教育出版社2012年版，第519頁(yè)。憲法不一定需要完美，“不滿意的憲法不一定就是惡劣的。不精美的憲法不一定就是不能行的。我們不應(yīng)當(dāng)忘記了人的條件。拆穿了說(shuō)，憲法只是民主政治的一個(gè)重要的工具，它和別的工具一樣，其是否有用的關(guān)鍵在乎運(yùn)用者的技巧”。*蕭公權(quán)：《憲政與民主》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第72頁(yè)。有觀點(diǎn)認(rèn)為人權(quán)是憲法的基礎(chǔ)，“憲法，是人民統(tǒng)治政府的法”，“要達(dá)到政府統(tǒng)治人民，人民統(tǒng)治政府的地位，非有憲法不可”。*羅隆基：《人權(quán)法治民主》，法律出版社2013年版，第12頁(yè)。憲法以保障人權(quán)為目標(biāo)。更有學(xué)者直接提出了憲法的實(shí)效性問(wèn)題，特別是其防止國(guó)家權(quán)力方面的作用，“要憲法靠得住，就要看人民對(duì)憲政的警覺(jué)性如何”。*張君勱：《中華民國(guó)民主憲法十講》，商務(wù)印書(shū)館2014年版，第9頁(yè)。這就需要言論自由、預(yù)算公開(kāi)等。無(wú)論具體觀點(diǎn)如何，處在抗戰(zhàn)勝利這一背景下，制定并實(shí)施一部更為優(yōu)良的憲法，受到各方期待。

在1946年的政治協(xié)商會(huì)議上，各黨派提出了自己的憲法及民主觀點(diǎn)。民主同盟認(rèn)為，和平與民主“相依為命”，一定要先有和平而后才能實(shí)現(xiàn)民主。抗戰(zhàn)后實(shí)施憲政，過(guò)渡到民主集權(quán)制，各黨派就應(yīng)參加政府，并且應(yīng)確立共同綱領(lǐng)為施政共同準(zhǔn)繩。這就需要“實(shí)行開(kāi)放政權(quán)，制定共同綱領(lǐng)，召開(kāi)國(guó)民大會(huì)，以及制定憲法”。*張瀾：《張瀾文集》，四川教育出版社1991年版，第241頁(yè)。對(duì)“五五憲草”之修正，要尊奉孫中山先生之遺教，更要顧到國(guó)家環(huán)境與政治經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前的“憲草”人民權(quán)利運(yùn)用不靈，國(guó)民最高統(tǒng)治權(quán)失落；中央地方權(quán)限不清，省為中央與地方之聯(lián)絡(luò)，在民主自治上，省亦為中央與地方之聯(lián)絡(luò)；臨時(shí)性行政方針列入基本大法，使憲法條文冗長(zhǎng)繁復(fù)。*羅隆基：《人權(quán)法治民主》，法律出版社2013年版，第160～162頁(yè)。中國(guó)青年黨提出了“政治民主化案”，期待有一部適合當(dāng)時(shí)的良好憲法，認(rèn)為政府應(yīng)該是全國(guó)性的，包括全國(guó)各重要黨派，及無(wú)黨派的社會(huì)賢達(dá)；政府必須是有力量的才，參加政府的人士能真正代表他們的黨，代表人民。憲政實(shí)施前，國(guó)民參政會(huì)作為民意機(jī)關(guān)，行使人民監(jiān)督的權(quán)力。*《政治協(xié)商會(huì)議資料》，四川人民出版社1981年版，第181～184頁(yè)。青年黨代表曾琦就憲法問(wèn)題提出四項(xiàng)主張，認(rèn)為憲法是根本大法，其構(gòu)成必須出于鄭重的手續(xù)，包含廣泛的民意。他主張采取內(nèi)閣制、兩院制，省制采取均權(quán)主義，確定省之自治地位。*《政治協(xié)商會(huì)議資料》，四川人民出版社1981年版，第255頁(yè)。各黨派有關(guān)憲法及民主的主張雖有差異，但還是體現(xiàn)了相當(dāng)多的共識(shí)，這其中就包括要保障和實(shí)現(xiàn)人民的權(quán)利，省縣地方具有自治地位。

共產(chǎn)黨人旗幟鮮明地提出了自己的憲法主張。1946年1月，周恩來(lái)發(fā)言討論了人民基本自由權(quán)利問(wèn)題，認(rèn)為“給人們自由只會(huì)對(duì)國(guó)家有好處”。*《政治協(xié)商會(huì)議資料》，四川人民出版社1981年版，第166頁(yè)。他回?fù)袅藝?guó)民黨憲法草案，“憲法關(guān)系中國(guó)今后是民主或仍是一黨獨(dú)裁的大問(wèn)題。政協(xié)修改憲草的原則是各黨派及無(wú)黨派代表全體起立通過(guò)的，對(duì)這些原則如有任何變動(dòng)，一定要經(jīng)過(guò)政協(xié)各方代表的一致協(xié)議”，國(guó)民黨對(duì)政協(xié)憲草的修正，“其目的就是推翻政協(xié)修改憲草的原則，不受政協(xié)的約束”。*周恩來(lái)：《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(一九二一—一九四九)》(第23冊(cè))，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第160頁(yè)。吳玉章就憲法原則問(wèn)題提出多項(xiàng)意見(jiàn)：憲法應(yīng)保證人民權(quán)利，不應(yīng)限制人民權(quán)利；凡事務(wù)關(guān)于全國(guó)性的歸中央，有因地制宜性質(zhì)的歸地方，不偏于中央集權(quán)，亦不偏于地方分權(quán)；地方以省為自治單位，自下而上實(shí)行普選；在憲法上明白規(guī)定有關(guān)軍事文化經(jīng)濟(jì)各方面的民主政策。他事后回憶說(shuō)，國(guó)民黨不愿實(shí)行真正的民主與憲政，只想在舊國(guó)大代表仍然有效和“五五憲草”的基礎(chǔ)上，做點(diǎn)“換湯不換藥”的改變。共產(chǎn)黨堅(jiān)持實(shí)行地方自治，各省民選省長(zhǎng)，自制省憲，以此來(lái)保障解放區(qū)新民主主義政權(quán)的存在與發(fā)展。同時(shí)，要求國(guó)民政府改組為真正的民主聯(lián)合政府，并在其領(lǐng)導(dǎo)下，召集真正的國(guó)民大會(huì)和制定真正的民主的憲法，以此來(lái)結(jié)束國(guó)民黨的一黨專政。*吳玉章：《美蔣和平陰謀的破產(chǎn)》(1960年)，載《政治協(xié)商會(huì)議資料》，四川人民出版社1981年版，第471頁(yè)。

