桂曉偉

重新理解“政治”：對信訪治理困境的政治社會學解讀

桂曉偉

比較中國信訪制度和西方請愿制度的功能和定位，是區(qū)分、理解政治的“目的論”(即理想)和“道義論”(即權利)的關鍵，而兩種政治“互嵌”所產(chǎn)生的階段性矛盾，是導致當前信訪治理困境的根源。這其中，道義論政治在改善國家規(guī)范合法性的同時，也通過一系列制度改革削弱了基層治權，并助長了民眾的權利意識；而對目的論政治的強調，在提升政績合法性的同時，又通過一系列政策指令，導致了地方官員的怠政、釘子戶的纏鬧和基層政府的妥協(xié)。如何解決兩種政治“互嵌”產(chǎn)生的階段性問題，將是下一步信訪改革的關鍵。

信訪治理；政治；權利；理想；互嵌

無論在歷史上，還是在中華人民共和國成立初期，信訪問題都沒有像今天這樣受到學者的高度關注。究其根源在于，當前的信訪體制遭遇了前所未有的困境。從1993年到2004年，全國信訪總量連續(xù)12年上升。*于建嶸：《信訪制度改革與憲政建設》，《二十一世紀》2005年第6期。雖然信訪洪峰自2005年開始消退，但“非正常進京上訪”卻仍然持續(xù)高攀，并在2013年達到歷史峰值。*《信訪改革“堅冰”撬動，“非正常進京訪”不再通報排名》，《南方周末》網(wǎng)站，http://www.infzm.com/content/96624。盡管國家出臺了很多措施試圖扭轉局面，但效果不甚明顯。釘子戶的纏訪鬧訪和基層政府的無奈妥協(xié)仍然時有發(fā)生，并進而導致了政府權威流失和訪民戾氣叢生的惡性循環(huán)。

如何打破上述僵局，學界主要有兩種思路：一種是法治化思路。這種思路將上訪預設為公民權利受到侵害之后針對政府采取的維權行動；*Kevin O’Brien and Li Lianjiang, Rightful Resistance in Rural China,New York:Cambridge University Press,2006;Cai Yongshun,Collective Resistance in China: Why Popular Protests Succeed or Fail, Stanford: Stanford University Press,2010.進而主張在民主法治的框架下，通過約束政府行為，改善公民政治參與，乃至廢除信訪制度，重塑法律權威來解決問題；或者至少是在此方向上做出改革以解燃眉之急。*張千帆：《上訪體制的根源與出路》，《探索與爭鳴》2012年第1期；于建嶸：《中國信訪制度批判》，《中國改革》2005年第2期；于建嶸，李連江：《 縣政改革與中國政治發(fā)展》，愛思想網(wǎng)站，http://www.aisixiang.com/data/16564.html。另一種是政治化思路。這種思路認為，上訪并不簡單等同于維權，而是還存在無理、*陳柏峰：《無理上訪與基層法治》，《中外法學》2011年第2期。謀利、*田先紅:《從維權到謀利——農民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架》，《開放時代》2010年第6期。階層斗爭*羅興佐：《階層分化、社會壓力與農民上訪——基于浙江D鎮(zhèn)的調查》，《思想戰(zhàn)線》2015年第4期。乃至出氣*陳 鋒等：《富人治村下的農民上訪:維權還是出氣?》，《戰(zhàn)略與管理》2010年第3期、第4期。等各種原因。而國家之所以難以化解這些上訪，是因為信訪體系的內在矛盾、基層政府專斷權力的式微，以及村莊內生秩序的瓦解等原因。為此，需要重塑信訪政治，建立信訪甄別和分類機制，找回群眾，并強化基層治理的權威。*申端鋒：《鄉(xiāng)村治權與分類治理》，《開放時代》2010年第6期；歐陽靜：《“維控型”政權：多重結構中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權特性》，《社會》2011年第3期；陳柏峰：《偏執(zhí)型上訪及其治理的機制》，《思想戰(zhàn)線》2015年第6期。

在依法治國的背景下，面對當前基層政府的諸多違規(guī)甚至不法行為，法治化思路無疑占據(jù)了道德制高點。然而，雖然大多數(shù)上訪是有理上訪，但現(xiàn)實中也確實存在為數(shù)不少的“謀利型上訪”“偏執(zhí)型上訪”和“擴展型上訪”。*田先紅：《從維權到謀利——農民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架》，《開放時代》2010年第6期；陳柏峰：《偏執(zhí)型上訪及其治理的機制》，《思想戰(zhàn)線》2015年第6期；劉正強：《擴展型信訪：對中國信訪僵局的一個基礎性解釋》，《思想戰(zhàn)線》2015年第4期。這些上訪人的事由有的全無道理，有的則是部分有理，但卻通過纏鬧消耗了大量的基層治理資源?？梢哉f，面對釘子戶的纏鬧和信訪積案的淤積，重塑意識形態(tài)并建立信訪分類治理體系確有一定道理。而且，在社會轉型時期，作為一種特殊的權利救濟方式，信訪制度的存在，對于解決那些法律依據(jù)不足，但于情于理應該解決的“協(xié)商型上訪”具有特殊的價值。*陳柏峰：《農民上訪的分類治理研究》，《政治學研究》2012年第1期。在這個意義上，信訪制度不僅是社會主義民主優(yōu)越性的一種體現(xiàn)，也是社會穩(wěn)定必不可少的減壓閥。

因此，在前者的法治化思路下，上述制度建議存在根本的合法性危機。首先，法律面前人人平等，每個公民享有不可隨意剝奪的權利。在這個意義上，對人的分類治理明顯違背現(xiàn)代政治的基本價值；對事由進行分類雖然相對溫和，但依據(jù)何種法律原則，經(jīng)過怎樣的法定程序，又通過哪個獨立部門進行操作都是非常復雜的問題，僅僅讓作為裁判員的信訪部門自己認定顯然過于輕率簡單。此外，找回政治，重塑意識形態(tài)也與現(xiàn)代政治的“中立性原則”相抵牾，因為，后者主張國家在價值上的中立性，并將這一權利交給公民自由選擇。*John Rawls, A Theory of Justice, Cambridge,Mass:The Belknap Press of Harvard University Press,1971.

