摘要：當前各地正在積極推進政府購買服務改革，公共服務合同外包作為政府購買服務的重要機制，是以公私合作為基礎且以契約合同管理為核心的公共服務方式，這將打破原來政府壟斷的服務供給模式，推動政府履行公共服務職能從“權力治理”逐步走向“契約治理”。新的契約治理路徑要求政府部門必須改變傳統(tǒng)垂直等級化的公共行政結構，積極適應公私部門間互利合作與平等協(xié)商的契約治理模式，而這迫切需要政府部門有效培養(yǎng)和提升公私契約治理能力。

關鍵詞：公共服務體系；公共服務合同外包；公共行政；公私契約治理

中圖分類號：D63-3

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）04-0015-04

基金項目：山東省人文社會科學課題研究項目“公共服務合同外包——政府契約治理能力建設研究”（15-ZZ-ZZ-03）。

作者簡介：曲麗濤（1981-），男，山東牟平人，濰坊學院法學院教師，政治學博士，研究方向：政治制度與政府管理。

一、公共服務合同外包及其公私契約治理

公共服務是21世紀公共行政和政府改革的核心問題之一。伴隨經(jīng)濟社會快速發(fā)展，民眾對于公共服務的需求不斷增長，構建完善的社會公共服務體系是各國政府履行公共服務職能的重要目標。從上世紀70、80年代開始，西方國家在“政府重塑”的改革運動中積極探索公共服務領域改革，當時公共服務民營化被認為是有效回應日益增長的公共服務需求和創(chuàng)新改革傳統(tǒng)僵化的政府壟斷服務供給體制的新趨勢和新方向。公共服務合同外包是推進公共服務民營化的重要機制，它主張把公共服務的生產(chǎn)交由社會力量來承擔，通過鼓勵私人部門參與公共服務領域，并引入市場競爭機制來不斷提高公共服務的效率和質量。正如民營化大師薩瓦斯所指出的那樣，“政府服務通常成本高而質量差，其原因并不是政府部門雇員的素質比私營部門雇員差。問題的實質不在于公營還是私營，而在于壟斷還是競爭。在提供低成本、高質量的服務方面，競爭往往優(yōu)于壟斷，而大多數(shù)政府活動又毫無疑問地以壟斷的方式組織和運營。” [1]161當前我國公共服務領域面臨著公共服務供給短缺、服務效率和質量不高、政府財政壓力較大等問題，地方政府也在加快推進和探索政府購買社會服務改革，公共服務合同外包則是其中非常重要的改革內容。

1公共服務合同外包所引發(fā)的公私契約治理問題。公共服務合同外包是政府購買服務的重要機制，主要指政府以合同的形式將某些公共服務外包給政府以外的私營企業(yè)、社會組織、事業(yè)單位等部門，公共服務合同外包落實的關鍵是政府對于外包合同的有效管理，而這其中就會涉及到公私契約治理的問題。契約本在私法領域萌生與發(fā)展，但最近幾十年從世界范圍來看，契約理念以其廣泛的適用性和強勁的滲透力不斷地跨越私法邊界而延伸到公法領域，這其中契約在行政法中的引入就是重要體現(xiàn)，某種程度的行政契約化已是必然所趨。隨著公共服務合同外包改革在我國的逐步推進，公私契約治理問題將成為政府部門需要面對的重要現(xiàn)實議題。

2公共服務合同外包過程中的公私契約治理路徑。公共服務合同外包過程中的公私契約治理是對傳統(tǒng)公共行政的突破和超越，它積極倡導政府治理模式應逐漸由垂直的、以等級權威為基礎的“命令式”向平行的、以平等交易為基礎的“契約式”模式轉變。公共治理過程中不再是以權力為核心，而是以共同目標和績效結果的實現(xiàn)為核心，倡導公私部門之間的平等協(xié)商與互利合作，主張權力手段和非權力手段間的不斷融合，在實現(xiàn)路徑上更強調市場激勵機制和私人部門管理手段的運用。公共服務合同外包就是將契約治理這種新的非權力工具逐步引入到公共服務領域，公私契約治理中所蘊含的自由平等、多元參與、合作互益等精神與現(xiàn)代公共行政發(fā)展趨勢相契合。

