摘要：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革歸屬政經(jīng)法一體化改革范疇，是全面深化改革在“十三五”規(guī)劃中的重要舉措，關(guān)涉國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。政府監(jiān)管制度改革和創(chuàng)新成為其中樞要和關(guān)鍵：促進民生改善和經(jīng)濟繁榮的政府簡政放權(quán)是其核心動力，統(tǒng)一法治的市場經(jīng)濟活力和多元化的企業(yè)創(chuàng)新力是其重要動力，公眾和社會智力的民主參與是其關(guān)鍵動力。簡化政府社會管理機制、增強政府合作開放治理能力以及激發(fā)社會的人才與知識供給服務，是國家治理現(xiàn)代化中政府監(jiān)管制度創(chuàng)新的重要路徑。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；政府監(jiān)管創(chuàng)新；動力；法治治理

中圖分類號：D630.9

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）04-0019-03

作者簡介：貢太雷（1982-），男，安徽懷遠人，中央司法警官學院警察人權(quán)教育與服刑人權(quán)利保護中心主任，警察管理系副教授，西南政法大學人權(quán)研究院兼職研究員，法學博士，研究方向：政府法治和人權(quán)發(fā)展。

“十三五”的總目標就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，健全市場在資源配置中的決定性作用和發(fā)揮政府優(yōu)先作用的制度體系，以經(jīng)濟體制改革為重點，加快完善各方面體制的創(chuàng)新，破解一切不利于可持續(xù)發(fā)展的機制障礙，為發(fā)展提供持續(xù)動力。在此意義上，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革既是全面推進深化改革的重要舉措，也可以說是一項全面的政府體制再改革。從實踐經(jīng)驗看，行政體制改革一直以來都是其他改革不斷發(fā)展的基礎(chǔ)，只有通過有效的政府行政體制創(chuàng)新才能為經(jīng)濟繁榮、市場發(fā)力和社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新打開足夠的發(fā)展空間。由此，作為政府和市場與社會良性互動關(guān)系展開的重要制度建設(shè)，政府監(jiān)管制度法治化的革新勢必成為當前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革行動可持續(xù)進行的重要條件。

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的可持續(xù)推動力分析

理解中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革可持續(xù)推進的動力，應結(jié)合自身過去向內(nèi)看的經(jīng)驗和現(xiàn)在向外看的借鑒，從供給的主體及其行動特上點對其進行分析把握。

1核心動力在政府再改革。政府制度再改革，尤其是其監(jiān)管制度創(chuàng)新，是這次供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心動力。之所以說是再改革，是因為近40年改革開放實踐表明：在中國特色社會主義建設(shè)的各個階段里，每一次都是政府主動或被動地重新再造而成就和保證改革成果的，而且每一次經(jīng)濟繁榮和民生改善都和政府與市場、社會的關(guān)系合理界定離不開。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革更是比以往更加深刻和明晰：把政府監(jiān)管體制創(chuàng)新放在了推進國家治理體和治理能力提升的內(nèi)涵之中，放在了“四個全面推進”的時代課題之中，放在了構(gòu)建法治中國的根本性制度建設(shè)之中。通過建立有法治保障的政府監(jiān)管制度創(chuàng)新的行政體制改革，通過具有法治力度的“權(quán)力清單”“負面清單”“責任清單”來確立政府和社會與市場的邊界，健全和完善國家社會治理的法治化和現(xiàn)代化的一體化制度創(chuàng)新，成為推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的可持續(xù)發(fā)展的核心課題。

