摘 要：互聯(lián)網(wǎng)以其自身法則深刻地作用著行政機(jī)關(guān)、行政指導(dǎo)事實與行政指導(dǎo)相對人發(fā)展進(jìn)步的內(nèi)在邏輯，并賦予三者以全新的價值導(dǎo)向、關(guān)系模式與行為方式，同時也作用于行政指導(dǎo)事實的核心要素——實施、方法與程序。因此，在互聯(lián)網(wǎng)的催化作用下，行政指導(dǎo)應(yīng)緊跟社會發(fā)展步伐，促使行政理念與方式得以重塑。

關(guān) 鍵 詞：互聯(lián)網(wǎng)；行政指導(dǎo)；行政機(jī)關(guān)；行政指導(dǎo)相對人

一、問題的提出

在2015年的政府工作報告中，李總理提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，并首提“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境下創(chuàng)新行政管理、強化行政服務(wù)的理念，推行電子政務(wù)和網(wǎng)上辦事以提高政府效能，這不僅反映了政府對互聯(lián)網(wǎng)背景下行政管理的重視程度，也反映了互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)在我國的迅速勃興。毫無疑問，基于互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性、多變性、開放性、協(xié)作性、跨域性與交互性等特征，傳統(tǒng)行政管理模式亦迅速轉(zhuǎn)向，作為回應(yīng)現(xiàn)代行政管理所面臨的挑戰(zhàn)而實現(xiàn)行政治理方式多元化理念的行政指導(dǎo)也應(yīng)同樣如此。主要原因有兩點：一是以行政指導(dǎo)為切入點是研究“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下我國行政事實影響機(jī)理的一條重要路徑。隨著信息化突飛猛進(jìn)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)業(yè)已深入到社會生活的方方面面，作為行政事實行為之一的行政指導(dǎo)亦深受影響，通過行政指導(dǎo)這一視角審視互聯(lián)網(wǎng)背景下行政事實行為的時代變革，正在成為未來的行政指導(dǎo)理念。二是通過“補白”，可為應(yīng)對新形勢下行政事實行為乃至整個行政法面臨的新挑戰(zhàn)提供理論基礎(chǔ)與實踐理性。當(dāng)前，全球化在信息化的作用下提速，公民權(quán)益觀日漸覺醒，新的利益訴求將不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)行政方式亟待變革，限制政府權(quán)力、維護(hù)公民合法權(quán)益業(yè)已凝聚為新形勢下全黨全社會的共識。所以，對互聯(lián)網(wǎng)背景下的行政指導(dǎo)影響機(jī)理研究，可為加快變革行政方式、更好維護(hù)公民權(quán)益提供理論支撐和智識幫助。

作為行政事實行為，具有“非權(quán)力”性質(zhì)的行政指導(dǎo)并不意味著完全排斥行政強制力。在此有必要明確的是規(guī)制性行政指導(dǎo)與調(diào)整性行政指導(dǎo)非本文論述要旨，本文所論行政指導(dǎo)限定于助成性行政指導(dǎo)的范圍。所謂助成性行政指導(dǎo)，是指“對私人提供信息，以助成私人某種活動的行政行為”，[1]行政機(jī)關(guān)出于“幫助、促進(jìn)、保護(hù)相對方利益而進(jìn)行的行政指導(dǎo)”。[2]即便如此，也僅僅表明筆者立論重心所在，并不能說明助成性行政指導(dǎo)在任何場合均不具有強制性的一面。

二、互聯(lián)網(wǎng)背景下的行政機(jī)關(guān)、行政

指導(dǎo)事實與政指導(dǎo)相對人

行政指導(dǎo)是指“行政機(jī)關(guān)基于國家的法律、政策的規(guī)定而作出的，旨在指導(dǎo)行政相對人自愿采取一定的作為或者不作為，以實現(xiàn)行政管理目的的一種非職權(quán)的行為?！盵3]而在互聯(lián)網(wǎng)背景下，互聯(lián)網(wǎng)以其獨特的方式影響著行政指導(dǎo)理念與方式。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）行政機(jī)關(guān)

傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)“通過制定法規(guī)或進(jìn)行裁決，控制人民的某些行為，給予人民某些福利，和人民的生活密切聯(lián)系?！盵4]但隨著互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下現(xiàn)代行政理念的革新，傳統(tǒng)管理型行政逐漸呈現(xiàn)出向服務(wù)型、控權(quán)型與平衡型行政轉(zhuǎn)向的發(fā)展趨勢。一是行政指導(dǎo)雙方關(guān)系平直化。傳統(tǒng)行政兩造關(guān)系建立在行政機(jī)關(guān)與行政指導(dǎo)相對人“先天”不平等基礎(chǔ)上，強制性、規(guī)制性是此時行政指導(dǎo)的主流。但互聯(lián)網(wǎng)以其平等、包容的精神特質(zhì)，方便快捷的溝通方式，信息多元互通的傳播模式，促使行政指導(dǎo)兩造關(guān)系逐漸趨于平直化。二是行政指導(dǎo)權(quán)威的日漸式微。行政機(jī)關(guān)在率先掌握大量信息的前提下，使威懾與恐懼、強制與服從、樹威與崇拜構(gòu)成了傳統(tǒng)行政管理的基本生態(tài)。在我國全面推進(jìn)政府信息公開及互聯(lián)網(wǎng)日益發(fā)達(dá)的當(dāng)下，行政指導(dǎo)相對人也可以是信息的制造者和傳播者，無需過多地請求行政機(jī)關(guān)提供信息給付，甚至行政指導(dǎo)相對人可能成為某方面信息的引領(lǐng)者，使其對行政機(jī)關(guān)的依賴程度日益降低，促使行政機(jī)關(guān)信息優(yōu)勢與權(quán)威的克減。三是行政指導(dǎo)的自由裁量權(quán)受到限制。姜明安教授認(rèn)為：“行政自由裁量是法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理中依據(jù)立法目的和公正合理的原則自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自由做出行政決定的權(quán)力”。[5]若以此定義檢視行政指導(dǎo)，那么指導(dǎo)的條件、場合、情形、方式、方法以及相關(guān)法律的解釋等問題均存在遭遇行政指導(dǎo)相對人質(zhì)疑的可能。而高度信息化環(huán)境可使得該問題得以較好地解決：首先，行政指導(dǎo)相對人可充分利用互聯(lián)網(wǎng)便利條件向行政機(jī)關(guān)反饋相關(guān)信息，據(jù)此行政機(jī)關(guān)可對指導(dǎo)的必要性、可行性予以綜合判斷；其次，在適用法律層面行政機(jī)關(guān)可通過互聯(lián)網(wǎng)平臺將其選擇適用的法律公布于眾，行政指導(dǎo)相對人可根據(jù)所公布信息判斷行政指導(dǎo)行為的合法性；最后，作為限制行政自由裁量權(quán)重要方式的行政程序，亦可通過互聯(lián)網(wǎng)平臺將行政指導(dǎo)的方式、程序的選擇和選擇的時間等信息事先告知行政指導(dǎo)相對人。四是行政指導(dǎo)理念日趨轉(zhuǎn)變。如果說傳統(tǒng)行政指導(dǎo)是建立在“金字塔形”行政管理與信息溝通基礎(chǔ)之上的，那么互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的信息溝通則形成了“擴(kuò)散式”溝通網(wǎng)絡(luò)?；ヂ?lián)網(wǎng)中的各方主體在占有信息量上不分伯仲，甚至行政指導(dǎo)相對人的信息占有量有時會超過行政機(jī)關(guān)。傳統(tǒng)自上而下的信息壟斷局面已被打破，任何一方欲獨享信息資源、信息傳播權(quán)力的意圖和行為都是徒勞的。關(guān)鍵問題在于，若行政機(jī)關(guān)仍以傳統(tǒng)行政法理念影響行政指導(dǎo)方式，那么其行政合法性與合理性必將在信息化大潮中淹沒于無形。