3公共服務合同外包與政府的公私契約治理能力。公共服務合同外包過程中契約治理的引入將對政府治理能力構成新的挑戰(zhàn)。政府在遵循原來傳統(tǒng)的自上而下權力運行模式的同時，還需要適應新的平等協(xié)商式的市場化機制，垂直權威模式和平行協(xié)商模式的交叉進行意味著對政府部門的要求會更加多元化。一方面作為社會公共治理的權威主體，政府在公共服務合同外包改革中仍然需要確立規(guī)則并決定何時以及如何執(zhí)行這些規(guī)則，同時遵循公正、平等、法治、民主等公共行政價值。另一方面作為參與市場經(jīng)濟的利益主體，政府還需要在和私人部門進行平等協(xié)商的過程中更多考量服務外包的效率和效益。政府多元角色兼顧以及多元價值的沖突與平衡將會產(chǎn)生較為復雜的責任問題、管理問題和政策問題，這必然要求政府部門具備較高的公私契約治理能力。正如美國學者菲利普·庫珀所說，“從權力向合同并不意味著政府部門的終結。恰恰相反，它意味著需要建立一種制度和管理能力去迎接我們面臨的許多新挑戰(zhàn)。這就需要一些既能執(zhí)行各種傳統(tǒng)的治理職能、同時又能強調各種合同協(xié)議的復雜組織作為一種至關重要的運作模式。” [2]51公共服務合同外包改革成功與否將取決于政府的公私契約治理能力的構建，其中主要包括合作管理能力、邊界管理能力以及更為重要的合同管理能力。

二、公共服務合同外包：政府的合作管理能力

公共服務合同外包是以公私部門合作為基礎的服務供給機制，政府部門需要主導和推動公私部門之間良好的互動與合作，公共服務合同外包的整個過程中都需要政府部門構建和提升合作伙伴關系管理的能力。

1公共服務合同外包中政府角色的轉變。

政府在推進公共服務合同外包過程中迫切需要通過職能轉變來改變之前政府壟斷供給服務的格局。對于市場和社會能夠有效提供的公共服務，要允許和鼓勵私人部門參與其中，不斷提高公共服務領域的資源配置效率。與此同時，政府角色則需要從“公共服務的提供者、生產(chǎn)者和監(jiān)督者三者合一轉變?yōu)楣卜盏奶峁┱吆捅O(jiān)督者”，[3]其中最為關鍵的就是公共服務的提供者和生產(chǎn)者的分開，政府不再直接提供公共服務，而是把公共服務的生產(chǎn)交給私人部門來承擔。以前我國公共服務主要是由事業(yè)單位來提供，改革后不管是事業(yè)單位、私營企業(yè)，還是社會組織只要是公共服務的承接主體，它們與政府之間就不再是簡單的行政隸屬和命令服從關系，而是通過“去行政化”轉變?yōu)榧兇獾暮贤跫s關系。公共服務的契約化供給改變了傳統(tǒng)“養(yǎng)人辦事”的財政撥款方式，積極倡導“費隨事轉”“辦事養(yǎng)人”的以結果為導向的公共服務和財政支出理念。