結果，法治化思路雖然勾畫了一個美好的愿景，但至少在目前沒有充分考慮到中國的現(xiàn)實，其所提出的制度建議不可避免地帶有理想化的政治想象；而政治化思路雖然具有一定的合理性，但在目前的法治語境下，卻沒有足夠的正當性。究其根源，筆者認為，上述兩種思路都還是在制度層面談論信訪治理困境的成因及其出路，而沒有上升到更高的價值層面去理解信訪制度在當下的作用和意義。基于此，本文主張重新理解“政治”這一制度背后更為根本的價值關懷，通過區(qū)分“政治”的“道義論”(即“權利”)和“目的論”(即理想)之理解，并比較中外歷史上基于不同政治理念所設置的信訪或請愿制度的功能和定位，從更為根本的層面理解今天的信訪治理困境，并提出相應的改進之道。

一、基于道義論政治的西方請愿制度

所謂“政治”，就是“管理眾人之事”。*《孫中山選集》(下)，北京：人民出版社，1981年，第661頁。而既為眾人之事，則有兩個問題不得不繼續(xù)追問，那就是“人們應當如何生活在一起”，以及“人們如何生活的更好”？而對這兩個問題的回答，則又可以區(qū)分出兩種不同的政治理想。首先是主張權利優(yōu)先于善的道義論。這一理論的源頭可以追溯到啟蒙時代的霍布斯、洛克等思想家那里。正是他們將人類天性中的自由置于自我克制的德性之前，并開啟了調動個人私利為公益服務的試驗。*Alan Bloom, The Closing of The American Mind: How Higher Education Has Failed Democracy and Impoverished the Souls of Today’s Students, New York: Simon and Schuster,1987,pp.162～166.康德進一步夯實了權利的根基，在他看來，個人自由是“唯一的、根本性的權利”，是人之為人的關鍵，而追求幸福的欲望必須永遠處于“人是目的”的道德法則支配之下。*Immanuel Kant,“Groundwork of The Metaphysics of Morals,” Mary J.Gregor (trans & ed), Practical Philosophy, Cambridge: Cambridge University Press, 1999, p.63; Immanuel Kant, “Perpetual Peace,” H.S.Reiss (ed), Kant’s Political Writings, Cambridge University Press, 1970, p.125.羅爾斯等當代自由主義者正是秉承康德的“道義論”而將自己的理論建立在權利之上?！皺嗬麅?yōu)先于善”意味著自由主義在方法論上的撤退，它不再糾纏有爭議的價值問題，而只關注可以滿足大眾需求的利益問題。*參見桂曉偉《美好生活何以可能？—關于個人自主和發(fā)展的社會文化分析》，廣州：世紀圖書出版集團，2016年。其次是主張善優(yōu)先于權利的目的論。這一理論則以某種(或幾種)可欲之善作為最高價值，并以此規(guī)范人們的行為，再確定何者為正當。邊沁的功利主義就是這樣一種目的論觀點，他首先把“善”定義為幸福，然后再把“正當”定義為能夠最大限度地增加幸福的東西。*參見[英]邊沁《道德與立法原理導論》，時殷弘譯，北京：商務印書館，2000年；[英]約翰·密爾《論自由》，許寶骙譯，北京：商務印書館，1959年。除此之外，各種宗教教義(包括儒家)也都帶有明顯的目的論色彩。

目的論最易為人詬病之處，便是其可能因追尋美德或理想之故而踐踏權利，而如果無法保證權利的優(yōu)先性，則可能導致社會不公甚至強權統(tǒng)治。然而，缺少了善之范導的個人，僅僅依靠理性也難以為自己立法，反倒可能成為尼采筆下受欲望支配，只關心自身小幸福的“報廢之人”。*參見[德]尼采《查拉斯圖拉如是說》，尹 溟譯，北京：文化藝術出版社，2003年。而當整個社會都彌漫著這股尚利輕義的頹廢氣息時，自由社會也將難以維系。*Francis Fukuyama,The End of History and the Last Man, New York:Macmillan Inc,1992.在這個意義上，“道義論”和“目的論”的政治理想各有利弊，只要人們還在意美好生活何以可能，而不僅僅是如何生活在一起，兩者之間的爭論就不會終結。闡明這一問題的意義在于，放棄西方壓倒東方、現(xiàn)代取代傳統(tǒng)的進步史觀，而更為客觀地理解中西方各自的政治理想和制度實踐。具體而言，當代西方國家多遵從“道義論”勾畫的政治方案，與之相對，無論是傳統(tǒng)還是當代中國的政治理想中，則都具有濃厚的“目的論”色彩。在不同的政治理想下，這些國家形成了不同的國家社會互動模式，這進而決定了身處不同模式中的請愿或信訪制度的功能和定位。接下來，本文將對它們進行比較分析，并在此基礎上討論當下中國信訪制度面臨的困境。

