董立人

摘 要：在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神的重要舉措，是拓寬新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道的一種方式，是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變及政府公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式的改革創(chuàng)新。當(dāng)前，如何提高PPP模式推廣運(yùn)用質(zhì)量和水平，既是各級(jí)黨委政府值得關(guān)注的重要問(wèn)題，也是理論界值得研究的重要課題。

關(guān) 鍵 詞：PPP模式；公共服務(wù)；政府和社會(huì)資本合作

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)示碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2017）04-0053-09

近兩年來(lái)，黨中央國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門非常重視、探索運(yùn)用PPP（Public-Private-Partnership政府和社會(huì)資本合作）模式，使社會(huì)資本能夠有效參與全面建成小康社會(huì)和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域。為此，深入探索推廣運(yùn)用PPP模式，促進(jìn)PPP項(xiàng)目扎實(shí)落地，提高PPP項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量，既是各級(jí)黨委政府面臨的重要問(wèn)題，也是理論界應(yīng)當(dāng)研究的重要課題。

一、正確認(rèn)識(shí)PPP模式

（一）PPP模式的涵義及特點(diǎn)

⒈PPP模式的涵義。PPP是英文“Public-Private-Partnership”的字母縮寫，通常譯為“公私合營(yíng)模式”或者“政府和社會(huì)資本合作模式”。政府和社會(huì)資本合作模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。PPP模式不是一種簡(jiǎn)單的項(xiàng)目融資模式，而是一種科學(xué)的管理模式，融資只是PPP模式的一部分內(nèi)容。PPP模式作為一種管理模式，既能夠?qū)崿F(xiàn)政府和社會(huì)資本的合作，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，也能夠?yàn)樯鐣?huì)提供更有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。

在全面建成小康社會(huì)的當(dāng)下，推廣運(yùn)用PPP模式，“有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投融資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力；有利于推動(dòng)各類資本相互融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；有利于理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用?！盤PP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任而又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。歸納起來(lái)主要有四類：一是市政設(shè)施項(xiàng)目，如燃?xì)狻⒐╇?、供水、供熱、污水及垃圾處理等；二是交通設(shè)施項(xiàng)目，如公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等；三是公共服務(wù)項(xiàng)目，如醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等；四是其他項(xiàng)目，如水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等。

⒉PPP模式的特點(diǎn)。PPP模式具有多樣性。PPP模式不是單一的操作模式，而是多種合作模式的總稱，如BOT、TOT、BOOT、PFI等都可以稱為PPP模式。政府在推廣運(yùn)用PPP模式時(shí)，要根據(jù)不同的政策需求、不同的項(xiàng)目類型選擇適合的PPP模式。總體來(lái)說(shuō)可分為三大類：一是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，即對(duì)于具有明確的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，如高速公路、垃圾處理廠等，適合采用BOT（建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——移交）、BOOT（建設(shè)——擁有——運(yùn)營(yíng)——移交）等模式推進(jìn)。在運(yùn)營(yíng)時(shí)要依法放開相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)市場(chǎng)，積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。二是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，即對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需要政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，如自來(lái)水廠、污水處理廠等，適合采用BOO（建設(shè)——擁有——運(yùn)營(yíng)）模式。在運(yùn)營(yíng)中要建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格協(xié)同機(jī)制，通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，積極創(chuàng)造合理回報(bào)條件。三是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，即對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，如道路建設(shè)、廊道建設(shè)等，適合采用BOO（建設(shè)——擁有——運(yùn)營(yíng)）、PFI（民間主動(dòng)投資）、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式。在運(yùn)營(yíng)時(shí)要合理確定購(gòu)買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效率。

PPP模式具有復(fù)雜性。PPP模式的運(yùn)用涉及多部門，牽涉多方面利益。首先是政府公共部門，代表公眾追求公平；其次是社會(huì)資本方（私營(yíng)部門），追求高效率和高收益；第三是公眾，希望得到更多物美價(jià)廉的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。而如何將三者的利益協(xié)調(diào)一致，是政府在運(yùn)用PPP模式過(guò)程中需要重點(diǎn)考慮、統(tǒng)籌兼顧的事情。