2公共服務合同外包中政府責任的重新定位。公共服務是政府的重要職能，公共服務合同外包只是政府向社會私人部門轉移了公共服務的生產(chǎn)職能，但政府仍然承擔主要的公共服務職責。薩瓦斯曾指出，“即使實施民營化，政府仍然保留服務提供的責任并為此支付成本，只不過不再直接從事生產(chǎn)。安排者對集體物品的供應承擔重要責任：征收稅費、決定服務內容、服務水平、開支水平等?！?[1]69公共服務合同外包過程中政府責任需要重新定位。一是提供公共服務。政府需要根據(jù)社會發(fā)展水平和公眾需求變化有效確認服務范圍和內容、服務數(shù)量和質量、服務外包方式等。二是精明購買服務。政府不僅要提供公共服務，而且還要以更有效的方式來提供，科學的服務成本—收益分析是必要的。三是監(jiān)督服務供給。為確保公眾能夠享受到優(yōu)質服務，政府必須監(jiān)督私人部門的服務生產(chǎn)進度、履約行為規(guī)范性、績效目標實現(xiàn)程度、服務產(chǎn)出效果等。四是社會培育和激勵。公共服務合同外包需要私人部門具備承接公共服務的能力，政府需要通過各種舉措不斷培育社會力量成長，并有效激發(fā)私人部門積極參與。五是維護公共利益。為防止私人部門在服務供給過程中過度追求效率性和經(jīng)濟性而損害公共價值，政府需要堅守公平正義、權利平等、民主回應性等公共價值和責任來確保公共服務的公共性與公益性。

3公共服務合同外包中社會力量的培育發(fā)展。為切實提高社會力量的服務供給能力，政府需要助推私人部門，尤其是社會組織發(fā)展和能力建設。針對社會組織“注冊難”問題，應加快推進取消業(yè)務主管單位前置審批，并在此基礎上進一步放寬準入條件。面對當前許多社會組織自身機構不健全、運轉不規(guī)范、規(guī)模較小、人員素質層次不齊等問題，政府應該指導社會組織完善法人治理結構，引導其建立規(guī)范運作、誠信自律、信息公開、責任到位、服務有效等機制，并加強社會組織人才專業(yè)化建設，重視培養(yǎng)和使用高素質專業(yè)人才。當前在承接公共服務時，私人部門面臨最大的困難就是經(jīng)費緊張的問題。為確保私人部門承接公共服務具有穩(wěn)定的資金來源，各級政府應將服務外包經(jīng)費列入公共財政預算，并同時簡化費用支付流程。政府還應逐步加大財政扶持力度，有條件的地方可以設立資助私人部門發(fā)展專項資金用于獎勵。除此之外，政府對于重點扶持的私人部門還需落實好稅收減免和金融優(yōu)惠政策，并充分利用社會閑置資金，為私人部門承接公共服務提供穩(wěn)定的經(jīng)費保障。

4.公共服務合同外包中政府的社會協(xié)同治理能力建設。公共服務合同外包以公私合作為基礎，這意味著未來的公共服務領域中公私主體、不同機制、多元價值以及其他許多因素都將同時影響服務效果，多元復合性治理趨勢日益明顯。對此，美國政治學者薩拉蒙曾指出，“隨著權力的分散以及大量的半自治實體參與到公共項目的運作中，即使是簡單任務也變得困難。”[4]這個過程中政府需要處理各式各樣復雜的關系，現(xiàn)實中這些關系可能是直接或間接的、垂直或水平的、民事或行政的、互惠或沖突的等等，而這將意味著“關系的數(shù)量翻了一番，其復雜性也將呈指數(shù)遞增”。[5]政社關系的復雜性對政府協(xié)同治理提出了新的要求，政府必須具有強大的整合機制和力量，能夠將政府以外的其他私人部門整合到公共治理體系中，并通過強化溝通、協(xié)調與合作機制來提升治理的有效性。這就要求政府積極構建社會協(xié)同治理模式，并不斷修正和改善政府原有的體制、機制和流程，調整其目標、價值和要求，更新相關的知識、技術和技能，通過增加政府部門對社會協(xié)同治理的適應性來實現(xiàn)公共服務領域的有效管理。對此，政府部門可以通過利用原有的合作經(jīng)驗、培養(yǎng)強有力的管理者、設計科學的合作制度以及注重提高協(xié)作過程的質量來不斷強化公私合作的順暢性與有效性。