第一，道義論理想下的國家社會互動模式。西方國家的政治理想建立在“起點雖低但根基堅實”(low but solid)的權利基礎之上。這一理想認為，政治的重心不是實現(xiàn)理想的美好生活，而是建構能夠保護每個人免受傷害并保護自己的制度架構。因此，政治所需要的不是踐行美德的高尚之士，而是能權衡利弊得失的理性人。這樣的人，借助法律的調控，可以產(chǎn)生相得益彰的發(fā)展，進而成為社會機器運轉的原動力。這樣的理想為權利——這一“根植于自我權益的新道德”提供了意識形態(tài)上的正當性。*Alan Bloom, The Closing of The American Mind: How Higher Education Has Failed Democracy and Impoverished the Souls of Today’s Students, New York: Simon and Schuster, 1987, pp.162～166.不過，當人們不再關注那些讓其先輩飽受煎熬的道德問題時，當人們在權利劃定的牢不可破的內在堡壘庇佑下自由地追隨自己的欲望時，如何使他們在公共生活中正確地理解私利便成為一個難題。長遠來看，這樣的自由對維系共同體所必須的價值具有腐蝕作用，并進而威脅到自由社會的自我維系。*Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man, New York:Macmillan Inc, 1992, p. 327.然而，在權利優(yōu)先和政治中立的原則下，很多西方國家只能將此問題交給社會自我管理，希望一個自主的社會能維系和生產(chǎn)源于生活之道的善觀念，并期盼后者能夠或多或少地對自由的個人產(chǎn)生范導。因此，在很多西方國家中，其國家社會關系可以概括為“民主的國家—自主的社會—自由的個人”。

第二，程序化的請愿制度及其功能。在這樣的國家社會關系中，不少西方國家雖然也有類似信訪的請愿制度，但其定位和功能卻大為不同。首先，這些國家的合法性主要基于程序性的選舉、立法、行政和司法體系，這決定了其不必過多依賴請愿制度去監(jiān)督基層官僚，同時也不會為了解決民眾的疾苦而破壞法律的權威。因為，一切緣法而行而不是為實體性的結果負責，才是其合法性的根基所在。因此，雖然這些國家也需要類似信訪的制度(比如英國的行政監(jiān)察專員制度和德國的請愿制度*任建苗：《國外請愿制度對我國信訪制度改革的啟示》，《法制博覽》2015年第5期。)來作為社會公正的最后一道防線，并且公民請愿的內容也很廣泛(比如日本的苦情制度規(guī)定，任何個人和單位都有權對行政機關的有關處理提出申訴*安秀偉，唐書?。骸墩撐覈旁L制度改革的基本路徑：日本苦情制度對我國信訪制度的啟示》，《黨政干部學刊》2011年第1期。)，但其主要是一種程序性審查，并且有著明確的案件終結規(guī)定。*對此，英國、德國、日本的請愿制度中都有明確規(guī)定，具體內容見上述兩注釋，茲不贅述。其次，這些國家的請愿是一種歸口管理，也就是針對請愿事項確定管理部門，這在歐洲的監(jiān)察專員制度設計中有充分的體現(xiàn)。*李 ?。骸稓W洲監(jiān)察專員制度對我國信訪制度改革的啟示》，《國家行政學院學報》2009年第5期。這種設計與西方國家依賴程序化的法律治理是一脈相承的。法律知識的專業(yè)性，決定了必須由具有足夠知識儲備的對口部門，才能對請愿問題進行合乎規(guī)范的技術化處理。這些部門并不需要像中國政府那樣，統(tǒng)合協(xié)調其他部門去對請愿者及其事項進行價值判斷，也不需要對請愿事項的最終解決承擔道義責任。最后，由于司法體系解決了大量糾紛，請愿制度這種準司法式實踐對于民主社會而言，并不承擔重要的社會治理功能。這與下文將要討論的深受目的論政治影響的中國信訪制度的功能形成了巨大的反差。

二、源于目的論政治的中國信訪制度

不同于西方現(xiàn)代國家的“道義論”傾向，中國的政治傳統(tǒng)中一直都具有濃厚的“目的論”色彩。受其影響，無論是傳統(tǒng)還是新中國初期的政治實踐，都強調國家對某種政治理想的樹立，強調這種政治理想對個人德性的范導，強調國家主導下的社會治理，以及這種治理對政治理想的實現(xiàn)作用。這塑造了截然不同于西方的國家社會互動模式，從而使信訪制度具有了不一樣的定位和功能。

第一，傳統(tǒng)中國的國家社會關系和懲戒式上訪。傳統(tǒng)中國是儒化的禮治國家。其政治理想是將源于家庭內部的倫理關系，擴展到宗族與國家，形成“家國同構”的和諧的政治共同體。*參見楊景凡，俞榮根《孔子法律思想》，北京：群眾出版社，1984年。而受制于農耕時代的匱乏經(jīng)濟和無為的政治理念，傳統(tǒng)國家主要采用“簡約治理”的方式，除了承擔有限的道義責任并掌控治理的基本原則之外，將更多治理社會的權力和任務交給了宗族。*黃宗智：《集權的簡約治理：中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。而在這樣一個倫理本位的社會里，每個人只有遵守忠、孝、悌、忍、善，才能找準生活的定位，實現(xiàn)修身、齊家，乃至治國、平天下的人生理想。*參見費孝通《鄉(xiāng)土中國》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1985年。在此，善是優(yōu)先于權利的，每個人只有扮演好自己的角色，完成人生的任務，才能獲得承認，并真正有資格享有權利。*Henry Rosemont, “Rights-Bearing Individuals and Role-Bearing Persons”, Mary Bockover (ed),Rules, Rituals and Responsibility:Essays Dedicated to Herbert Fingarette,Chicago:Open Court Publishing Company,1991.因此，傳統(tǒng)中國的國家社會關系可以用“儒化的國家—自足的社會—識禮的個人”來概括。