（二）行政指導(dǎo)事實

行政指導(dǎo)旨在弱化行政事實行為作為公法行為的某些原有屬性，而互聯(lián)網(wǎng)的加入則使“弱化”的結(jié)果更具顛覆性。其具體表現(xiàn)為：一是公權(quán)力性質(zhì)進(jìn)一步淡化。與傳統(tǒng)行政兩造關(guān)系不同，日本學(xué)者鹽野宏認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)“不具有逼迫相對方接受指導(dǎo)的手段”，并尊重行政指導(dǎo)相對人的自由意志。這一理念在我國首部地方性行政程序——《湖南省行政程序規(guī)定》中得以充分體現(xiàn)：首先，行政指導(dǎo)相對人可選擇性接受行政機(jī)關(guān)作出的行政指導(dǎo)亦可不予接受，這是行政指導(dǎo)相對人的自由；其次，行政機(jī)關(guān)不可因行政指導(dǎo)相對人拒絕接受行政指導(dǎo)而采取行政處罰等不利于行政指導(dǎo)相對人的措施而破壞其行政指導(dǎo)相對人“服從的任意性”；第三，行政指導(dǎo)相對人“接受”行政指導(dǎo)非因行政機(jī)關(guān)逼迫?；ヂ?lián)網(wǎng)的開放性、平等性觀念將進(jìn)一步消減行政公權(quán)力的原有屬性與作用，每一個接受指導(dǎo)的行政相對人都享有監(jiān)督與發(fā)表意見的權(quán)利。二是“誘導(dǎo)性”特質(zhì)日臻強化。行政機(jī)關(guān)在作出行政指導(dǎo)之前就已預(yù)料到指導(dǎo)作出之后可能達(dá)到行政目的的狀態(tài)，故多采取信息發(fā)布、勸告、提醒、建議、推廣、示范等方式對行政指導(dǎo)相對人產(chǎn)生實質(zhì)“誘導(dǎo)”效果。首先，行政機(jī)關(guān)在考慮行政指導(dǎo)的合法性與必要性之時就應(yīng)立足現(xiàn)實狀況；其次，行政指導(dǎo)合法性與必要性的客觀情況非一成不變，紛繁復(fù)雜的社會生活狀況增加了行政指導(dǎo)的變量；第三，既然變量在增加，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)采用更加多元的方式認(rèn)識客觀情況。可見，在互聯(lián)網(wǎng)背景下，行政指導(dǎo)的“誘導(dǎo)性”特質(zhì)在不斷強化，這是因為：一方面，由于互聯(lián)網(wǎng)信息在“傳播意義上具有即時性、瞬時性、快捷性和高時效性”，[6]產(chǎn)生“誘導(dǎo)性”的變量在成倍增加，客觀條件急劇變化；另一方面，在互聯(lián)網(wǎng)背景下的行政指導(dǎo)方式呈現(xiàn)多元化趨勢，“誘導(dǎo)”效果更加顯著。

（三）行政指導(dǎo)相對人

行政指導(dǎo)相對人，是指與行政指導(dǎo)實施主體相對應(yīng)，承受行政指導(dǎo)行為的公民、法人或者其他組織?；ヂ?lián)網(wǎng)作為行政指導(dǎo)關(guān)系中的自變量，以其特有的方式影響著行政指導(dǎo)相對人的心理、組織、行為與地位。具體影響如下：

一是對行政指導(dǎo)相對人的認(rèn)知與心理的影響。根據(jù)美國學(xué)者羅爾克的觀點：人性包含認(rèn)知、心理和生理三個因素。[7]在認(rèn)知層面，行政機(jī)關(guān)利用互聯(lián)網(wǎng)通過文字、圖形、聲音及視頻等方式傳播行政目標(biāo)，行政指導(dǎo)相對人則可對信息進(jìn)行接收、轉(zhuǎn)換、提取、重建與判斷。在這一過程中，行政指導(dǎo)相對人專注于信息的實用度和相關(guān)性而非發(fā)布人的權(quán)威。在心理層面，互聯(lián)網(wǎng)為行政指導(dǎo)相對人提供了不必親往行政機(jī)關(guān)即可獲得信息的可能性，從而增強了行政指導(dǎo)相對人思考、判斷與選擇的獨立性。二是對行政指導(dǎo)相對人組織的影響。在互聯(lián)網(wǎng)背景下建立人與人之間的關(guān)系，不再是單純的依靠身份、親緣與地緣，而更多的是基于利益追求和情感偏好建立起來的利益關(guān)系。通過互聯(lián)網(wǎng)組織化之后的行政指導(dǎo)相對人會對原有行政指導(dǎo)產(chǎn)生以下影響：第一，信息在幾經(jīng)傳播后消減了行政機(jī)關(guān)的本意；第二，由于存在多元解釋方，行政機(jī)關(guān)原有解釋權(quán)威受到極大沖擊；第三，基于利益追求與情感偏好建立起來的新型組織關(guān)系，在互聯(lián)網(wǎng)的作用下將被無限放大，從而形成旨在分享信息、實現(xiàn)利益的巨大網(wǎng)絡(luò)；第四，臨時或長久組建的利益組織體在實現(xiàn)了既定目標(biāo)后即被宣告解散，行政監(jiān)管面臨極大困難；第五，利益組織體以實現(xiàn)利益為目標(biāo)，不甚關(guān)心行政機(jī)關(guān)制定的法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件的限制作用，給行政機(jī)關(guān)實現(xiàn)行政指導(dǎo)目標(biāo)、監(jiān)控指導(dǎo)過程、評估指導(dǎo)實效帶來一定的負(fù)面影響。三是對行政指導(dǎo)相對人行為的影響。在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，個體行為逐漸趨于模糊與不確定，行政指導(dǎo)相對人的行為更加趨于分散化、立體化，行政機(jī)關(guān)對個體的控制力在降低，同時，作為利益組織體其理性程度與達(dá)成共識的程度也在降低。但任何事物都具有兩面性，互聯(lián)網(wǎng)在放大行政指導(dǎo)相對人個體非理性因素的同時，也促成了行政指導(dǎo)相對人獨立思考、獨立行為的可能性，這為控制行政權(quán)的恣意行使與提高公民的自決能力提供了技術(shù)性可能。四是對行政指導(dǎo)相對人地位的影響。傳統(tǒng)行政法治突出地表現(xiàn)為行政兩造關(guān)系的“不對等性”，行政機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)地位而行政指導(dǎo)相對人則處于從屬地位，因此，行政機(jī)關(guān)侵害行政指導(dǎo)相對人權(quán)益的可能性依然存在。行政實體法、行政程序法與行政訴訟法構(gòu)成了我國行政法律體系，但依賴行政法律規(guī)制這一單一方式保障公民合法權(quán)益的想法是不切實際的。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的支撐下，行政控權(quán)、保權(quán)的法律價值性問題轉(zhuǎn)變?yōu)榧兗夹g(shù)性問題，行政指導(dǎo)相對人的主體地位愈加彰顯，力量愈加強化，使其有組織地實現(xiàn)個體權(quán)益并通過多元途徑獲取信息，以平等姿態(tài)與行政機(jī)關(guān)對話成為可能，行政指導(dǎo)相對人的法律地位在不斷提高。