三、公共服務合同外包：政府的邊界管理能力

當前政府部門在推進公共服務合同外包的過程中較為關心的問題之一就是究竟哪些公共服務可以通過外包來實現(xiàn)，而哪些服務又不適宜外包，服務外包的邊界應如何來確定。各級政府亟需結合地方社情民意科學合理地界定公共服務合同外包的適用依據(jù)，并在制度上厘清和細化服務外包的邊界與范圍。

1政府職能邊界的確定。公共服務合同外包需要結合政府職能轉變來落實，即何種政府職能可以通過外包形式交由私人部門來承擔，而何種職能禁止外包。政府職能外包邊界不清晰就會給現(xiàn)實操作造成困擾，邊界定的過窄將不利于推進政府職能轉變，而邊界過寬或彈性過大又容易引發(fā)諸多問題。政府職能的履行多以公共權力運行為依托，而公共權力只能由政府部門來行使，并帶有明顯的公共性、法定性、執(zhí)行性、強制性等特點，任何個人或私人部門不能擁有公共權力。要確定政府職能外包的邊界就需要對政府職能類型進行劃分，我們以政府職能履行中公權力行使所涉及的程度為依據(jù)進行區(qū)分，那些與公權力行使涉及程度不高的技術性、行業(yè)性、服務性、協(xié)調性等職能可以通過外包形式交由私人部門來承擔，而那些與公權力行使涉及程度較高的職能則不允許外包，如社會秩序的維護、法規(guī)政策的制定與執(zhí)行、行政領導與監(jiān)督、行政執(zhí)法、公民權利保障等方面。正如美國學者J.Boston指出的那樣，“為了公眾利益，政府的傳統(tǒng)功能不能外包，這些功能包括：政策制定和建議、規(guī)劃、規(guī)制、法律強制執(zhí)行及應急服務?！?[6]

2服務公共性和公益性要求。公共服務合同外包是強化政府公共服務職能的重要舉措，服務外包范圍和內容的選擇也理應強調服務的公共性和公益性。公共性是政府公共服務職能的基本屬性，政府需要以實現(xiàn)社會公共福利最大化為取向，而公益性則是社會發(fā)展的基本要求，政府需要以解決國計民生為要務。從目前我國公共服務需求來看，民生類公共服務和社會弱勢群體服務應優(yōu)先購買。民生類公共服務往往與民眾切身利益密切相關，也是當前民眾迫切需要的服務內容，其主要體現(xiàn)在教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、福利保障、公共文化、環(huán)境保護等方面。當前我國民生建設中社會弱勢群體服務是亟需解決的問題，主要包括老年人、兒童、貧困者、殘疾者、失業(yè)者等。社會資源配置中的弱勢地位極容易引發(fā)弱勢者的心理失衡和社會不公的相對剝奪感，進而不利于社會穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。政府應不斷完善弱勢群體公共服務體系，積極為弱勢者提供基本保障和發(fā)展機會。

3公共服務外包績效分析。公共服務合同外包的主要目的是提高公共服務供給的效率和質量，這就需要確定衡量和預測服務外包績效的標準。首先，公共服務的性質。相對于純粹公共物品的非競爭性和非排他性，準公共物品往往具有一定程度的競爭性或排他性，可以利用服務外包由私人部門來提供。其次，服務市場競爭環(huán)境。服務外包有效推進的關鍵是具備良好的競爭環(huán)境，如果只有少數(shù)私人部門參與，政府就很難從中選擇質優(yōu)價廉的服務。薩瓦斯指出，“對任何服務提供方式而言，決定其效率和效益的核心因素是競爭。換言之，特定安排方式所包含的競爭程度在很大程度上決定著該種安排的效率?！?[1]94再次，服務質量的可控性。為提升公共資金使用效益，政府需要對私人部門所提供的公共服務進行有效的監(jiān)督和評價，這就意味著最終的服務產(chǎn)出要具體明確，即在服務數(shù)量、質量、規(guī)格、標準等方面能夠被清晰地界定、監(jiān)測和控制。對此，美國學者Kevin Lavery認為外包的服務最好是硬件的，服務的要求和標準能夠被清晰地表述。最后，交易管理成本。公共服務合同外包是否有效還要取決于公私部門合作過程中交易管理成本的大小，尤其是其中所付出的信息成本、談判成本、決策成本、監(jiān)督成本、違約成本等。