為了回應(yīng)各方對(duì)憲法的關(guān)切，國(guó)民黨代表孫科對(duì)“五五憲草”要點(diǎn)作了說(shuō)明，其重要原則是：人民行使政權(quán)，政府行使治權(quán)，政權(quán)歸人民行使的有選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四種，選舉、罷免兩權(quán)是對(duì)人，創(chuàng)制、復(fù)決兩權(quán)是對(duì)事，其在地方行使的，是直接民權(quán)，選舉或罷免地方官吏，創(chuàng)制或復(fù)決地方單行法規(guī)；人民有權(quán)，政府有能，政府由人民選出，應(yīng)有充分能力執(zhí)行職務(wù)，使政治效能充分體現(xiàn)；國(guó)民大會(huì)有創(chuàng)制法律、復(fù)決法律之權(quán)，也能創(chuàng)制、復(fù)決政府的政策，包括政府提出的預(yù)算案，亦即國(guó)民大會(huì)的創(chuàng)制、復(fù)決兩權(quán)，實(shí)際上包羅萬(wàn)象，形成對(duì)政府的牽制；憲草中的省制，因抗戰(zhàn)時(shí)注重中央集權(quán)，戰(zhàn)后有修改的必要，“省的地位要從新規(guī)定，一方面代表國(guó)家執(zhí)行國(guó)家法令，同時(shí)省也是一個(gè)地方自治體，有其本身的事務(wù)，恢復(fù)過(guò)去理想中國(guó)家與地方的均權(quán)制度”。*《政治協(xié)商會(huì)議資料》，四川人民出版社1981年版，第247～250頁(yè)。此外，孫科還就憲法中是否應(yīng)當(dāng)對(duì)“人民自由”進(jìn)行限制作出解釋，認(rèn)為憲法作為根本大法，停止憲法某些條文的效力，會(huì)動(dòng)搖國(guó)民對(duì)憲法尊嚴(yán)的心理。為了避免停止條文效力，又保障政府有權(quán)應(yīng)對(duì)特殊需要，需要有法律依據(jù)，通過(guò)國(guó)民大會(huì)或立法院來(lái)決定。實(shí)際上，這部憲草被“戴上了一頂‘總理遺教’的大帽子，是不容許改動(dòng)的”，*羅隆基：《從參加舊政協(xié)到參加南京和談的一些回憶》，載《政治協(xié)商會(huì)議資料》，四川人民出版社1981年版，第501頁(yè)。這當(dāng)然無(wú)法令共產(chǎn)黨及其他民主黨派滿意。

隨后，共產(chǎn)黨、民盟針對(duì)憲法草案又提出多項(xiàng)意見(jiàn)，要求作出修改。共產(chǎn)黨及其他民主黨派的主張，被部分地吸納入“政治協(xié)商會(huì)議決議案”。該決議案“和平建國(guó)綱領(lǐng)”部分，明確要求“確保人民享有身體、思想、宗教、信仰、言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、居住、遷徙、通訊之自由”，并且“嚴(yán)禁司法及警察以外任何機(jī)關(guān)或個(gè)人，有拘捕、審訊及處罰人民之行為”；“推行地方自治，實(shí)行自下而上之普選，迅速普遍成立省、縣參議會(huì)，并實(shí)行縣長(zhǎng)民選”。“中央與地方之權(quán)限，采均權(quán)主義?！痹凇皯椃ú莅浮辈糠种校蟪闪ⅰ皯棽輰徸h委員會(huì)”，委員名額25人，由協(xié)商會(huì)議五方面各推5人，另外公推會(huì)外專家10人。憲草委員會(huì)根據(jù)協(xié)商會(huì)議擬定的修改原則，參酌憲政期成會(huì)修正案，憲政實(shí)施協(xié)進(jìn)會(huì)研討結(jié)果及各方面提出之意見(jiàn)，匯總整理，制成“五五憲草”修正案，提供國(guó)民大會(huì)采納。憲草遵循了孫中山“五院制”設(shè)想，立法院為最高立法機(jī)關(guān)，監(jiān)察院為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，司法院為最高法院，此外還設(shè)考試院及行政院。國(guó)民大會(huì)掌握總統(tǒng)之罷免、創(chuàng)制與復(fù)決兩權(quán)。*《政治協(xié)商會(huì)議資料》，四川人民出版社1981年版，第282頁(yè)。該案同時(shí)規(guī)定省為地方自治的最高單位，省與中央依照均權(quán)主義，省長(zhǎng)民選。這些條文，包含有“省得制憲”的意涵，為陜甘寧邊區(qū)制定憲法提供了法律基礎(chǔ)。

二、邊區(qū)憲法的制定過(guò)程

在全國(guó)各界進(jìn)步人士一致主張推動(dòng)憲政及“政協(xié)會(huì)議決議”的背景下，作為共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的抗日民主的模范區(qū)——陜甘寧邊區(qū)，自然有率先推動(dòng)新憲法制定的必要。邊區(qū)參議會(huì)副議長(zhǎng)謝覺(jué)哉及時(shí)捕捉到政治形勢(shì)的變化，在1946年3月28日，“致中央信，談修改憲法原則事”。*謝覺(jué)哉：《謝覺(jué)哉日記》，人民出版社1984年版，第910頁(yè)。這表明，在參議會(huì)召開(kāi)之前，謝覺(jué)哉已經(jīng)著手醞釀新的憲法原則。事實(shí)上，這一想法還可以追溯至1945年10月，當(dāng)時(shí)根據(jù)中共中央的決定，林伯渠、謝覺(jué)哉等發(fā)起成立了“憲法研究會(huì)”，討論憲法問(wèn)題，批判“五五憲草”。1945年10月22日，憲法研究會(huì)在延安交際處開(kāi)成立大會(huì)，“到會(huì)四十多人，發(fā)言的有邢肇棠、何思敬、張宗麟、李澄之、張曙時(shí)、劉少白、吳玉章等，決定先研究一些問(wèn)題”。*謝覺(jué)哉：《謝覺(jué)哉日記》，人民出版社1984年版，第848頁(yè)。實(shí)際上，憲法研究會(huì)的任務(wù)，除了批判“五五憲草”，就是準(zhǔn)備起草新民主主義的憲法。是故，謝覺(jué)哉修訂邊區(qū)憲法原則的提議，應(yīng)當(dāng)是在憲法研究會(huì)的交流討論中形成的。

1946年4月2日，陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會(huì)第一次大會(huì)在延安召開(kāi)。在開(kāi)幕式上，朱德作了講話，奠定了會(huì)議的基調(diào)，“在全國(guó)，由參議會(huì)選舉政府，決定施政方針，邊區(qū)是第一個(gè)”，“現(xiàn)在抗戰(zhàn)結(jié)束了，國(guó)內(nèi)和平也實(shí)現(xiàn)了，邊區(qū)首要的問(wèn)題，就是徹底實(shí)現(xiàn)政治協(xié)商會(huì)議的一切決議，就是加緊完成復(fù)員，就是致力于和平建設(shè)”。*朱德：《在陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會(huì)的演說(shuō)》，載《陜甘寧邊區(qū)政權(quán)建設(shè)》編輯組：《陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)》，中共中央黨校科研辦公室1985年版，第520～521頁(yè)。同年4月4日，邊區(qū)政府主席林伯渠在會(huì)上作了政府工作報(bào)告，其中指出，邊區(qū)人民已經(jīng)到了應(yīng)有自己的省憲，以代替1941年通過(guò)的施政綱領(lǐng)的時(shí)候了，提議大會(huì)根據(jù)政協(xié)決議“省得制憲”的原則，責(zé)成本屆參議會(huì)常駐會(huì)限期完成憲法起草工作，以便把邊區(qū)積累的民主政治建設(shè)的豐富經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)實(shí)行的東西，用基本法的形式固定下來(lái)。