PPP模式具有長(zhǎng)期性，主要是指PPP項(xiàng)目審批時(shí)間長(zhǎng)，運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)。在此期間，物價(jià)、匯率、經(jīng)濟(jì)周期、調(diào)控政策等都可能發(fā)生變化，進(jìn)而對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生直接或間接影響。因此，要保證PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施，前期需進(jìn)行充分的論證和評(píng)價(jià)，不能因準(zhǔn)備不充分而急于上馬，否則將會(huì)導(dǎo)致其在運(yùn)行期間出現(xiàn)一系列問(wèn)題，給政府和企業(yè)帶來(lái)多種風(fēng)險(xiǎn)甚至經(jīng)濟(jì)損失。

（二）政府推廣運(yùn)用PPP模式的社會(huì)價(jià)值

⒈有助于政府籌措新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金。第一，推廣運(yùn)用PPP模式可以拓寬投融資渠道。PPP模式通過(guò)吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成多元化、可持續(xù)的投融資機(jī)制，可以在較短期限內(nèi)完成單憑政府無(wú)法完成的項(xiàng)目融資和建設(shè)任務(wù)。如市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)、教科文衛(wèi)、保障性住房、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目。PPP模式適用于多領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)，無(wú)論是已建項(xiàng)目、在建項(xiàng)目還是擬建項(xiàng)目，運(yùn)用PPP模式都有助于緩解政府存量債務(wù)造成的壓力，化解由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。第二，運(yùn)用PPP模式可以降低項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資大、風(fēng)險(xiǎn)大、周期長(zhǎng)。運(yùn)用PPP模式，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上，按照風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則，政府和社會(huì)資本可以合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)：政府承擔(dān)法律、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)則由雙方共同承擔(dān)。在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)大部分由社會(huì)資本方承擔(dān)。第三，運(yùn)用PPP模式能夠促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。運(yùn)用PPP模式，“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，可以改變過(guò)去政府“重投資、輕運(yùn)營(yíng)”，既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的現(xiàn)狀，使政府把更多的精力放在規(guī)劃引導(dǎo)和監(jiān)管服務(wù)上，把有限的資金從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)移到民生領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)資金的優(yōu)化配置，更好地推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

⒉有助于降低企業(yè)收益風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮企業(yè)自身優(yōu)勢(shì)。從某種意義上說(shuō)，運(yùn)用PPP模式也屬于發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的經(jīng)濟(jì)體制改革，即通過(guò)長(zhǎng)期持有、特許經(jīng)營(yíng)的方式，能夠使社會(huì)資本獲得公開公平的市場(chǎng)進(jìn)入權(quán)限，拓寬社會(huì)資本發(fā)展空間，讓社會(huì)資本方在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中“有錢可賺，有利可圖”，利潤(rùn)雖小但相對(duì)穩(wěn)定，從而激發(fā)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。第一，運(yùn)用PPP模式可以為企業(yè)發(fā)展提供機(jī)會(huì)。PPP模式突破了引入社會(huì)資本方參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的限制，在公開公平的基礎(chǔ)上，為企業(yè)發(fā)展提供了更多的發(fā)展機(jī)遇，即國(guó)有企業(yè)可以參與，有實(shí)力的民營(yíng)企業(yè)也可以參與。企業(yè)利用項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)狀況的彈性，能夠?qū)崿F(xiàn)“小投入做大項(xiàng)目”或“借雞下蛋”。同時(shí)，企業(yè)可以拓寬融資渠道，提高談判地位，保證項(xiàng)目實(shí)施。第二，運(yùn)用PPP模式可以降低企業(yè)收益風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中，企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)主要是項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而融資、法律、政策變更及不可抗力造成的風(fēng)險(xiǎn)則由政府或雙方承擔(dān)，這就降低了企業(yè)獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的指數(shù)，保證了企業(yè)的投資收益。第三，運(yùn)用PPP模式可以發(fā)揮企業(yè)自身優(yōu)勢(shì)。PPP項(xiàng)目通常采用“社會(huì)資本+設(shè)計(jì)+建設(shè)+運(yùn)營(yíng)”的模式，企業(yè)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和合作事項(xiàng)的具體情況，將其分包給有實(shí)力、有資質(zhì)、經(jīng)常合作的設(shè)計(jì)公司、建設(shè)公司、管理公司，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，可以有效提高項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量和效率。