在這樣的國家社會關系中，我們便不難理解傳統(tǒng)時期的上訪。首先，為了體現(xiàn)君父對子民疾苦的體恤，并對基層官僚進行適當?shù)厍么颍瑖倚枰獮槠渥用裨谡角乐馓峁┮粋€非常上訴途徑，讓他們通過擊鼓鳴冤，邀車架上訴、上表等方式，跨越基層各級政府，與高層建立聯(lián)系，以鞏固自己的統(tǒng)治；*應 星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，《法學研究》2004年第3期。其次，在一個倫理本位的社會里，國家并不鼓勵上訪，因為識禮之人應該是忍讓為先，不與人爭，以訟為恥的。不守規(guī)矩的撒野之人斷不是有德之人。這為國家區(qū)分“刁民—順民”，以及實施跪午門、挨板子等愿訪服罰的懲戒措施提供了合理的依據(jù)；*陳柏峰：《無理上訪與基層法治》，《中外法學》2011年第2期。最后，由于一個自足的社會承擔了絕大多數(shù)糾紛化解的工作，這種分類甄別制度并不會導致民怨沸騰、社會失序，因為上訪對于國家治理而言，本就不是必不可少的手段。雖然史書上也有一些關于上訪量激增的記載，但多發(fā)生于權力交接或政治需要之時，并不構成常態(tài)。*參見胡中才《古代“信訪”史話》，武漢：湖北人民出版社，2000年。

第二，中華人民共和國初期的國家社會關系和動員式上訪。新中國的政治理想仍然具有濃厚的“目的論”色彩，那就是致力于消除剝削和壓迫，實現(xiàn)全人類解放和幸福的共產(chǎn)主義愿景。*《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第285～294頁。具體到中國語境，它意味著通過物質文明和精神文明并重的“四個現(xiàn)代化”建設，使“物質產(chǎn)品、精神財富都極為豐富和人們的共產(chǎn)主義覺悟極大提高”。*龔育之，逢先知等：《毛澤東的讀書生活》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1986年，第140頁。而要在一窮二白的基礎上實現(xiàn)這一目標，國家必須改變以宗族劃分為基礎的鄉(xiāng)村政治體制，將每一個農戶直接納入到國家權力體系，以加強對鄉(xiāng)村社會的整合，提取現(xiàn)代化建設所需要的人力、物力資源。*申端鋒：《鄉(xiāng)村治權與分類治理》，《開放時代》2010年第6期。而在這樣一個動員型的社會中，國家需要的是有理想、有道德、有文化、有紀律的“又紅又專”的社會主義新人。*《鄧小平文選》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年，第91頁。而當他們思想上出現(xiàn)懈怠時，黨必須責無旁貸地對其“實行正確的有遠見的領導”。*劉少奇：《論黨》，北京：人民出版社，1980年，第33頁。在這樣的政治氛圍中，每個人首先要做好革命事業(yè)這架機器上的一個螺絲釘，這意味著善仍然是優(yōu)先于權利的。因此，新中國初期的國家社會關系可以用“革命建設型國家—動員型社會—社會主義新人”來概括。

這一時期信訪工作的定位和功能，在上述國家社會關系中可以得到很好的理解。首先，中國共產(chǎn)黨領導的革命建設事業(yè)有著比儒家無為而治更為宏大的政治抱負。雖然對民生的關切是從孟子到毛澤東一以貫之的政治傳統(tǒng)，*Elizabeth Perry, “Chinese Conceptions of Rights: From Mencius to Mao- and Now”, Perspectives on Politics, vol. 6, no.1, 2008, pp.37-50.但傳統(tǒng)社會更多將其停留在口頭而難以落實，新中國則是要切實地通過國家政權建設，在監(jiān)督地方官僚的怠政弊政，解決群眾疾苦的同時，也調動他們的民心民力來實現(xiàn)國家的各項戰(zhàn)略部署。群眾路線的工作方法因此被創(chuàng)造了出來。恰如馮仕政所言，這一工作方法既有調和性也有斗爭性。一方面，作為人民群眾的忠實代表，黨要耐心傾聽和回應他們的訴求；另一方面，作為人民群眾的先鋒隊，黨又必須不失時機地對群眾中的“中間分子”和“落后分子”進行教育，而不能一味遷就他們的錯誤認識。換言之，為了完成革命建設事業(yè)的宏偉藍圖，黨不僅要改善人民群眾的生活，還要改造他們的思想，從而才能在團結全黨、全國人民的基礎上更好更快地實現(xiàn)這一目標。其次，信訪工作在這一宏偉藍圖中，承擔著比糾紛化解更為重要的政治任務。信訪工作是群眾工作的重要組成部分，而群眾路線是比沖突化解更上位、更有約束力的價值理念。這進而決定了信訪工作在國家建設事業(yè)中的重要地位。它不僅是黨和政府密切聯(lián)系群眾，切實為人民服務的有效途徑，更是其教育、提升群眾覺悟，讓他們超越一己私利而看清國家整體利益和長遠利益的重要手段。而其最終的目的，則是要在兩者辯證統(tǒng)一的基礎上推進國家的各項中心工作。*馮仕政：《國家政權建設與新中國信訪制度的形成及演變》，《社會學研究》2012年第4期。因此，新中國初期的信訪工作帶有明顯的“目的論”色彩。這為國家區(qū)分“先進分子—落后分子—壞分子”，并運用治安處罰、勞動教養(yǎng)等措施進行信訪治理，提供了合理性依據(jù)。*陳柏峰：《無理上訪與基層法治》，《中外法學》2011年第2期。而借助這些意識形態(tài)資源和強制性手段，再加上對物質資源的總體控制，*渠敬東，周飛舟，應 星：《從總體支配到技術治理———基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期?；鶎诱簿途哂辛俗銐虻臋嗤フ{動各方力量進行信訪治理，在化解矛盾糾紛的同時，維系社會的基本穩(wěn)定。

基于上述分析，我們可以清晰地看到道義論和目的論的政治理想對國家社會互動模式的塑造，以及對嵌入其中的信訪制度或類似信訪的請愿制度所承擔功能的設定，這為我們進一步理解和改善當下中國信訪治理困境提供了有益的啟發(fā)。