1946年4月10日，在參議會(huì)的講話中，謝覺(jué)哉從民主自治的角度，闡釋了制定憲法的必要性：國(guó)家的建造，不自政府造起而自人民造起，區(qū)鄉(xiāng)與縣自治是省自治的鞏固基礎(chǔ)，省自治又是全國(guó)民治的鞏固基礎(chǔ)。陜甘寧邊區(qū)的民主，建筑在鄉(xiāng)政權(quán)民主的基礎(chǔ)上，即建立在廣大人民的真正自由上，所以特別有力。無(wú)疑全國(guó)民治也必須建筑在這樣的省的民治上才能鞏固，才能有力。法西斯分子則說(shuō)“省無(wú)須制省憲”。人民要自下面的一層層把民治建筑起來(lái)，法西斯分子，則要自上而下地一層層把壓迫鋪平下去。*謝覺(jué)哉：《在陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)上的講話》，載《陜甘寧邊區(qū)政權(quán)建設(shè)》編輯組：《陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)》，中共中央黨校科研辦公室1985年版，第555頁(yè)。他認(rèn)為：“陜甘寧邊區(qū)的民主政治，已經(jīng)累積了很豐富的經(jīng)驗(yàn)，得到了不可預(yù)計(jì)的成績(jī)，為著使全體人民有目標(biāo)有機(jī)會(huì)的前進(jìn)，提議大會(huì)根據(jù)政治協(xié)商會(huì)議省得制憲的決議，委托本屆的常駐委員會(huì)即著手草擬陜甘寧邊區(qū)憲法，把我們已實(shí)行的東西固定起來(lái)，發(fā)展起來(lái)?！?中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史研究所《近代史資料》編譯室主編：《陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)文獻(xiàn)匯輯》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2013年版，第313頁(yè)。兩天后，謝覺(jué)哉開(kāi)始起草“邊憲原則提案”。*謝覺(jué)哉：《謝覺(jué)哉日記》，人民出版社1984年版，第913頁(yè)。4月17日，謝覺(jué)哉聯(lián)合參議員劉文卿等12人，*劉文卿，安邊(今定邊人)，清末在陜西高等學(xué)堂就讀，早年加入同盟會(huì)，參與革命。后熱心捐資助學(xué)，興辦安邊工校、安邊女子小學(xué)等。1945年安邊解放，陜甘寧邊區(qū)置安邊縣，劉文卿被委任安邊縣縣長(zhǎng)，后受邀參觀延安，當(dāng)選邊區(qū)政府參議員。參見(jiàn)《定邊統(tǒng)戰(zhàn)史》，定邊縣委統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部編印2011年版，第233～234頁(yè)。聯(lián)名提出了《規(guī)定邊區(qū)憲法原則并從速起草邊區(qū)憲法草案》的議案，其中“邊區(qū)憲法原則”包括政權(quán)組織、人民權(quán)利、司法、經(jīng)濟(jì)、文化等五個(gè)部分，共計(jì)36條。該案經(jīng)大會(huì)初步審查通過(guò)后，提交大會(huì)討論。

經(jīng)過(guò)參議會(huì)大會(huì)的審議與表決，謝覺(jué)哉等所作的“憲法”提案，作為政治提案“第一案”以94票多數(shù)意見(jiàn)獲得通過(guò)。大會(huì)就該案提出了一些修正意見(jiàn)：由本屆新選出之常駐會(huì)負(fù)責(zé)起草《陜甘寧邊區(qū)憲法草案》，并于起草完竣后，發(fā)動(dòng)普遍討論，匯集各方面意見(jiàn)，加以研究整理，在提到本屆參議會(huì)下次大會(huì)討論通過(guò)?！斑厖^(qū)憲法原則”第一章“政權(quán)組織”內(nèi)增加一條：“所有少數(shù)民族在其聚居之一定地區(qū)得劃為民族自治區(qū)，組織民族自治政權(quán)，并在不抵觸邊區(qū)憲法之原則下制定單行法規(guī)。”在“人民權(quán)利”章第二條中補(bǔ)充“邊區(qū)人民不分民族、階級(jí)、男女、黨派、職業(yè)……在法律、政治、經(jīng)濟(jì)、文化上一律平等”。*中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史研究所《近代史資料》編譯室主編：《陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)文獻(xiàn)匯輯》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2013年版，第587頁(yè)。

事實(shí)上，“邊區(qū)憲法原則”還只是一個(gè)大綱性質(zhì)的憲法，其內(nèi)容十分粗疏。按照參議會(huì)的修正意見(jiàn)，由常駐會(huì)據(jù)此起草一個(gè)更為詳盡完善的憲法草案。實(shí)際上，在參議會(huì)召開(kāi)期間，謝覺(jué)哉已經(jīng)開(kāi)始著手起草這一憲法草案，據(jù)謝覺(jué)哉1946年4月20日記載，“往楊家?guī)X參加憲法起草，王明、伯達(dá)、徐老及魯言”；27日又記載，“連日在楊家?guī)X參加憲草會(huì)議”。*謝覺(jué)哉：《謝覺(jué)哉日記》，人民出版社1984年版，第915頁(yè)。而邊區(qū)參議會(huì)大會(huì)延至4月27日才告閉幕。這就是說(shuō)，隨議案提出憲法原則后，就開(kāi)始起草更為詳盡的憲法草案，參加這一工作的除了謝覺(jué)哉、王明，還有陳伯達(dá)、徐特立和廖魯言等。至1946年6月底，《陜甘寧邊區(qū)憲法草案》初步擬定，開(kāi)始征求意見(jiàn)并修改。在西北局的討論中，許多意見(jiàn)被提出，“對(duì)民主責(zé)任與民主方法，不主張獨(dú)立一章。林老說(shuō)四四年提出邊區(qū)參議會(huì)為邊區(qū)最高行政機(jī)關(guān)，邊區(qū)參議會(huì)閉幕時(shí)，邊區(qū)政府委員會(huì)為最高政權(quán)機(jī)關(guān)是對(duì)的，因?yàn)橹醒氲浇衲瓴盘岢霾捎糜⒚赖拿裰餍问健薄?謝覺(jué)哉：《謝覺(jué)哉日記》，人民出版社1984年版，第936頁(yè)。