⒊有助于政府為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。從目前的實(shí)踐來(lái)看，公共設(shè)施項(xiàng)目如果由政府建設(shè)，再由政府運(yùn)營(yíng)管理，容易出現(xiàn)成本高、效率低等問(wèn)題。運(yùn)用PPP模式，可以最大限度地減少政府運(yùn)營(yíng)成本，提高建設(shè)效率，為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。第一，運(yùn)用PPP模式能夠?yàn)楣娞峁﹥?yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，社會(huì)資本會(huì)充分發(fā)揮管理優(yōu)勢(shì)，用最短的時(shí)間提高基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率，為公眾提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。第二，運(yùn)用PPP模式能夠降低投資成本。運(yùn)用PPP模式，社會(huì)資本在滿足公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，能夠最大限度地降低成本，提高投入資金的使用效率。政府由項(xiàng)目的實(shí)施者變?yōu)楸O(jiān)督者，能夠集中精力監(jiān)管項(xiàng)目資金使用和項(xiàng)目建設(shè)情況，從而提高建設(shè)資金的使用效率。如自來(lái)水、天然氣、暖氣等公共設(shè)施建設(shè)，既方便了公眾生活，又降低了投資成本。第三，運(yùn)用PPP模式可以提升政府的管理水平。運(yùn)用PPP模式，政府可以將更多的精力和資源投入到規(guī)劃和監(jiān)管上來(lái)，可以組織公眾參與項(xiàng)目實(shí)施的全程監(jiān)督，公開透明的監(jiān)管體制能夠提升政府管理社會(huì)的水平。

二、當(dāng)前我國(guó)政府推廣運(yùn)用PPP模式

取得的初步成效

在黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”這一精神的指導(dǎo)下，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)資本的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)）都明確提出“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式參與我國(guó)重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，提高公共產(chǎn)品供給能力和效率”，“由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)‘使用者付費(fèi)及必要的‘政府付費(fèi)獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！币龑?dǎo)社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，自2012年以來(lái)，全國(guó)55個(gè)總投資上千億元的項(xiàng)目已實(shí)現(xiàn)了與社會(huì)資本的合作，這標(biāo)志著我國(guó)推廣運(yùn)用PPP模式取得了重大進(jìn)展，這是我國(guó)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，創(chuàng)新理財(cái)機(jī)制、發(fā)揮財(cái)政杠桿作用所取得的重要成果。

（一）完善制度體系，提供政策支持

為切實(shí)加快PPP模式的推廣運(yùn)用，按照中央和各級(jí)黨委政府的安排部署，自2014年以來(lái)，相關(guān)部門搶抓機(jī)遇，多措并舉，先后出臺(tái)了運(yùn)用PPP模式指導(dǎo)性意見(jiàn)4個(gè)，初步建立了運(yùn)用PPP模式的政策框架和制度體系；加強(qiáng)專題培訓(xùn)，普及PPP模式理念；通過(guò)試點(diǎn)，推廣運(yùn)用PPP模式，收到了示范引領(lǐng)的初步效果，多省的PPP項(xiàng)目都入選了財(cái)政部示范項(xiàng)目。

（二）完善推進(jìn)機(jī)制，形成工作合力

2015年2月，國(guó)家財(cái)政部和各省市財(cái)政有關(guān)部門陸續(xù)成立PPP管理中心，通過(guò)定崗到人、明確責(zé)任的方式，理順了工作流程，建立了五項(xiàng)機(jī)制：一是建立信息公開機(jī)制，二是建立PPP項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制，三是建立基金項(xiàng)目?jī)?nèi)部決策機(jī)制，四是建立PPP工作協(xié)調(diào)機(jī)制，五是建立PPP項(xiàng)目淘汰機(jī)制。這五項(xiàng)機(jī)制促使PPP項(xiàng)目庫(kù)形成了“建成一批、淘汰一批、充實(shí)一批”的良性循環(huán)，為推進(jìn)PPP模式的運(yùn)用打下了良好的基礎(chǔ)。

（三）精心甄選項(xiàng)目，注重發(fā)揮示范作用

在規(guī)劃實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)，政府堅(jiān)持“三個(gè)注重”：一是注重選擇公眾迫切需要、政府近期規(guī)劃實(shí)施的項(xiàng)目；二是注重選擇符合信貸政策的項(xiàng)目；三是注重選擇建設(shè)內(nèi)容成熟、資金來(lái)源及風(fēng)險(xiǎn)明晰的項(xiàng)目。在一定程度上保證了所選項(xiàng)目的未來(lái)投入不會(huì)過(guò)度擠占財(cái)政支出空間。