三、互聯(lián)網(wǎng)作用于我國行政指導(dǎo)之核心

要素：實施、方法與程序

實施、方法與程序是行政指導(dǎo)的核心要素，也是互聯(lián)網(wǎng)施加影響的重心所在。

（一）行政指導(dǎo)的實施

合法性與合理性原理自然衍生出行政指導(dǎo)的實施依據(jù)與事實條件。行政指導(dǎo)的實施依據(jù)，就是指行政機(jī)關(guān)實施行政行為的合法性與正當(dāng)性，即可為與否的判斷依據(jù)；行政指導(dǎo)的實施條件則是指導(dǎo)的客觀條件，即有無必要為之的判斷依據(jù)。

⒈行政指導(dǎo)的實施依據(jù)。行政機(jī)關(guān)可依法律、法規(guī)、規(guī)章及政策對行政指導(dǎo)相對人進(jìn)行指導(dǎo)，但在規(guī)范性依據(jù)之外還存在大量非規(guī)范性依據(jù)。章劍生教授認(rèn)為，非規(guī)范性依據(jù)“不具有行政指導(dǎo)行為內(nèi)容的法律原則、客觀情況和社會發(fā)展需求的狀態(tài)等”。與規(guī)范性依據(jù)不同，非規(guī)范性依據(jù)在很大程度上擴(kuò)大了行政自由裁量權(quán)：一方面，行政機(jī)關(guān)會利用非規(guī)范性依據(jù)而出于某種潛在動機(jī)濫用行政指導(dǎo)權(quán)；另一方面，行政機(jī)關(guān)借自由裁量權(quán)怠于行政指導(dǎo)而構(gòu)成行政不作為。這些都不利于行政指導(dǎo)目標(biāo)的達(dá)成。但在互聯(lián)網(wǎng)大背景下，行政指導(dǎo)相對人的組織程度進(jìn)一步強化，利益表達(dá)方式更加多元，這在一定程度上可抑制行政機(jī)關(guān)恣意行使指導(dǎo)權(quán)。另外，行政指導(dǎo)相對人還可通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等手段獲悉指導(dǎo)的路線圖和計劃表，從而有望實現(xiàn)督促行政機(jī)關(guān)予以積極指導(dǎo)，維護(hù)自身信賴?yán)嬷康摹?/p>

⒉行政指導(dǎo)的實施條件?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》是通過列舉的方式規(guī)定了行政機(jī)關(guān)實施行政指導(dǎo)的法定條件，限制行政指導(dǎo)適用范圍。此外，還有以下幾種限制情形：一是行政指導(dǎo)行為需在行政機(jī)關(guān)法定管轄權(quán)限內(nèi)行使，不能越權(quán)指導(dǎo)。二是行政指導(dǎo)的性質(zhì)決定了行政機(jī)關(guān)在未經(jīng)行政指導(dǎo)相對人同意的情況下主動指導(dǎo)，但行政機(jī)關(guān)不得采取強制措施逼迫行政指導(dǎo)相對人就范。三是行政機(jī)關(guān)在作出行政指導(dǎo)之時就應(yīng)當(dāng)向行政指導(dǎo)相對人明示其指導(dǎo)依據(jù)與事由，并受明示內(nèi)容限制。作為一種高效快捷的技術(shù)手段，行政機(jī)關(guān)可通過互聯(lián)網(wǎng)向行政指導(dǎo)相對人公布其實施行政指導(dǎo)的法律依據(jù)與具體事由，行政指導(dǎo)相對人亦可通過互聯(lián)網(wǎng)平臺要求行政機(jī)關(guān)作出解釋與答復(fù)。