三、兩種政治“互嵌”下的信訪治理困境

“互嵌”(embeddedness)是社會學和政治學中廣泛使用的概念。這一概念最早可以追溯到波蘭尼對市場與社會關系的分析。波蘭尼認為，市場“整體”嵌入社會之中，而市場交易只是經(jīng)濟生活的諸多模式之一。與之不同，格蘭諾維特認為，市場仍然保留了社會因素無法進入而依據(jù)自身邏輯運作的硬核，兩者之間只是一種“形式”而非“實體”嵌入。*關于對兩種嵌入性的取向及其分歧的詳細討論，參見符 平《“嵌入性”兩種取向及其分歧》，《社會學研究》2009年第2期。盡管存在分歧，但兩人也都認為，彼此嵌入的主體之間并不是相互對立和替代的，而是各具自主性且無法割裂的。之后的很多研究正是在此意義上使用“互嵌”的。比如，新制度社會學主張制度和行動者之間不是對立而是“互嵌”的，個人在強大的制度面前并非消極被動、無所適從，而是具有自己的認知和自主性，并通過自身的行動建構制度并賦予其意義。*加芬克爾、萊克曼、吉登斯和布迪厄等人對這一觀點的形成均具有推動作用，對此的細致分析，參見張 軍，王邦虎《從對立到互嵌：制度與行動者關系的新拓展》，《江淮論壇》2010年第3期。

本文正是在上述意義上使用“互嵌”的，并通過它來分析道義論理想和目的論理想在當下中國政治中的“互嵌”，及其對信訪治理實踐的影響。進言之，現(xiàn)代國家的政權建設都無法回避基于權利的“道義論”政治理想，中國也不例外。但如前文所述，自由主義的“道義論”理想在堅持權利至上，并主張國家在價值問題上保持中立的同時，也使其日益依賴于程式化的規(guī)則治理，專注于滿足大眾需求的利益問題，而無力應對現(xiàn)代人的道德虛無現(xiàn)象，這進而會給現(xiàn)代社會的治理埋下隱患。與之相對，中國政治傳統(tǒng)中的“目的論”理想，通過國家主導和踐行的政治理想，及其相應的制度安排，雖然可以相對有效地治理社會并對個人的美好生活提供范導，但也有可能在這一理想的驅使下，將范導演變?yōu)閺娭?，從而侵犯個人賴以發(fā)展所必需的基本權利。因此，當下中國在逐步推進社會主義民主政治建設的過程中，既要保持源自自身歷史文化傳統(tǒng)的自主性，也要借鑒和吸收現(xiàn)代政治文明的有益經(jīng)驗。而在這個過程中，兩種政治之間如何“互嵌”便成為一個需要認真面對的問題。兩種政治理想的“互嵌”不可避免地產(chǎn)生了一些階段性的問題，這構成當下信訪治理困境的根本原因；而在不斷調試中找到兩種政治的兼容之道，才可以幫助中國走出一條不同于西方但或許更合適的化解社會矛盾之路。本文接下來的兩個部分將逐一展開這些分析。

對于當前信訪困境的成因，既有研究提供了很多解釋。一些研究從釘子戶的策略入手。然而，“踩線不越線”*應 星：《草根動員與農民利益群體的表達機制：四個個案的比較研究》，《社會學研究》2007年第2期。是大多數(shù)上訪人都會使用的纏鬧策略，僅憑這一點無法讓釘子戶脫穎而出；另一些研究指出政治機會(比如領導人的更替或者中央地方間的利益分歧)的重要性。*Cai Yongshun, Collective Resistance in China: Why Popular Protests Succeed or Fail, Stanford: Stanford University Press, 2010.這一解釋仍然較為寬泛，因為機會的出現(xiàn)是針對所有上訪人的，但釘子戶卻是其中的少數(shù)人；還有一些研究則認為，信訪體系的內在矛盾、基層政府專斷權力的式微，以及村莊內生秩序的瓦解是造成信訪治理困境的主要原因。*申端鋒：《鄉(xiāng)村治權與分類治理》，《開放時代》2010年第6期；田先紅：《基層信訪治理中的“包保責任制”:實踐邏輯與現(xiàn)實困境》，《社會》2012年第4期；歐陽靜：《“維控型”政權：多重結構中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權特性》，《社會》2011年第3期；陳柏峰：《偏執(zhí)型上訪及其治理的機制》，《思想戰(zhàn)線》2015年第6期。這些研究也很有啟發(fā)，但它們大多是在梳理中觀或微觀層面的要素，并且也沒有清晰地梳理出這些要素之間的邏輯關系。

其實，當前的信訪治理困境是一個多因一果現(xiàn)象，上面的解釋都部分還原了事實，但也都缺少一個更具根本性的理論視角將它們之間的邏輯關系串聯(lián)起來。而筆者認為，導致這一困境的根本原因，在于道義論政治和目的論政治的“互嵌”。進言之，1978年以后的信訪改革試圖兼容“道義論”和“目的論”兩種政治。然而，基于兩者之間的差異，這一過程不可避免地出現(xiàn)了階段性的適應和調整，從而在宏觀理念層面、中觀制度層面和微觀實踐層面，塑造了當前信訪的治理困境。*本文這種從宏觀理念到中觀制度再到微觀經(jīng)驗的分析，采用的是一種“基于宏觀結構要素的機制分析”。這一想法受到趙鼎新的啟發(fā)，但趙鼎新只是指出了這一方向，而本文在其基礎上進行了深化和擴展。關于趙鼎新的討論，參見Zhao Dingxin, “Authoritarian State and Contentious Politics”, in K.T. Leicht and J.C. Jenkins (ed), Handbook of Politics: State and Society in Global Perspective,London: Springer, 2010. pp. 468～471。結果，道義論政治在改善國家規(guī)范合法性的同時，也通過一系列制度改革，削弱了基層治權并助長了民眾的權利意識；而對目的論政治的強調，在提升政績合法性的同時，又通過一系列政策指令，導致了地方官員的怠政和釘子戶的纏鬧。最終，在“模糊的政治”面前，妥協(xié)便成為基層政府暫時的選擇。在此，兩種政治的“互嵌”對信訪治理的影響遵循如下的演進邏輯，即在改善“宏觀層面”的規(guī)范合法性和政績合法性的同時，卻在“中觀層面”產(chǎn)生了基層治權的弱化和地方官員的怠政，并最終在“微觀層面”引發(fā)了權利意識的覺醒、釘子戶的纏鬧和基層政府的妥協(xié)。*在這個意義上，本文所討論的兩種政治“互嵌”對信訪治理的影響，是一種從宏觀理念到中觀制度再到微觀實踐的全方面的“互嵌”。不過，這一分析過程仍然秉承了“互嵌”最核心的意涵，即兩者之間并非是一種對立或替代關系，而是在保持自主性基礎上的相互適應和兼容。