四（）注重項(xiàng)目運(yùn)作，加快落地實(shí)施

在項(xiàng)目運(yùn)作方面，政府分類實(shí)施運(yùn)用PPP模式。對(duì)新建項(xiàng)目，成立了決策機(jī)構(gòu)和實(shí)施機(jī)構(gòu)，按程序進(jìn)行評(píng)價(jià)、論證、方案編制與審批，發(fā)布預(yù)審公告，實(shí)施政府采購(gòu)，最后談判簽約；對(duì)在建或已建項(xiàng)目，則按程序要求進(jìn)行改造與完善，確保程序合法。加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，滿足人民群眾的期盼，可以說(shuō)是一場(chǎng)重大而深刻的社會(huì)變革。推廣運(yùn)用PPP模式正是順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)并成為撬動(dòng)社會(huì)資本參與支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要途徑。各級(jí)黨委政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，抓住了這一發(fā)展機(jī)遇，運(yùn)用PPP模式為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)增添了新動(dòng)力。

三、當(dāng)前我國(guó)政府推廣運(yùn)用PPP模式

存在的問(wèn)題

（一）政府對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不到位，項(xiàng)目簽約率和開工率偏低

運(yùn)用PPP模式，可以撬動(dòng)社會(huì)資本彌補(bǔ)資金缺口，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。為此，各地方政府紛紛成立PPP機(jī)構(gòu)，包裝推介PPP項(xiàng)目，致使PPP項(xiàng)目推介規(guī)模迅速擴(kuò)大。但由于對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不到位，推介的項(xiàng)目不夠優(yōu)化，致使項(xiàng)目簽約率和開工率雙雙偏低。我國(guó)推介的首批PPP項(xiàng)目簽約率約為31%，可以說(shuō)，項(xiàng)目落地實(shí)施情況不容樂(lè)觀。截止2016年2月，全國(guó)范圍內(nèi)的PPP項(xiàng)目實(shí)際開工351個(gè)，僅占總數(shù)的5%。一些地方政府在項(xiàng)目手續(xù)不完備的情況下，特事特辦，急于上馬，致使PPP項(xiàng)目入庫(kù)難，簽約難，實(shí)施更難。

（二）政府對(duì)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分析不到位，后期運(yùn)營(yíng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)大

政府運(yùn)用PPP模式，融資風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)并存，直接影響了PPP項(xiàng)目的實(shí)施。一是地方政府對(duì)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不到位，更多地是將其視為一種融資方式，在操作過(guò)程中會(huì)作出脫離實(shí)際的承諾。二是政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，部分PPP項(xiàng)目通過(guò)政府承諾保底等方式，提前鎖定項(xiàng)目?jī)r(jià)格，實(shí)際上主要是由政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本只承擔(dān)少量風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。三是政府和公眾難以享受到項(xiàng)目收益。收益分配方案往往偏向社會(huì)資本方，因?yàn)槔婀蚕頇C(jī)制尚未建立，最終獲得收益的是社會(huì)資本方。四是由于金融市場(chǎng)不健全、項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理等因素，可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目融資困難，社會(huì)資本方無(wú)法在規(guī)定時(shí)間內(nèi)通過(guò)規(guī)定的辦法籌措到足夠的項(xiàng)目資金，導(dǎo)致融資“流產(chǎn)”。

（三）政府對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)行監(jiān)管不到位，變相地增加了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

由于政府和社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足，政府對(duì)PPP項(xiàng)目監(jiān)管不到位，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)建設(shè)成本超支、工程進(jìn)度放緩、工程質(zhì)量不高等問(wèn)題，導(dǎo)致建設(shè)成本增加，如果PPP項(xiàng)目失敗，政府還要承擔(dān)更多責(zé)任和債務(wù)。有些項(xiàng)目不符合PPP模式的要求，但為了引入社會(huì)資本，往往通過(guò)銀行直接貸款或政府財(cái)政補(bǔ)貼的方式進(jìn)行融資，缺少“社會(huì)資本共同參與”的核心要素。有的基金或信托公司“明股實(shí)貸”，要求政府在一定期限內(nèi)（如5至10年）進(jìn)行項(xiàng)目回購(gòu)，即前期由社會(huì)資本墊資，期滿后投資方撤資。這種做法沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期共擔(dān)，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)最終完全由政府承擔(dān)。