（二）行政指導(dǎo)方法

日本學(xué)者鹽野宏將行政指導(dǎo)方式提煉為“說服、教育、示范、勸告、建議、協(xié)商、政策指導(dǎo)、提供經(jīng)費幫助、提供知識、技術(shù)幫助等”。此外，我國學(xué)者莫于川教授也對行政指導(dǎo)方式進(jìn)行了列舉，共計有38種之多。[8]我國立法實踐所采納的行政指導(dǎo)方式有5大類共計9種。筆者限于篇幅，在此著重說明以下幾種代表性方法：

⒈建議。行政指導(dǎo)中的“建議”，是指行政機(jī)關(guān)通過調(diào)查走訪行政指導(dǎo)相對人，針對發(fā)現(xiàn)的問題提出改進(jìn)、完善的看法與見解?！敖ㄗh”具有明確性、針對性、操作性、協(xié)作性、書面性與程序性特征。建議作為行政指導(dǎo)方法之一可在一定程度上改善行政機(jī)關(guān)的形象，但存在行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)后難以實時復(fù)查指導(dǎo)效果的缺陷?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)為實時復(fù)查提供了技術(shù)支持，即行政機(jī)關(guān)通過建立監(jiān)管系統(tǒng)的方式可隨時跟進(jìn)復(fù)查，如通過要求行政指導(dǎo)相對人向網(wǎng)絡(luò)平臺上傳材料與資質(zhì)的方式實時了解材料收集情況、在培訓(xùn)中可要求行政指導(dǎo)相對人借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)向其同步傳輸管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)的實時視頻以監(jiān)督培訓(xùn)工作，等等。

⒉協(xié)商。協(xié)商是建立在雙方關(guān)系平等且信息真實、準(zhǔn)確基礎(chǔ)之上的?；ヂ?lián)網(wǎng)一方面可作為傳達(dá)行政機(jī)關(guān)意志的技術(shù)性工具，另一方面可作為行政機(jī)關(guān)與行政指導(dǎo)相對人開展溝通、協(xié)商的平臺。其具有以下優(yōu)勢：一是避免直面沖突，有助于緩和雙方的緊張關(guān)系；二是互聯(lián)網(wǎng)溝通帶有一定的延時性，可給予雙方充分的思考時間，避免因面對面沖突而導(dǎo)致情感或言詞沖突；三是有助于雙方以更加審慎的心態(tài)解決相關(guān)沖突；四是可吸納更多行政指導(dǎo)相對人參與協(xié)商，以有效幫助行政機(jī)關(guān)更加廣泛地了解行政指導(dǎo)相對人的意愿。

3.發(fā)布。行政指導(dǎo)信息發(fā)布是建立在行政公開理論與信賴保護(hù)原則基礎(chǔ)之上的。在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，一方面行政機(jī)關(guān)發(fā)布指導(dǎo)信息的方式更加多元，集合聲像媒介使得說明理由更加充分，易于被行政指導(dǎo)相對人接受；另一方面，行政指導(dǎo)相對人與其他社會公眾可通過互聯(lián)網(wǎng)平臺事先了解行政指導(dǎo)的法律依據(jù)、事中的指導(dǎo)過程和事后的指導(dǎo)結(jié)論。行政機(jī)關(guān)向行政指導(dǎo)相對人公布指導(dǎo)信息可起到以下幾方面作用：一是有效限制行政指導(dǎo)對行政指導(dǎo)相對人利益產(chǎn)生的影響；二是進(jìn)一步增強社會大眾與行政指導(dǎo)相對人參與公共事務(wù)的意識；三是有利于維護(hù)行政指導(dǎo)相對人信賴?yán)?；四是進(jìn)一步保障公民的憲法性權(quán)利。值得引起注意的是，行政機(jī)關(guān)所公布的行政指導(dǎo)信息是否具有法律效力或者公布的途徑（如在線溝通信息平臺）是否合法，因為這在一定程度上會對行政指導(dǎo)相對人的信賴?yán)媾c政府權(quán)威性產(chǎn)生影響。因此，國家應(yīng)當(dāng)以立法方式確認(rèn)公布信息與公布途徑的法律地位，這對維護(hù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威與保障公民權(quán)利至關(guān)重要。