邊區(qū)憲草由謝覺(jué)哉等擬定、討論、修改，一直延至1946年9月28日才算告為段落。據(jù)謝覺(jué)哉10月11日記載，“邊憲草經(jīng)過(guò)六次修改，前天把草案送西北局，算交了卷。今后修改可能不多了”。*謝覺(jué)哉：《謝覺(jué)哉日記》，人民出版社1984年版，第999頁(yè)。至11月初，又進(jìn)行了一些小的修改，包括語(yǔ)詞順序的調(diào)整，部分法條用語(yǔ)的增刪等，最后定名為《中華民國(guó)陜甘寧邊區(qū)憲法草案》，共分為八章74條，涉及人民權(quán)利義務(wù)、邊區(qū)政府、縣鄉(xiāng)自治、少數(shù)民族、經(jīng)濟(jì)與財(cái)政、文化教育等各個(gè)方面，是一部體系十分完備的地方自治憲法。作為民主的模范區(qū)，陜甘寧邊區(qū)憲法在全國(guó)具有示范作用，謝覺(jué)哉在起草憲法時(shí)感到：“是邊區(qū)憲法也是全國(guó)憲法——‘邊區(qū)為主，照顧全國(guó)’?！?謝覺(jué)哉：《謝覺(jué)哉日記》，人民出版社1984年版，第954頁(yè)。事實(shí)上，因?yàn)椤皟?nèi)戰(zhàn)爆發(fā)這一憲法未能完成審議程序”*張希坡：《人民代表大會(huì)制度創(chuàng)建史》，中共黨史出版社2009年版，第502頁(yè)。，但謝覺(jué)哉、陳瑾昆等人很快就轉(zhuǎn)入全國(guó)性新民主主義憲法的起草中，故邊區(qū)憲法草案確實(shí)具有全國(guó)性的意義，雖然未能實(shí)行，仍有重要的參考價(jià)值。

三、邊區(qū)憲法原則的精神要旨

1946年制定的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，是新民主主義性質(zhì)的。憲法原則產(chǎn)生的背景，是1945年以來(lái)的“國(guó)共和談”，以及政協(xié)會(huì)議的“省得制憲”原則。就中共而言，仍是希望在憲法和民主的前提下實(shí)現(xiàn)和平，故憲法原則只是將已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的新民主主義民主政治制度固定下來(lái)，區(qū)別于國(guó)民黨的“形式民主”，推動(dòng)全國(guó)民主政治進(jìn)程。對(duì)于國(guó)民黨的“獨(dú)裁”，毛澤東早就作出批評(píng)：一意孤行地召開(kāi)一個(gè)由國(guó)民黨反人民集團(tuán)一手包辦的所謂“國(guó)民大會(huì)”，在這個(gè)會(huì)上通過(guò)一個(gè)實(shí)際上維持獨(dú)裁反對(duì)民主的所謂“憲法”，使那僅僅由幾十個(gè)國(guó)民黨人私自委任的、完全沒(méi)有民意基礎(chǔ)的、強(qiáng)安在人民頭上的、不合法的所謂國(guó)民政府，披上合法的外衣，裝模作樣地“還政于民”，實(shí)際上，依然是“還政”于國(guó)民黨內(nèi)的反人民集團(tuán)。*《毛澤東選集》(第3卷)，人民出版社1991年版，第1068頁(yè)。因此，國(guó)民黨的所謂憲法，并不是真正的民主憲法，與新民主主義的憲法有根本的區(qū)別?！蛾兏蕦庍厖^(qū)憲法原則》，實(shí)際就是要打造新民主主義憲法的模型，體現(xiàn)新民主主義的政治觀。

邊區(qū)新民主主義性質(zhì)的憲法，不僅體現(xiàn)中共在當(dāng)時(shí)的政治觀，更是邊區(qū)一系列民主政治實(shí)踐在根本法中的落實(shí)。毛澤東從階級(jí)劃別與領(lǐng)導(dǎo)力量角度闡釋新民主，認(rèn)為“五四運(yùn)動(dòng)”之后，中國(guó)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)成為一個(gè)覺(jué)悟了的獨(dú)立的政治力量，通過(guò)民主集中制，充分發(fā)揮一切革命人民的意志，“屬于世界無(wú)產(chǎn)階級(jí)社會(huì)主義革命的一部分”。*《毛澤東選集》(第2卷)，人民出版社1991年版，第628～633頁(yè)?！靶旅裰鳌睆?qiáng)調(diào)了對(duì)最廣大人民權(quán)利的保障，“民主政治是救人民的，使人民獨(dú)立、自由、豐衣足食”，“表現(xiàn)在民主權(quán)利的廣泛與實(shí)際，政治上：言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、參政等，不僅沒(méi)有限制且人民受到大大地誘導(dǎo)與幫助”。*謝覺(jué)哉：《謝覺(jué)哉日記》，人民出版社1984年版，第942頁(yè)。它本質(zhì)上是對(duì)國(guó)民黨“反人民民主”的反動(dòng)。

抗戰(zhàn)以來(lái)，在抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政策之下，陜甘寧邊區(qū)推行了“三三制”的民主，普遍地展開(kāi)了區(qū)縣選舉，制定了保障“人權(quán)財(cái)權(quán)”的法令，有效地實(shí)現(xiàn)和保障了社會(huì)各階層民主、法律權(quán)利。正如塞爾登總結(jié)的那樣，“新民主主義包括第二次統(tǒng)一戰(zhàn)線、合理化的行政、普選和三三制”。*[美]馬克·塞爾登：《革命中的中國(guó)：延安道路》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版，第200頁(yè)。

在這些政策、方針及制度經(jīng)驗(yàn)的指引下，邊區(qū)憲法原則突出地體現(xiàn)民主、自由、平等之現(xiàn)代法治精神。在“政權(quán)組織”章中，民主原則貫徹始終，“人民普遍直接平等無(wú)記名選舉各級(jí)代表、各級(jí)代表會(huì)選舉政府人員”。政府組成后，“人民對(duì)各級(jí)政權(quán)有檢查、告發(fā)及隨時(shí)建議之權(quán)”，各級(jí)政府工作人員，“違反人民的決議，或忽于職務(wù)者，應(yīng)受到代表會(huì)議的斥責(zé)或罷免”。憲法原則規(guī)定政治上的權(quán)利，保障了人民主權(quán)的基礎(chǔ)地位。該章隱含了民主政權(quán)制度的一個(gè)小的變化，即將各級(jí)參議會(huì)改為“各級(jí)人民代表會(huì)議”，并以之作為人民管理政權(quán)的機(jī)關(guān)，這一變化，“是對(duì)抗日民主共和國(guó)制度采取參議會(huì)形式的繼承和重大發(fā)展，也是與革命根本任務(wù)的轉(zhuǎn)變，引起階級(jí)關(guān)系的新調(diào)整而造成的政權(quán)性質(zhì)的某些變化相適應(yīng)的”。*楊永華：《陜甘寧邊區(qū)法制史稿(憲法、政權(quán)組織法篇)》，陜西人民出版社1992年版，第143頁(yè)。這一變革，也不限于名稱上的改變，而是發(fā)生了民主的實(shí)質(zhì)性變化，在候選人的提名等方面，擴(kuò)大了人民民主選舉的權(quán)利，提高了民主程度。*韓偉：《陜甘寧邊區(qū)民主代議機(jī)關(guān)的歷史演進(jìn)》，載《黨的文獻(xiàn)》2016年第3期?！叭嗣翊頃?huì)”的新嘗試，為后來(lái)人民代表大會(huì)制度的創(chuàng)建奠定了基礎(chǔ)。