（四）政府對(duì)PPP理論研究不深入，合作與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)難以實(shí)現(xiàn)

在推進(jìn)PPP模式過(guò)程中，誠(chéng)信是關(guān)鍵因素。由于一些政府以往存在信用透支問(wèn)題，導(dǎo)致社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目有“三怕”，即怕陷阱、怕違約、怕反復(fù)。因此，對(duì)政府而言，需要避免政策的隨意性；對(duì)企業(yè)而言，需要用誠(chéng)信約束自己的“逐利”行為。例如：在相關(guān)的PPP案例中，有個(gè)別企業(yè)違背合同約定，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行轉(zhuǎn)包或分包，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目運(yùn)行困難。同時(shí)，由于政策、金融、法律法規(guī)不夠完善，對(duì)PPP項(xiàng)目合同糾紛沒(méi)有明確的法律界定，新法律法規(guī)的實(shí)施也會(huì)對(duì)原有PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)作造成影響，等等。因此，信用風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)都影響著PPP模式風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制的實(shí)施。

四、政府推廣運(yùn)用PPP模式

存在問(wèn)題的原因

（一）法律變更風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致政府運(yùn)用PPP模式面臨困難

所謂法律變更風(fēng)險(xiǎn)，主要是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品收費(fèi)、服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等因素發(fā)生變化，從而給項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)?yè)p害，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目中止和失敗的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，我國(guó)推廣運(yùn)用PPP模式還處在起步探索階段，由于PPP模式涉及的法律法規(guī)較多，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全，很容易產(chǎn)生這樣或那樣的風(fēng)險(xiǎn)。例如：某省的某污水處理廠采用BOT融資模式，原計(jì)劃于2002年開工，但由于2002年9月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問(wèn)題的通知》的頒布，項(xiàng)目公司被迫與政府重新就投資回報(bào)率進(jìn)行談判。某市的大場(chǎng)水廠和隧道建設(shè)也遇到了同樣的問(wèn)題，均被政府回購(gòu)。

（二）審批延誤風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目落地困難

審批延誤風(fēng)險(xiǎn)是指由于政府對(duì)PPP項(xiàng)目的審批程序過(guò)于復(fù)雜，PPP項(xiàng)目審批程序涉及立項(xiàng)、環(huán)評(píng)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)等，花費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)、成本較高，且批準(zhǔn)之后對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行必要的商業(yè)調(diào)整非常困難，往往會(huì)給項(xiàng)目的正常運(yùn)作帶來(lái)不利后果。根據(jù)我國(guó)《價(jià)格法》和《政府價(jià)格決策聽證辦法》的規(guī)定，對(duì)于公用事業(yè)價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性，因此這一復(fù)雜的過(guò)程很容易產(chǎn)生審批延誤的風(fēng)險(xiǎn)。以城市用水為例，水價(jià)低于成本的狀況表明水價(jià)上漲勢(shì)在必行，但是各地的水價(jià)改革均存在不同程度的公眾阻力和審批延誤問(wèn)題。

（三）公共決策風(fēng)險(xiǎn)致使PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程漫長(zhǎng)

公共決策風(fēng)險(xiǎn)是指由于政府的公共決策程序不規(guī)范、政府失信、缺乏PPP項(xiàng)目的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對(duì)稱等造成項(xiàng)目決策失誤和過(guò)程漫長(zhǎng)。例如：某市的污水處理項(xiàng)目，由于當(dāng)?shù)卣畬?duì)PPP模式的理解和認(rèn)識(shí)有限，政府對(duì)項(xiàng)目態(tài)度的頻繁轉(zhuǎn)變導(dǎo)致項(xiàng)目合同談判時(shí)間較長(zhǎng)。污水處理價(jià)格是在政府對(duì)市場(chǎng)價(jià)格和相關(guān)結(jié)構(gòu)缺乏了解的情況下簽訂的，因此價(jià)格較高，待政府了解價(jià)格后又要求重新談判降低價(jià)格。在該項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司利用當(dāng)?shù)卣腻e(cuò)誤決策簽訂了不平等協(xié)議，使得后續(xù)談判拖延，進(jìn)而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程漫長(zhǎng)。