成批次地取消和下放行政審批事項的政府職能改革，不斷減政放權(quán)、優(yōu)化政府部門職責體系、釋放改革紅利、推進社會共享，這既是本次政府再造創(chuàng)新的切入點，也是重點。在審批制度改革中，中央減少直接的微觀社會管理，能夠由地方和社會管理的直接交由地方和社會基層管理，優(yōu)化工作流程、完善決策過程、促進執(zhí)行和監(jiān)督的制約與協(xié)調(diào)，這在大大降低制度成本的同時提升了制度供給水平。通過價格改革，政府全面放開競爭性領(lǐng)域商品和服務價格，放開原有壟斷性行業(yè)的競爭性環(huán)節(jié)價格，促進統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。通過財稅改革，建立全面規(guī)范、公開透明的預算制度，匹配合理的事權(quán)和支出，打造陽光政府，實現(xiàn)中央和地方在事權(quán)和財權(quán)方面的雙主動。通過金融改革，完善商業(yè)性、政策性、開發(fā)性與合作性等機構(gòu)分類的金融體系，健全培育公開透明健康的資本市場，在統(tǒng)一框架內(nèi)進行金融和風險管控，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供充分支持，服務實體經(jīng)濟提高效率。還有在土地、戶籍、生育、國企等方面的深化改革與放權(quán)簡政給整個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型內(nèi)涵升級提供了更具彈性和可持續(xù)性發(fā)展的堅定可靠的核心動力。

2重要動力在企業(yè)和市場。企業(yè)和市場一直是改革開放以來政經(jīng)改革的重要推動力，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成功的重要指標就是多元化企業(yè)的創(chuàng)新力和統(tǒng)一市場的活力得到最大限度的解放。這也是經(jīng)濟繁榮和民生發(fā)展的根本保障，沒有經(jīng)濟繁榮的改革顯然是沒有意義的折騰，沒有民生改善的發(fā)展帶來的只有不斷加壓的社會不穩(wěn)。不斷簡政放權(quán)的政府監(jiān)管體制創(chuàng)新能為企業(yè)發(fā)展提供創(chuàng)新投入和人才投入的信心，[1]而人才和創(chuàng)新正是企業(yè)發(fā)展的不竭動力。

需求側(cè)改革可以短期有效刺激經(jīng)濟發(fā)展，但如果要獲得長期可持續(xù)經(jīng)濟增長，僅靠需求側(cè)政策是遠遠不夠的。在過去一段時間里需求側(cè)刺激雖給經(jīng)濟帶來了短期利好，但僅環(huán)保和產(chǎn)能問題已經(jīng)使得其發(fā)力不足，而且原有經(jīng)濟利好轉(zhuǎn)向需要長期消化改革負擔。今天從中長期經(jīng)濟社會環(huán)境著眼，通過供給發(fā)力、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和科技進步來提高企業(yè)與市場的良性制度效能，成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目的所在。通過制度激勵和保障企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，通過法治保障市場配置資源的競爭性地位，[2]供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革才會真正發(fā)力：壓縮無效和過剩供給，如2016年7月河北省就全省玻璃企業(yè)產(chǎn)能過剩所發(fā)布的領(lǐng)導問責新規(guī)。增加有效和原來管制的供給，在一些行政性壟斷行業(yè)不僅“放小”還要“放大”，用統(tǒng)一市場對優(yōu)化資源配置加大或支持供給，激活社會有效需求，如出租車和駕校行業(yè)改革等。改善現(xiàn)有必要供給，用“品質(zhì)”贏回國外消費“回流”，創(chuàng)新鼓勵中國創(chuàng)造、升級中國制造來調(diào)整“供需錯位”。總之，只有多元化企業(yè)和統(tǒng)一化市場的地位與身份的法律承認，政府監(jiān)管創(chuàng)新目標才不會錯位；[3]只有有效激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新力和市場活力，改善全要素生產(chǎn)率提升空間，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革才會獲得最重要動力；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革本身就是培育企業(yè)和市場的法律主體，提高全社會和消費者總體福利。