第一，規(guī)范合法性和政績合法性的改善。在現(xiàn)代社會，更多依靠對政治的“目的論”理解，而忽視其“道義論”作用的國家，往往容易遭遇執(zhí)政危機。在這個意義上，我國當前的改革試圖兼容兩者，通過深化體制改革，推進依法治國，讓法治更好地為黨的建設事業(yè)保駕護航，這一過程改善了國家的合法性。具體來說，國家合法性可以細分為規(guī)范(即國家制度化的各種努力)、政績(即國家改善民生的各種經(jīng)濟社會服務)和意識形態(tài)(即有吸引力的價值體系)三個維度。*Elizabeth Perry, “Chinese Conceptions of Rights: From Mencius to Mao- and Now”, Perspectives on Politics, vol. 6, no.1, 2008, pp.37～50; Zhao Dingxin, “The Mandate of Heaven and Performance Legitimation in Historical and Contemporary China”, American Behavioral Scientist, vol.53, no.3, 2009, pp.416～433; Zhao Dingxin, “Authoritarian State and Contentious Politics”, in K.T. Leicht and J.C. Jenkins (ed), Handbook of Politics: State and Society in Global Perspective, London: Springer, 2010. pp. 459～476.其中，依法治國可以幫助國家提升規(guī)范合法性，群眾工作可以幫助其提升政績合法性。而將上述兩種理念合二為一的意識形態(tài)，又彰顯了社會主義民主的優(yōu)越性，從而提升了國家的意識形態(tài)合法性。然而，這只是一種理想狀態(tài)。現(xiàn)實中，上述三個維度的“互嵌”卻可能出現(xiàn)彼此掣肘的局面。恰如前文所述，強調結果的“目的論”和強調規(guī)范的“道義論”政治理想之間是存在張力的。這也意味著，對規(guī)范的強化可能會為某些目標的實現(xiàn)設置障礙，或者讓其變得日益利益化、世俗化和技術化。同時，對結果的追求也可能阻礙制度化建設的腳步。而無法理順兩者之間的關系，又會讓有吸引力的政治理想變得模糊起來。具體到信訪治理工作，合法性構成這一宏觀要素的變化，對中觀層面的制度安排，以及微觀層面的官民互動產(chǎn)生了一系列影響。

第二，基層治權的弱化和地方官員的怠政。在中華人民共和國建立初期，因為“目的論”色彩濃厚的意識形態(tài)，國家可以在沒有合法性障礙的情況下，動用各種社會控制手段治理上訪。然而，隨著國家對規(guī)范合法性的強調，基層政府失去了區(qū)分并規(guī)訓釘子戶的“意識形態(tài)話語權”，因為后者違背了法律面前人人平等的基本原則?；谕瑯拥脑?，基層政府也失去了勞教、收容、遣送等曾經(jīng)“合法”的對釘子戶的“人身控制權”。此外，土地承包經(jīng)營權的長久不變也是一項基于私有產(chǎn)權觀念的制度變革。唯一有些不同的是農業(yè)稅的取消，它雖然是一項基于政績合法性考慮的改革，但同時也是農民維權的結果。而這兩項改革，使基層政府失去了威懾釘子戶的“物質掌控權”。*我在調查中多次聽到信訪官員強調基層政府治理資源缺失對信訪治理的影響。比如一位官員曾經(jīng)很無奈地說：“在可以收稅和調地的時候，他們還會權衡一下利弊得失，但現(xiàn)在我們已經(jīng)沒有了這樣的砝碼”(案例來源：根據(jù)筆者2011年10月對一位村主任的訪談整理)。更有甚者，一些釘子戶到了北京之后，甚至還主動給信訪官員打電話，讓他們過來報銷火車票，搞得對方哭笑不得(案例來源：根據(jù)筆者2012年7月對一位村支書的訪談整理)。再次，國家還通過一系列的制度改革以保護群眾行使上訪的權利，具體包括擴寬信訪渠道(比如民生熱線，網(wǎng)上信訪)、提高公共參與的透明度(比如重大民生工程的聽證程序)、強化主要領導的接訪責任(比如定期接訪、帶案下訪)，以及嚴格上級巡視組對基層信訪工作的監(jiān)督等。*近年來，國家在信訪制度建設上投入了大量的人力物力。對此更詳細的描述參見Gui Xiaowei, Handling of Small-Scale Portests in China: Process Dynamics and Outcomes, Copenhagen: University of Copenhagen, PhD Dissertation, 2015。結果，這一系列基于規(guī)范合法性的制度安排，嚴重削弱了基層政府的治理資源。然而，國家卻并沒有放棄全心全意為人民服務這一帶有“目的論”色彩的宗旨，并通過“屬地管理”“信訪排名”和“包保責任制”等一系列措施，希望基層政府及時妥善地化解矛盾糾紛。壓力面前，地方官員以及信息提供者、截訪者之間為了自身的利益，開始出現(xiàn)分化。信息提供者和截訪者受到利益的驅動，傾向于鼓勵而不是阻礙上訪人繼續(xù)纏鬧。作為準官員的村、組干部，往往也會消極應付上面派來的任務，因為他們不僅缺少職業(yè)激勵，而且還不得不面對與之相熟的上訪人帶來的倫理壓力。地方普通官員是否盡力，則首先要看其是否具有升遷的可能。職業(yè)前景暗淡的官員更可能選擇消極避事或者出工不出力。地方主要官員，作為體制內考核壓力的直接承受者，反而不介意在適當?shù)臅r機贖買釘子戶，只要此種努力可以保證他們在任期內的良好政績。