邊區(qū)憲法原則規(guī)定了廣泛的人民權(quán)利。有物質(zhì)生活的，“人民有免于經(jīng)濟(jì)上偏枯與貧困的權(quán)利”；有文化衛(wèi)生方面的，“人民有免于愚昧及不健康的權(quán)利”，保證免費(fèi)的國(guó)民教育等；有政治方面的權(quán)利，特別提出，人民行使政治權(quán)利，“應(yīng)受到政府的誘導(dǎo)與物質(zhì)幫助”。憲法原則除了保障選舉、言論等政治權(quán)利，突出體現(xiàn)了對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的維護(hù)，“政治權(quán)利，如果有了經(jīng)濟(jì)上的權(quán)利作物質(zhì)基礎(chǔ)，武裝自由做實(shí)力保障，文化自由做精神武器，那么政治權(quán)利才會(huì)被人們所特別珍視與充分利用”。*謝覺(jué)哉：《謝覺(jué)哉日記》，人民出版社1984年版，第868頁(yè)。另外，政府對(duì)人民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的幫助與保障，同樣具有重要的意義。過(guò)去，各種憲法草案、人權(quán)條例等，都對(duì)人民權(quán)利作過(guò)列舉，“但是，有些權(quán)利廣大勞動(dòng)人民并沒(méi)有真正享受到，究其根源，與廣大勞動(dòng)人民不會(huì)行使權(quán)利和不會(huì)保衛(wèi)自己的權(quán)利緊密相連。憲法原則吸取了這個(gè)教訓(xùn)，不僅規(guī)定大力發(fā)展生產(chǎn)，創(chuàng)造雄厚物質(zhì)基礎(chǔ)，保障勞動(dòng)人民能夠行使自己的權(quán)利，而且規(guī)定進(jìn)行法制教育，從政治上加以誘導(dǎo)，使廣大人民群眾學(xué)會(huì)行使自己的權(quán)利和保衛(wèi)自己的權(quán)利”。*楊永華：《陜甘寧邊區(qū)法制史稿(憲法、政權(quán)組織法篇)》，陜西人民出版社1992年版，第146頁(yè)。這些方式，無(wú)疑是憲法真正發(fā)揮作用的重要途徑。

邊區(qū)憲法原則確定了司法獨(dú)立的原則，“各級(jí)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)，除服從法律外，不受任何干涉”。司法需要保障基本人權(quán)，“除司法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)外，任何機(jī)關(guān)團(tuán)體不得有逮捕審訊的行為”。盡管之前邊區(qū)對(duì)司法“鬧獨(dú)立性”的問(wèn)題有過(guò)爭(zhēng)議，*1943年整風(fēng)運(yùn)動(dòng)以來(lái)，邊區(qū)一些領(lǐng)導(dǎo)人曾對(duì)以朱嬰、魯佛民為代表的司法獨(dú)立思想進(jìn)行過(guò)措辭嚴(yán)厲的批判，認(rèn)為其“站在地主資產(chǎn)階級(jí)的立場(chǎng)上，用的是一套特務(wù)分子一貫的反共詞句，企圖造成一個(gè)受國(guó)民政府中央管轄的司法獨(dú)立系統(tǒng)，割制不整個(gè)的政權(quán)，篡奪不司法工作的權(quán)力”。參見(jiàn)劉全娥：《陜甘寧邊區(qū)司法改革與政法傳統(tǒng)的形成》，人民出版社2016年版，第96頁(yè)。但憲法原則仍堅(jiān)持了司法獨(dú)立的原則，并排除了司法機(jī)關(guān)以外組織的逮捕審訊行為，無(wú)疑有利于實(shí)現(xiàn)司法公正，保障基本人權(quán)。對(duì)公務(wù)人員的違法行為，人民享有控告權(quán)，“人民有不論用任何方法控告失職的任何公務(wù)人員之權(quán)”。從留存的邊區(qū)政府文件來(lái)看，邊區(qū)黨政積極回應(yīng)人民的控告，及時(shí)糾正工作中的錯(cuò)誤，懲處違法違紀(jì)的公務(wù)人員，邊區(qū)人民的控告權(quán)得到了較好的實(shí)現(xiàn)。

在經(jīng)濟(jì)方面，邊區(qū)憲法原則貫徹了農(nóng)業(yè)第一、經(jīng)濟(jì)為本的原則，保障“耕者有其田”，勞動(dòng)者、企業(yè)同等的發(fā)展機(jī)會(huì)，“用公營(yíng)、合作、私營(yíng)三種方式組織所有的人力資力為促進(jìn)繁榮、消滅貧窮而斗爭(zhēng)”，并且有計(jì)劃地“發(fā)展農(nóng)工礦各種實(shí)業(yè)”。如謝覺(jué)哉解釋，“工人生活改善了，同時(shí)資本家也有正當(dāng)利潤(rùn)可圖。我們獎(jiǎng)勵(lì)資本家投資，獎(jiǎng)勵(lì)地主轉(zhuǎn)營(yíng)工業(yè)”。*謝覺(jué)哉：《謝覺(jué)哉日記》，人民出版社1984年版，第942頁(yè)。公營(yíng)、私營(yíng)兼具的經(jīng)濟(jì)組織形式，體現(xiàn)了新民主主義的過(guò)渡性質(zhì)。在文化方面，“普及并提高一般人民之文化水準(zhǔn)，從速消滅文盲”，“保證學(xué)術(shù)自由，致力科學(xué)發(fā)展”。*陜西省檔案局編：《陜甘寧邊區(qū)法律法規(guī)匯編》，陜西出版集團(tuán)、三秦出版社2010年版，第18～19頁(yè)。邊區(qū)要求，“大力開(kāi)展以消滅文盲與不衛(wèi)生為中心內(nèi)容的社會(huì)教育。每年冬季各縣應(yīng)認(rèn)真地開(kāi)辦冬學(xué)與夜校，講究實(shí)效，不求形式”。*楊永華：《陜甘寧邊區(qū)法制史稿(憲法、政權(quán)組織法篇)》，陜西人民出版社1992年版，第149頁(yè)。事實(shí)上，邊區(qū)一直通過(guò)各類社會(huì)教育消滅文盲，提高民眾的文化水平，并且已經(jīng)取得了相當(dāng)?shù)某尚А?/p>