3關(guān)鍵動力在公眾和社會參與。如果沒有公眾和社會的自覺主動參與，任何行政體制改革都將是一場難以成功的實驗。在一個民主法治社會里，政府監(jiān)管制度創(chuàng)新做到簡政放權(quán)、嚴格遵守負面清單、權(quán)力清單和責任清單要求，這是對私權(quán)自治保護的體現(xiàn)，這也是為什么我國再次啟動民法典編纂的最好注腳。私法自治顯然不能缺少公眾和社會主動積極的有效參與，以提高公眾和社會主體參與治理的質(zhì)量為起點，通過強化社會服務，促進“雙創(chuàng)”社會形成，有利于降低新業(yè)態(tài)準入風險，有利于減少市場主體創(chuàng)新風險，有利于健全企業(yè)和市場行為的法律保障，這本來就是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的應有之義。

公眾和社會參與對于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革至關(guān)重要。黨的十七大政治報告就提出“堅持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個層次、各個領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)”。從全球發(fā)達國家或地區(qū)經(jīng)濟繁榮發(fā)展實踐看，“民富”是“國強”的關(guān)鍵，[4]任何改革試金石都是民生的發(fā)展，沒有民富的改革是難以走遠的，而民富重要的一面就是公眾與社會創(chuàng)新參與和辛勤奉獻得到制度的保障。從國內(nèi)看，公眾和社會的參與來自政府體制改革得“民心”，任何不得民心的改革終將引發(fā)官員大力“尋租”和官僚嚴重“貪腐”，十八大以來的改革和反腐實踐證明，從根本上克服官僚主義和官員貪腐始終離不開公眾和社會的有效參與和有力支持。

公眾和社會參與是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵動力。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中政府監(jiān)管創(chuàng)新，不管制度如何改善，期盼民富國強，期盼擁有參與社會治理的權(quán)利、分享改革紅利的成果，應該都是每一位國人的心愿和訴求。公眾和社會在很多領(lǐng)域里應該比政府部門更加知道自己的利益在什么地方以及有更加有效的智慧來處理問題和擺脫困境，這應當是政府監(jiān)管創(chuàng)新認知的前提與共識，除非政府放棄或者懷疑公眾和社會參與是改革的動力。

二、政府監(jiān)管能力提升的基本路徑

基于以上的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革動力分析，政府行政體制改革創(chuàng)新是中樞，政府監(jiān)管能力提升是政府行政體制改革的核心，一個認真做到簡政、善于合作和甘愿服務的政府監(jiān)管制度創(chuàng)新路徑勢在必行。

1政府監(jiān)管必須簡化。如果沒有了政府監(jiān)管，法治的社會將難以建成，也難有自由的統(tǒng)一市場和財產(chǎn)所有權(quán)的保護。雖然總是批評政府監(jiān)管，但我們不是要放棄政府監(jiān)管，而是反對那些或夾帶特權(quán)利益或過度管制抑制創(chuàng)新的監(jiān)管濫用。政府行政改革創(chuàng)新在于實現(xiàn)“基于證據(jù)、富有成效、合理可行且有創(chuàng)新意義的政府監(jiān)管策略”，[5]政府監(jiān)管制度做到創(chuàng)新就必須堅持簡化原則：通過簡化職能放權(quán)社會、通過簡化辦事流程，明晰政府部門及其工作人員職責權(quán)能，方便公眾和社會獲取信息，減少民眾公共負擔，降低全社會生產(chǎn)成本，提升公共福利增長效能，這也是政府監(jiān)管創(chuàng)新從完善有效供給來促進社會繁榮的必然選擇。

有效的競爭體系需要精心設(shè)計、與時俱進的法治框架來支持。政府監(jiān)管制度簡化不是簡單地減少權(quán)力，簡政放權(quán)、抓大放小是要求政府有所為有所不為，而不是放任自流。經(jīng)濟學家弗里德里?！す艘苍f，如果政府什么都不做，那么任何制度都不可能得到合理的維護。比如供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要以負面清單方式來制定金融活動底線、激發(fā)社會資本活力、釋放金融服務經(jīng)濟的能力，這就要求政府放權(quán)減少不當干預來保障私權(quán)。但當你對此行動時，雖然法不禁止即可為，但你仍不可以碰觸法律紅線?，F(xiàn)實中涉及社會公眾利益、有負外部性的金融活動，政府是必須加以監(jiān)管的，即使互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、移動支付等信息技術(shù)運用改變了金融過程，但并未改變金融的本質(zhì)，依然要在政府金融法治監(jiān)管之中，惟有如此，資本的社會共享才能實現(xiàn)。