（四）按時(shí)融資風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目籌措資金困難

融資風(fēng)險(xiǎn)是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場(chǎng)不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險(xiǎn)，其中最主要的表現(xiàn)形式是籌措資金困難。PPP項(xiàng)目的一個(gè)特點(diǎn)就是在招標(biāo)階段選定中標(biāo)者后，政府與中標(biāo)者先草簽特許協(xié)議，在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，特許權(quán)協(xié)議才能正式生效。如果在給定的融資期內(nèi)社會(huì)資本方未能完成融資，將會(huì)被取消中標(biāo)資格并沒(méi)收投標(biāo)保證金。如在某省某電廠的PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方就因?yàn)闆](méi)能按時(shí)完成融資而被沒(méi)收了投標(biāo)保函。

（五）市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目收益不足

市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)是指由于宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場(chǎng)需求發(fā)生變化，導(dǎo)致市場(chǎng)預(yù)測(cè)與實(shí)際需求之間出現(xiàn)差異，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的收益不能滿足收回投資或達(dá)到預(yù)定的收益要求而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。如某直轄市的雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目，該市政府出臺(tái)了多項(xiàng)激勵(lì)措施，即如果由于某種原因?qū)е马?xiàng)目收益不足，市政府承諾提供補(bǔ)貼，但政府所承諾補(bǔ)貼數(shù)量沒(méi)有明確定義，項(xiàng)目公司就承擔(dān)了市場(chǎng)收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。再如京通高速公路建成之初，由于相鄰的輔路不收費(fèi)，致使較長(zhǎng)一段時(shí)間京通高速車流量不足，也出現(xiàn)了項(xiàng)目收益不足的情況。在杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項(xiàng)目中也存在類似問(wèn)題。

總之，收益風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等一系列的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的影響很大，這些問(wèn)題需要引起政府的高度關(guān)注。也就是說(shuō)，政府運(yùn)用PPP模式，在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中會(huì)遇到重重阻力，往往不是單一風(fēng)險(xiǎn)作用的結(jié)果，而是多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)組合作用的結(jié)果。只有正確認(rèn)識(shí)推廣運(yùn)用PPP模式過(guò)程中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)及產(chǎn)生的原因，才能合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，保證PPP項(xiàng)目的正常實(shí)施。

五、進(jìn)一步推廣運(yùn)用PPP模式的舉措

2016年是我國(guó)”十三五“規(guī)劃的開啟之年，2017年是關(guān)鍵之年。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是“十三五”時(shí)期的一項(xiàng)重大任務(wù)。PPP模式是破解資金瓶頸，助推新型城鎮(zhèn)化的必然選擇。因此，政府推廣運(yùn)用PPP模式，既要加強(qiáng)人才隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)建設(shè)，又要做好PPP項(xiàng)目規(guī)劃和項(xiàng)目融資；既要完善工作機(jī)制，又要加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管。

（一）加強(qiáng)PPP管理機(jī)構(gòu)建設(shè)

⒈成立PPP管理機(jī)構(gòu)。學(xué)習(xí)借鑒相關(guān)省市政府建立PPP管理中心的經(jīng)驗(yàn)，各地、市、縣應(yīng)成立專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，由財(cái)政部門牽頭，聯(lián)合發(fā)改委、住建、交通、國(guó)土、規(guī)劃、水務(wù)、環(huán)保等部門，專門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目制度建設(shè)、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、信息發(fā)布、招投標(biāo)管理、融資支持、綜合協(xié)調(diào)等工作，進(jìn)一步規(guī)范運(yùn)用PPP模式，提高PPP項(xiàng)目的透明度，提升PPP項(xiàng)目運(yùn)行效率。

⒉加強(qiáng)PPP項(xiàng)目人才隊(duì)伍建設(shè)。一是對(duì)政府部門公務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)。注重對(duì)政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部、管理人員、業(yè)務(wù)人員進(jìn)行PPP模式業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)和尊重市場(chǎng)、尊重合同的“契約精神”的培養(yǎng)，提升其運(yùn)用PPP模式的實(shí)踐操作能力，在實(shí)踐中培養(yǎng)一批專業(yè)性強(qiáng)、技能扎實(shí)的高素質(zhì)管理人才。二是加大對(duì)專業(yè)人員的培養(yǎng)力度。依托政府部門資源優(yōu)勢(shì)和高校專業(yè)團(tuán)隊(duì)，致力于開展有關(guān)PPP模式的課題研究與規(guī)劃設(shè)計(jì)，在高校開設(shè)相關(guān)的課程，為PPP模式的推進(jìn)做好人才儲(chǔ)備工作。三是充分發(fā)揮社會(huì)智庫(kù)作用，促進(jìn)PPP咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展。政府要?jiǎng)?chuàng)造有利條件，鼓勵(lì)和支持有實(shí)力、有影響力的PPP咨詢機(jī)構(gòu)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；建立開放的PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)，面向社會(huì)公開征集符合條件的PPP咨詢公司，擇優(yōu)確定PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)入PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)；充分發(fā)揮智庫(kù)優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)智庫(kù)加快引進(jìn)專業(yè)人才。