這部邊區(qū)憲法原則雖然十分簡(jiǎn)短，但卻體現(xiàn)出不少進(jìn)步的精神。其中的諸多條文，不僅規(guī)定了“免于偏枯和貧困”“免于愚昧及不健康”等“消極自由”，還規(guī)定了學(xué)術(shù)自由，經(jīng)濟(jì)自由，乃至于“武裝自由”等偏于“積極自由”方面的內(nèi)容，使人民自由的實(shí)現(xiàn)有了更大的可能性；同時(shí)，其也體現(xiàn)出很大的“包容性”。由于新民主主義的過(guò)渡性，使得法律需要保護(hù)更廣泛社會(huì)階層的利益，邊區(qū)人民不分階級(jí)都享有政治權(quán)利，一切抗日人民的人權(quán)、財(cái)權(quán)都得到法律保護(hù)，這又截然有別于完全剝奪資產(chǎn)階級(jí)權(quán)利的《蘇俄憲法》*《蘇俄憲法》規(guī)定，以工人、農(nóng)民等無(wú)產(chǎn)階級(jí)利益為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)資產(chǎn)階級(jí)的利益，則完全予以剝奪。而按照共產(chǎn)主義理論，其終極目標(biāo)是無(wú)階級(jí)、無(wú)國(guó)家、無(wú)法律，故最終憲法亦無(wú)存在必要。參見(jiàn)張知本：《憲法論》，中國(guó)方正出版社2004年版，第49～50頁(yè)。。邊區(qū)憲法原則還內(nèi)含有憲法“限權(quán)”之要旨，其規(guī)定有廣泛的人民之民主權(quán)利，以監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)對(duì)政府及其成員形成約束，更以地方自治、民族自治等制度，形成某種中央地方的分權(quán)。更為重要的是，邊區(qū)憲法原則的制定過(guò)程，較好地體現(xiàn)了民主的精神。憲法原則的提案提出后，在參議會(huì)經(jīng)過(guò)了充分民主討論，吸收了參議員及各社會(huì)各界的意見(jiàn)，并提出在之后“自治憲法”的制定中，發(fā)動(dòng)普遍的討論，更廣泛地征求、吸納廣大民眾的意見(jiàn)，再提交參議會(huì)審議。

四、邊區(qū)憲法原則的原理解析

盡管《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》十分簡(jiǎn)要，存續(xù)的時(shí)間也很短，但仍具有重要的歷史意義。陜甘寧邊區(qū)作為共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的地方政權(quán)，究竟有沒(méi)有權(quán)力單獨(dú)制定憲法，不僅是一個(gè)政治實(shí)踐問(wèn)題，同時(shí)還是一個(gè)在法學(xué)理論上值得探討的問(wèn)題。1946年的中國(guó)風(fēng)云變幻，隨著戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)的變化，中共很快就從省區(qū)自治轉(zhuǎn)向成立新形態(tài)的國(guó)家，地方性的憲法也轉(zhuǎn)向了國(guó)家憲法。是故，中共與憲法的歷史敘事，就需要超越憲法文本，從政治憲法學(xué)，從制憲權(quán)的角度，作法律原理的解析。

政治憲法學(xué)有自己獨(dú)特的理論視角，“將法律視為像民主政治一樣政治地運(yùn)作著”，并且，“它對(duì)于民主的政治體系提供了一種規(guī)范主義的說(shuō)明”。*[英]理查德·貝拉米：《政治憲政主義》，法律出版社2014年版，第7頁(yè)。不同于關(guān)注現(xiàn)行憲法條文的憲法釋義學(xué)，政治憲法學(xué)認(rèn)為“憲法規(guī)范不是從天上掉下來(lái)的，而是在人民出場(chǎng)以及革命退場(chǎng)之憲政轉(zhuǎn)型中發(fā)生出來(lái)的，是一種生命的有機(jī)主義憲法學(xué)”。*高全喜：《政治憲法學(xué)綱要》，中央編譯出版社，第28頁(yè)?；蛘哒f(shuō)，它以一種歷史主義的進(jìn)路，“更注重對(duì)政治真實(shí)或?qū)嵺`的理解”，*韓偉：《論政治法學(xué)的概念》，載《政治法學(xué)研究》2015年第2卷。進(jìn)而與傳統(tǒng)的規(guī)范法學(xué)研究形成互補(bǔ)。政治憲法學(xué)淵源于柏拉圖、亞里士多德等古典憲法民主學(xué)說(shuō)，經(jīng)由盧梭、西耶斯等闡發(fā)，成為一種獨(dú)具特色的憲法理論。在希臘羅馬等古典時(shí)代，民主制是一種“公民憲制”，是一種直接統(tǒng)治形式，人民掌握并行使權(quán)力。直接性蘊(yùn)含了民主的一個(gè)特性：“它存在于一個(gè)小規(guī)模的政治體?！?[澳]克里斯托弗·霍布森：《革命、代表與現(xiàn)代民主制的根基》，載《北大法律評(píng)論》2012年第2期。按照中世紀(jì)的觀念，唯有上帝才擁有制憲權(quán)，直到法國(guó)大革命，西哀士闡述了將人民設(shè)立為制憲權(quán)主體的學(xué)說(shuō)?！叭嗣竦闹茟椧庵臼侵苯右庵荆扔谝磺袘椃ǔ绦?，凌駕于一切憲法法律程序之上?！?[德]施密特：《憲法學(xué)說(shuō)》，上海人民出版社2016年版，第119、127頁(yè)。在現(xiàn)代，憲法又加入了民族國(guó)家、代議制等因素，民主不再限于直接民主。政治憲法學(xué)不止考察憲法條文，更關(guān)注憲法政治實(shí)踐；不限于研究形式上的“制憲機(jī)關(guān)”，而是繼續(xù)追問(wèn)制憲之終極權(quán)力，西耶斯將其歸結(jié)為國(guó)民：“如果我們沒(méi)有憲法，那就必須制定一部；唯有國(guó)民擁有制憲權(quán)?！?[法]西耶斯：《論特權(quán)第三等級(jí)是什么》，商務(wù)印書(shū)館1990年版，第56頁(yè)。為了更好地維持憲制，防止民主政治被腐蝕，盧梭提出了兩種方式：一是經(jīng)常召開(kāi)議會(huì)，通過(guò)更換代表而使腐蝕代表變得難度更高；二是要求代表們切實(shí)遵循指示，并就他們?cè)谧h會(huì)中的行動(dòng)向選民進(jìn)行嚴(yán)格匯報(bào)。*[法]盧梭：《政治制度論》，華夏出版社2013年版，第67～68頁(yè)。這就要求，對(duì)憲法的研究要超越文本，關(guān)注制憲這一政治實(shí)踐，更關(guān)注代議性質(zhì)的制憲機(jī)構(gòu)，乃至背后作為制憲權(quán)主體的人民。

在美國(guó)憲法史研究中，人民作為主權(quán)者的地位反復(fù)被強(qiáng)調(diào)。美國(guó)建國(guó)者認(rèn)為，“人民是權(quán)力的唯一合法泉源，政府各部門據(jù)以掌權(quán)的憲法來(lái)自人民”。*[美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書(shū)館2011年版，第257頁(yè)。弗吉尼亞憲法批準(zhǔn)會(huì)議主席埃德蒙·彭德?tīng)栴D曾提出：“我們?nèi)嗣瘢瑩碛腥康臋?quán)力，在此組建一個(gè)我們認(rèn)為將帶來(lái)福祉的政府?！闭侨嗣駬碛械倪@種不可剝奪的權(quán)力，“人民總是保留了在任何時(shí)間、通過(guò)他們認(rèn)為便利的任何方式，去廢除、改動(dòng)或修正他們的憲法的權(quán)利”。*[美]阿克曼：《我們?nèi)嗣瘢恨D(zhuǎn)型》，田雷譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社，第90頁(yè)。開(kāi)啟根本性改革的時(shí)期，阿克曼將之稱為“憲法時(shí)刻”，常規(guī)政治開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃ǜ母?，它“?dòng)員了民眾的深思熟慮”。*[美]阿克曼：《我們?nèi)嗣瘢旱旎?，田雷譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社，第294頁(yè)。總之，將制憲權(quán)歸諸人民，并有人民時(shí)時(shí)監(jiān)督最高權(quán)力的行使，是政治憲法學(xué)重要的價(jià)值取向。