政府監(jiān)管制度的簡化不是政府一味地設(shè)立機制。任何新監(jiān)管機制的出臺都應該考慮降低納稅人成本，應該考慮對未來公眾服務能力的提升，應該考慮政府辦事和公眾享受服務便利性，也應該考慮該政策法令的相關(guān)性、可行性和合法性。比如過去為完成某一方面工作，在忽視辦事成本增加，或忽視自身機構(gòu)之間工作流程銜接性，或在官僚主義思想作祟下，政府部門往往無形中增加了辦事的麻煩程度，耗費大量的時間和財力用在證明、填表和蓋章之中，此類例子舉不勝舉。簡言之，政府監(jiān)管制度必須簡化，這就是要尊重公眾知情權(quán)、參與權(quán)和表達權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，在監(jiān)管正當目標下，堅持成本最低、保證辦事簡便、優(yōu)化公眾選擇權(quán)，鼓勵、促進和保護社會、企業(yè)與公民創(chuàng)新，在法律允許的方式和范圍內(nèi)，通過不斷的職能“減法”來提升其公眾服務能力。

2政府監(jiān)管需要合作。政府社會的有序合作已成為當今民主政治的必然內(nèi)涵。國內(nèi)外的政府變革實踐已經(jīng)證明政府和社會與市場這兩只手都會出現(xiàn)機制失靈，只有兩者合作治理才可能保障變革風險最低或在可控范圍之內(nèi)。政府監(jiān)管和市場自律、社會自治都是有限度的，但它們的調(diào)節(jié)活動都必須在法治之內(nèi)。法治社會強調(diào)權(quán)利訴求，江平教授曾說，社會發(fā)展朝著社會從國家的職能之中分離越來越自治的方向，社會職能維護自身成員的生存、延續(xù)、自由等權(quán)利保護，社會職能和市場職能分不開了，政府如果過多限制社會團體發(fā)展也就會削弱社會自治能力。[6]西方人過去認為政府和社會是對抗的，但后來隨著非政府組織的出現(xiàn)而發(fā)生改變；在中國，政府和社會雖然沒有對抗的認知，但在政府社會的關(guān)系上卻一直存在著政府壓制和包辦社會的傾向，隨著改革開放深入，我們已經(jīng)意識到政府這種傳統(tǒng)政策和行動不僅是出力不討好甚至壓制了社會整體活力。幸運的是，十八大以來，政府社會合作思想和行動路徑呈現(xiàn)逐漸開放態(tài)勢，雖還沒有做到完全相信社會和市場自我調(diào)節(jié)，但政府頂層設(shè)計將政府社會合作機制創(chuàng)新已納入了監(jiān)管變革中。

在政府監(jiān)管創(chuàng)新中可能會頒布許多法令或規(guī)范來推進改革，任何法令或規(guī)范都應該是整體社會公共意愿的有效表達，并對公眾、社會和政府都具有明確導向作用。如果沒有公眾和社會的真實合作，其效能將很難得到發(fā)揮，畢竟法令規(guī)范是一回事，而法令規(guī)范的運行可能又是另一回事。民主政治強調(diào)法律面前人人平等，在民主社會里大眾不僅僅是法令的“消費者”，更應該是制度設(shè)計的“參與者”和“生產(chǎn)者”。公眾和社會參與政策和法令的審查，能夠推動政府理性決策，減少沖動、短期效能和存在風險隱患的決策行為，同時幫助優(yōu)化政府制定新規(guī)則的過程。從供給側(cè)改革的角度看，強調(diào)政府社會合作的當代政府監(jiān)管創(chuàng)新，這或許也是對張維迎教授提出中國改革“三個約束”得以放開的不錯回應。[7]信息時代業(yè)已表明：一切無法在合作模式中建立起來的公共領(lǐng)域，一切不能從科技進步中受益的監(jiān)管制度，都不可能獲得持久的成功。