第三，權利意識的覺醒、釘子戶的纏鬧和基層政府的妥協(xié)。*信訪治理主體之間的利益分化是一個比各級政府或部門間的利益分化更為細膩的問題視角，但既有研究卻沒有對此進行充分的討論。關于這一問題的更細致分析，參見Gui Xiaowei, “How Local Authorities Handle Nail-like Petitions and Why Concessions are Made”,Chinese Sociological Review,2016 (Forthcoming)。最終，上述改革在喚醒上訪者權利意識的同時，也為他們的纏鬧提供了額外的博弈空間。對此，一位信訪干部頗感無奈：“當你和他講法律的時候，他和你講政治(即全心全意為人們服務)，而當你和他講政治的時候，他又和你講法律，結果我們處處掣肘，而他們卻左右逢源”。*案例來源：根據(jù)筆者2014年5月對一位信訪局干部的訪談整理。而在模糊的政治、基層治權的弱化，以及地方官員的怠政的共同約束下，基層政府可以動用的治理手段卻十分有限。一般來說，他們會首先通過釘子戶的社會關系網(wǎng)絡對其施壓，但釘子戶往往沒有什么有價值的關系可以利用；當這種有限的強制手段失效之后，基層政府又會通過監(jiān)控、攔截、遣返、穩(wěn)控上訪人，以及銷號和程序性結案等手段來消耗上訪人的耐心，但是在國家控制社會能力減弱和地方官員怠政的背景下，基層政府已經(jīng)很難有效攔截釘子戶，而這進而也意味著銷號和程序性結案這些權宜之計最終也會失效。最后，基層政府只能動用低保、廉租房、提供工作，以及信訪救助等手段與上訪人達成暫時的妥協(xié)。*關于有限強制、反復消耗和適當妥協(xié)三類信訪治理策略的更細致分析，參見Gui Xiaowei, “How Local Authorities Handle Nail-like Petitions and Why Concessions are Made”, Chinese Sociological Review, 2016 (Forthcoming)。

四、兼容兩種政治賦予信訪制度活力

為了更好地理解當前的信訪治理困境，本文區(qū)分了政治的“道義論”和“目的論”理解，并借此比較分析了西方請愿制度和中國信訪制度的功能和定位。下表(表1)是對上述內容的概括。

表1：不同政治理想下的國家社會關系和信訪類型

如表1所示，傳統(tǒng)中國和中華人民共和國初期都有著“目的論”色彩濃厚的政治理想，而在這種意識形態(tài)下，基于權利的制度建設的重要性，是以能否更好地實現(xiàn)其所追求的政治理想來衡量的。相應的，無論是“懲戒式上訪”還是“動員式上訪”，都能在他們的政治理想中獲得合理的解釋和定位，并在其塑造的國家社會互動模式中得以正常運轉。與之相對，當代西方國家的政治具有很強的“道義論”色彩，這決定了其將基于權利的制度建設放在首要位置，而弱化了對某種可欲的政治理想的追求。這類國家的“上訪”主要是一種程序化的請愿，并且也能夠在其塑造的國家社會關系中找到清晰的定位。

當下中國則是一個處于轉型中的國家。一方面，對“目的論”政治理想的強調仍然是其鮮明的特色，這不僅體現(xiàn)在其特有的對美好生活的理解上，也體現(xiàn)在其一以貫之的對民生改善的承諾上，還體現(xiàn)在其對實現(xiàn)上述目標的、具有社會主義民主特色的群眾工作方法的強調上。另一方面，轉型還意味著對現(xiàn)代政治中的“道義論”理想的接納和實踐，這主要體現(xiàn)在對依法治國的重視上?？梢哉f，通過對制度、政績和意識形態(tài)三者的同時強調，當下中國進一步夯實了其執(zhí)政基礎。不過，兩種政治的彼此嵌入也產(chǎn)生了一些階段性問題，并影響了信訪工作的正常運行。比如，依法治國的推進與群眾路線區(qū)分并教育群眾的功能發(fā)生了抵牾；再比如，收容遣送和勞教制度的廢除，其更深層的原因，也是依法治國理念下的制度安排與階級斗爭思維下的社會控制體系的沖突。而在上述治理手段相繼失效的同時，國家基于政績的考慮，仍然強調為民排憂解難，甚至不惜為此犧牲法治而對上訪人提供兜底服務。上述矛盾使基層政府往往難以有效區(qū)分有理和無理上訪者，并迫于政績壓力而常常對后者作出妥協(xié)。此外，在意識形態(tài)層面，權利話語的引入也稀釋了原有的政治理想。至少在目前的基層治理中，除了已經(jīng)被利益化、物質化的權利觀念，尚沒有其他有吸引力的善觀念可以對之進行制衡。長此以往，這會導致個人主觀價值領域的虛無化。原本一個成熟自主的社會尚可以一定程度地抵御這種傾向，但當下中國社會剛剛走出之前的控制狀態(tài)，仍然處于成長階段，還無法承擔這樣的任務。

在這個意義上，如何解決兩種政治“互嵌”所產(chǎn)生的階段性問題，就成為了下一步信訪制度改革的關鍵。

由此，第一，在理念層面上，必須充分認識這種“互嵌”的必要性。正如前文所述，兩種政治理解各有自己的優(yōu)勢和局限，而轉型尚未定型的中國，恰恰具備糅合二者之長處從而為人類政治文明提供獨特樣本的契機。在這個問題上，當下中國既不同于那些拒絕做出改變的中國傳統(tǒng)王朝，也不同于那些在轉型過程中缺少審慎、過于急進地擁抱西方民主制度的前社會主義國家，而是應該在兼容“道義論”和“目的論”政治理想的基礎上，走出一條具有中國特色的現(xiàn)代化轉型之路。