（三）行政指導(dǎo)程序

制度效能的發(fā)揮依賴程序設(shè)計，所以鹽野宏教授主張將行政指導(dǎo)納入到程序控制的視野中。①

⒈行政指導(dǎo)方式。行政機(jī)關(guān)在行使行政指導(dǎo)權(quán)力的同時應(yīng)當(dāng)明確告知行政指導(dǎo)相對人行政指導(dǎo)的相關(guān)情況?！懊鞔_告知”的方式既包括口頭告知又包括書面告知，但不論采用何種告知方式，一經(jīng)告知便產(chǎn)生確定力與執(zhí)行力。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，行政機(jī)關(guān)在“非要求行政相對人當(dāng)場服從行為”的情況下可通過電子技術(shù)明示其“電子意思表示”，行政指導(dǎo)相對人則可通過電子簽名的方式確認(rèn)被告知內(nèi)容已收悉。

⒉行政指導(dǎo)程序。盡管“助成性行政指導(dǎo)”可獨立運行，但出于規(guī)范行政權(quán)力運行、保障行政指導(dǎo)相對人合法利益之目標(biāo)，有必要將其納入到程序控制中。

⑴行政指導(dǎo)一般程序。一般指導(dǎo)程序是所有行政指導(dǎo)都應(yīng)當(dāng)遵守的程序，具體包括行政指導(dǎo)決策程序、具體實施程序與公布備案程序。首先，在遵循行政指導(dǎo)法律規(guī)范的前提下，判斷指導(dǎo)實施條件突出地表現(xiàn)為行政指導(dǎo)決策，在決策過程中需要通過收集信息、社會調(diào)研、評估論證等環(huán)節(jié)，以構(gòu)筑行政指導(dǎo)正當(dāng)性基礎(chǔ)。在程序之下應(yīng)當(dāng)建立指導(dǎo)啟動制度、信息收集制度、指導(dǎo)方案編制制度與公布制度。在行政決策階段，行政機(jī)關(guān)可利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)廣泛收集行政指導(dǎo)所需信息、開展社會調(diào)研與評估論證，力求決策的科學(xué)性、民主性。其次，在行政指導(dǎo)的實施階段，行政機(jī)關(guān)根據(jù)指導(dǎo)方案通過互聯(lián)網(wǎng)平臺向行政指導(dǎo)相對人發(fā)送指導(dǎo)信息，行政指導(dǎo)相對人亦可通過互聯(lián)網(wǎng)平臺答復(fù)行政機(jī)關(guān)是否愿意接受行政指導(dǎo)或者協(xié)商與行政指導(dǎo)相關(guān)的具體內(nèi)容。在此過程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)確保行政指導(dǎo)相對人充分的知悉權(quán)、參與權(quán)與利益表達(dá)權(quán)。同時，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)基于誠實信用與信賴保護(hù)原則積極回應(yīng)行政指導(dǎo)相對人的訴求，以達(dá)成雙方良性互動。最后，在公布備案程序上，行政機(jī)關(guān)可根據(jù)指導(dǎo)案件的重要程度自主判斷是否呈送上級主管部門。此外，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)依據(jù)法定程序，通過互聯(lián)網(wǎng)媒介向社會大眾公布行政指導(dǎo)結(jié)論。

⑵行政指導(dǎo)特別程序。對于“重大行政指導(dǎo)”，現(xiàn)有立法例中規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用特別程序。行政機(jī)關(guān)除采取公布草案、聽證會、座談會方式聽取意見外，還可采取“開放式”方式聽取意見。具體而言，應(yīng)當(dāng)明確審議會組織程序、實施程序、指導(dǎo)效能評估程序等。首先，審議會應(yīng)當(dāng)由相關(guān)領(lǐng)域的專家、第三方咨詢機(jī)構(gòu)及行政指導(dǎo)相對人代表組成，就行政指導(dǎo)的可行性、科學(xué)性、合理性等方面進(jìn)行評估，然后由相關(guān)部門起草指導(dǎo)草案并通過互聯(lián)網(wǎng)平臺向社會大眾公布。行政機(jī)關(guān)亦可通過“開放式”的網(wǎng)絡(luò)平臺向社會大眾廣泛征求意見，形成審議會評審與面向社會大眾廣泛征求意見“雙管齊下”的決策機(jī)制；其次，同一般行政指導(dǎo)程序一樣，指導(dǎo)實施環(huán)節(jié)是行政指導(dǎo)過程的重中之重，確保行政指導(dǎo)相對人的知悉權(quán)是此過程的工作重心。行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政指導(dǎo)相對人的要求，通過網(wǎng)絡(luò)平臺實時向其公布相關(guān)信息，負(fù)責(zé)解釋并接受監(jiān)督，雙方也可就爭議焦點展開討論。第三，在指導(dǎo)效能評估程序上，行政機(jī)關(guān)可首先通過互聯(lián)網(wǎng)平臺廣泛收集相關(guān)信息，接收行政指導(dǎo)相對人的反饋意見，在此基礎(chǔ)上通過審議會討論評估，最終形成效能結(jié)論并撰寫評估報告。