（二）切實(shí)做好PPP項(xiàng)目規(guī)劃

科學(xué)謀劃PPP項(xiàng)目是政府推廣運(yùn)用PPP模式的首要工作。沒(méi)有PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，后續(xù)一切工作都是空話。因此，應(yīng)當(dāng)改造存量，謀劃增量，積極儲(chǔ)備，謀劃一批，儲(chǔ)備一批，推出一批。

⒈建立PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。按照謀劃、推介、實(shí)施等步驟分類分批建立PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，及時(shí)向社會(huì)公布項(xiàng)目清單。通過(guò)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)，盡早盡快地吸引有實(shí)力的投資機(jī)構(gòu)參與到PPP項(xiàng)目洽談與合作中來(lái)，在談判合作中不斷地對(duì)儲(chǔ)備項(xiàng)目進(jìn)行合理調(diào)整，力爭(zhēng)推出一批可復(fù)制、可推廣的實(shí)施范例，為進(jìn)一步推廣運(yùn)用PPP模式奠定基礎(chǔ)。

⒉積極改造存量項(xiàng)目。政府要認(rèn)真甄別、篩選融資平臺(tái)公司的存量項(xiàng)目，對(duì)適宜運(yùn)用PPP模式的在建和已建項(xiàng)目，可以植入PPP模式對(duì)原項(xiàng)目進(jìn)行升級(jí)改造或者合作運(yùn)營(yíng)。對(duì)于存量項(xiàng)目的改造要堅(jiān)持平穩(wěn)推進(jìn)的原則，不能過(guò)快過(guò)急，要科學(xué)穩(wěn)妥，有序推進(jìn)。

⒊科學(xué)謀劃增量項(xiàng)目。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新趨勢(shì)，適時(shí)謀劃新項(xiàng)目，按照PPP模式進(jìn)行培育開發(fā)，如鄭州107輔道快速化工程、新鄭快速路線和航海東路線等，選擇一批公眾關(guān)注度高、急需建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施和重大民生項(xiàng)目先行先試，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。要加大宣傳力度，引導(dǎo)社會(huì)資本根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展需求和自身投資意愿，按照PPP模式設(shè)計(jì)項(xiàng)目，報(bào)相關(guān)主管部門，積極開展合作。

（三）完善與PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)

⒈規(guī)范PPP項(xiàng)目審批流程。政府要逐步規(guī)范PPP項(xiàng)目審批流程和管理程序，健全項(xiàng)目退出機(jī)制、糾紛處理機(jī)制和中長(zhǎng)期預(yù)算機(jī)制，完善信息公開、政府監(jiān)管與公眾參與制度。

⒉明確管理權(quán)限和職責(zé)。按照“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的現(xiàn)代政府治理要求，明確界定PPP項(xiàng)目中相關(guān)政府部門的管理權(quán)限和監(jiān)管職責(zé)，規(guī)范政府和社會(huì)資本的責(zé)權(quán)利范圍，保障PPP項(xiàng)目的運(yùn)作效率和管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。在PPP項(xiàng)目統(tǒng)一規(guī)劃中，按照公平原則協(xié)調(diào)不同參與主體利益，明確相關(guān)部門職責(zé)，建立政府協(xié)調(diào)機(jī)制，避免跨區(qū)域PPP項(xiàng)目管理部門之間的沖突。

⒊簡(jiǎn)化行政審批程序。2015年5月，李克強(qiáng)總理在主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：要簡(jiǎn)化審批，保障項(xiàng)目用地，支持地方政府與金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立基金，多措并舉吸引社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目的投資、運(yùn)營(yíng)管理。因此，各級(jí)政府應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變職能，簡(jiǎn)化PPP項(xiàng)目審批程序，合并內(nèi)容相關(guān)和相近的法規(guī)，清理相互沖突的法規(guī)，采取有效措施保證相關(guān)政策法規(guī)的實(shí)施。