第二，在制度層面上，必須在堅持群眾路線工作方法的同時，推進信訪的制度化建設。當前的信訪積案，很多都屬于法律依據(jù)不足，但于情于理應該協(xié)商解決的問題。*陳柏峰：《農民上訪的分類治理研究》，《政治學研究》2012年第1期。這是我國在經(jīng)歷了急劇的經(jīng)濟社會轉型之后所難以避免的階段性問題。對此，如果嚴格按照法治邏輯將它們拒之門外，會極大損害政府的威信，而只能通過細致的群眾工作來疏導化解。但同時，如果一味強調群眾工作的兜底功能，甚至因此出現(xiàn)無原則的妥協(xié)，則不僅使群眾工作本末倒置，也損害了法治的權威。因此，新時期的信訪工作應該通過相應的制度建設，為群眾工作設立制度邊界，在保持其工作精髓的同時，也改善其在實踐中無原則兜底的狀況，從而形成既有韌性又有彈性的治理局面。

第三，在具體的規(guī)定上，可以采取以下一些做法。首先，進一步完善信訪終結機制的配套制度建設，以強化基層政府的權威。這不僅需要更加嚴格地考核地方主要領導對事前排查、按期接訪、帶案下訪等實質性工作的完成情況，比如，可以讓上訪人通過網(wǎng)絡給領導接訪打分，或者將上級督查工作常態(tài)化；也需要真正建立對停訪息訴案件的責任追究機制，一旦發(fā)現(xiàn)問題，即便該領導已經(jīng)調離，也要追究相應責任，從而督促相關領導將信訪工作落實到位；還需要更加嚴格地執(zhí)行信訪終結過程中的技術性工作(比如信訪報告的詳實、處理流程的公正公開透明，以及輿情的監(jiān)測和爭奪等)，以讓每一個案件都能經(jīng)得起考驗。其次，要充分考慮到當前信訪案件的復雜性，并在此基礎上進行分類甄別，有針對性地解決。在此，甄別不是對人或對事做定性的分類，而是一種前置性的程序審核(比如時效、證據(jù)、當事人資格等)。*劉正強：《擴展型信訪：對中國信訪僵局的一個基礎性解釋》，《思想戰(zhàn)線》2015年第4期。當然，對于甄別必須慎重，以免使之成為阻礙群眾參與的借口。就目前的國情而言，可行的過渡方案是區(qū)分新舊問題。對新的信訪事由進行前置性審核，而對于信訪積案則仍按老辦法處理。再次，要重新發(fā)掘和發(fā)揮政治的教育功能。這里的教育首先是一種法治教育，即觸犯法律的上訪必須接受懲罰，當然其前提是要進一步完善上文所述的各個信訪治理環(huán)節(jié)。同時，這里的教育也包括通過各種渠道對社會主義核心價值觀的宣傳。當前的類似教育更多停留在口頭和紙面宣傳，而沒有以更為群眾喜聞樂見的形式進入他們的日常生活。相反，對權利話語的理解卻被一再片面化、物質化和利益化。這種自由過度而善觀念缺失的局面令人擔憂。最后，要充分發(fā)揮群眾參與基層治理的積極作用。這既包括輔助性(比如法律援助、政策咨詢、心理疏導)，也包括實質性(比如各類群眾組織的調解)地介入問題的處理。而為了更好地發(fā)揮群眾的自主性，使其成為一種能動的、可持續(xù)的政治行為，可以綜合運用宣傳、激勵和放權相結合的方法。

綜上，如何理解“政治”，是每一個現(xiàn)代國家在進行政權建設和處理社會矛盾過程中都無法回避的問題。然而，從古到今，從中到西，對“政治”的理解一直都是內涵豐富且充滿張力的。對此，我們不能用權利替代理想的簡單做法來進行國家建設和社會治理創(chuàng)新，而是應該在立足自身歷史文化傳統(tǒng)和社會現(xiàn)實的基礎上，認真思考“道義論”政治和“目的論”互嵌的可能性。唯有如此，才是真正堅持道路自信和制度自信；也唯有如此，才能讓中國特色的群眾路線和信訪制度在新時代煥發(fā)出活力和自信。對此，本文提出的思考還有待學界的進一步關注和推進。

(責任編輯 甘霆浩)

Understanding “Politics” in a New Light: A Political Sociological Analysis of Current Xinfang-Handling Dilemma

GUI Xiaowei

A comparison of the functions and orientations of the Chinese xinfang system and the Western petition system holds the key to distinguish and understand teleological politics and deontological politics. Such a comparison helps reveal that it is the contradictions resulting from the embeddedness of the two kinds of politics that have caused the current dilemma in handling xinfang or petition letters and visits. While it has improved the state’s structural legitimacy, deontological politics has also, through system reforms, weakened local authorities’capacity for controlling petitions and strengthened petitioners’rights consciousness. Although it has improved the state’s performance legitimacy, teleological politics has also, due to some policy directives, led to neglect of duty among local officials, resistance of uncompromising petitioners and concession of local authorities. How to deal with the current xinfang-handling dilemma produced by the embeddedness of the two kinds of politics has thus become the key issue for reforming the xinfang system in the future.

xinfang-handling, politics, rights, ideal, embeddedness

教育部人文社會科學研究青年項目“維族流動人口融入都市矛盾的發(fā)生和化解機制研究”階段性成果(16YJC840004)

桂曉偉，武漢大學社會學系講師、博士(湖北 武漢，430072)。

C913.9

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1001-778X(2017)02-0120-10