綜上，筆者認(rèn)為行政指導(dǎo)程序應(yīng)遵循以下立法架構(gòu)（如圖）。

四、互聯(lián)網(wǎng)助推我國行政指導(dǎo)變遷

之作用：催化、同步與重塑

在較早時候，西方學(xué)者們就已經(jīng)敏銳地注意到了計算機(jī)信息技術(shù)對法律的作用。[9]筆者認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展至今，其對我國行政指導(dǎo)“作用”的方式主要表現(xiàn)為催化、同步與重塑三個方面。

（一）催化——為我國傳統(tǒng)行政指導(dǎo)模式變革提供現(xiàn)實機(jī)遇

⒈組織。互聯(lián)網(wǎng)使得信息的交互變得更加方便、快捷，動搖了傳統(tǒng)行政組織管理模式。第一，在互聯(lián)網(wǎng)的作用下，建構(gòu)于事務(wù)管轄、級別管轄與地域管轄基礎(chǔ)上的行政組織變得高度虛擬化、電子化；第二，互聯(lián)網(wǎng)使行政指導(dǎo)相對人臨時性、零散性的組織變得長期而組織化，帶來的結(jié)果是互聯(lián)網(wǎng)使利益表達(dá)的呼聲無限放大至足以與行政機(jī)關(guān)相抗衡的程度。所以，由網(wǎng)絡(luò)行政指導(dǎo)巡查系統(tǒng)、在線溝通信息平臺等網(wǎng)絡(luò)“組織”構(gòu)建的24小時電子政府應(yīng)運而生。

⒉溝通。正如考夫曼所言：“只有一切參與者的利益至少被卷入討論中，合意才具有意義”?；ヂ?lián)網(wǎng)正是將“參與者的利益”置于一個能夠為大家一致接受以實現(xiàn)“談?wù)摗钡钠脚_。值得注意的是，與互聯(lián)網(wǎng)催生出信息的電子傳播方式隨之而來的電子電文、電子印章、網(wǎng)絡(luò)送達(dá)的法律效力與程序等諸多問題還有待進(jìn)一步探討。

⒊互動?；ヂ?lián)網(wǎng)使得行政指導(dǎo)相對人打破了原先依賴地域、血緣、職業(yè)、語言等因素建構(gòu)起來的互動模式，反而依賴信息或利益重新架構(gòu)起人與人之間互動模式，盡管對方的詳細(xì)信息無從知曉，但只要利益與訴求相似就可為交換信息而結(jié)合為一個完整的且極具開放性的利益組織體。在互聯(lián)網(wǎng)作用下，超越性別、職業(yè)、地域、血緣邊界的互動模式正在形成，各種信息充斥于各種互聯(lián)網(wǎng)平臺中，多元化利益訴求被提出、放大，進(jìn)而成為平衡行政權(quán)的強大潛在力量。

（二）同步——有利于我國行政指導(dǎo)模式緊跟時代步伐

互聯(lián)網(wǎng)同步作用的突出表現(xiàn)在于對行政合法性與行政合理性影響層面，既能推動行政合法性發(fā)展的進(jìn)程，也能創(chuàng)造全新的行政合理性環(huán)境。但現(xiàn)實情況則是互聯(lián)網(wǎng)之軸并非同步驅(qū)動兩部輪子向前行進(jìn)，行政合法性與行政合理性在很大程度上存在錯差。如果行政指導(dǎo)的理念與方式總是能夠伴隨社會發(fā)展步伐，合法性價值便難以維護(hù)；如果行政指導(dǎo)理念與方式總是滯后于社會發(fā)展節(jié)奏，合理性價值便會失去現(xiàn)實依據(jù)。行政指導(dǎo)的合法性依據(jù)與合理性依據(jù)總是處在動態(tài)變化中，兩者比率的大小反映著行政指導(dǎo)的實然狀態(tài)：如果兩者比率為1，說明行政指導(dǎo)相對人能夠有效地回應(yīng)行政機(jī)關(guān)，行政指導(dǎo)已達(dá)到最為理想的狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)便能圓滿地達(dá)到行政目標(biāo)；如果兩者比率小于1，由此說明行政指導(dǎo)的合法性較差，已有部分規(guī)范失去了現(xiàn)實基礎(chǔ)而過度地強調(diào)行政指導(dǎo)合理性，行政機(jī)關(guān)唯有以擴(kuò)大自由裁量權(quán)適用范圍才能達(dá)致行政目標(biāo)的實現(xiàn)，但實現(xiàn)后的行政目標(biāo)仍存在合法性缺失的不足；如果兩者比率大于1，那么就意味著行政機(jī)關(guān)過度強調(diào)行政指導(dǎo)的合法性依據(jù)而忽視了行政指導(dǎo)的合理性依據(jù)，說明行政指導(dǎo)的實效性、現(xiàn)實性較弱，沒有很好地達(dá)到行政目標(biāo)。