3政府監(jiān)管應注重服務。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一項全面改革的中長期課題，現(xiàn)實中各種政府監(jiān)管類的改革已經(jīng)開展，如土地制度、財稅體制、產(chǎn)權(quán)制度、教育衛(wèi)生醫(yī)療體制等改革，但是其中最具根本性的改革或許才剛起步，即人才和知識供給制度改革。當今世界競爭的根本是人的競爭或者說智力財富的競爭，就比如互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、信息社會等概念，其優(yōu)化和競爭唯有在智力上優(yōu)勢出現(xiàn)才會真正讓自己建立的各類數(shù)據(jù)庫在質(zhì)量上居于優(yōu)先地位。在科技時代，如果政府監(jiān)管制度不能在知識領(lǐng)域努力投資、不能在人力方面努力投資、不能在科研教育及其社會服務中努力投資，如果政府監(jiān)管機制還在單一權(quán)力獲益和減益的忍受可控中徘徊糾結(jié)，我國的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新機制的制定都將是緣木求魚。

供給側(cè)政府監(jiān)管改革應該在人力智力開發(fā)上下足本錢，政府應該作為最大的智力孵化器，通過服務社會和公眾創(chuàng)造出最大、最多的真知識。法國學者米歇爾·克羅齊耶認為在變革社會中政府應該學會扮演一種援助者角色，“幫助人們獲取知識，獲取咨詢，并且?guī)椭M行間接的調(diào)節(jié)，拋棄它們對控制和規(guī)制的過分的熱情。”[8]值得注意的是：知識不僅僅是官方知識，還要有民間知識和全人類知識，而且只有知識才是解決任何社會發(fā)展困境的方法。更為重要的是，在今天知識正在扮演并變化為社會組織的新型決定性要素，不能要求知識生產(chǎn)簡單服從于社會需求，知識才是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中最重要供給元素，因為除了難以辨別其是否具有意義和價值的各種社會需求外，知識供給會創(chuàng)造出最有效的社會需要，知識的社會應用又會面臨更多的問題，而這些問題的解決又會激發(fā)更加優(yōu)化和更多的知識生產(chǎn)供給。

回顧中西先哲智慧，“人是唯一的財富”已然成為全球共識。為了讓社會發(fā)展得更好，政府監(jiān)管不僅在于保證秩序，更在于讓所有潛在創(chuàng)新者能夠從事創(chuàng)新實踐活動、進行實驗。政府監(jiān)管應該強調(diào)服務，只有尊重人的發(fā)展、尊重知識的進步，政府監(jiān)管能力提升與制度創(chuàng)新才有保障，所有的變革戰(zhàn)略，包括供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，都應該強調(diào)知識服務。通過改善服務提升政府監(jiān)管能力，把知識置于優(yōu)先供給地位，讓科研團體和人才變得更加具有活力和更加具有開放與合作精神，讓基礎(chǔ)知識和社會應用緊密聯(lián)接；通過改善知識服務供給，讓每一位公民都意識到自身社會發(fā)展的風險，自覺主動地為國家和社會進步做出選擇，讓公眾能夠承受風險并運用知識來做出自己的正確選擇和應當責任。本文也是對過去由各國政府獨立承擔建設(shè)福利國家所呈現(xiàn)弊端的一種批判，也為當下我國政府新改革動向提供一點反思性建議。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，強調(diào)建設(shè)開放、透明、負責和服務的新政府監(jiān)管體制，其目的在于推進公眾理解社會問題之所在，通過認真分析各種做法，在承擔改革風險的前提下，尋找出最佳的問題解決方案。

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