4社會發(fā)展評估考量。公共服務合同外包的切實推進需要與社會發(fā)展的實際情況相契合。服務外包需要有合適的社會力量來承接服務。針對當前我國私人部門服務供給能力不高的現(xiàn)狀，政府在推進服務外包過程中應堅持政府購買和培育扶持并重，鼓勵支持私人部門參與承接公共服務，加強對私人部門分類化管理和規(guī)范化、專業(yè)化引導，并積極落實好財稅激勵和優(yōu)惠政策，把提高私人部門公共服務能力作為重要任務來抓。服務外包需要結合地方發(fā)展實際穩(wěn)妥漸進落實。作為公共服務領域的創(chuàng)新性改革和探索，公共服務合同外包的推進不能過于盲目或草率，尤其是對于服務外包范圍和內容的選擇，政府需要結合地方經(jīng)濟社會發(fā)展實際、政府職能轉變的需要以及民眾服務需求的變化按需動態(tài)調整與優(yōu)化。政府可以按照“先易后難、穩(wěn)妥漸進”的原則來實施。服務外包的推進需要社會公眾輿論的支持。服務外包的順利推廣將依賴于民眾對其合理性的了解與認同，當前我國政府購買服務工作才剛剛起步，社會各界對于政府購買服務工作的理解還不夠全面和深入，政府需要做好相關的宣傳普及工作。

四、公共服務合同外包：政府的合同管理能力

當前公共服務合同外包的廣泛推廣意味著未來我國公共服務供給將越來越多地依賴于服務外包合同的有效實現(xiàn)，即從“權力治理”逐步走向“合同治理”。政府合同管理能力將是影響公共服務合同外包改革效果的關鍵因素。

1合同前期整合能力。公共服務外包合同簽訂之前政府部門需要做好三方面工作。一是確認公共服務需求。政府應建立健全民眾服務需求調查機制，可以利用民意調研、信息挖掘、大數(shù)據(jù)分析等多種渠道真實地掌握民眾服務需求，進而為公共服務規(guī)劃提供有效的信息參考。菲利普·庫珀指出，“公共管理者盡可能預測這樣的需要是非常重要的。對需求做越多的預測并且制定合同來滿足這些需要，那么作為合同一方的政府部門就越能確保獲得資金，越能有效地進行市場分析，從而為公眾做一個最好的交易?！?[2]86而在具體的服務規(guī)劃過程中，政府應明確公共服務需求的數(shù)量、質量和要求，并同時需要注重和強化公共服務的標準化體系建設。二是建立項目管理團隊。服務外包改變了傳統(tǒng)的權威運轉模式，而引進了許多市場化的規(guī)則、程序和方法?！霸诤贤芾磉^程中，政府是以市場交易者的身份出現(xiàn)的，必須在市場的法律和制度框架內尋求對問題的解決方案?！?[7]項目團隊則相應需要配備高質量的公共管理者以及更加多樣化和專業(yè)化的人才，如項目主管、成本會計、審計人員、技術專家、監(jiān)測監(jiān)督員、聯(lián)絡協(xié)調者等，專業(yè)化的運作有助于提升服務外包合同管理的效率和獲得私人部門的信任。三是進行項目可行性論證。有限的公共財政資源需要提高資金的使用效率，服務合同外包的重要目的就是節(jié)約成本。政府需要在服務外包的節(jié)約成本與政府部門內部管理成本的增加之間進行精確的計算與權衡，只有這樣才會知道服務外包項目的實施是否是值得的。