此外還需強調(diào)的是，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在為行政機(jī)關(guān)實施行政指導(dǎo)提供便利、行政指導(dǎo)相對人更有效實現(xiàn)合法權(quán)益的同時，負(fù)面作用也會隨之顯現(xiàn)。因此，如何防范違法犯罪分子侵害行政指導(dǎo)相對人的隱私與商業(yè)秘密，防范竊取關(guān)系國家安全的機(jī)密信息便成為新形勢下的重要任務(wù)。

（三）重塑——為我國行政指導(dǎo)進(jìn)步提供了信息條件

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為一項高精尖技術(shù)，一旦被運用于行政指導(dǎo)領(lǐng)域，就會產(chǎn)生出巨大潛能，從而極大地推動我國行政指導(dǎo)發(fā)展進(jìn)程。

⒈行政兩造關(guān)系空間扁平化。行政機(jī)關(guān)與行政指導(dǎo)相對人一改以往自上而下的監(jiān)管關(guān)系，在互聯(lián)網(wǎng)開放、平等、交互、共享、分散等特點的共同作用下，逐漸建構(gòu)起了以“大數(shù)據(jù)”共享為目標(biāo)的信息傳播平臺、開放包容的公眾參與行政路徑、自由平等的社會交往方式與匿名分散的行政控制模式。為了回應(yīng)上述變化，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取以下措施：一是將不涉及國家、商業(yè)、個人隱私的“大數(shù)據(jù)”通過網(wǎng)絡(luò)平臺向行政指導(dǎo)相對人公布；二是通過網(wǎng)絡(luò)媒介向行政指導(dǎo)相對人廣泛征求意見；三是行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極探索更加自由、平等的行政指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)模式；四是應(yīng)進(jìn)一步完善網(wǎng)絡(luò)“一站式”服務(wù)模式以實現(xiàn)行政指導(dǎo)的便民性與高效性；五是在行政管理中大力推廣使用“人工智能（AI）”技術(shù)；六是樹立行政指導(dǎo)雙方信息保護(hù)的觀念與意識。

⒉行政兩造溝通時間同步化?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)突破了時空阻隔，使得信息交換變得觸手可及，加之新型互聯(lián)網(wǎng)媒介的不斷涌現(xiàn)以及便攜式信息交換終端的普及化，行政指導(dǎo)相對人只需使用便攜式電腦、手機(jī)、政府APP等電子終端與電子平臺即可實現(xiàn)與行政機(jī)關(guān)的信息交換。因此，行政機(jī)關(guān)與行政指導(dǎo)相對人在發(fā)布、接收信息時間的次序上幾近于同步。

⒊行政指導(dǎo)相對人關(guān)系社會化。與傳統(tǒng)互動方式不同，“虛擬空間”中的行政指導(dǎo)相對人在互動方式上更加趨于多元化，其可利用電子平臺在匿名情況下突破時空限制實現(xiàn)無障礙互動，行政指導(dǎo)相對人之間互動的社會化趨勢逐漸顯現(xiàn)出來（如圖）。

互聯(lián)網(wǎng)對我國乃至世界行政管理理念與方式的革新有目共睹，但仍存在以下不足：如何在適應(yīng)社會發(fā)展與運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下行政指導(dǎo)的主體、權(quán)限、程序、形式的合法性與行政指導(dǎo)的法律效力、法律責(zé)任、權(quán)利救濟(jì)等重要內(nèi)容，從規(guī)范層面保障行政指導(dǎo)相對人的合法權(quán)益與實現(xiàn)行政目標(biāo)。這些仍是今后需深入探討的重要課題。

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（責(zé)任編輯：馬海龍）

Abstract：The Internet expands the space for new administrative guidance.First，the Internet with its own law a profound act of the executive，administrative guidance and the fact that administrative guidance counterpart inherent logic of development and progress，in order to give the three new value-oriented，relationship patterns and behavior.Secondly，the role of the Internet as well as the fact that the administrative guidance of the core elements-the implementation of methods and procedures.Finally，under the catalytic action of the Internet，keeping up with social development pace of administrative guidance，administrative concepts and methods to be remodeling.

Key words：internet；administrative guidance；administrative organ；administrative guidance counterpart