由此來(lái)看，陜甘寧邊區(qū)提出“省得制憲”及地方自治等主張，訴諸人民的民主權(quán)利，并非毫無(wú)來(lái)由，其實(shí)質(zhì)亦是要作為主權(quán)者的人民直接行使制憲權(quán)。這里隱含的意義在于，反對(duì)精英主義式的民主，承認(rèn)普通民眾是有覺(jué)悟的，具有參與政治的能力，并給予充分的信任。因此，謝覺(jué)哉反對(duì)“權(quán)能分開(kāi)”，認(rèn)為人民應(yīng)該有權(quán)，“人民有了權(quán)，也就有了能；能應(yīng)該從人民中來(lái)；從人民中來(lái)的能，即說(shuō)從人民中鍛煉出來(lái)的能，才是真能”；反之，“強(qiáng)調(diào)權(quán)與能分開(kāi)，以為人類的天然不平等，給了法西斯一個(gè)空子”。*謝覺(jué)哉：《在延安憲政研究會(huì)上的發(fā)言》，載《謝覺(jué)哉文集》，人民出版社1989年版，第614頁(yè)。人民有權(quán)，當(dāng)然包括參與政治、制定憲法的權(quán)力，這成為作為地方的“省”或邊區(qū)擁有自治權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

地方自治是政治民主的基礎(chǔ)，亦是憲法政治的題中之意。張佛泉從“政治能力”之角度，認(rèn)為“自治應(yīng)由城市起始，漸而推之于地方”。*謝泳編：《獨(dú)立評(píng)論文選》，福建教育出版社2012年版，第515頁(yè)。從人民主權(quán)的原理來(lái)看，地方自治并不是源自于中央的分權(quán)，而是地方的固有權(quán)利，“地方自治權(quán)是權(quán)利而非權(quán)力，地方自治的產(chǎn)生正是個(gè)體行使權(quán)利的結(jié)果”。進(jìn)而言之，“地方自治是個(gè)人自主權(quán)、社會(huì)自治權(quán)與地方自我管理權(quán)的一種權(quán)利疊加”。*劉志強(qiáng)：《人權(quán)史稿》，中國(guó)民主法制出版社2014年版，第182、183頁(yè)。地方自治與自我管理作為“縱向的分權(quán)”，在政治實(shí)際中造成中央與地方的某種分權(quán)制衡，構(gòu)成憲法政治的必要基礎(chǔ)。

由中共邊區(qū)的地方自治性憲法，到針對(duì)“五五憲草”的全國(guó)性憲法主張，再到之后聯(lián)絡(luò)各民主黨派的“建國(guó)綱領(lǐng)”，體現(xiàn)的則是“政府的蛻化”與享有制憲權(quán)的人民出場(chǎng)，同時(shí)意味著國(guó)家進(jìn)入“憲法時(shí)刻”?！凹热粋€(gè)別意志總是不斷地反對(duì)公意，因而政府也就繼續(xù)不停地在努力反對(duì)主權(quán)?！庇纱水a(chǎn)生的弊病就會(huì)摧毀政治體，故“政府蛻化”的途徑有兩條，即政府的收縮，或者國(guó)家的解體，前者是指“政府由多數(shù)過(guò)渡到少數(shù)的時(shí)候，也就是說(shuō)，由民主制過(guò)渡到貴族制以及由貴族制過(guò)渡到王政的時(shí)候”。*[法]盧梭：《社會(huì)契約論》，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第108頁(yè)。當(dāng)政府收縮導(dǎo)致政府蛻化，人民的主權(quán)功能就受到侵蝕，進(jìn)而威脅到“政治體的生命”，為了延續(xù)政治體的生命，維系主權(quán)的權(quán)威，“人民必得出場(chǎng)”，“人民在集會(huì)的時(shí)候以主權(quán)者身份出現(xiàn)，也只有在集會(huì)的時(shí)候才成其為主權(quán)者；一般情況下以臣民的身份出現(xiàn)”。*陳端洪：《制憲權(quán)與根本法》，中國(guó)法制出版社2010年版，第102頁(yè)。1946年以來(lái)的兩次“政協(xié)會(huì)議”，對(duì)人民的廣泛動(dòng)員，和對(duì)和平建國(guó)及憲法諸原則的協(xié)商討論，實(shí)質(zhì)上就是盧梭所謂的“人民集會(huì)”，而集會(huì)中對(duì)建國(guó)方案的討論、表決，就是人民在行使“制憲權(quán)”。

憲法是民主的重要保障，但并非有“憲法”，就有民主，尤其是基于政治平等的民主。“對(duì)于民主體制下的人民來(lái)說(shuō)，唯一合法的憲法是服務(wù)于民主目標(biāo)的憲法。”*[美]達(dá)爾：《美國(guó)憲法的民主批判》，東方出版社2007年版，第100頁(yè)。如果憲法不能服務(wù)于民主，無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的政治平等，那它的正當(dāng)性就可能受到質(zhì)疑，這也正是“五五憲草”飽受爭(zhēng)議的內(nèi)在原因，它的合法，只是一黨一派的“合法”，而不是民主的合法?！拔逦鍛棽荨钡钠鸩萑耍菄?guó)民黨當(dāng)局所聘請(qǐng)的，當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)人民任何政治自由并不存在，國(guó)民無(wú)權(quán)去過(guò)問(wèn)憲草的事情，即使是公布后，所謂征求意見(jiàn)，亦只限于官場(chǎng)允許公開(kāi)說(shuō)話的人才能說(shuō)話。*“解放”雜志社論：《我們要求真正民主的憲政》，載《解放》第101期，轉(zhuǎn)引自中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家和法權(quán)歷史教研室編：《中國(guó)國(guó)家與法權(quán)歷史參考資料》，中國(guó)人民大學(xué)1958年版，第19～20頁(yè)。在人民政治權(quán)利受限的情況下，憲法的民主性無(wú)以實(shí)現(xiàn)，其正當(dāng)性自然受到質(zhì)疑，這也是“五五憲草”的最大缺陷。