2合同訂立決策能力。準備好招標合同細則是服務外包合同簽訂的前提。由于服務外包合同最終會形成明確的法律關系，并將決定服務供應商的一系列行為，政府部門應該嚴肅認真對待服務外包合同本身。對于服務外包合同細則來講，其所規(guī)定的條件必須全面、清楚和準確，不能有歧義，如項目內容和產(chǎn)出要求、數(shù)量和質量標準、時間節(jié)點、績效評估細節(jié)、費用支付方式、雙方權利和義務、爭議處理方式、違約賠償責任以及補充條款等等。項目招投標通常被認為是既定程序化的執(zhí)行，但其實招投標過程的諸多細節(jié)是需要慎重和仔細考量的，為了吸引和鼓勵更多優(yōu)秀的私人部門參與競標，招投標過程的公開公正、科學規(guī)范是尤為重要的。服務外包合同簽訂過程則涉及到政府部門的協(xié)商談判能力。政府官員需要適應這種工作方式，并應通過系統(tǒng)的培訓來學習有關協(xié)商談判的規(guī)則、方法和技巧，懂得如何化解和處理合作中的矛盾、沖突及問題，不斷提升協(xié)商談判的能力。

3合同執(zhí)行監(jiān)管能力。在執(zhí)行服務外包合同過程中政府部門需要建立健全監(jiān)督體系來確保服務供應商規(guī)范行為和績效，促使其切實嚴格履行合同。政府監(jiān)督的職責內容可以說是復雜而繁瑣的，政府需要適時監(jiān)測服務生產(chǎn)進度、服務過程規(guī)范性、服務供應績效、服務產(chǎn)出效果、財務支出合規(guī)性等等。監(jiān)測的全面性和有效性有賴于信息掌握的充分性，為盡量避免服務外包過程中政府與私人部門間的信息不對稱，能夠及時發(fā)現(xiàn)合同執(zhí)行中的問題，政府需要建立系統(tǒng)完善的信息獲取機制。政府可以要求服務供應商定期提交項目進度報告，詳細介紹項目完成進度、資金到位和使用明細、服務績效落實情況以及其他問題的反映等。同時政府檢查也是必須的，通過定期的實地考察、不定期的巡視、階段性的抽樣調查或民意測驗等多種形式來全面了解合同執(zhí)行情況。服務效果的評價僅僅通過匯報和檢查往往具有一定的局限性，還需要以民眾真實的服務體驗和感受為依據(jù)，通過投訴狀況的監(jiān)測常常可以有效地發(fā)現(xiàn)問題，但前提是投訴熱線最好設立在政府部門，而不是服務供應商那里。在媒體發(fā)達的今天，輿論監(jiān)督的力量和價值是不可忽視的，政府有時可以通過媒體報道或專業(yè)機構發(fā)布的研究成果發(fā)現(xiàn)合同執(zhí)行中存在的問題，并及時進行控制與糾正。

4合同終止管理能力。政府對于服務外包合同終止的選擇與處理方式不僅會影響當前服務供給的效率和效果，而且還會影響到更長遠的合作關系。如果私人部門按照合同約定順利完成服務供給任務，合同終止對于雙方來說更多是程序化的過程，然而，如果合同終止的動因并非如此簡單和可接受的，政府對于合同終止就需要有所慎重，并保持明智和清晰的頭腦。合同終止的信號往往可以從政府監(jiān)督合同執(zhí)行的過程中獲得，如例行檢查、財務審查、績效評價、民眾投訴等等。合同終止還涉及到非常重要的服務績效評估問題。為了確保績效評估的全面性、真實性和有效性，政府部門需要提前規(guī)劃好服務外包項目績效評估體系，其中需要清楚地確定績效評估主體、評估內容、評估指標、評估方法以及評估流程等內容?？冃гu估過程應該更強調專業(yè)性和規(guī)范性，其中績效評估指標設計的科學性是確保評估結果有效性的關鍵。以服務外包項目績效評估的內容為基礎，評估標準應該包括過程性評估、經(jīng)濟性評估、效率性評估、效果性評估以及效益性評估。

參考文獻：

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【責任編輯：張亞茹】