（四）建立PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系

⒈建立科學(xué)的綜合評(píng)價(jià)體系。各級(jí)政府要建立政府、公眾共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系，尤其要重視第三方評(píng)估的力量。有關(guān)部門要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率。建立公開、公平、公正的PPP項(xiàng)目信息發(fā)布機(jī)制，保證PPP項(xiàng)目信息的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。

⒉建立績(jī)效管理機(jī)制。要建立全面的項(xiàng)目生命周期績(jī)效管理機(jī)制，包括項(xiàng)目前績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、項(xiàng)目中績(jī)效跟蹤和項(xiàng)目后績(jī)效評(píng)價(jià)，將政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)價(jià)的重要依據(jù)之一，以維護(hù)公共利益。

⒊建立監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。要積極調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾、新聞媒體、新媒體等社會(huì)力量對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)價(jià)，提高政府對(duì)PPP項(xiàng)目信息獲取的準(zhǔn)確性，形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同參與PPP項(xiàng)目監(jiān)管的局面。

（五）建立與PPP模式相關(guān)的各項(xiàng)機(jī)制

⒈建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)是其最關(guān)注的核心問(wèn)題，只有合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制才能吸引足夠的資金參與PPP項(xiàng)目。按照風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等原則，應(yīng)在政府和社會(huì)資本方之間合理分配風(fēng)險(xiǎn)，政府需承擔(dān)土地審批、法律政策變更、項(xiàng)目審批等風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)資本則應(yīng)承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)階段等風(fēng)險(xiǎn)；雙方需要共同承擔(dān)通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，確保收益與風(fēng)險(xiǎn)相匹配。

⒉建立財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限，一旦超過(guò)上限，政府要立即啟動(dòng)補(bǔ)貼或調(diào)節(jié)（調(diào)價(jià)）機(jī)制。對(duì)收入不能覆蓋成本和收益，但社會(huì)效益較好的PPP項(xiàng)目，政府可根據(jù)項(xiàng)目收益和市場(chǎng)需求給予適當(dāng)補(bǔ)貼，以保證PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的后續(xù)收益。財(cái)政補(bǔ)貼要以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為主要依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品價(jià)值或服務(wù)質(zhì)量、建造成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)政中長(zhǎng)期承受能力等因素。

⒊建立信用約束機(jī)制。要建立PPP項(xiàng)目誠(chéng)信約束機(jī)制，以避免陷入“塔西佗陷阱”。即約束政企各方的失信行為，要求政府和社會(huì)資本方都按照契約辦事，更好地維護(hù)雙方權(quán)益。要尊重和發(fā)揚(yáng)“契約精神”，保障PPP項(xiàng)目的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

（六）優(yōu)化PPP項(xiàng)目運(yùn)作環(huán)境

⒈構(gòu)建實(shí)施PPP項(xiàng)目的制度環(huán)境。政府要鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，明確PPP項(xiàng)目操作規(guī)則，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、政府采購(gòu)、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等。

⒉優(yōu)化PPP項(xiàng)目施工環(huán)境。政府要保障PPP項(xiàng)目在施工過(guò)程中的環(huán)境安全，嚴(yán)厲打擊強(qiáng)買強(qiáng)賣、強(qiáng)攔工程等行為，以確保施工進(jìn)度和工程質(zhì)量。

⒊改善PPP項(xiàng)目融資環(huán)境。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目提供資金支持，積極引導(dǎo)銀行、保險(xiǎn)、信托等金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可收益權(quán)質(zhì)押、發(fā)展基金、合作入股等融資方式。

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（責(zé)任編輯：高 靜）

Abstract：The PPP model （Public-Private Partnerships），an investing and financing model initiated at the third plenary session of the 18th CPC Central Committee，is a way to broaden the financing channels of the new urbanization construction as well as a reform and innovation to promote the transformation of government functions，and government public service supplying mechanism and input mode.At present，how to improve the popularization and application quality and level of the PPP model is not only a major issue that worth the attentions of party committees and governments at all level，but also an important subject worth studying in the theoretical circle.

Key words：PPP；PPP model；public-private partnership