然而，將制憲權(quán)歸諸人民又不無(wú)復(fù)雜性，誰(shuí)是人民，什么又是真正的人民意愿？都是不容易確定的問(wèn)題，特別是對(duì)一個(gè)實(shí)行代議制的大國(guó)而言。立憲的必要性不在于體現(xiàn)人民意志，而是因?yàn)槿嗣褚庵驹诂F(xiàn)實(shí)中根本無(wú)法真正表達(dá)出來(lái)，并容易出現(xiàn)被誘導(dǎo)和被濫用的情況。因此，所謂的“人民意志”中的“人民”就并非是“經(jīng)驗(yàn)上的人民”，這也是盧梭區(qū)分“公意”與“眾意”的原因所在。憲法存在的必要性就在于防止人民的恣意與專斷，防止人民意志的不受控制、無(wú)法認(rèn)清或者民主同一性的無(wú)法實(shí)現(xiàn)，也在于防止人民意志轉(zhuǎn)換為國(guó)家意志過(guò)程中所出現(xiàn)的異化。*李忠夏：《從制憲權(quán)角度透視新中國(guó)憲法的發(fā)展》，載《中外法學(xué)》2014年第3期?；蛘哒f(shuō)，包括憲法在內(nèi)的所有法律應(yīng)該受到人民的控制，但是，“大眾控制必須得到管理——必須緩慢下來(lái)，民意才能得以形成，其最壞的沖動(dòng)也可以得到疏導(dǎo)”。*在美國(guó)，管理大眾的權(quán)力被賦予聯(lián)邦最高法院，它通過(guò)司法審查等形式，控制與疏導(dǎo)民意，實(shí)現(xiàn)政體的合理與公正。參見(jiàn)[美]拉里·克雷默：《人民自己》，田雷譯，譯林出版社2010年版，第3頁(yè)。這些問(wèn)題，又牽涉出憲法與司法、民主代議制的復(fù)雜關(guān)系。無(wú)論是制定省憲的邊區(qū)參議會(huì)，還是行使“制憲權(quán)”的政協(xié)會(huì)議，他們的代表性，以及其對(duì)人民“公意”的反映程度，都在事實(shí)上影響著民主的實(shí)現(xiàn)程度。

邊區(qū)參議會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣翊頃?huì)”，某種意義上是將主權(quán)者與政府合二為一，讓人民直接享有權(quán)力，但在理論上卻未必最優(yōu)?！坝芍贫ǚ傻娜藖?lái)執(zhí)行法律，并不是好事”，這是因?yàn)?，“混淆主?quán)者和政府，就會(huì)使政治體‘失去本性’，因?yàn)樗治g了普遍性的界限，而正是普遍性定義了主權(quán)者的立法功能，確保了它的公平”。*[美]馬斯特：《盧梭的政治哲學(xué)》，華東師范大學(xué)出版社2013年版，第438頁(yè)?；蛘哒f(shuō)，行使立法權(quán)的主權(quán)者，與執(zhí)法的政府之間，存在著某種制約與平衡，適度分離反而有助于實(shí)現(xiàn)公平。訴諸“人民出場(chǎng)”直接行使制憲權(quán)，與代表制也存在某種矛盾：人民之所以不能被代表，是因?yàn)樗仨氂H自在場(chǎng)，只有不在場(chǎng)的東西才能被代表，在場(chǎng)的東西是不能被代表的。*[德]卡爾·施密特：《憲法學(xué)說(shuō)》，劉鋒譯，上海人民出版社2005年版，第321頁(yè)。如果我們將1946年的制憲理解為人民的“出場(chǎng)”，那直接在場(chǎng)的人民就不能被代表，他們需要直接行使其民主權(quán)利。但在實(shí)際上，這一過(guò)程又是通過(guò)代表制，特別是政黨代表制進(jìn)行的，這就存在某種悖論。

延伸之，一國(guó)的憲法觀塑造著現(xiàn)實(shí)中的憲法政治，政治的變遷又影響著憲法。謝覺(jué)哉認(rèn)為憲法是社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系、階級(jí)關(guān)系的產(chǎn)物，反過(guò)來(lái)又作用于生產(chǎn)關(guān)系。憲法充滿了階級(jí)斗爭(zhēng)，并區(qū)別于綱領(lǐng)，“應(yīng)當(dāng)說(shuō)已有的東西和已達(dá)到和爭(zhēng)取到了的東西”。*謝覺(jué)哉：《謝覺(jué)哉日記》，人民出版社1984年版，第920～921頁(yè)。這一觀念，又來(lái)自《蘇俄憲法》的經(jīng)驗(yàn)，“憲法草案是已走過(guò)的道路的總結(jié)，是已爭(zhēng)得的種種成功的總結(jié)。所以，它是把事實(shí)上已達(dá)到已爭(zhēng)得的種種成功登記起來(lái)，用立法手續(xù)固定起來(lái)”。*《斯大林論蘇聯(lián)憲法草案》(1936年11月25日)，轉(zhuǎn)引自中共中央法律委員會(huì)編：《斯大林論蘇聯(lián)憲法草案》，新華書(shū)店1949年版，第17頁(yè)。當(dāng)然，現(xiàn)代憲法的內(nèi)涵不止于此。憲法在現(xiàn)代國(guó)家中具有重大意義，但究竟何為憲法，卻又理解各異，人們的認(rèn)識(shí)也在逐步深化。毫無(wú)疑問(wèn)，憲法首先是一種規(guī)范，是有關(guān)國(guó)家根本制度的規(guī)范，但這種特殊的“規(guī)范”又不一定是由封閉的文本構(gòu)成，它描述的是政治秩序的應(yīng)然狀態(tài)，規(guī)范區(qū)別于現(xiàn)實(shí)，我們據(jù)之反對(duì)或者批判社會(huì)現(xiàn)實(shí)與政治現(xiàn)實(shí)，“規(guī)范和現(xiàn)實(shí)的偏離絕不是病態(tài)，它使規(guī)范成其為規(guī)范”。*[德]克里斯托夫·默勒斯：《德國(guó)基本法》，趙真譯，中國(guó)法制出版社2014年版，第3頁(yè)。如果將憲法混同于現(xiàn)實(shí)的世界，“憲法就會(huì)變得時(shí)時(shí)都要從屬于政治權(quán)力的意志，最后甚至變得連破壞憲法的暴力也不得不予以認(rèn)可”。*[日]蘆部信喜：《制憲權(quán)》，王貴松譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第35頁(yè)。于是問(wèn)題又在于，該如何確定憲法規(guī)范的內(nèi)容。一方面，它需要建基于一定的普遍性價(jià)值基礎(chǔ)，如人權(quán)等，要使憲法成為保障個(gè)人權(quán)利的有效屏障；另一方面，可以訴諸憲法制定的歷史敘事，它牽涉歷史與未來(lái)，承載著規(guī)范與價(jià)值。亦即憲法不只是一系列法律條文，它還是時(shí)間維度內(nèi)生成的“先定承諾”，“先定”意味著憲法是共同體在當(dāng)下之前所形成的規(guī)范，意在構(gòu)筑起未來(lái)世代之自治政治的基本框架。*田雷：《憲法穿越時(shí)間》，載《中外法學(xué)》2015年第2期。當(dāng)然，這種承諾及歷史敘事，應(yīng)該是共同體內(nèi)各派主流政治力量所普遍分享的，能夠以之作為“共同基礎(chǔ)”去進(jìn)行共同體的政治整合。*田雷：《美國(guó)憲政：先定承諾與歷史敘事》，載《讀書(shū)》2014年第4期。就此而言，七十多年前的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》當(dāng)然存在諸多的不足，帶有鮮明的時(shí)代印記，但其文本內(nèi)容及背后憲法政治的歷史敘事，以及其中蘊(yùn)含的憲法理論爭(zhēng)辯，并非僅限于紀(jì)念館中的數(shù)頁(yè)文本，它留給當(dāng)代中國(guó)憲法與政治的，仍是一筆尚待挖掘且富有生命力的遺產(chǎn)。